Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Népal (Ratification: 2002)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2018.

Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention. Travail en servitude. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note des informations du gouvernement dans son rapport selon lesquelles le ministère de la Réforme agraire et de la Gestion territoriale élaborait un projet de loi sur la servitude pour dettes (interdiction, prévention et réinsertion). Cette loi vise à interdire tous les types de systèmes de servitude pour dettes ainsi que d’autres coutumes et pratiques abusives et porterait abrogation de la loi de 2002 interdisant le kamaiya. Elle a également pris note des diverses mesures de réinsertion des travailleurs soustraits à la servitude dans le cadre notamment du programme de réinsertion et de développement des moyens de subsistance des travailleurs soustraits au kamaiya; du système de bourses et de logement pour les jeunes filles soustraites au kamlari (système qui consiste à proposer aux familles de propriétaires fonciers des jeunes filles pour qu’elles effectuent des tâches domestiques) géré par le ministère de l’Education; et du Plan d’action pour la réinsertion des personnes soustraites au système de servitude haliya (travailleurs agricoles en servitude). La commission a prié le gouvernement de renforcer ses efforts pour assurer la réadaptation et la réinsertion sociale de toutes les personnes soustraites aux systèmes de travail en servitude.

La commission note que, dans ses observations, la CSI indique que, bien que le gouvernement ait lancé un programme de réinsertion des travailleurs soustraits à la servitude, il existe encore un grand nombre de familles haliyas, principalement dans la région géographiquement isolée de l’Extrême-Ouest, qui ne bénéficient pas du programme et risquent de retomber dans la servitude pour dettes pour survivre. En 2016, on estimait à 16 953 le nombre de familles haliyas en servitude pour dettes. Toutefois, on estime que ce nombre se situe plus probablement entre 20 000 et 22 000. La CSI indique en outre que l’aide financière fournie aux travailleurs soustraits à la servitude est insuffisante et que les programmes de réinsertion devraient inclure l’éducation et la formation professionnelle des travailleurs en question afin qu’ils puissent devenir autonomes sur le plan économique et avoir accès au travail décent.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles, sur les 27 570 travailleurs soustraits à la servitude, 26 922 ont reçu des subventions pour l’achat de terrains et la construction de maisons. Elle note également les informations du gouvernement selon lesquelles, dans le cadre du Plan d’action pour la réinsertion des personnes soustraites au système de servitude haliya, 37 familles ont bénéficié, entre 2017 et 2018, d’une aide pour l’achat de terres, 876 familles pour l’achat de bois et 1 005 familles pour la construction de maisons. En outre, 80 kamaiyas et haliyas ont bénéficié de 5 formations de développement des compétences. En outre, 15 formations de développement des compétences ont été dispensées à 225 travailleurs soustraits à la servitude. La commission prend également note, d’après le rapport d’avancement technique concernant le projet de l’OIT intitulé «A Bridge to Global Action on Forced Labour 2015–19» (le projet Bridge), que diverses sessions de formation en vue d’améliorer les compétences et l’employabilité de haliyas soustraits à la servitude (600 participants, dont 364 femmes) ont été organisées. A cet égard, 8 formations sont achevées, 6 sont en cours et 10 autres devraient commencer prochainement. En outre, une liste de 22 femmes haliyas soustraites à la servitude est transmise par le projet Bridge au projet de recrutement équitable de l’OIT (Fair Recruitment Project) et se trouve actuellement sur une liste d’attente pour travailler dans le secteur de l’habillement en Jordanie. La commission note également que, d’après le rapport d’avancement, des outils médiatiques de sensibilisation et de mobilisation, tels qu’un film documentaire et des annonces radiophoniques et télévisuelles du service public sur le protocole de l’OIT de 2014 à la convention sur le travail forcé, ont été élaborés et seront diffusés prochainement. En outre, un projet de texte final de la loi sur le travail en servitude a été établi à l’issue de consultations avec les membres du Groupe de la mobilisation pour l’élimination du travail forcé, le ministère du Travail et de l’Emploi et le ministère de la Réforme agraire et de la Gestion territoriale. La commission encourage vivement le gouvernement à poursuivre ses efforts en vue d’assurer la réadaptation et la réinsertion sociale de toutes les personnes soustraites aux systèmes de travail en servitude, notamment en leur offrant une assistance financière appropriée et en leur proposant des activités de formation et de création de revenus. Elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les programmes de réinsertion bénéficient également aux familles haliyas de la région de l’Extrême-Ouest et de continuer de communiquer des informations sur les mesures prises à cet égard et sur les résultats obtenus en la matière. Enfin, la commission exprime le ferme espoir que le projet de loi sur le travail en servitude (interdiction, prévention et réinsertion) sera adopté prochainement et prie le gouvernement de communiquer copie du texte en question.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25. 1. Traite des personnes. Dans ses commentaires précédents, la commission a noté les diverses mesures prises par le gouvernement pour lutter contre la traite des personnes, notamment l’adoption du Plan national d’action 2011-2021 de lutte contre la traite des personnes; l’établissement de la Commission nationale pour le contrôle de la traite des personnes; la mise en place de la Direction du service pour les femmes et l’enfance au sein de la police du Népal et de centres du Service pour les femmes et l’enfance dans 39 districts; la création de centres de surveillance sur le réseau routier national et 22 postes de contrôle le long de la frontière internationale; et la garantie d’un système de justice rapide garantissant que priorité est donnée au traitement de cas de traite des personnes. Toutefois, la commission note que, selon le rapport de 2016 de la Commission nationale des droits de l’homme concernant la traite de personnes, 8 000 à 8 500 personnes ont été victimes de traite entre 2014 et 2015. A ce sujet, la commission note que le Comité des droits de l’homme et le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dans leurs observations finales des 15 avril 2014 et 12 décembre 2014, respectivement, ont exprimé leur préoccupation face au fait que la loi relative à la traite et au contrôle du transport des personnes (2007) n’est pas effectivement mise en œuvre et par la persistance de la traite à des fins d’exploitation sexuelle, de travail forcé, de travail en servitude et de servitude domestique. La commission a par conséquent prié instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour prévenir, éliminer et combattre la traite des personnes et assurer l’application effective dans la pratique de la loi de 2007 sur la traite et le transport des personnes (contrôle).

La commission prend note des mesures ci-après prises par le gouvernement, telles qu’indiquées dans son rapport:

• -un mécanisme de coordination entre les différents ministères et le bureau du Procureur général a été mis en place pour l’application effective de la loi de 2007 sur la traite et le transport des personnes (contrôle);
• -afin de réduire le risque que les adolescents soient victimes de la traite, un thème sur la traite des personnes a été intégré dans les programmes scolaires de la sixième à la dixième année;
• -divers programmes de sensibilisation aux questions liées à la traite des personnes ont été lancés, notamment par l’intermédiaire des médias, des journaux et de la télévision nationale;
• -un centre d’information sur la sécurité des migrations a été créé dans 20 districts; et
• -les centres de réadaptation des différents districts ont été confiés à diverses ONG pour améliorer leur fonctionnement.

La commission prend note par ailleurs des informations fournies par le gouvernement dans son rapport soumis au titre de la convention (nº 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, concernant des programmes de formation dispensés aux divers acteurs qui luttent contre la traite des personnes, notamment la police népalaise et les tribunaux de district, ainsi que les programmes d’interaction menés par les commissions nationales et les commissions de district de lutte contre la traite des personnes. La commission note en outre dans le rapport du gouvernement que, depuis 2016-17, la police népalaise a enregistré 227 cas de traite de personnes qui ont fait 311 victimes, dont 308 femmes. En outre, selon le rapport du bureau du Procureur général, entre 2016 et 2017, 249 affaires (y compris des affaires nouvelles et en instance) liées à la traite des personnes ont été portées devant les tribunaux, et 96 d’entre elles ont abouti à une condamnation. La commission note toutefois, d’après le rapport de la Commission nationale des droits de l’homme de juin 2018 sur la traite des personnes, que le nombre d’affaires de traite enregistrées par la police népalaise est relativement faible par rapport au nombre de victimes de la traite. La commission prie instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour prévenir, éliminer et combattre la traite des personnes et de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que toutes les personnes engagées dans les affaires de traite et autres infractions connexes font l’objet d’enquêtes approfondies et de poursuites judiciaires. A ce sujet, la commission prie le gouvernement de continuer de prendre des mesures pour renforcer les capacités des organes chargés de contrôler l’application des lois pour veiller à ce qu’ils reçoivent une formation appropriée afin d’améliorer l’identification des victimes de traite et pour accroître la coordination entre ces organes. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures concrètes prises à cet égard et sur les résultats obtenus en la matière. Enfin, elle prie le gouvernement de veiller à l’application effective de la loi de 2007 sur la traite et le transport des personnes (contrôle) et de communiquer des informations sur son application dans la pratique, s’agissant du nombre d’enquêtes effectuées, de poursuites engagées, de condamnations prononcées et de sanctions appliquées.

2. Situation de vulnérabilité des travailleurs migrants et imposition de travail forcé. Dans ses commentaires précédents, la commission a noté les diverses mesures prises par le gouvernement pour protéger les travailleurs migrants. Toutefois, la commission a noté, à la lecture du rapport de 2016 de la Commission nationale des droits de l’homme, que des éléments démontrent l’existence d’une exploitation et de pratiques abusives répandues par des agences de placement et des intermédiaires au cours du recrutement d’étrangers, entre autres: tromperie (sur le salaire, le type de travail et parfois même sur le pays de destination) et fraude (faux dossiers médicaux et certificats d’orientation professionnelle, les titulaires de ces certificats n’ayant pas suivi de formation) ainsi que d’autres irrégularités. Des centaines d’hommes et de femmes sont victimes de ces pratiques frauduleuses, et un grand nombre d’entre eux finissent par se trouver dans des situations de travail forcé ou par être victimes de traite à des fins d’exploitation au travail. Le rapport mettait également en évidence d’autres formes d’atteintes aux droits de l’homme commises dans le contexte de migrations de travailleurs étrangers, entre autres: confiscation du passeport par les employeurs/parrains; rétention de documents d’identité et de voyage; non versement de salaires; menaces de dénonciation aux autorités; nombre excessif d’heures supplémentaires; violences physiques et sexuels; et mise à l’isolement. La commission a donc prié instamment le gouvernement d’intensifier ses efforts pour s’assurer que les travailleurs migrants sont pleinement protégés contre les pratiques et conditions abusives qui relèvent du travail forcé, y compris en appliquant effectivement la loi sur l’emploi à l’étranger afin de lutter contre les pratiques d’exploitation des bureaux de placement privés.

La commission prend note des observations de la CSI selon lesquelles la politique du gouvernement interdisant aux femmes d’émigrer pour travailler comme travailleuses domestiques a accru leur vulnérabilité aux abus et à l’exploitation, sans compter l’insuffisante préparation avant leur départ, la réglementation lacunaire concernant les agences de placement et le manque de représentation diplomatique au Liban, qui est le pays de destination privilégié des travailleuses domestiques migrantes. Selon la CSI, environ 13 000 travailleuses domestiques népalaises seraient employées au Liban.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les mesures ci-après prises pour protéger les travailleurs migrants:

• -la loi de 2007 sur l’emploi à l’étranger et le règlement d’application de 2008 sont en cours de modification afin d’intégrer de nouvelles dispositions concernant l’attestation des conventions collectives par l’intermédiaire de l’ambassade du Népal dans le pays de destination;
• -les migrants rentrés dans leur pays d’origine ont été mobilisés pour des campagnes de sensibilisation;
• -une directive visant à fournir une assistance juridique aux travailleurs migrants a été approuvée par le cabinet du Premier ministre;
• -les services des différents mécanismes institutionnels liés à l’emploi à l’étranger ont été décentralisés;
• -les agences de placement privées font l’objet d’une surveillance et d’inspections régulières afin de déceler toute pratique d’exploitation;
• -un système de gestion en ligne de l’information sur l’emploi à l’étranger, qui fournit des informations détaillées sur les agences de placement privées enregistrées et les procédures de placement, ainsi qu’une base de données des autres agences gouvernementales concernées et de leur rôle dans l’emploi à l’étranger, ont été mis en place.

La commission note également que, dans le cadre du programme de partenariat OIT/Royaume-Uni intitulé Programme «Travailler en liberté» sur le placement dans des conditions équitables et le travail décent des travailleuses migrantes en Asie du Sud et au Moyen-Orient: i) 18 833 travailleurs migrants (14 317 femmes) et travailleurs à risque ont bénéficié d’une meilleure préparation (sensibilisation, information et formation); ii) environ 25 000 personnes, dont 23 000 femmes, ont bénéficié d’une formation d’orientation avant le départ sur l’autonomisation des femmes, la reconnaissance du travail, les services d’orientation et les processus d’emploi à l’étranger; et iii) 450 travailleurs domestiques ont adhéré à un syndicat à travers la Fédération népalaise des syndicats.

La commission note en outre que, d’après le rapport du Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits de l’homme des migrants sur sa mission au Népal en date du 30 avril 2018, le Népal a fait des progrès pour garantir que les droits de ses citoyens qui émigrent afin de trouver un emploi à l’étranger sont protégés, mais la loi comporte encore des lacunes considérables en matière de protection, et des difficultés subsistent en ce qui concerne l’application, la mise en œuvre et le suivi. Elle note à la lecture de ce rapport que le gouvernement népalais a: i) mis en place un cours d’orientation obligatoire de deux jours avant le départ à l’intention des travailleurs migrants; ii) adopté la politique d’enseignement et de formation techniques et professionnels de 2012 qui reconnaît la nécessité de programmes de formation professionnelle; iii) créé un fonds social pour le sauvetage et le rapatriement des travailleurs migrants; iv) étendu la portée des services des centres de ressources des migrants à 20 districts; v) élaboré un projet visant à mettre en liaison les migrants de retour au Népal et des institutions de microfinancement; et vi) approuvé des directives à l’intention des travailleuses domestiques migrantes qui exigent que ces femmes aient atteint l’âge de 24 ans pour pouvoir travailler à l’étranger ainsi que des dispositions prévoyant que le gouvernement doit signer des accords bilatéraux et des mémorandums d’accord avec les pays d’accueil des femmes migrantes en tant que travailleuses domestiques. Toutefois, la commission note que, d’après le rapport du rapporteur spécial:

• -plusieurs cas de violation de la loi sur l’emploi à l’étranger ont été recensés, lesquels ont rendu les travailleurs migrants plus vulnérables à l’exploitation dans le pays d’accueil; ils portaient notamment sur les conditions d’emploi, la rémunération, l’entreprise employeuse ou le type de travail convenu au Népal qui a été modifié à l’arrivée des travailleurs dans le pays d’accueil; des contrats qui ont été remplacés; des contrats n’ayant pas été traduits dans la langue des travailleurs migrants; des copies de contrats non remises aux travailleurs; des travailleurs placés sur la base de documents falsifiés; et la non-rémunération des travailleurs ou les retenues sur salaire;
• -les frais exigés pour le placement des travailleurs migrants sont élevés, ce qui les rend plus vulnérables à la traite et au travail forcé;
• -la participation de la police aux enquêtes sur les cas de recrutement avec recours à la tromperie et de travail forcé est limitée.

La commission note en conclusion dans le rapport de 2018 de la Commission nationale des droits de l’homme concernant la traite des personnes que le flux de travailleurs migrants était de 759 230 en 2016-17 et le nombre total de travailleurs migrants ayant obtenu un permis de travail entre 2012-13 et 2016-17 était de 2,23 millions avec une forte concentration de travailleurs migrants principalement au Qatar, en Arabie saoudite et dans les Emirats arabes unis. Ce rapport indique en outre que, en ce qui concerne l’emploi dans ces pays, la Commission parlementaire a constaté qu’il existe: une forte prévalence du trafic et de la traite organisés d’êtres humains; une tromperie et une fraude généralisées dans le marché du placement des travailleurs à l’étranger; une forte prévalence de l’exploitation due à un système de conventions collectives parallèles; et la prévalence du système de la kafala (parrainage). Tout en prenant dûment note des mesures prises par le gouvernement pour protéger les travailleurs migrants, la commission note avec préoccupation la persistance de pratiques abusives et de conditions de travail des travailleurs migrants qui peuvent constituer du travail forcé. La commission encourage donc vivement le gouvernement à redoubler d’efforts pour s’assurer que les travailleurs migrants sont pleinement protégés contre les pratiques et les conditions abusives relevant du travail forcé, notamment à travers l’application effective de la loi sur l’emploi à l’étranger pour lutter contre les pratiques d’exploitation dans le marché du placement des travailleurs à l’étranger, notamment les agences de placement privées. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard, y compris des informations sur les activités de coopération qui sont menées à l’échelle internationale pour soutenir les travailleurs migrants dans les pays d’accueil, et sur les mesures spécifiquement adaptées aux circonstances difficiles auxquelles ces travailleurs doivent faire face, afin de prévenir et traiter les cas d’abus et de garantir aux travailleurs l’accès à la justice, ainsi que sur les autres mécanismes de plaintes et d’indemnisation.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.