Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Equateur (Ratification: 1959)

La commission prend note des observations de l’Internationale des services publics en Equateur (ISP-Equateur) et de l’Union nationale des enseignants (UNE), reçues le 31 août 2018, qui ont trait à des questions qui seront examinées dans le présent commentaire ainsi qu’à des allégations spécifiques de discrimination antisyndicale dans les secteurs public et privé. Ces allégations ayant également un lien avec l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, elles seront prises en considération dans le cadre de l’examen de l’application de cette dernière convention. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les allégations de discrimination antisyndicale ainsi que sur les allégations qui faisaient l’objet des observations de l’UNE et de l’ISP Equateur de 2016. Elle le prie également de communiquer ses commentaires sur les allégations ayant spécifiquement trait à des licenciements antisyndicaux dans une entreprise du secteur de la banane, qui faisaient l’objet d’observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2014.

Application de la convention dans le secteur public

Articles 1, 2 et 6 de la convention. Protection des travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat contre tous actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence. Dans ses commentaires précédents, après avoir pris note avec intérêt du fait que la loi organique réformant les lois régissant le service public comportait diverses dispositions instaurant une protection contre la discrimination et les actes d’ingérence antisyndicale, y compris par rapport au mécanisme de «démission forcée assortie d’une indemnisation», la commission avait prié le gouvernement de donner des informations sur les sanctions et les mesures de réparation prévues à cet égard ainsi que sur le champ d’application de certaines de ces dispositions. La commission note que le gouvernement fait état de l’adoption de l’accord ministériel no MDT-2018-0010, qui réglemente l’exercice du droit d’organisation des employés des services publics. Elle note à cet égard que: i) la quatrième disposition générale de l’accord ministériel dispose que tout acte visant à contraindre, restreindre ou diminuer le droit d’organisation sera un motif de destitution de son auteur; ii) selon l’article 15, relatif à l’atteinte à la liberté d’organisation, tout employé ou comité d’employés des services publics pourra demander la protection du droit d’organisation devant la juridiction compétente. La commission observe cependant que: i) la définition, telle qu’elle est donnée dans cette disposition, de l’atteinte au droit d’organisation, est centrée sur les actes d’ingérence et semble pour cela plus restreinte que ce qui est envisagé dans les dispositions pertinentes de la loi organique de réforme des lois régissant le secteur public, qui interdisent l’ingérence et la discrimination antisyndicale; ii) à l’exception limitée de la quatrième disposition générale, qui concerne uniquement la sanction individuelle à l’égard de l’auteur d’un acte antisyndical, l’accord ministériel ne détermine pas les autres sanctions et les mesures de réparation applicables en cas de discrimination ou d’ingérence antisyndicale. Rappelant à nouveau l’importance de sanctions effectives et dissuasives dans ce domaine, la commission prie le gouvernement de donner des informations sur les sanctions et mesures de réparation applicables en cas d’actes de discrimination antisyndicale et d’ingérence dans le secteur public, en précisant quelles sont les dispositions législatives ou réglementaires pertinentes. En outre, elle le prie à nouveau d’indiquer si, outre les membres de la direction du comité des employés des services publics, les dirigeants d’organisations d’employés des services publics jouissent également d’une protection renforcée contre la suppression de leur poste ou d’autres mesures du même ordre, y compris en cas de mise en œuvre du mécanisme de démission forcée assortie d’une indemnisation. Observant enfin que l’ISP-Equateur et l’UNE déclarent qu’un recours en inconstitutionnalité a été formé contre ledit mécanisme, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’issue de ce recours.

Articles 4 et 6. Négociation collective des travailleurs du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait pris note avec préoccupation du fait que les amendements constitutionnels adoptés en décembre 2015 limitaient le droit de négocier collectivement au secteur privé et que la loi organique de réforme des lois régissant le secteur public adoptée en mai 2017 ne prévoit pas de mécanisme de négociation collective et reconnaît simplement la possibilité d’un dialogue social entre les comités d’employés des services publics et les institutions publiques, dialogue qui, au surplus, ne peut porter que sur un nombre limité de questions, dont la rémunération est exclue. Sur ces considérations, la commission avait demandé instamment au gouvernement de rouvrir un débat de fond avec les organisations syndicales concernées en vue d’instaurer un mécanisme adéquat de négociation collective pour toutes les catégories d’employés du secteur public couvertes par la convention, et elle avait prié le gouvernement de donner des informations sur les conventions collectives conclues avec les travailleurs du secteur public engagés avant l’entrée en vigueur des amendements constitutionnels de 2015.

La commission note que le gouvernement déclare à ce sujet que: i) le ministère du Travail a émis le 4 avril 2018 deux circulaires (nos MDT-2018-0018 et MDT 2018-0019) qui confirment qu’aucune restriction ne concerne les personnes engagées comme employés du secteur public avant les amendements constitutionnels de 2015, ces personnes se trouvant toujours sous le régime du Code du travail et conservant à ce titre leur droit de négociation collective; ii) depuis la date d’émission de ces deux circulaires, non moins de six conventions collectives de premier niveau ont été conclues dans le secteur public au bénéfice de la catégorie de travailleurs susmentionnée; iii) comme indiqué précédemment, l’accord ministériel no MDT-2018-0010 adopté en 2018 règle l’exercice du droit d’organisation des employés des services publics. La commission note également que l’ISP-Equateur et l’UNE déclarent que: i) les amendements constitutionnels de 2015 qui excluent l’ensemble du secteur public du champ de la négociation collective ont été annulés par la Cour constitutionnelle (arrêt no 018-18-SIN-CC du 1er août 2018) pour vice de forme, ce qui aggrave encore la situation de vide juridique dans laquelle se trouvent les travailleurs du secteur public dont l’emploi était régi antérieurement par le Code du travail; ii) le ministère du Travail a annoncé une proposition de réforme du Code du travail qui s’étendrait inclusivement aux travailleurs du secteur privé et du secteur public, mais l’élaboration de cette proposition de réforme est très lente; iii) il a été créé, au sein du Conseil national des travailleurs et des salaires, une instance pour le secteur public, investie d’un rôle consultatif en matière de rémunération; cependant, des problèmes ont été soulevés à propos de la cooptation des représentants syndicaux de cette instance par le gouvernement; iv) si l’on peut constater une certaine réactivation de la négociation collective avec les travailleurs du secteur public engagés avant les amendements constitutionnels de 2015 (qui ont conservé leur droit de négociation collective), les négociations en question sont sujettes, notamment en matière de rémunération, à de nombreuses restrictions, qui ont été constatées depuis 2008 par les organes de contrôle de l’OIT.

Tout en se réjouissant de la réactivation de la négociation collective avec les travailleurs du secteur public engagés antérieurement aux amendements constitutionnels de 2015, la commission observe que la loi organique de réforme des lois régissant le secteur public et le nouvel accord ministériel qui règle l’exercice du droit d’organisation des employés du secteur public persistent à ne pas reconnaître aux autres travailleurs du secteur public le droit à la négociation collective. A cet égard, la commission rappelle à nouveau que, en vertu des articles 4 et 6 de la convention, les personnes employées dans le secteur public, mais dont les activités ne relèvent pas de l’administration de l’Etat (les employés des entreprises publiques, les employés des services municipaux et les employés des institutions décentralisées, les enseignants du secteur public, le personnel du secteur des transports, etc.), sont protégées par la convention (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 172) et, à ce titre, elles doivent pouvoir négocier collectivement sur leurs conditions d’emploi, y compris sur leurs conditions de rémunération, la simple consultation des syndicats intéressés ne satisfaisant pas aux prescriptions de la convention à cet égard (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 219). Observant que l’arrêt rendu par la Cour constitutionnelle en 2018 au sujet des amendements constitutionnels de 2015 aussi bien que le projet de révision du Code du travail peuvent constituer des éléments propices à cet égard, la commission prie instamment le gouvernement de rouvrir un débat de fond avec les organisations syndicales concernées en vue d’instaurer, pour toutes les catégories d’employés du secteur public couvertes par la convention, un mécanisme de négociation collective adapté aux spécificités du secteur. Elle prie le gouvernement de donner des informations sur tout progrès dans ce domaine, et elle rappelle qu’il peut recourir à l’assistance technique du Bureau à cet égard.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 1. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation comporte une disposition spécifique garantissant la protection contre les actes de discrimination antisyndicale au stade de l’accès à l’emploi. La commission note que le gouvernement indique que: i) le 16 juin 2017 a été promulgué l’accord ministériel no 16 instaurant des règles propres à l’éradication de la discrimination dans le milieu de travail; ii) les règles en vigueur ne comportent pas cependant de dispositions spécifiques exprimant l’interdiction de la discrimination antisyndicale au stade de l’accès à l’emploi; iii) les mesures qui sont appelées à concrétiser les indications de la commission donneront lieu à un arbitrage dans le cadre tant du processus de réforme que dans celui de l’élaboration de normes de niveau secondaire. Rappelant que ses commentaires à ce sujet se répètent depuis plusieurs décennies, la commission veut croire que le gouvernement sera prochainement en mesure d’annoncer l’introduction d’une disposition spécifique garantissant la protection contre les actes de discrimination antisyndicale au stade de l’accès à l’emploi.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné la nécessité de modifier l’article 221 du Code du travail, qui a trait à la présentation du projet de convention collective, dans un sens propre à ce que les organisations syndicales minoritaires qui regroupent moins de la moitié des travailleurs puissent négocier, seules ou conjointement, au nom de leurs membres. La commission note que le gouvernement déclare à nouveau que la teneur de l’article 221 du Code du travail, en harmonie avec les articles 452 et 459 dudit code, qui ont trait aux comités d’entreprise, repose sur les principes démocratiques selon lesquels la partie qui est habilitée à négocier avec l’employeur doit être l’organisation qui a recueilli la plus grande représentativité. La commission rappelle à nouveau à cet égard que, s’il est admissible que le syndicat qui représente la majorité ou un pourcentage élevé de travailleurs d’une unité de négociation jouisse de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, dans le cas où aucun syndicat ne réunit ces conditions ou ne jouit de tels droits exclusifs, les organisations syndicales minoritaires doivent au minimum pouvoir conclure une convention collective ou un accord collectif au nom de leurs propres membres (voir étude d’ensemble de 2012, paragr. 226). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour modifier l’article 221 du Code du travail de telle sorte que, lorsqu’il n’y a pas d’organisation réunissant au moins 50 pour cent des travailleurs, les organisations syndicales minoritaires puissent, seules ou conjointement, négocier au moins au nom de leurs membres. En outre, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer le nombre de conventions collectives conclues ces dernières années, ainsi que les secteurs d’activité concernés et le nombre de travailleurs couverts par ces conventions.

Accords ministériels instaurant de nouvelles formes contractuelles pour les travailleurs des plantations de bananes et les autres travailleurs du secteur agricole. La commission note que l’ISP-Equateur et l’UNE transmettent les observations de l’Association syndicale des travailleurs agricoles, bananiers et paysans (ASTAC) selon lesquelles les accords nos MDT-029-2017, MDT 074 2018 et MDT-096-2018 instaurent pour les travailleurs des plantations de bananes et les autres travailleurs agricoles de nouvelles normes contractuelles qui feraient obstacle à l’exercice effectif du droit de négociation collective dans lesdits secteurs. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires à ce sujet et de communiquer des informations sur les conventions collectives en vigueur dans les secteurs mentionnés.

Rappelant qu’en 2017 le gouvernement s’était accordé avec le Bureau sur un processus d’assistance technique en matière législative, processus à propos duquel elle n’a pas reçu d’informations, la commission veut croire que le gouvernement sera prochainement en mesure d’annoncer l’adoption de dispositions législatives qui tiennent compte des commentaires qu’elle formule depuis plusieurs années en ce qui concerne les secteurs public et privé.