Observation (CEACR) - adoptée 2016, publiée 106ème session CIT (2017)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Malaisie (Ratification: 1961)

La commission note les observations reçues le 1er septembre 2016 de la part de la Confédération syndicale internationale (CSI), concernant des questions traitées par la commission ainsi que des allégations de violations spécifiques de la convention dans la pratique. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence (Conférence internationale du Travail, 105e session, mai-juin 2016)

La commission prend note des discussions tenues en juin 2016, au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après la Commission de la Conférence), sur l’application de la convention par la Malaisie. Elle note que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement: i) de communiquer d’autres informations détaillées concernant l’abrogation annoncée de l’article 13(3) de la loi sur les relations professionnelles (IRA) de 1967, relatif aux restrictions apportées au champ de la négociation collective; ii) de rendre compte en détail à la prochaine réunion de la Commission d’experts en novembre 2016 de la révision globale de la législation nationale du travail susmentionnée; iii) de garantir que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat peuvent jouir de leur droit de négociation collective; iv) de communiquer des informations détaillées sur le champ de la négociation collective dans le secteur public; v) de réviser l’article 9 de l’IRA afin de garantir que les critères et la procédure de reconnaissance des syndicats sont mis en conformité avec la convention; vi) de prendre des mesures, en droit et dans la pratique, pour garantir que les recours et les sanctions contre les actes de discrimination antisyndicale sont effectivement mis en œuvre; et vii) de garantir que, dans la pratique, les travailleurs migrants peuvent participer à la négociation collective. La commission note que la Commission de la Conférence a en outre invité le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau, en vue de donner suite à ces recommandations et garantir que la législation et la pratique nationales sont conformes à la convention.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence en juin 2016, au sujet de l’issue des procédures judiciaires concernant des questions soulevées dans les observations de la Fédération syndicale mondiale (FSM) et de l’Union nationale des employés de banque (NUBE) en 2014. Elle note également l’information fournie par le gouvernement à la Commission de la Conférence sur les observations de 2015 de la CSI et du Congrès des syndicats de Malaisie (MTUC), y compris l’indication du gouvernement quant aux allégations de discrimination et d’ingérence antisyndicale, selon laquelle sur huit plaintes déposées par le MTUC, trois ont été traitées et cinq étaient encore pendantes devant le Tribunal du travail ou l’autorité compétente, et selon laquelle le gouvernement présenterait par écrit des commentaires détaillés. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires en ce qui concerne lesdites allégations.

S’agissant de la révision globale, annoncée par le gouvernement, des principales lois du travail (au nombre desquelles la loi pour l’emploi, 1955, la loi des syndicats, 1959, et l’IRA), la commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle il rédige actuellement des amendements avec l’assistance technique du Bureau afin de garantir la conformité de sa législation avec la convention. La commission veut croire que, avec l’assistance technique du Bureau, le gouvernement tiendra compte des commentaires suivants pour garantir la pleine conformité de ces lois avec la convention, et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les discriminations antisyndicales. La commission note que le gouvernement indique que, au cours de la période 2013-2015, le Département des relations professionnelles a appliqué les lois de protection contre la discrimination antisyndicale dans 51 cas: 48 cas relevant de l’article 8 de l’IRA et trois cas relevant de l’article 59 de l’IRA. A cet égard, la commission observe que deux différents types de protection contre la discrimination antisyndicale sont effectivement contenus dans l’IRA. En premier lieu, l’article 5 de l’IRA interdit de manière large la discrimination antisyndicale, tant au titre de l’appartenance à un syndicat que de la participation à des activités syndicales, y compris en ce qui concerne la phase de recrutement. En vertu de l’article 8 de l’IRA, la mise en œuvre de ce premier type de protection contre la discrimination antisyndicale a lieu par le biais des voies de recours générales: en cas de licenciement, ce sont ainsi les procédures générales de licenciement qui sont suivies tandis que, pour les autres actes de discrimination antisyndicale, c’est au Directeur général des relations professionnelles qu’il appartient d’intervenir pour trouver une solution et, s’il n’y parvient pas, le tribunal du travail est saisi de l’affaire et «peut accorder toute réparation qu’il estime nécessaire et appropriée».

En second lieu, en vertu de l’article 59 de l’IRA, certains actes antisyndicaux sont spécifiquement qualifiés d’infraction (à savoir le licenciement ou tout autre traitement préjudiciable au motif de l’adhésion à un syndicat, de l’accession à un poste de permanent syndical ou de la réalisation de certaines activités syndicales par les membres de syndicats). La commission de l’une de ces infractions est passible d’une peine d’emprisonnement dont la durée ne peut pas être supérieure à un an, ou d’une amende qui ne peut pas être supérieure à 2 000 ringgit malaysiens (environ 479 dollars des Etats-Unis), ou des deux à la fois, ainsi que du paiement des salaires perdus et, «le cas échéant, de l’obligation pour l’employeur de réintégrer le travailleur». Sur la base des informations fournies par le gouvernement, la commission observe que, au cours des dernières années, une très grande majorité des cas de discrimination antisyndicale rapportés ont été traités suivant la procédure de protection établie aux articles 5 et 8 de l’IRA précités (ne prévoyant pas de sanctions spécifiques ni n’indiquant explicitement la possibilité de réintégration) et que, dans moins de 6 pour cent des cas rapportés, il a été fait usage de la seconde procédure établie à l’article 59 de l’IRA (prévoyant expressément des sanctions pénales ainsi que la possibilité de réintégration). Rappelant que, en vertu de la convention, tous les actes de discrimination antisyndicale devraient donner lieu à l’imposition de sanctions dissuasives et de réparations suffisantes, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées supplémentaires sur: i) les sanctions et compensations effectivement imposées en cas de discrimination antisyndicale, particulièrement pour les cas où les actes de discrimination antisyndicale ont été traités par le biais des articles 5 et 8 de l’IRA; et ii) les facteurs expliquant l’usage limité de l’article 59 de l’IRA qui prévoit des sanctions spécifiques en cas de discrimination antisyndicale.

Articles 2 et 4. Reconnaissance des syndicats aux fins de la négociation collective. Critères et procédure de reconnaissance. La commission a noté dans ses précédents commentaires que, en vertu de l’article 9 de l’IRA, si l’entreprise rejette la demande de reconnaissance volontaire d’un syndicat aux fins de négociation collective, ce syndicat doit alors: i) en informer le directeur général des relations professionnelles (DGIR), qui devra prendre la mesure appropriée, notamment une vérification des compétences; ii) la vérification des compétences se fait par un vote à bulletin secret pour vérifier le pourcentage des travailleurs ou de la catégorie de travailleurs pour lesquels la reconnaissance est sollicitée, qui sont membres du syndicat ayant présenté la demande; iii) lorsque la question n’est pas résolue par le DGIR, le ministre décide de la reconnaissance ou de la non reconnaissance du syndicat, décision qui peut faire l’objet d’un examen judiciaire par la Haute Cour. La commission note que le gouvernement a fait savoir à la Commission de la Conférence que le principal critère de reconnaissance est le soutien majoritaire (50 pour cent plus une voix) des salariés, dans un vote à bulletin secret. La commission prend note également des préoccupations exprimées par les membres travailleurs devant la Commission de la Conférence et par le MTUC dans son observation de 2015, selon lesquelles le DGIR utilise le nombre total de travailleurs à la date à laquelle le syndicat a demandé la reconnaissance, et non le nombre de ceux qui participent au vote, ce qui, compte tenu de la longueur de la procédure, peut empêcher la reconnaissance d’un syndicat jouissant d’un soutien majoritaire, et selon laquelle dans certains cas, plus de 50 pour cent de la main d’œuvre étant constituée de travailleurs migrants, ceux-ci sont rapatriés dans leur pays d’origine, mais comptés comme ayant voté contre le syndicat aux fins du vote à bulletin secret. La commission note également que la CSI est préoccupée par le fait que la procédure du vote à bulletin secret ne contient pas de protection contre l’ingérence de l’employeur. Elle note enfin que le gouvernement indique dans son dernier rapport qu’une révision globale de la procédure de reconnaissance aura lieu lors de la prochaine révision législative. La commission observe que la procédure de reconnaissance devrait avoir pour but d’évaluer la représentativité existante au moment où le scrutin a lieu (ce ne serait pas le cas si, par exemple, le quorum était fixé par rapport à la main-d’œuvre existante à une date bien antérieure, après laquelle il aurait pu survenir d’importantes fluctuations dans le nombre de salariés au sein de l’unité de négociation) et que la procédure devrait comprendre des garanties pour empêcher les actes d’ingérence. De plus, la commission considère que, pour promouvoir le développement et l’utilisation de la négociation collective, si aucun syndicat n’atteint la majorité requise pour qu’il puisse être déclaré agent de négociation exclusif, les syndicats minoritaires devraient être en mesure de se regrouper pour atteindre cette majorité ou du moins se voir accorder la possibilité de négocier collectivement au nom de leurs propres membres. La commission prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux et dans le contexte de la révision de la procédure de reconnaissance, d’assurer que la procédure contient des garanties pour empêcher les actes d’ingérence et que, si aucun syndicat n’atteint la majorité requise pour être déclaré agent de négociation exclusif, les syndicats minoritaires peuvent se regrouper pour atteindre cette majorité ou du moins se voir accorder la possibilité de négocier collectivement au nom de leurs propres membres.

Durée de la procédure de reconnaissance d’un syndicat. Dans son précédent rapport, le gouvernement avait indiqué que la durée moyenne du processus de reconnaissance était: i) juste supérieure à trois mois dans le cas de procédures résolues par reconnaissance volontaire; ii) de quatre mois et demi pour des plaintes résolues par le Département des relations professionnelles, lorsqu’elles ne donnent pas lieu à un examen judiciaire. La commission avait considéré que la durée des procédures risque de rester excessivement longue. Dans les informations fournies à la Commission de la Conférence, le gouvernement a signalé que la durée de la procédure varie en fonction de la coopération des parties et qu’elle peut donner lieu à un contrôle judiciaire. N’ayant reçu aucune indication du gouvernement quant aux mesures prises ou prévues à cet égard, la commission prie de nouveau le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux et dans le contexte de la révision susmentionnée, de prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire davantage la durée de la procédure de reconnaissance des syndicats.

Travailleurs migrants. Dans ses précédents commentaires, considérant que l’obligation pour les travailleurs étrangers d’obtenir l’autorisation du ministre des Ressources humaines pour être élus représentants syndicaux constitue une violation du droit des organisations syndicales de choisir leurs représentants aux fins de la négociation collective, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la législation en vigueur n’interdit pas aux travailleurs étrangers de devenir membres d’un syndicat, et elle accueille favorablement l’indication selon laquelle un amendement législatif sera introduit afin de permettre aux personnes n’ayant pas la citoyenneté du pays de se présenter aux élections syndicales à condition qu’elles aient résidé légalement dans le pays pendant au moins trois ans. La commission note enfin les préoccupations exprimées par les membres travailleurs devant la Commission de la Conférence concernant un certain nombre d’obstacles pratiques à la négociation collective auxquels font face les travailleurs migrants, y compris la durée habituelle de deux ans de leurs contrats, leur vulnérabilité à la discrimination antisyndicale et une récente décision judiciaire, dans l’industrie du papier, aux termes de laquelle les travailleurs migrants dotés de contrats à durée déterminée ne peuvent pas bénéficier des conditions de travail convenues dans le cadre des conventions collectives. Rappelant que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement d’assurer que les travailleurs migrants sont en mesure de participer à la négociation collective dans la pratique, la commission prie le gouvernement de prendre toute mesure propre à assurer que la promotion du développement plein et entier et de l’utilisation de la négociation collective en application de la convention bénéficie pleinement aux travailleurs migrants, et de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Champ de la négociation collective. La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement à modifier l’article 13(3) de l’IRA, qui comporte des restrictions à la négociation collective en matière de transfert, de licenciement et de réintégration (plusieurs des questions connues sous le nom «prérogatives internes à la direction») et à engager des discussions tripartites en vue de l’élaboration, sur une base volontaire de directives pour la négociation collective. La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 13(3) sera modifié de manière à supprimer ces larges restrictions au champ de la négociation collective. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Arbitrage obligatoire. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 26(2) de l’IRA autorisait l’arbitrage obligatoire par le ministre du Travail, de sa propre initiative, en cas d’échec de la négociation collective. La commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la législation n’autorise l’arbitrage obligatoire que dans les services essentiels au sens strict du terme, pour les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat ou en cas de crise nationale aiguë. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement, dans ses précédents rapports, selon laquelle, bien que la disposition en question accorde des pouvoirs discrétionnaires au ministre pour porter un conflit du travail devant le Tribunal d’arbitrage, dans la pratique le ministre n’a jamais exercé ce pouvoir de façon arbitraire et ne prend sa décision qu’après avoir reçu une notification du Département des relations professionnelles selon laquelle la conciliation pour résoudre le conflit à l’amiable a échoué. La commission rappelle une fois encore que l’imposition d’une procédure d’arbitrage obligatoire, si les parties ne parviennent pas à un accord sur un projet de convention collective, pose des problèmes d’application de la convention. La commission réitère par conséquent ses précédents commentaires et prie instamment le gouvernement de prendre des mesures pour garantir que la législation n’autorise l’arbitrage obligatoire que dans les services essentiels, au sens strict du terme, pour les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat ou en cas de crise nationale aiguë.

Restrictions en matière de négociation collective dans le secteur public. La commission demande depuis de nombreuses années au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement leurs conditions de salaire et de rémunération et d’autres conditions d’emploi. La commission note que le gouvernement indique une fois encore que, par l’intermédiaire du Conseil paritaire national et de la Commission paritaire départementale, les représentants des fonctionnaires disposent d’autres espaces pour tenir des discussions et des consultations avec le gouvernement sur les questions relatives aux conditions de travail, à la formation, à la rémunération, aux promotions et aux avantages sociaux. La commission, tout en reconnaissant la singularité de la fonction publique qui autorise l’adoption de modalités spéciales, se voit contrainte de réitérer qu’elle considère que la simple consultation avec les syndicats de fonctionnaires non commis à l’administration de l’Etat ne répond pas aux exigences de l’article 4 de la convention. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les fonctionnaires non commis à l’administration de l’Etat aient le droit de négocier collectivement leurs conditions de salaire et de rémunération et leurs autres conditions d’emploi, conformément à l’article 4 de la convention, et elle rappelle que le gouvernement peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Application de la convention dans la pratique. La commission note que les membres travailleurs de la Commission de la Conférence se sont dits préoccupés par le faible pourcentage de travailleurs couverts par des conventions collectives dans le pays (selon les membres travailleurs, ce pourcentage est de 1 à 2 pour cent en dépit d’un taux de syndicalisation de presque 10 pour cent). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de conventions collectives conclues en précisant les secteurs, le niveau de négociation et le nombre de travailleurs couverts, ainsi que sur toutes mesures supplémentaires prises pour promouvoir le plein développement et l’utilisation de la négociation collective en application de la convention.