Observation (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Costa Rica (Ratification: 1960)

Commentaires d’organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission prend note des commentaires sur l’application de la convention présentés par la Confédération syndicale internationale (CSI), le 30 août 2013, et par la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN), le 21 mars 2013, qui confirment la pertinence des commentaires de la commission. De plus, la commission prend note des commentaires, en date des 27 mai et 30 octobre 2013, du Syndicat des professionnels techniques et assimilés du Banco Popular (UNPROBANPO), ainsi que des commentaires de l’Union costaricienne des chambres et associations d’entreprises privées (UCCAEP). La commission note que les informations fournies par le gouvernement dans ses rapports recouvrent une grande partie des problèmes soulevés dans ses commentaires.

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 99e session, juin 2010)

Missions de l’OIT et questions en suspens. La commission rappelle qu’une mission de haut niveau s’est rendue dans le pays en 2006, ainsi qu’une mission d’assistance technique en mai 2011. Ces missions étaient axées sur quatre questions problématiques toujours pendantes qui sont analysées ci-après.

I. Lenteur et inefficacité des procédures de sanction et de réparation consécutives à des actes antisyndicaux (discrimination antisyndicale ou ingérence). La commission avait observé que, selon la CSI et la CTRN, les délais pris par les procédures peuvent dépasser six années et les affaires touchant à des pratiques déloyales ou à la violation des droits au travail et des droits sociaux prennent jusqu’à huit ans. La commission avait noté que, selon la mission de haut niveau qui s’est rendue dans le pays en 2006, en raison de la lenteur des procédures dans les cas de discrimination antisyndicale, il fallait au moins quatre ans pour obtenir un jugement définitif.

La commission avait pris note d’un projet important de réforme des procédures relatives au travail qui était l’objet d’un large consensus (dossier législatif no 15990, qui vise à accélérer les procédures relatives au travail, y compris celles qui portent sur des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicales et qui, de fait, établit une procédure spéciale rapide pour les questions ayant trait à l’immunité syndicale).

La commission note que, depuis des années, y compris l’année en cours, le gouvernement fait état de différentes mesures des autorités judiciaires pour lutter contre la lenteur de la justice; en particulier, le gouvernement avait indiqué et précisé différentes initiatives importantes et mesures concrètes du pouvoir judiciaire prises dernièrement (généralisation du principe de l’oralité des débats, informatisation des dossiers, nouveaux tribunaux, etc.) afin de satisfaire au principe constitutionnel d’une justice rapide et exhaustive, y compris la directive no 08 du 9 mai 2011 qui instaure une procédure pour les «cas de rétablissement dans le statut d’immunité», qui apporte une réponse pour les affaires de pratiques déloyales entraînant des atteintes à la liberté syndicale.

La commission avait noté que l’UCCAEP avait confirmé les efforts mentionnés par le gouvernement et le pouvoir judiciaire pour accélérer les procédures relatives au travail. La commission avait pris note aussi de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans la pratique, le nombre de plaintes relatives à des pratiques antisyndicales était faible (11 cas) et que le taux de syndicalisation est de 9,6 pour cent. La commission note que, selon le gouvernement, la durée moyenne des procédures ordinaires relatives au travail (y compris les procédures de réintégration après un licenciement antisyndical) est actuellement d’environ deux ans et demi jusqu’à ce qu’une sentence ferme soit prononcée, ce qui met en évidence une amélioration manifeste. La commission accueille favorablement cette évolution.

La commission note néanmoins que le projet de réforme des procédures relatives au travail no 15990 qui est mentionné précédemment et qui vise à accélérer les procédures, et que l’Assemblée législative a approuvé en septembre 2012, a fait l’objet d’un veto du pouvoir exécutif en octobre 2012, lequel a considéré comme inconstitutionnels deux points (relatifs à la convention no 87). La commission note que, postérieurement au véto, un consensus concernant une rédaction alternative possible a été trouvé.

Notant les efforts faits pour résoudre le problème de la lenteur des procédures en cas de discrimination antisyndicale, la commission espère que les divergences persistantes qui ont empêché l’adoption de la loi no 15990 sur la réforme des procédures relatives au travail seront surmontées prochainement. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement qui entrera en fonctions en février 2014 prendra des mesures pour réactiver ce projet à l’Assemblée législative. Par ailleurs, la commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard. Elle le prie également de prendre des mesures pour relancer l’examen législatif du projet no 13475, qui vise également à améliorer la protection existante contre la discrimination antisyndicale, et de fournir des informations.

II. Soumission de la négociation collective à des critères de proportionnalité et de rationalité (en vertu de la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice qui, au cours des années, a déclaré inconstitutionnelles un nombre considérable de clauses de conventions collectives applicables dans le secteur public, comme suite à des recours formés par des autorités publiques (Défenseur des citoyens, Procureur général de la République) ou par un parti politique). La commission avait noté par ailleurs que les organisations syndicales soulignaient la gravité du problème posé par la négociation collective dans le secteur public, et que la CTRN et les autres confédérations du pays avaient estimé que le retard considérable dans l’adoption des projets de réformes législatives et dans la ratification de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et de la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981 (projets qui résultaient d’un accord tripartite), démontrait l’absence d’intérêt pour progresser. Le rapport de la mission du BIT de 2011 avait indiqué ce qui suit:

En ce qui concerne la question de l’annulation judiciaire de clauses de conventions collectives à la suite de recours en inconstitutionnalité qui avaient été intentés et qui faisaient état de l’irrationalité et de l’absence de proportionnalité de certaines clauses, le gouvernement a communiqué des statistiques (pour 2008-2011) sur des décisions ayant trait à des recours intentés au sujet de la constitutionnalité de certaines clauses de conventions collectives. Sur 17 décisions de justice, deux seulement ont fait droit aux recours, entraînant au total l’annulation de trois clauses.

Par ailleurs, la commission constate avec regret que le gouvernement indique que, en 2011-12, le Service du contrôleur de la République a interjeté de nouvelles actions en inconstitutionnalité contre des clauses de conventions collectives; le gouvernement indique que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a insisté, à propos des procédures judiciaires, sur l’importance de suivre les critères de la commission d’experts.

La commission souligne l’importance d’éviter un recours abusif à l’action en inconstitutionnalité et espère que les procédures engagées devant la Chambre constitutionnelle qui n’ont pas encore abouti le seront prochainement, dans le sens des principes de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’évolution de la situation, y compris sur d’éventuels nouveaux recours intentés contre des clauses de conventions collectives. La commission prie le gouvernement d’utiliser tous les moyens dont il dispose pour activer les projets de loi ayant fait l’objet d’un consensus tripartite qui visent à renforcer le droit de négociation collective dans le secteur public, y compris les projets relatifs à la ratification des conventions nos 151 et 154, afin de renforcer également le droit de négociation collective dans la situation qui est mentionnée.

III. Fonctionnement de la Commission des politiques de négociation collective dans le secteur public. La commission avait noté que les centrales syndicales nationales déclaraient que la Commission des politiques enregistrait des résultats très négatifs en ce qui concerne la négociation collective dans le secteur public. Dans son rapport, la mission du BIT de 2011 a exposé ce qui suit:

Le vice-ministre des Finances a indiqué que le rôle de la Commission des politiques de négociation collective dans le secteur public ne se réfère pas à des questions de fond mais aux restrictions budgétaires qui visent à ce que les dépenses publiques ne s’accroissent pas de manière irrationnelle. Chaque année, le secteur syndical procède à des négociations et à des consultations avec le gouvernement central en vue de la négociation des salaires. Parfois, ceux-ci s’accroissent davantage que l’inflation. Normalement, ils étaient fonction de l’inflation déjà enregistrée mais, maintenant, on s’efforce de calculer les augmentations de salaires en fonction des prévisions d’inflation future.

La Commission des politiques de négociation collective dans le secteur public ne s’oppose pas aux dispositions des conventions collectives qui n’ont pas d’incidences budgétaires et autorise celles qui en ont. Néanmoins, dans la pratique, les augmentations salariales ou les dispositions contraires à la législation n’ont pas été permises (par exemple lorsque les recommandations en matière de licenciement émanant d’une commission paritaire en place dans le cadre d’une convention collective ont un caractère contraignant pour le responsable de l’institution en question). Il existe des négociations salariales dans tout le secteur public et des représentants syndicaux y participent. Elles sont menées dans le cadre d’une estimation des ressources budgétaires futures de l’Etat ou d’une institution décentralisée.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il a transmis à la Commission des politiques de négociation collective les commentaires de la commission d’experts.

La commission rappelle que, à propos des plaintes des centrales syndicales qui portent sur le fonctionnement insatisfaisant de la Commission des politiques de négociation collective (lenteur excessive, exercice de fait d’un rôle d’employeur, contrôle du contenu des clauses ayant un impact budgétaire), la mission du BIT de 2011 a indiqué que le gouvernement avait accepté la proposition tendant à ce que le Conseil supérieur du travail (organe tripartite) maintienne les réunions prévues avec ladite commission afin d’évaluer le système et d’introduire des réformes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard. Elle espère à nouveau que les réunions d’évaluation demandées auront lieu et qu’elles aborderont les problèmes de fonctionnement de ladite commission dans la pratique.

IV. Accords directs avec des travailleurs non syndiqués. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note du fait que, en 2007, 74 accords directs étaient en vigueur et qu’il ne restait que 13 conventions collectives.

La commission s’est référée aux conclusions formulées à ce propos par la mission effectuée par le BIT en mai 2011:

En ce qui concerne le problème des accords directs avec des travailleurs non syndiqués, la commission d’experts avait indiqué dans son observation la disproportion énorme qui existe entre le nombre de ces accords et celui de conventions collectives dans le secteur privé (il ne peut pas y avoir d’accords directs de ce type dans le secteur public). La mission s’est félicitée de la transparence et de l’esprit d’ouverture de l’UCCAEP (secteur employeur) et de la ministre du Travail pour examiner cette question avec les organisations syndicales dans le cadre du Conseil supérieur du travail (organe tripartite), y compris le rapport élaboré en 2007 par un expert de l’OIT.

La mission a souligné que, si on le compare aux années précédentes, le nombre d’accords directs avec les comités permanents de travailleurs non syndiqués a augmenté par rapport au nombre de conventions collectives.

La ministre du Travail a accepté la proposition de la mission de mener – en collaboration avec le bureau sous-régional de l’OIT – des activités pour promouvoir la négociation collective avec des organisations syndicales, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, y compris des activités de formation. La commission a rappelé que la convention no 98 établit le principe de la promotion des conventions collectives avec les organisations syndicales et que les conventions collectives sont reconnues constitutionnellement.

La commission prend note de l’indication de l’UCCAEP selon laquelle les accords directs ne sont rien d’autre que la négociation avec les comités d’entreprise que bien d’autres législations admettent et qui ont cours lorsque les travailleurs décident de s’organiser à travers des comités permanents; les syndicats ne perdent pas la possibilité de conclure des conventions collectives lorsqu’ils le jugent opportun et que cette forme juridique ne s’exerce pas au détriment de l’autre. Aucune norme internationale n’interdit à des travailleurs non syndiqués de négocier et de dialoguer avec leur employeur.

La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la Direction nationale de l’inspection, par la circulaire no 018-12 du 2 mai 2012, donne instruction à tous les fonctionnaires de l’inspection de faire en sorte que, lorsqu’il existe une organisation syndicale et un comité permanent de travailleurs, il n’y ait aucune violation de la liberté syndicale et, dans le cas où surgirait un conflit ou un différend justifiant un autre type de négociation ou de conciliation, que la Direction des questions du travail en soit saisie afin de contrôler le respect de la procédure.

La commission avait pris note avec intérêt de la décision no 12457-2011 de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice qui donne clairement la priorité aux conventions collectives (lesquelles sont reconnues par la Constitution) par rapport aux accords directs avec des travailleurs non syndiqués.

La commission prend note de l’information du gouvernement, à savoir qu’il existe actuellement 76 conventions collectives dans le secteur public (elles couvrent 134 138 travailleurs), 18 dans le secteur privé (7 318 travailleurs) et 160 accords directs dans le secteur privé (29 245 travailleurs); il y a 139 organisations syndicales dans le secteur public (81 165 affiliés) et 142 dans le secteur privé (119 602 affiliés), et le taux total d’affiliation était de 10 pour cent en 2012. La commission note avec préoccupation que, selon ces statistiques, le nombre de conventions collectives dans le secteur privé reste très faible et celui d’accords directs avec des travailleurs non syndiqués très élevé. La commission signale à nouveau qu’il s’agit d’une situation anormale et prie le gouvernement de prendre des mesures pour appliquer les critères de la décision no 12457-2011 et intensifier la promotion de la négociation collective avec les organisations syndicales, conformément à ce que prévoit la convention. La commission espère être en mesure de constater des progrès tangibles dans le prochain rapport du gouvernement.

Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir ses observations au sujet des commentaires du syndicat UNPROBANPO à propos de la décision de la Chambre constitutionnelle au sujet de l’action en inconstitutionnalité (dossier no 2012-17413), qui porte sur le montant maximum de l’indemnité de licenciement.

De manière générale, la commission constate que les problèmes soulevés subsistent même si les mesures en cours, et en particulier la réforme engagée des procédures judiciaires en matière de travail, permettent d’espérer des résultats significatifs prochainement.