Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Japon (Ratification: 1932)

La commission prend note des observations reçues le 24 octobre 2016 et le 26 septembre 2017 de la part du Syndicat des travailleurs migrants (LUM). Elle note également les observations conjointes présentées par la Fédération des syndicats coréens (FCTU) et la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), reçues le 1er septembre 2016 et le 4 septembre 2018, ainsi que la réponse du gouvernement reçue le 7 novembre 2018. La commission prend note en outre des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), communiquées avec le rapport du gouvernement. Enfin, la commission prend note des observations du Syndicat national de la construction de navires – Région de Kanto, reçues le 23 novembre 2018.

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. 1. Programme de stages techniques. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté les violations des droits du travail relevant du travail forcé commises dans le cadre du Programme de stages techniques. Ce programme, administré par l’Organisation japonaise pour la coopération technique internationale (JITCO), a été élaboré dans le but de développer les ressources humaines et professionnelles des pays en développement, dans l’objectif d’assurer un transfert de technologies, de compétences et de connaissances industrielles et dans le cadre duquel des ressortissants étrangers peuvent venir au Japon comme «stagiaires» pour un an et prolonger leur séjour de deux ans en tant que «stagiaires techniques».

Le programme a été révisé en juillet 2010 afin de renforcer la protection des stagiaires et stagiaires techniques, notamment en leur conférant un statut de résident «en stage de formation technique» pour une période maximale de trois ans ainsi que la protection prévue par les lois et règlements sur le travail. En outre, les organismes d’origine ainsi que les organismes et entreprises d’accueil ne peuvent pas recevoir des sommes au titre de dépôt de garantie ou de pénalité. Les sanctions applicables aux organismes qui se rendraient coupables, dans ce contexte, d’atteintes aux droits de l’homme ont été renforcées. Toutefois, la JTUC RENGO a signalé que 15,9 pour cent des stagiaires de retour dans leur pays ont indiqué qu’ils avaient dû déposer une garantie auprès de l’agence de placement. Le LUM a indiqué que, malgré les changements introduits en 2010, les organismes d’origine continuaient à prélever des sommes d’argent, sous couvert de frais de formation préalable ou de transport, qui sont à l’origine de l’endettement de ces stagiaires et les rendent vulnérables à tout licenciement ou expulsion, cela d’autant plus qu’ils n’ont pas le droit de changer d’employeur. Le syndicat a également évoqué le nombre de décès de stagiaires étrangers anormalement élevé pour une population jeune et en bonne santé. En outre, selon une étude menée par le Bureau d’évaluation de l’administration (AEB) du ministère des Affaires intérieures et des Communications, sur les 846 entités employant des stagiaires qui ont été examinées, 157 employaient des stagiaires à hauteur de la moitié de leur personnel et 34 n’employaient que des stagiaires. Dans sa réponse, le gouvernement a indiqué que le bureau de l’immigration du ministère de la Justice travaillait activement pour contrôler les entreprises recevant les stagiaires. Toute violation constatée est notifiée à l’entreprise et, le cas échéant, le droit de recevoir de nouveaux stagiaires peut être suspendu pour une période de cinq ans. Lorsque des violations graves sont suspectées, le bureau de l’immigration travaille en collaboration avec les bureaux d’inspection des normes du travail, et la majorité des cas graves sont soumis au bureau du procureur général. En 2013, des contrôles ont été réalisés et des orientations fournies dans 2 318 lieux de travail. Des violations de la législation du travail ont été constatées dans 1 844 cas, et 12 cas de violations graves ont été référés au bureau du procureur. Le gouvernement a également indiqué que le ministère de la Santé, du Travail et du Bien être a demandé à la JITCO de mener des visites d’orientation et de référer certains cas aux bureaux régionaux des services de l’inspection du travail. En outre, un projet de loi sur la formation professionnelle des stagiaires et la protection des stagiaires techniques a été soumis au Parlement en mars 2015. Prenant note des informations ci-dessus, la commission a prié le gouvernement de continuer à prendre des mesures visant à renforcer la protection des stagiaires techniques étrangers.

La commission note, d’après les observations de la JTUC-RENGO, qu’en 2016 comme en 2017, selon les résultats des inspections menées par les bureaux des services de l’inspection du travail, des cas de violation des dispositions du droit du travail ont été détectés dans 70 pour cent des organisations participant au programme de formation des stagiaires techniques. En outre, d’après l’article 14 de la loi sur la formation appropriée des stagiaires techniques et la protection des stagiaires techniques (appelée ci-après «loi sur la formation des stagiaires techniques»), qui a été adoptée en novembre 2016, des activités d’inspection sur le lieu de travail ne sont menées qu’une fois par an dans le cas des organismes de supervision et une fois tous les trois ans pour les entreprises individuelles. La JTUC-RENGO indique également que les canaux à travers lesquels des plaintes peuvent être déposées ou des consultations prodiguées sont limités aux appels téléphoniques et aux courriers électroniques, et que les dates et les heures des consultations téléphoniques sont fonction de la langue disponible, ce qui ne répond pas aux besoins d’urgence de certains cas où une protection immédiate est nécessaire. De l’avis de la JTUC-RENGO, il est nécessaire de mettre en place, pour les stagiaires et dans leur langue maternelle, un service à guichet unique avec des centres d’accueil sécurisés.

Dans ses observations, le LUM estime que la réforme législative a résolu certains problèmes, mais qu’elle en a créé de nouveaux. La loi sur la formation des stagiaires techniques ainsi que ses décrets d’application permettent une large diffusion du programme, de sorte qu’il est possible de disposer d’un nombre considérable de jeunes travailleurs peu payés qui n’ont pas le droit de quitter librement leur employeur. Pour les entreprises que les autorités compétentes jugent excellentes, la durée du programme peut passer de trois à cinq ans. Toutefois, les critères utilisés pour déterminer l’excellence d’une entreprise ne tiennent pas compte de problèmes essentiels, tels que les restrictions imposées aux heures supplémentaires. En outre, le nouveau cadre augmente considérablement le nombre maximal de stagiaires qu’un organisme ou une entreprise est autorisé à accepter, ce qui freine la capacité des unités d’accueil à fournir aux stagiaires une véritable formation. De plus, la menace de l’expulsion et l’interdiction de changer d’employeur, qui constituent le principal facteur d’augmentation du risque du travail forcé, ne sont pas prises en considération dans la nouvelle loi. Le LUM indique également que l’Organisation de formation des stagiaires techniques (OTIT), qui supervise et contrôle la mise en œuvre du programme prévu au titre de la nouvelle loi, couvre environ 2 000 organismes de supervision, 35 000 entreprises de mise en œuvre et 230 000 stagiaires techniques pour un personnel de seulement 330 membres. Le LUM souligne une nouvelle fois que bon nombre des violations ont été détectées par les services de l’inspection du travail et que seulement 1 pour cent d’entre elles ont été transmises au bureau du procureur général. Les violations détectées portent sur les longues heures de travail (jusqu’à 130 heures supplémentaires par mois), le non paiement ou le sous paiement des salaires et le non-respect du droit à la sécurité et à la santé au travail. En outre, selon les informations statistiques fournies par le bureau de l’immigration, 380 cas de violation des droits du travail dont des stagiaires ont été les victimes ont été détectés en 2016, parmi lesquels 121 concernaient le paiement des salaires, 94 des papiers d’identité faux ou falsifiés, et 51 le prêt de noms entre entités d’accueil (ou une substitution de contrat). En particulier, les cas de prêt de noms ont beaucoup augmenté ces dernières années. Le LUM indique en outre que les accidents et les décès professionnels ont augmenté parmi les stagiaires. En 2015, on déplorait 30 décès parmi les stagiaires, dont 8 étaient dus à des maladies cérébrales ou cardiaques, et 2 à des suicides. En août 2016, le service d’inspection du travail de la région du Gifu a déterminé que le décès d’un stagiaire philippin âgé de 27 ans était un accident professionnel dû à une fatigue extrême en raison d’heures de travail excessivement longues.

La commission note les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles la loi sur la formation des stagiaires techniques interdit certaines violations des droits de l’homme à l’encontre de stagiaires et prévoit des sanctions pénales pour certains types de violation. Conformément à l’article 49 de la loi, les stagiaires peuvent signaler aux ministres compétents les cas de violation de la loi par des organismes de supervision ou des entreprises de mise en œuvre (ministre de la Justice et ministre de la Santé, du Travail et du Bien-être). L’OTIT répond aux plaintes émanant des stagiaires par téléphone et par courrier électronique, et ce dans la plupart des langues telles que le vietnamien et le chinois. Le gouvernement indique également que l’OTIT est entrée en fonction en novembre 2017. A la date du 31 mai 2018, les informations statistiques sur les inspections menées par l’OTIT n’étaient pas encore disponibles. En 2016, les services d’inspection du travail ont mené des inspections et fourni des directives auprès des 5 672 lieux de formation. Quarante cas de violation grave à l’encontre de stagiaires ont été présentés au bureau du procureur général. Il n’existe toutefois pas d’informations statistiques sur des procédures pénales dans lesquelles les stagiaires sont victimes. En outre, le gouvernement a signé des mémorandums de collaboration avec 9 pays d’origine, dont le Bangladesh, le Cambodge, l’Inde, la République démocratique populaire lao, la Mongolie, le Myanmar, les Philippines, Sri Lanka et le Viet Nam.

Tout en prenant dûment note de l’adoption de la loi sur la formation des stagiaires techniques et des mesures prises par le gouvernement, la commission observe que les mesures de contrôle et de protection que le nouveau cadre juridique propose ne semblent pas suffisantes, étant donné le nombre important de stagiaires concernés et leur vulnérabilité accrue en raison de la longue période de formation (qui peut aller jusqu’à cinq ans) et des restrictions qui les empêchent de changer de lieu de formation. La commission note avec préoccupation la persistance des violations des droits au travail et la poursuite de conditions de travail abusives que subissent les stagiaires techniques et qui pourraient relever du travail forcé, comme les arriérés de salaires, les longues heures de travail, les pièces d’identité falsifiées et la substitution de contrats de travail. La commission prie par conséquent instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les stagiaires techniques étrangers sont pleinement protégés contre les pratiques et les conditions abusives relevant du travail forcé, notamment à travers des activités d’inspection effectives au sein des entreprises qui accueillent les stagiaires, la mise à disposition de moyens accessibles aux stagiaires pour dénoncer les situations d’abus qu’ils subissent, ou encore des réponses et des mesures rapides face à ces dénonciations. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur l’application pratique de la loi sur la formation des stagiaires techniques et de ses ordonnances d’exécution , y compris le nombre et la nature des violations constatées, le nombre des cas qui ont donné lieu à des poursuites judiciaires et à des condamnations, en précisant les faits à la base de ces condamnations.

2. «Femmes de réconfort». Rappelant qu’elle examine depuis 1995 la question des «femmes de réconfort» pendant la Seconde Guerre mondiale, la commission a précédemment noté la déclaration du gouvernement selon laquelle il reste attaché à la position officielle sur cette question et a déjà exprimé des excuses et des remords sincères aux anciennes «femmes de réconfort». Le peuple et le gouvernement du Japon ont coopéré pour la mise en place du Fonds pour les femmes asiatiques (AWF) en 1995, qui traduit le repentir du peuple japonais à l’égard des anciennes «femmes de réconfort» et permet de s’assurer que leurs excuses et leurs remords sincères parviennent du mieux possible à ces femmes. L’AWF a versé à 285 femmes des sommes d’argent à titre de réparation grâce à des dons provenant du secteur privé. Le gouvernement s’est également référé aux lettres d’excuses et de remords signées par le Premier ministre, qui ont été envoyées aux «femmes de réconfort» ayant bénéficié de ces sommes. Après l’achèvement du dernier projet en Indonésie, l’AWF a été dissous en mars 2007, mais le gouvernement a continué à mettre en œuvre des activités de suivi. Il a réitéré que, au titre de ce suivi, il a confié aux personnes qui avaient joué un rôle dans l’AWF la responsabilité de mener les activités de soins à domicile et de conseil de groupe en 2015. Le gouvernement a également observé que d’anciennes «femmes de réconfort» qui ont reçu des réparations de l’AWF ou souhaité en recevoir ont fait l’objet de «harcèlement» de la part de certains groupes en République de Corée. Il est à regretter que les anciennes «femmes de réconfort» n’ont pas toutes bénéficié des activités de l’AWF en raison de ces circonstances. Le gouvernement a indiqué en outre qu’il a examiné de bonne foi la question des réparations, des biens et des requêtes concernant la Seconde Guerre mondiale, y compris en ce qui concerne la question des «femmes de réconfort», conformément aux obligations qui lui incombent en vertu du Traité de paix de San Francisco. La question des requêtes de particuliers a été réglée légalement avec les parties au traité, en particulier l’accord de 1965 sur le règlement des problèmes concernant les biens et les réclamations et sur la coopération économique entre le Japon et la République de Corée. Tout en prenant note de l’indication du gouvernement, répondant à la demande antérieure de la commission portant sur les activités de suivi dans le cadre desquelles l’AWF a rencontré des «femmes de réconfort», la commission a noté qu’aucun résultat concret n’avait été obtenu et a prié le gouvernement de faire tous les efforts possibles pour parvenir à une réconciliation avec les victimes afin de répondre à leurs attentes et à leurs requêtes.

La commission note la référence faite, dans les observations conjointes de la FCTU et de la KCTU, à l’accord conclu entre la République de Corée et le Japon sur la question des «femmes de réconfort» en 2015 (appelé ci-après l’«Accord de 2015»), qui déclare que la question a été résolue «de façon définitive et irréversible». La KCTU indique que l’accord ne reflète pas les demandes des victimes. Selon elle, ces dernières n’ont pas été pleinement consultées tout au long du processus qui a conduit à la conclusion de l’Accord de 2015. De plus, le gouvernement du Japon insiste sur le fait que, juridiquement, la question a été résolue à travers le traité avec la République de Corée de 1965 et que le fonds de 1 milliard de yens (environ 9 millions de dollars des Etats-Unis) constitué au titre de l’Accord de 2015 ne constitue pas une réparation. La FCTU et la KCTU se réfèrent également aux déclarations prononcées à diverses occasions par le gouvernement du Japon ou ses représentants, qui refusent l’idée selon laquelle les «femmes de réconfort» sont des esclaves sexuelles. La FCTU et la KCTU notent en outre que, le 30 août 2016, 12 victimes ont entamé une procédure judiciaire à l’encontre du gouvernement de la République de Corée, exprimant leur opposition à l’Accord de 2015 en vertu duquel le gouvernement du Japon ne reconnaît aucune responsabilité juridique.

La commission note que le gouvernement a déclaré à plusieurs reprises dans son rapport qu’il n’a pas l’intention de nier ou de banaliser la question des «femmes de réconfort». A cet égard, M. Abe, Premier ministre, se déclare profondément peiné en pensant aux «femmes de réconfort» dont la douleur et la souffrance ont été indescriptibles, comme l’ont déjà exprimé les précédents Premiers ministres. Suite à des efforts diplomatiques, le gouvernement du Japon et le gouvernement de la République de Corée ont conclu un accord à ce sujet en décembre 2015, selon lequel la question des «femmes de réconfort» est résolue de façon définitive et irréversible, et les deux gouvernements s’abstiendront de s’accuser ou de se critiquer mutuellement sur ce point sur la scène internationale, y compris aux Nations Unies. En outre, conformément à cet accord, la Fondation de réconciliation et d’apaisement a été créée par le gouvernement de la République de Corée, fondation à laquelle le gouvernement du Japon a contribué à concurrence de 1 milliard de yens, somme provenant de son budget gouvernemental. Dans le cadre de ladite fondation, plusieurs projets ont été menés pour que les anciennes «femmes de réconfort» retrouvent honneur et dignité et pour guérir leurs blessures psychologiques. A ce jour, parmi les 47 anciennes «femmes de réconfort» encore en vie lorsque l’Accord de 2015 a été conclu, 36 étaient favorables aux projets et 34 avaient reçu grâce à eux un soutien médical et une assistance sociale. Dans sa réponse aux observations de la FCTU et de la KCTU, le gouvernement indique également qu’il a mené une étude factuelle exhaustive sur la situation des «femmes de réconfort» depuis le début des années quatre vingt dix et que l’«enlèvement forcé» des «femmes de réconfort» par les autorités militaires et gouvernementales n’a pu être confirmé dans aucun des documents que le gouvernement a pu identifier dans l’étude susmentionnée.

La commission note, d’après le «rapport sur l’examen de L’Accord Corée Japon» du 28 décembre 2015 sur la question des «femmes de réconfort victimes», publié par le ministère des Affaires étrangères de la République de Corée, que l’approche axée sur les victimes n’était pas suffisamment incorporée dans le processus de consultation des «femmes de réconfort» et que, tant qu’une résolution n’est pas acceptée par les victimes, comme cela fut le cas dans l’accord de 2015, la question des «femmes de réconfort» continuera à être soulevée en tant que question non résolue, même si les deux gouvernements déclarent qu’elle est «finalement et irréversiblement résolue». Ce point de vue est partagé par le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), (CEDAW/C/JPN/Q/7-8/Add.1, paragr. 51), dans ses observations finales de 2016, ainsi que par le Comité des Nations Unies pour l’élimination de la discrimination raciale (CERD), dans ses observations finales de 2018 (CERD/C/JPN/CO/10-11, paragr. 27).

La commission note également que, dans ses observations finales de 2016, le CEDAW a regretté qu’il y ait eu une augmentation du nombre de déclarations des fonctionnaires et des dirigeants concernant la responsabilité du gouvernement dans les violations commises à l’encontre des «femmes de réconfort», ce qui a provoqué un nouveau traumatisme pour les victimes. De la même manière, dans ses observations finales de 2018, le CERD s’est déclaré préoccupé par les déclarations faites par des agents publics tendant à minimiser la responsabilité de l’Etat envers les «femmes de réconfort», et par les effets négatifs que ces déclarations peuvent avoir sur les survivantes (CERD/C/JPN/CO/10-11, paragr. 27).

La commission prend dûment note des efforts accomplis par le gouvernement pour résoudre la question des «femmes de réconfort», en particulier l’accord récent signé avec la République de Corée en 2015. La commission salue également des résultats concrets obtenus à cet égard, notant que 34 des 47 victimes toujours en vie à cette date avaient reçu un soutien médical et une assistance sociale grâce à l’application de l’accord de 2015. Toutefois, la commission observe que plus de 10 victimes ont refusé d’accepter les dispositions prévues en application de l’accord de 2015, et que certaines déclarations faites par des représentants du gouvernement n’ont pas permis de parvenir à une réconciliation. La commission exprime le ferme espoir que, étant donné que ce cas existe depuis longtemps, le gouvernement fera tout son possible pour parvenir à une réconciliation avec les victimes encore vivantes qui ont refusé d’accepter l’accord de 2015, et que des mesures suffisantes seront prises, sans plus attendre, pour obtenir le règlement de leurs revendications.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.