Observation (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pologne (Ratification: 1995)

La commission prend note des observations formulées par le Syndicat indépendant et autonome «Solidarnosc», datées du 30 août 2012 et transmises au gouvernement le 14 septembre 2012, ainsi que des rapports du gouvernement accompagnés des réponses aux observations de Solidarnosc, que la commission a reçus respectivement le 28 août 2012 et le 29 août 2013.

Article 3, paragraphe 2, de la convention. Fonctions additionnelles confiées aux inspecteurs du travail. La commission avait précédemment noté que, depuis 2007, l’Inspection nationale du travail (INT) est chargée de contrôler la légalité de l’emploi des citoyens polonais ainsi que des ressortissants étrangers, et que des divisions spécialisées dans la légalité de l’emploi ont été créées dans les inspections du travail de district. Les informations fournies par le gouvernement indiquent que, outre les inspecteurs travaillant pour les divisions spécialisées de la légalité de l’emploi, l’ensemble des 1 573 inspecteurs du travail faisant partie de l’INT sont autorisés à effectuer des tâches dans le domaine de la légalité de l’emploi. En outre, la commission avait noté dans sa précédente observation que les inspecteurs du travail doivent informer les gardes-frontières immédiatement de toute infraction aux dispositions juridiques constatées concernant des ressortissants étrangers. Répondant à la précédente demande de la commission de spécifier la nature de la coopération entre l’INT et les gardes-frontières, le gouvernement indique que la collaboration entre ces deux entités prend la forme d’inspections conjointes, d’échange d’informations sur le non-respect de dispositions juridiques, de programmes communs de formation et d’échange d’expérience, en particulier en ce qui concerne l’amélioration des méthodes de contrôle, etc. Selon le gouvernement, si l’INT et les gardes-frontières sont les uns comme les autres chargés des contrôles dans le domaine de la légalité de l’emploi, il existe toutefois certaines différences dans les fonctions de chacune de ces entités. En effet, les inspecteurs du travail sont chargés des inspections relatives à la protection des droits du travail et de la sécurité et de la santé au travail (SST) et, contrairement aux gardes-frontières, ils ne sont pas autorisés à utiliser une coercition directe, à retenir des ressortissants étrangers, à les obliger à quitter le pays ou à entreprendre à leur encontre une démarche d’expulsion.

Selon l’information fournie par le gouvernement, en 2011, 26 000 des 90 600 inspections effectuées par l’INT portaient sur la légalité de l’emploi (23 800 concernant des Polonais, et 2 200 des ressortissants étrangers). La majorité des irrégularités les plus fréquentes dans le domaine de la légalité de l’emploi des ressortissants étrangers concernait l’absence du permis de travail obligatoire, des conditions moins favorables que celles qui sont spécifiées dans les permis de travail (notamment des salaires plus bas) et la non-déclaration des travailleurs étrangers aux autorités chargées de la sécurité sociale. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles la loi sur les effets de l’emploi d’étrangers en séjour irrégulier sur le territoire de la République de Pologne, du 6 juillet 2012, dont le but est de transposer dans la législation polonaise la directive no 2009/52/EC du 18 juin 2009 du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne, introduit de nouveaux règlements qui, de fait, protègent les droits des travailleurs étrangers, mais ne contiennent aucune règle – au-delà des procédures déjà en place – concernant les plaintes émanant de travailleurs en séjour irrégulier dans le pays pour que leurs droits soient reconnus, en particulier dans le cadre des procédures d’expulsion. La commission note, d’après les informations fournies dans les médias que, ces dernières années, le gouvernement a lancé trois campagnes de régularisation des travailleurs en séjour irrégulier dans le pays. Elle note en outre que le gouvernement n’a fourni aucune information sur les cas dans lesquels les travailleurs en séjour irrégulier ont été régularisés ou à qui les droits découlant d’un emploi précédent ont été reconnus. La commission note également que, d’après les informations disponibles sur le site Internet de l’INT, il semblerait qu’un ressortissant étranger qui, dans le cadre de son travail, irait à l’encontre de dispositions légales risque une amende financière comprise entre 1 000 et 5 000 zloty polonais (PLN).

La commission note les indications du gouvernement selon lesquelles, compte tenu de la législation en cours et étant donné l’entrée en vigueur anticipée de la réglementation relative à l’application de la directive no 2009/52/EC, les questions relatives aux droits sur l’immigration, aux droits des travailleurs étrangers et à la légalité de leur emploi en Pologne ne peuvent être traitées séparément.

Toutefois, la commission rappelle à nouveau, se référant au paragraphe 78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, que la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à l’application du droit de l’immigration. Etant donné le volume qui pourrait devenir important d’activités d’inspection visant à contrôler la régularité du statut au regard du droit de l’immigration, la commission a insisté sur le fait que des fonctions additionnelles qui n’auraient pas pour objectif l’application des dispositions relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs ne devraient être confiées aux inspecteurs du travail que pour autant qu’elles ne fassent pas obstacle à l’exercice de leurs fonctions principales et ne portent préjudice d’aucune façon à l’autorité et à l’impartialité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. La commission a également souligné que la collaboration de la police et de la police des frontières dans l’inspection du travail n’est pas favorable à l’instauration du climat de confiance indispensable à la bonne coopération des employeurs et des travailleurs avec les inspecteurs du travail. Ces derniers doivent pouvoir être respectés pour leur pouvoir de verbalisation, mais également accessibles en tant qu’agents de prévention et conseillers. La commission a donc souligné que la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail. Un tel objectif ne peut être réalisé que si les travailleurs couverts sont convaincus que la vocation principale de l’inspection est d’assurer le respect de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Dans son étude d’ensemble de 2006, la commission avait également observé que, sauf dans quelques pays, l’infraction d’emploi illégal n’est, en soi, opposable qu’au seul employeur, les travailleurs concernés étant en principe considérés comme des victimes. La commission demande donc au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour veiller à ce que la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi confiée aux inspecteurs ne fasse pas obstacle à l’exercice effectif de leurs fonctions principales en tant qu’inspecteurs du travail, portant sur le contrôle du respect des droits des travailleurs, et ne porte pas préjudice à l’instauration du climat de confiance nécessaire des employeurs et des travailleurs envers les inspecteurs.

La commission prie le gouvernement de continuer à indiquer le pourcentage d’inspections destinées à vérifier la légalité de l’emploi concernant le respect de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Elle souhaiterait que le gouvernement ventile les informations relatives aux inspections et aux résultats auxquels elles ont donné lieu, en fournissant des informations portant spécifiquement sur le travail non déclaré, à savoir des statistiques sur les infractions constatées suite aux inspections, la législation à laquelle elles se rapportent, les procédures légales entamées et les sanctions imposées.

La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer la manière dont les services de l’inspection du travail assurent le respect par les employeurs de leurs obligations liées aux droits garantis par la législation aux travailleurs en séjour irrégulier, pendant la durée de leur relation d’emploi effective, en particulier lorsque ces travailleurs sont expulsés du pays. Prière d’expliquer en détail les procédures applicables et d’indiquer les dispositions pertinentes de la législation nationale, si possible dans l’une des langues de travail du BIT. Prière d’indiquer également si des travailleurs étrangers en séjour irrégulier ont été sanctionnés pour infraction aux dispositions juridiques relatives à la légalité de leur emploi et de fournir des informations sur le nombre de cas de ressortissants étrangers en séjour irrégulier qui ont pu bénéficier de leurs droits résultant de leur relation d’emploi précédente (salaires, sécurité sociale, etc.).

Articles 5 a), 17 et 18. Sanctions et mécanismes d’application efficaces. Coopération entre les services d’inspection et les organes judiciaires. La commission note avec intérêt les informations contenues dans le rapport du gouvernement selon lesquelles, conformément aux amendements récents de l’article 325 (e) du Code de procédure pénale de 1997, les procureurs publics ont l’obligation – à la demande des inspecteurs du travail – de justifier leur décision de ne pas entreprendre une enquête ou d’interrompre des enquêtes portant sur des cas soumis par l’INT. Selon le gouvernement, ces amendements devraient contribuer à améliorer l’efficacité de l’inspection du travail, les inspecteurs du travail étant désormais informés des raisons spécifiques de ces décisions. La commission note en outre que, suite aux amendements de la loi sur l’inspection du travail, les inspecteurs du travail ont désormais libre accès aux registres du Tribunal national et à ceux de la Cour pénale nationale. Elle note également l’information contenue dans les rapports annuels au sujet du nombre et de la nature des infractions et des sanctions imposées, mais observe toutefois qu’aucune information n’est fournie sur les dispositions législatives s’y rapportant. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact de ces modifications, par exemple le nombre de cas signalés au bureau du Procureur public et les peines pénales correspondantes qui ont été engagées, ainsi que leur issue (amendes, peines de prison ou acquittement).

Articles 5 b) et 12, paragraphe 1. Collaboration entre les responsables de l’inspection du travail et les partenaires sociaux et restrictions du droit de libre entrée des inspecteurs sur les lieux de travail. Suite aux observations précédentes faites par le syndicat «Solidarnosc» sur le manque de collaboration entre les services de l’inspection du travail et les représentants syndicaux lors des inspections, la commission prend note des explications générales du gouvernement sur les formes que revêt cette collaboration, par exemple la prescription demandée aux inspecteurs du travail d’informer les représentants du syndicat et les inspecteurs sociaux (lorsqu’ils existent) de la tenue des inspections. Elle note également l’information relative au nombre des inspections effectuées en 2011 à la suite de plaintes émanant des inspecteurs sociaux.

Toutefois, le gouvernement indique que les problèmes de collaboration avec les partenaires sociaux (y compris les inspecteurs sociaux) peuvent être dus aux restrictions établies au chapitre 5 de la loi sur la liberté de l’activité économique (AFEA) qui impose aux inspecteurs du travail l’obligation de demander une autorisation indiquant l’objet de l’inspection et qui exige que l’on s’y tienne au cours des inspections. En outre, il existe une obligation de ne pas enfreindre toute disposition de la loi sur la protection des données personnelles (APD), qui exige le secret professionnel pour les informations portant spécifiquement sur les activités professionnelles et sur les personnes coupables de violations du droit du travail ou sanctionnées pour de telles violations.

La commission note que l’AFEA, que le gouvernement a soumise au Bureau dans sa version modifiée, semble prescrire encore l’autorisation préalable imposée aux inspecteurs du travail pour effectuer leurs inspections. La commission avait noté précédemment que les tribunaux administratifs ont rendu des décisions contradictoires sur la question de savoir si l’inspection du travail doit ou non être considérée comme un organe de contrôle des activités économiques, entrant ainsi dans le champ d’application de l’AFEA. La commission demande au gouvernement d’indiquer les dispositions pertinentes de l’AFEA et de l’APD, si possible dans l’une des langues de travail du BIT, fixant des restrictions à la réalisation de tout examen ou de toute enquête que les inspecteurs du travail jugent nécessaire dans le but de s’assurer que les dispositions législatives sont strictement observées, et de fournir des explications complémentaires sur l’ampleur et la nature des restrictions auxquelles les inspecteurs du travail sont confrontés dans la pratique.

De plus, la commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour retirer toute prescription imposée aux inspecteurs du travail d’obtenir une autorisation préalable afin d’exercer leur droit d’entrer sur les lieux de travail assujettis afin de procéder aux inspections.

Articles 20 et 21. Contenu des rapports annuels sur l’activité des services de l’inspection du travail. La commission note les informations détaillées contenues dans les rapports annuels sur l’activité des services de l’inspection du travail pour 2009, 2010, 2011 et 2012. Toutefois, elle note également les observations émanant de Solidarnosc selon lesquelles ces rapports ne contiennent pas d’informations complètes sur les inspections relatives aux dispositions légales s’y rapportant, à savoir les dispositions sur le temps de travail, les salaires, la SST, le travail des enfants et autres questions connexes. La commission saurait gré au gouvernement de publier des rapports annuels qui contiennent des informations sur les activités des services de l’inspection du travail, ventilées en fonction des divers sujets d’inspection (par exemple la SST, les heures de travail, les salaires, le travail des enfants et la légalité de l’emploi), en y incluant des détails sur la classification des infractions détectées selon les dispositions juridiques auxquelles elles se rapportent.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.