Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Qatar (Ratification: 1998)

Plainte déposée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT concernant l’inexécution de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, et de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947

La commission note que, à la 103e session de la Conférence internationale du Travail (CIT), en juin 2014, 12 délégués à la CIT ont déposé une plainte en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT contre le gouvernement du Qatar pour violation des conventions nos 29 et 81.

A sa 322e session (novembre 2014), le Conseil d’administration était saisi d’un rapport de son bureau au sujet de la plainte. Les plaignants allèguent que le problème du travail forcé touche une population de travailleurs migrants d’environ 1 500 000 personnes. Dès que les travailleurs migrants s’engagent dans le processus de recherche d’un travail au Qatar, ils se retrouvent entraînés dans un système caractérisé par une exploitation extrême qui facilite l’exaction de travail forcé par les employeurs. Cela inclut des pratiques telles que la substitution de contrats, des frais de recrutement (pour les payer, de nombreux travailleurs migrants empruntent des sommes importantes à des taux d’intérêt élevés) et la confiscation des passeports. Le gouvernement du Qatar ne met pas en place un cadre juridique suffisant pour protéger les droits des travailleurs migrants en conformité avec le droit international et n’assurent pas l’application des garanties légales en vigueur. Un des problèmes qui se posent en particulier est celui de la loi sur le parrainage, qui est l’une des plus restrictives de la région du Golfe et qui facilite l’imposition de travail forcé, entre autres en rendant très difficile, pour le travailleur migrant, de quitter un employeur dont le comportement est abusif.

A sa 323e session (mars 2015), le Conseil d’administration a décidé de demander au gouvernement du Qatar de lui soumettre pour examen à sa 325e session (novembre 2015) des informations sur les mesures prises pour traiter toutes les questions soulevées dans la plainte. La commission note que, à la lumière des rapports soumis par le gouvernement, le Conseil d’administration, à sa 325e session (novembre 2015), a décidé de demander au gouvernement d’accueillir une visite tripartite de haut niveau, avant la 326e session (mars 2016), pour évaluer toutes les mesures prises pour traiter toutes les questions soulevées dans la plainte, y compris les mesures prises aux fins de l’application effective de la loi récemment adoptée qui réglemente l’entrée et le séjour des expatriés. Il a également demandé au gouvernement de recourir à l’assistance technique du BIT pour favoriser une approche intégrée de la suppression du système de parrainage, de l’amélioration des systèmes d’inspection du travail, de la sécurité et santé au travail et des moyens pour les travailleurs de se faire entendre. Enfin, le Conseil d’administration a décidé de reporter à sa 326e session (mars 2016) tout nouvel examen relatif à la constitution d’une commission d’enquête.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 104e session, juin 2015)

La commission prend note du rapport du gouvernement daté du 4 septembre 2015, ainsi que de la discussion détaillée qui a eu lieu au sein de la 104e session de la Commission de l’application des normes de la Conférence, en juin 2015, concernant l’application de la convention par le Qatar. Elle note également les observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2015.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Travail forcé des travailleurs migrants. La commission a précédemment noté que, à sa 320e session (mars 2014), le Conseil d’administration a approuvé le rapport du comité tripartite établi pour examiner la réclamation présentée par la Confédération syndicale internationale (CSI) et l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois (IBB) alléguant l’inexécution de la convention no 29 par le Qatar. Ce comité tripartite a conclu que certains travailleurs migrants présents dans le pays pouvaient se trouver dans des situations de travail forcé en raison de l’existence de certaines pratiques, dont en particulier la substitution de contrats, les restrictions à la liberté de mettre un terme à la relation de travail et à la liberté de quitter le pays, le non-paiement des salaires et la menace de représailles. Le Conseil d’administration a adopté les conclusions du comité tripartite et a prié le gouvernement de:

• -revoir sans délai le fonctionnement du système de parrainage;
• -veiller sans délai à ce que les travailleurs migrants puissent accéder à la justice et ainsi faire effectivement valoir leurs droits;
• -veiller à ce que des sanctions appropriées soient appliquées aux auteurs d’infractions.

a) Fonctionnement du système de parrainage (kafala). Dans ses commentaires précédents, la commission a noté que le recrutement des travailleurs migrants et leur emploi sont régis par la loi no 4 de 2009 sur le système de parrainage. Dans le cadre de ce système, les travailleurs migrants qui ont obtenu un visa doivent avoir un parrain. Ce parrain doit s’acquitter des formalités pour obtenir le permis de séjour du travailleur et, lorsque la procédure d’obtention du permis de séjour arrive à son terme, l’employeur a l’obligation de rendre au travailleur son passeport. La loi interdit aux travailleurs de changer d’employeur, un transfert temporaire du parrainage n’étant possible que si une action en justice est pendante entre l’employeur et le travailleur. En outre, les travailleurs ne peuvent quitter le pays à titre provisoire ou définitif sans être en possession d’un visa de sortie délivré par leur parrain. Si le parrain refuse d’accorder un visa de sortie à son employé, une procédure spéciale est prévue par la loi. La commission a pris dûment note de l’indication du gouvernement selon laquelle un projet de loi a été préparé, qui abroge le système de parrainage et le remplace par des contrats de travail, et elle a exprimé l’espoir que la nouvelle législation applicable aux travailleurs migrants serait rédigée de manière à les protéger contre toute forme d’exploitation relevant du travail forcé.

La commission note que, dans ses conclusions adoptées en juin 2015, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de supprimer le système de kafala et le remplacer par un permis de travail autorisant le travailleur à changer d’employeur. Elle a également prié instamment le gouvernement de supprimer le plus rapidement possible le système des visas de sortie et, dans cette attente, d’accorder de plein droit un visa de sortie aux travailleurs migrants.

La commission prend note de la déclaration de la CSI selon laquelle, bien que le gouvernement ait promis de longue date d’abroger le système de kafala et de le remplacer par un système de contrats, aucun progrès n’a été réalisé en ce qui concerne l’approbation ou l’application d’une nouvelle loi allant en ce sens. De plus, en vertu de la nouvelle loi, les travailleurs restent liés à l’employeur pour une période pouvant aller jusqu’à cinq ans. Il est déjà théoriquement possible de changer d’employeur en cas d’exploitation en déposant une requête auprès du gouvernement mais cela ne se produit qu’extrêmement rarement. En outre, comme le gouvernement l’a indiqué au Conseil d’administration, il est proposé dans la nouvelle loi d’octroyer des visas de sortie mais il n’est pas précisé dans quelles circonstances. Enfin, bien qu’une autre proposition semble permettre aux travailleurs d’obtenir un visa de sortie et quitter le pays dans les 72 heures, l’employeur peut y faire objection et empêcher le travailleur de sortir du Qatar.

La commission prend note de la loi no 21 du 27 octobre 2015 qui régit l’entrée et la sortie des expatriés, ainsi que leur séjour, et qui entrera en vigueur un an après sa publication au Journal officiel, à savoir le 27 octobre 2016. Elle note que, en vertu des articles 8 et 9 de la loi, l’autorité compétente peut délivrer un permis de séjour à un travailleur expatrié et qu’il appartient à l’employeur d’effectuer les formalités relatives à l’obtention d’un permis de séjour et de rendre le passeport ou le document de voyage au travailleur expatrié sauf si celui-ci lui indique par écrit qu’il ne le souhaite pas. De plus, l’article 22 autorise le transfert temporaire d’un travailleur expatrié à un autre employeur lorsqu’un procès est en cours entre le travailleur et l’employeur (art. 22 (1)) ou s’il existe des preuves d’un comportement abusif de la part de l’employeur (art. 22 (2)). La commission note également que, en vertu de l’article 21 (1), un travailleur expatrié peut être transféré à un autre employeur avant la fin de son contrat de travail avec l’approbation de l’employeur, de l’autorité compétente et du ministère du Travail et des Affaires sociales. La commission note que des dispositions semblables existaient déjà dans la loi no 4 de 2009 sur le système de parrainage. La commission observe que les principales nouvelles caractéristiques de la loi de 2015 sont les suivantes: i) un travailleur expatrié peut être transféré à un autre employeur immédiatement après la fin d’un contrat de durée déterminée ou après une période de cinq ans si le contrat est d’une durée indéterminée (art. 21 (2)) sans le consentement de l’employeur, alors qu’aux termes de la loi no 4 de 2009 le travailleur ne pouvait pas revenir travailler au Qatar durant deux ans dans le cas où le parrain refusait le transfert; et ii) un travailleur expatrié doit donner à l’autorité compétente un préavis d’au moins trois jours avant la date de départ (art. 7(1) de la loi de 2015), alors qu’aux termes de la loi de 2009 le permis de sortie devait être signé par le parrain. La commission observe néanmoins que, même dans le cadre de la nouvelle loi, l’employeur peut s’opposer à la sortie du pays du travailleur expatrié, auquel cas ce dernier a le droit de saisir un comité de recours (art. 7(2) et (3) de la loi de 2015). La commission note également que l’obligation de l’employeur de rembourser les frais de recrutement encourus par le travailleur en vertu de l’article 20 de la loi de 2009 ne semble pas avoir été reprise dans la loi de 2015.

La commission note avec regret qu’en vertu de la nouvelle loi de 2015 les employeurs vont continuer à jouer un rôle significatif dans le contrôle du départ de leurs employés, et que la loi ne semble pas prévoir la possibilité pour le travailleur expatrié de mettre fin à son emploi avant l’expiration du contrat initial (c’est-à-dire avec un préavis) sans l’approbation de l’employeur ni définir en général les motifs et les conditions d’une cessation d’emploi, si ce n’est dans quelques cas très spécifiques. La commission note également l’absence d’informations, dans le rapport du gouvernement, sur la fréquence des transferts à un nouvel employeur intervenus dans le cadre de la loi no 4 de 2009 ou sur le nombre de cas de confiscation de passeports. La commission considère que plusieurs dispositions de la nouvelle loi, qui continuent à restreindre la possibilité pour les travailleurs migrants de quitter le pays ou de changer d’employeur, empêchent les travailleurs susceptibles d’être victimes de pratiques abusives de se libérer de ces situations. Cela s’applique aussi à la pratique de la rétention des passeports, qui prive les travailleurs de leur liberté de mouvement. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que la loi no 21 de 2015 sera modifiée de toute urgence, de manière à ce que les travailleurs migrants puissent jouir pleinement de leurs droits au travail et à ce qu’ils soient protégés de pratiques et conditions de travail abusives relevant du travail forcé, telles que la confiscation du passeport par l’employeur, des frais de recrutement élevés, des arriérés de salaires et le problème de la substitution des contrats. A cet égard, la commission exprime le ferme espoir qu’une fois modifiée la législation sera effectivement appliquée et qu’elle permettra de:

• -supprimer les restrictions et les obstacles qui limitent la liberté de mouvement des travailleurs migrants et les empêchent de mettre fin à leur relation de travail en cas d’abus;
• -autoriser les travailleurs à quitter leur emploi à certains intervalles ou moyennant un préavis raisonnable (à cet égard, le gouvernement est prié de fournir des informations sur le nombre de transferts d’emplois ayant lieu dans la pratique);
• -revoir la effectivement de délivrance des visas de sortie;
• -appliquer efficacement les dispositions de la législation sur l’interdiction de la confiscation des passeports (à cet égard, le gouvernement est prié de fournir des informations sur le nombre de cas de confiscation de passeports constatés dans la pratique);
• -garantir que les frais de recrutement ne sont pas facturés aux travailleurs ou que, s’ils le sont, ils leur sont remboursés ensuite par l’employeur;
• -garantir que les contrats signés dans les pays d’origine ne sont pas modifiés au Qatar.

La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de violations constatées et sur les sanctions imposées.

b) Travailleurs domestiques migrants. La commission a précédemment prié le gouvernement d’indiquer les mesures prises, en droit et en pratique, pour protéger efficacement les travailleurs domestiques.

La commission note que, dans ses conclusions adoptées en juin 2015, la Commission de la Conférence a prié instamment le gouvernement de s’assurer que les travailleurs domestiques peuvent jouir d’une égalité de droits au travail.

La commission prend note des observations de la CSI selon lesquelles plus de la moitié de toutes les travailleuses migrantes au Qatar sont employées dans des domiciles privés. Les travailleurs domestiques migrants sont exclus du champ d’application de la législation, ce qui signifie qu’ils ne bénéficient pas de la protection à laquelle ont droit les autres travailleurs en application de la législation du travail du Qatar et qu’ils ne peuvent pas déposer plainte auprès des juridictions du travail ou du ministère du Travail s’ils se trouvent dans une situation d’abus ou d’exploitation. La CSI souligne que les abus dont sont victimes les travailleurs domestiques peuvent être d’ordre physique et sexuel. De plus, de multiples enquêtes ont révélé que les travailleurs domestiques migrants sont soumis à des conditions de travail forcé et que bon nombre d’entre eux se voient confisquer leur passeport et se voient dénier leur droit à leur salaire, à des périodes de repos, à des congés annuels et des congés maladie et à leur liberté de mouvement.

La commission note que le gouvernement indique que, bien que les travailleurs domestiques migrants ne soient pas couverts par la législation du travail, ils sont protégés par les dispositions générales de la législation nationale. Le gouvernement déclare également qu’une loi sur les travailleurs domestiques est actuellement examinée par les autorités législatives compétentes du Qatar.

A cet égard, la commission rappelle l’importance de prendre des mesures efficaces pour assurer que le système d’emploi des travailleurs domestiques migrants ne place pas ceux-ci dans une situation de vulnérabilité accrue, en particulier lorsqu’ils font l’objet de pratiques abusives de la part de leur employeur, telles que la rétention du passeport, le non-paiement des salaires, la privation de liberté ainsi que des violences physiques et sexuelles. De telles pratiques risquent de transformer leur emploi en des situations pouvant relever du travail forcé. La commission prie par conséquent instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en droit et en pratique, pour assurer que les travailleurs domestiques migrants sont pleinement protégés contre des pratiques et conditions abusives qui pourraient relever du travail forcé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’issue des enquêtes menées suite aux dénonciations de pratiques de travail forcé des travailleurs migrants domestiques, y compris leur nombre, ainsi que des données statistiques sur les cas de confiscations de passeports, arriérés de salaires et liberté de mouvement entravée. A cet égard, la commission exprime le ferme espoir que le projet de loi sur les travailleurs domestiques sera conforme aux dispositions de la convention et sera adopté dans un très proche avenir.

c) Accès à la justice. La commission a précédemment noté que, si la législation prévoit la mise en place de différents mécanismes de traitement des plaintes, les travailleurs semblent toutefois rencontrer certaines difficultés à en faire usage. La commission a également noté que le Département des relations du travail du ministère du Travail et des Affaires sociales a été équipé de tablettes pour recevoir les plaintes, disponibles dans plusieurs langues, et que l’effectif des interprètes a été renforcé. En outre, une ligne téléphonique gratuite et une adresse électronique ont été mises à la disposition des travailleurs pour pouvoir déposer des plaintes qui sont traitées par une équipe spécialement formée à cette fin. Enfin, un bureau a été établi au sein du tribunal pour aider les travailleurs à engager les poursuites judiciaires et les assister tout au long de la procédure.

La commission note que, dans ses conclusions adoptées en juin 2015, la Commission de la Conférence a invité instamment le gouvernement à faciliter l’accès à la justice des travailleurs migrants, y compris en leur apportant une assistance en matière linguistique et l’aide de traducteurs, en supprimant les honoraires et les frais liés au dépôt des plaintes et en diffusant des informations sur le ministère du Travail et des Affaires sociales. Elle a également demandé que ces affaires soient traitées avec diligence.

La commission note que la CSI se réfère au rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur l’indépendance des juges et des avocats, qui souligne les obstacles que les travailleurs migrants rencontrent dans l’accès à la justice, en particulier dans les secteurs du bâtiment et du travail domestique. Parmi ces obstacles, la barrière de la langue rend difficile l’obtention d’informations ou le dépôt d’une plainte. Les travailleurs migrants ont par ailleurs très souvent peur de la police, des institutions et de représailles de la part de leurs employeurs.

La commission note que le gouvernement indique que la Constitution du Qatar protège juridiquement les travailleurs migrants en leur accordant le droit de saisir les tribunaux. Elle note également les informations détaillées fournies par le gouvernement au Conseil d’administration en mars et novembre 2015 sur les différentes mesures prises pour aider les travailleurs migrants à accéder aux mécanismes de dépôt de plaintes qui sont à leur disposition (GB.323/INS/8(Rev.1), annexe II, paragr. 10) et (GB.325/INS/10(Rev.), annexe II, paragr. 10 et 18). La commission encourage vivement le gouvernement à continuer de prendre des mesures pour améliorer le fonctionnement des mécanismes existants de dépôt des plaintes, de manière à ce que les travailleurs migrants puissent avoir un accès rapide et efficace à ces mécanismes afin de leur permettre, dans la pratique, de s’adresser aux autorités compétentes et de demander réparation en cas de violation de leurs droits ou d’abus, sans crainte de représailles. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de plaintes déposées par les travailleurs migrants et les résultats obtenus. La commission demande également au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour sensibiliser le grand public et les autorités compétentes à la question des travailleurs migrants victimes de travail forcé et pour former les employeurs à leurs responsabilités et leurs obligations, de sorte que tous les acteurs concernés soient en mesure d’identifier les cas d’exploitation au travail et de les dénoncer, et de protéger les victimes. La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les victimes reçoivent une assistance psychologique, médicale et juridique, et de fournir des informations sur le nombre de personnes recevant cette assistance au sein des centres d’hébergement ou d’autres institutions, ainsi que sur le nombre de centres d’hébergement existant à cet effet.

d) Mécanismes de contrôle des infractions à la législation du travail. La commission a précédemment noté que le gouvernement avait fourni des statistiques sur le nombre de procédures judiciaires et de sanctions prononcées concernant les arriérés de salaires, le droit aux congés et le paiement des heures supplémentaires.

La commission note que, dans ses conclusions adoptées en juin 2015, la Commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement de continuer de recruter des inspecteurs du travail supplémentaires et d’augmenter les ressources matérielles nécessaires pour qu’ils mènent à bien leurs fonctions, et en particulier procéder aux visites d’inspection sur les lieux de travail où sont employés des travailleurs migrants.

La commission note que, d’après la déclaration de la CSI, bien que le nombre des inspecteurs du travail soit passé de 200 à 294 et que des interprètes supplémentaires aient été recrutés, ces effectifs restent insuffisants car il est clair qu’il existe un grand nombre de lieux de travail qui n’ont pas encore été inspectés, ou qui ont été inspectés de manière insuffisante. De plus, il reste difficile de déterminer si les inspecteurs disposent de la formation et des ressources indispensables pour mener à bien leurs tâches.

La commission prend note de l’indication du gouvernement, dans son rapport, selon laquelle les inspecteurs du Département de l’inspection du travail du ministère du Travail et des Affaires sociales, qui sont formés à la détection des infractions et à la rédaction de rapports à ce sujet, procèdent à des visites d’inspection des entreprises à la fois de façon inopinée et périodique. Ils engagent des procédures judiciaires contre les entreprises qui ne respectent pas la législation. La commission note également les informations fournies par le gouvernement au Conseil d’administration, en novembre 2015, sur les mesures prises pour renforcer les services de l’inspection du travail, en particulier en élargissant le champ d’intervention géographique des inspecteurs du travail, en augmentant leur nombre, en améliorant leur statut et en leur fournissant un équipement informatique moderne. Le gouvernement fournit également des informations sur le nombre total des visites d’inspection du travail effectuées de janvier à août 2015, ainsi que sur le nombre de plaintes déposées par les travailleurs au sujet des justificatifs de voyage, des primes de fin de service, des allocations pour vacances et des arriérés de salaires (GB.325/INS/10(Rev.), annexe II, paragr. 11 à 16). S’agissant de la protection des salaires, le gouvernement se réfère à la loi no 1 de 2015 et à l’ordonnance no 4 de 2015 qui créent une unité spéciale de protection des salaires au sein du Département de l’inspection du travail, chargée de contrôler l’application du système de protection des salaires des travailleurs, et qui prévoient l’obligation des employeurs de payer directement les salaires par transfert bancaire. La commission encourage fermement le gouvernement à poursuivre ses efforts afin de renforcer les mécanismes de contrôle des conditions de travail des travailleurs migrants et s’assurer que des sanctions sont effectivement appliquées en cas d’infraction constatée. A cet égard, elle appelle le gouvernement à continuer de former les inspecteurs du travail et à les sensibiliser aux problèmes en jeu, de manière à ce que l’inspection du travail puisse identifier et éliminer les pratiques qui accroissent la vulnérabilité des travailleurs migrants et les exposent à des pratiques de travail forcé. Enfin, la commission se réfère aux commentaires qu’elle formule au titre de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947.

e) Application de sanctions. La commission a précédemment demandé au gouvernement de fournir des informations sur les procédures judiciaires engagées et sur les sanctions appliquées aux employeurs qui imposent du travail forcé.

La commission note que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement de s’assurer que les sanctions applicables en vertu de la législation en cas de grave exploitation des travailleurs, y compris pour le crime de travail forcé tel que défini dans le Code pénal, et les sanctions pour infraction à la législation du travail sont adéquates et que la législation est effectivement appliquée.

La commission note que la CSI se réfère au rapport de 2014 du Rapporteur spécial des Nations Unies sur l’indépendance des juges et des avocats, selon lequel le ministère public est influencé par des personnalités de haut niveau et des entreprises puissantes et jouit d’un total pouvoir de discrétion quant à l’engagement ou non de poursuites judiciaires dans une affaire. Le Rapporteur spécial a également noté d’importantes allégations de partialité et de préjugés chez les juges, y compris des allégations de discrimination contre les migrants en faveur des Qataris. Selon la CSI, une réforme judiciaire du type de celle recommandée par le Rapporteur spécial permettrait de garantir l’application effective de sanctions dans les cas de travail forcé.

La commission note avec préoccupation que, bien que le gouvernement se réfère aux dispositions de la législation nationale qui garantissent la liberté de travail et sanctionnent l’imposition de travail forcé (art. 322 du Code pénal et loi no 15 de 2011 sur la lutte contre la traite des personnes), il ne fournit pas d’informations sur les procédures judiciaires engagées sur la base de ces dispositions. A cet égard, la commission note que la situation des travailleurs migrants au Qatar a été examinée par de nombreux organes du système des Nations Unies, qui ont exprimé leur profonde préoccupation quant au grand nombre de travailleurs migrants victimes d’abus (A/HRC/27/15 du 27 juin 2014, A/HRC/26/35/Add.1 du 23 avril 2014 et CEDAW/C/QAT/CO/1 du 10 mars 2014). Rappelant que l’absence de sanctions infligées aux personnes qui imposent du travail forcé crée un climat d’impunité propice à la perpétuation de ces pratiques, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour assurer que, conformément à l’article 25 de la convention, des sanctions efficaces et dissuasives sont effectivement appliquées à ceux qui imposent du travail forcé. A cet égard, elle prie le gouvernement de garantir que des enquêtes approfondies et des procédures judiciaires sont ouvertes contre les personnes suspectées d’exploitation et d’empêcher que les personnes reconnues coupables ne continuent à recruter des travailleurs migrants. La commission demande à nouveau au gouvernement de fournir des informations sur les procédures judiciaires engagées et sur les sanctions imposées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.