Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Pakistan (Ratification: 1953)

Article 4, paragraphe 2, et articles 5 a), 10 et 16 de la convention. Surveillance et contrôle par des autorités centrales d’inspection au niveau provincial. Nombre d’inspecteurs du travail et d’inspections du travail. La commission avait noté que, selon l’étude nationale de 2016 sur la sécurité et la santé au travail (SST) publiée par le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines, il continuait à y avoir une grave pénurie d’inspecteurs du travail au regard du nombre de lieux de travail assujettis à l’inspection. L’une des recommandations contenues dans cette étude portait sur la création, au niveau provincial, d’autorités d’inspection du travail indépendantes (distinctes des départements du travail provinciaux agissant actuellement en tant qu’autorités centrales), dotées de ressources humaines et financières suffisantes. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport, en réponse à la demande précédente de la commission, qu’il ne dispose actuellement pas des moyens de mettre en place des entités indépendantes d’inspection du travail au niveau provincial, mais qu’il est proposé d’accroître le nombre d’inspecteurs dans toutes les provinces. Le gouvernement informe que: i) dans la province de Khyber Pakhtunkhwa, il est proposé de recruter 41 nouveaux membres du personnel du service d’inspection (en plus des 108 actuellement en place); ii) dans la province du Pendjab, il est recommandé d’augmenter le nombre actuel d’inspecteurs du travail de 71 à 95; iii) dans la province du Baloutchistan, des efforts constants sont menés pour augmenter le nombre d’inspecteurs du travail tous les ans; et iv) dans la province du Sindh, il est suggéré d’améliorer le système d’inspection du travail et d’accroître le nombre de visites d’inspection dans le domaine de la SST. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts pour augmenter le nombre d’inspecteurs du travail, de fournir des informations sur les ressources affectées et les mesures concrètes prises à cet égard et de transmettre des données détaillées sur le nombre d’inspecteurs du travail dans chaque province. Rappelant que l’inspection du travail doit être placée sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes mesures adoptées ou envisagées pour renforcer l’autorité centrale, y compris des mesures pour donner effet aux recommandations contenues dans l’étude nationale sur la SST concernant la création d’autorités d’inspection du travail indépendantes.

Couverture des lieux de travail par les inspections du travail. Cabinets d’audit privés. La commission avait précédemment noté que, au cours de la discussion de la Commission de l’application des normes en 2014, certains intervenants se sont déclarés préoccupés quant au fait que des inspections soient effectuées par des cabinets d’audit privés, et avait ensuite noté la déclaration du gouvernement selon laquelle la sous-traitance de responsabilités à ces cabinets devait changer. En ce qui concerne sa précédente demande relative aux activités des cabinets d’audit privés, la commission note que le gouvernement signale que, dans la province du Sindh, la législation applicable ne permet pas à de tels cabinets de mener des inspections. Elle note par ailleurs que le gouvernement déclare que les cabinets d’audit privés et publics (accrédités par le Conseil national pakistanais d’accréditation (PNAC)) peuvent aider à renforcer le système d’inspection du travail et que le PNAC assure une surveillance régulière pour veiller à ce que ces cabinets disposent des capacités nécessaires. A cet égard, la commission tient à souligner à nouveau que, si les audits privés peuvent contribuer à traiter certaines lacunes par rapport aux obligations à respecter, de telles initiatives ne peuvent être que complémentaires aux inspections du travail publiques, et non les remplacer. Etant donné que le gouvernement n’a pas fourni de réponse à ce propos, la commission le prie à nouveau de fournir des informations permettant de savoir si les entreprises qui ont fait l’objet d’une évaluation de conformité par des cabinets d’audit privés continuent d’être soumises à l’inspection du travail en droit et dans la pratique. Elle le prie de fournir des informations plus détaillées sur les mesures de surveillance que le PNAC a adoptées pour garantir l’indépendance des évaluations de conformité effectuées par ces cabinets. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations permettant de déterminer s’il encourage la coopération entre les services d’inspection du travail et les cabinets d’audit privés.

Article 12, paragraphe 1. Libre accès des inspecteurs du travail aux lieux de travail. La commission avait précédemment noté avec préoccupation l’indication du gouvernement selon laquelle depuis 2001, en vertu d’une décision administrative, l’inspecteur en chef des établissements industriels (directeur du travail) doit, préalablement à une inspection dans une usine de la province du Sindh, adresser à celle-ci un courrier mentionnant la date et l’heure de la visite. Elle avait également pris note des observations de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF) selon lesquelles les inspections du travail avaient pratiquement été interrompues dans la province du Sindh, et 2,3 millions de travailleurs de cette province étaient victimes d’accidents du travail chaque année. La commission avait aussi noté que, d’après l’étude sur la SST de 2016, des restrictions sous la forme de notifications préalables semblaient continuer de poser un problème dans certaines régions du Pendjab. A cet égard, elle note avec préoccupation que la loi sur la sécurité et la santé au travail de 2017 du Sindh ne donne pas effet à l’article 12 de la convention puisque son article 19 n’autorise par les inspecteurs du travail à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection et qu’il limite la réalisation d’inspections à «des heures raisonnables» (et n’autorise l’entrée «à toute heure» que dans des situations qui sont ou pourraient être dangereuses). La commission prend aussi note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la notification préalable d’une inspection n’empêche en aucun cas les inspecteurs de pénétrer librement sur un lieu de travail. Le gouvernement indique qu’il n’y a pas d’obligation légale d’émettre une notification préalablement à des inspections, mais signale que de telles notifications offrent un moyen précieux de garantir que les employeurs ne sont pas «indûment harcelés» et de modérer «l’autoritarisme» des inspecteurs du travail. La commission tient à rappeler que, comme elle l’a mentionné dans son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail (paragr. 263), les visites inopinées ont l’avantage de permettre à l’inspecteur de pénétrer dans le lieu du contrôle sans avertir à l’avance l’employeur ou son représentant toutes les fois où sont à craindre des manœuvres susceptibles de dissimuler une infraction, de modifier dans cette intention les conditions habituelles du travail, d’éloigner un témoin ou de rendre le contrôle impossible. La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, conformément aux alinéas a) et b) du paragraphe 1 de l’article 12, pour autoriser les inspecteurs du travail à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection et permettre la tenue d’un nombre suffisant de visites d’inspection inopinées dans la pratique dans la province du Sindh. Notant que le gouvernement n’a pas fourni les informations requises, la commission le prie à nouveau de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les inspecteurs du travail de la province du Pendjab soient autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. Du reste, notant que le gouvernement n’a pas fourni les données statistiques requises, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre d’inspections effectuées sans notification préalable dans les provinces du Sindh et du Pendjab (par rapport à celles menées avec une notification préalable), y compris sur les infractions détectées, les sanctions imposées et les mesures correctives prises à la suite des inspections menées sans avertissement préalable.

Articles 17 et 18. Contrôle efficace de l’application. La commission avait précédemment pris note des observations de la PWF selon lesquelles les activités de contrôle du respect de la loi par l’inspection du travail étaient insignifiantes. La commission avait également noté que l’organisation syndicale faisait également référence à des statistiques montrant qu’au Sindh seules 12 sanctions avaient été imposées en 2014, alors que 8 572 usines étaient enregistrées dans cette province. La commission note que, en réponse à sa demande, le gouvernement fournit des données statistiques sur la province du Pendjab (pour la période 2017-18) relatives au nombre d’infractions détectées, au nombre d’infractions qui ont donné lieu à des poursuites et au montant des amendes imposées (10 515 inspections qui ont donné lieu à 16 139 poursuites et à des amendes pour un montant de 1 814 530 roupies pakistanaises (environ 13 571 dollars des Etats-Unis)). Toutefois, la commission note avec regret que le gouvernement ne fournit pas les données statistiques requises pour les autres provinces. La commission prie instamment le gouvernement de fournir des informations pour chacune des provinces sur le nombre d’infractions détectées, le nombre d’infractions ayant donné lieu à des poursuites, et les condamnations qui en ont résulté, ainsi que le nombre et le montant moyen des amendes imposées.

Sanctions suffisamment dissuasives. La commission note que le gouvernement, en réponse à la demande d’informations de la commission sur les progrès accomplis vers l’adoption d’un projet de loi prévoyant des amendes plus importantes au Baloutchistan, fait référence à deux projets de loi en cours d’approbation auprès du nouveau gouvernement de la province. Elle note également d’après les informations fournies par le gouvernement qu’aucun changement n’a été apporté aux amendes prévues par les lois sur les mines (1923) des provinces. Néanmoins, la commission note que l’une des recommandations faites au cours d’une réunion des inspecteurs en chef des mines, organisée en juin 2018 dans le cadre du projet de l’OIT sur le renforcement du système d’inspection du travail au Pakistan, portait sur la mise à jour du cadre législatif relatif au secteur des mines. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les progrès accomplis vers l’augmentation du montant des amendes et des autres sanctions prévues par la législation de la province du Baloutchistan, et sur tout changement apporté aux sanctions prévues par les lois sur les mines de chacune des provinces en cas d’infraction.

Article 18. Sanctions pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions. La commission avait précédemment noté que, pendant les discussions de la Commission de l’application des normes, en 2014, plusieurs intervenants avaient indiqué que les sanctions en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions n’étaient pas suffisantes. A cet égard, elle avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle trois provinces (Pendjab, Khyber Pakhtunkhwa et Sindh) avaient révisé leurs lois respectives sur les usines pour augmenter le montant des amendes en cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions, et qu’il était également suggéré d’augmenter les amendes concernées dans la loi sur les usines du Baloutchistan.

La commission note l’information que le gouvernement transmet en réponse à sa demande selon laquelle l’augmentation des amendes en cas d’obstruction au Pendjab (20 000 roupies pakistanaises, environ 149 dollars des Etats-Unis) a déjà conduit à une diminution des cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions et que, dans certains cas, des obstructions ont donné lieu à des amendes. La commission note que le gouvernement indique qu’il n’est pas possible de fournir des données ventilées sur les cas d’obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions dans la province de Khyber Pakhtunkhwa et la commission observe qu’aucune information pertinente n’est fournie quant aux provinces du Sindh et du Baloutchistan. La commission prie le gouvernement de continuer de prendre des mesures pour veiller à ce que la législation de la province du Baloutchistan prévoie des sanctions suffisamment dissuasives en cas d’obstruction faite aux inspecteurs dans l’exercice de leurs fonctions. La commission le prie à nouveau de fournir des informations détaillées sur les amendes applicables en cas d’obstruction prévues dans les lois sur les mines des provinces. Notant que le gouvernement fournit des informations générales sur une province, et aucune sur les autres, la commission le prie à nouveau de faire tout son possible pour fournir des informations sur les cas d’obstructions faites aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions dans la pratique pour toutes les provinces, y compris le nombre spécifique des cas d’obstructions, le nombre des poursuites engagées, leurs résultats et les sanctions spécifiques appliquées (dont le montant des amendes imposées).

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel d’inspection. La commission note qu’une fois de plus aucun rapport annuel sur les activités des services de l’inspection du travail n’a été communiqué au Bureau. Elle note que le gouvernement indique que le ministère des Pakistanais à l’étranger et du Développement des ressources humaines travaille sur la compilation du rapport annuel des services de l’inspection du travail en coordination avec les provinces et qu’il sera transmis dès que toutes les informations seront disponibles. La commission prie instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts pour veiller à ce que l’autorité centrale de l’inspection du travail de chaque province publie un rapport annuel d’inspection du travail, conformément à l’article 20, et à ce que ces rapports soient communiqués au BIT soit séparément, soit sous une forme compilée, conformément à l’article 20, paragraphe 3. Elle l’encourage également à nouveau à prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les informations contenues dans le ou les rapports annuels portent sur tous les sujets énumérés à l’article 21.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.