Demande directe (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Guatemala (Ratification: 1996)

Article 1 de la convention. La commission prend note des informations détaillées communiquées par le gouvernement, provenant de la compilation statistique des peuples établie en 2015 par l’Institut national de statistiques. Selon ces données, 5 770 479 personnes (environ 40 pour cent de la population) s’identifient comme appartenant aux peuples maya, xinca ou garífuna. Le gouvernement souligne toutefois que l’Académie des langues mayas du Guatemala indique que le pourcentage officiel de la population indigène vivant dans le pays ne coïncide pas avec les estimations établies par les communautés linguistiques mayas elles-mêmes, en raison de facteurs liés à l’inadéquation des procédures et des instruments de recensement, au sous-enregistrement ainsi qu’à des facteurs liés à la question de l’autodétermination des personnes lors des recensements. En outre, le gouvernement indique qu’il a été procédé de juin à août 2018 au XIIe recensement de la population et que, dans ce cadre, une campagne de sensibilisation a été menée avec pour objectif de promouvoir le sentiment d’appartenance aux peuples indigènes comme élément propre à favoriser le respect de leur identité. Dans ce cadre, des questions ont été posées au sujet de l’identité ethnique des intéressés, sur la base du sentiment d’appartenance, la langue maternelle et les habitudes vestimentaires. La commission note à cet égard que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque ainsi que les Syndicats globaux du Guatemala regrettent que la campagne de sensibilisation n’ait pas eu un plus grand retentissement et n’ait pas associé les autorités ou organisations indigènes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats de ce XIIe recensement de la population de 2018, en présentant des données sur les communautés indigènes couvertes, les régions du pays dans lesquelles celles-ci vivent et leurs conditions économiques et sociales.

Articles 2 et 33. Engagements dans le cadre de l’accord de paix. La commission prend note de l’adoption, en avril 2017, de l’Agenda politique de la paix 2017-2026, adopté en avril 2017 par le Secrétariat de la paix de la présidence de la République, agenda qui passe en revue le degré de concrétisation des accords de paix de 1996 afin d’orienter et de faciliter la mise en œuvre des engagements encore en attente. La commission observe à cet égard que, selon l’agenda, sur un total de 118 engagements inscrits dans l’Accord sur l’identité et les droits de l’homme des peuples indigènes, 25 ont été totalement respectés, 56 ne l’ont été que partiellement et 26 ne l’ont pas été. Au nombre des engagements accomplis, on citera: la garantie du libre accès des personnes appartenant aux peuples indigènes aux différentes branches de la fonction publique; la création d’un Défenseur des peuples indigènes; la reconnaissance dans la loi des langues indigènes et de l’usage du vêtement indigène dans toutes les circonstances de la vie nationale; et la diffusion du respect de la diversité culturelle dans les plans éducatifs. Au nombre des engagements non respectés, on citera la reconnaissance et la protection des différentes formes de spiritualité pratiquées par les peuples mayas, garífuna et xinca; la promotion de l’utilisation par les peuples indigènes des moyens de radiocommunication pour développer leur identité; la reconnaissance du droit des peuples indigènes, dans le cadre de l’autonomie municipale, de décider de leurs priorités en matière d’éducation, de santé, de culture et d’infrastructures; et, enfin, la création d’un inventaire de l’appartenance des terres au niveau municipal. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour respecter les engagements inscrits dans l’Accord sur l’identité et les droits de l’homme des peuples indigènes, en précisant comment les peuples indigènes et leurs représentants sont associés à leur mise en œuvre.

Articles 6, 7 et 15. Consultations. Ressources naturelles. Projet de construction d’une usine de production de ciment sur la commune de San Juan Sacatepéquez (département de Guatemala). Depuis 2008, la commission examine la situation conflictuelle liée au projet d’installation d’une entreprise de production de ciment à San Juan de Sacatepéquez. La commission rappelle que, dans son arrêt rendu le 21 décembre 2009, la Cour constitutionnelle a ordonné de procéder aux consultations requises par la convention (dossier no 3878-2007). La commission a pris note des diverses initiatives entreprises pour favoriser le dialogue et les négociations entre les différentes parties concernées, et elle a prié le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises afin qu’il soit procédé, dans le cadre de mécanismes de dialogue jouissant de la confiance des parties, à des négociations de bonne foi, conformes à l’esprit de la convention, en ce qui concerne ce projet d’implantation d’une usine de ciment.

La commission note que le gouvernement indique que des progrès ont été enregistrés, à travers la signature d’un accord-cadre de paix et de développement entre les représentants des 12 communautés kackchiqueles, la municipalité de San Juan de Sacatepéquez et le gouvernement national. La section «Paix» de l’accord entre les parties prévoit notamment: l’entretien d’un climat de confiance; la recherche de l’harmonie et de la reconstruction du tissu social; la déjudiciarisation, autant que possible, des procédures pénales; la recherche d’une attention spéciale pour les victimes. Dans la partie «Développement intégral» de l’accord, les communautés ont exprimé leur consentement à la construction de l’anneau régional et au développement du projet San Gabriel, avec les avantages tangibles et directs qui devraient en découler pour les communautés. Le gouvernement s’est engagé à formuler et exécuter un plan d’action immédiate devant apporter une réponse aux attentes des communautés, avec la participation, l’engagement et l’écoute des communautés et de leurs représentants. Dans ses observations, le Comité coordinateur des associations agricoles, commerciales, industrielles et financière (CACIF) se réfère à l’Accord-cadre de paix et développement considérant qu’il constitue un progrès significatif dans les négociations entre les parties.

La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur la mise en œuvre de l’Accord-cadre de paix et développement, en indiquant comment a été assurée la participation des peuples concernés à la définition des mesures devant être adoptées à cette fin et en faisant état de toute difficulté qui aurait pu se présenter et des mesures prises afin de les surmonter.

Article 8. Droit coutumier. La commission note que le gouvernement indique que le Plan stratégique 2015-2019 du ministère public aborde sous son point 3.1 la question de la consolidation de la relation entre le ministère public et les autorités indigènes en vue de la coordination dans le cadre des affaires examinées par les systèmes tant de justice indigène que de justice formelle. Le gouvernement souligne à cet égard qu’il incombe au Secrétariat des peuples indigènes de formuler des mécanismes de communication et de coordination en matière de droits des peuples indigènes entre les institutions judiciaires et les autorités indigènes. Le gouvernement indique également que les 15 offices de défense des droits des indigènes placés sous l’autorité de l’Institut de la défense publique pénale continuent de s’occuper de la situation de personnes appartenant aux peuples maya, garífuna, xinca ou mestizo, en accordant toute l’attention voulue à leurs spécificités culturelles et linguistiques. L’institut a pour règle prioritaire d’engager des personnes indigènes qui maîtrisent la langue de la région considérée et sont sensibles à la question des droits des peuples indigènes. Le gouvernement fournit des informations sur les activités de formation menées de 2015 à 2017 pour consolider les connaissances des défenseurs, des assistants et du personnel administratif afin que tous ces intervenants soient dotés des compétences culturelles pertinentes. Le gouvernement communique également une compilation des décisions, comportant une composante culturelle, qui ont été rendues par les différentes juridictions.

La commission note que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Syndicats globaux du Guatemala déclarent que les institutions de l’Etat continuent à ne pas reconnaître le droit des peuples indigènes à appliquer leur propre système de justice, et ces organisations évoquent les cas dans lesquels la justice indigène n’est pas reconnue.

La commission prie le gouvernement de continuer de prendre les mesures propres à favoriser les mécanismes de communication et de coordination entre les institutions de la justice et les autorités indigènes afin de prendre en considération les coutumes ou le droit coutumier des peuples indigènes dans le cadre de l’application de la législation nationale à leur égard. Prière de communiquer des exemples de décisions pertinentes à cet égard.

Article 12. Procédures légales. La commission note que le gouvernement indique que, pour faciliter l’accès des peuples indigènes à la justice en tenant compte de leurs spécificités géographiques, linguistiques, culturelles et juridiques, l’Unité des questions indigènes de l’organisme judiciaire a été transformée en un Secrétariat des peuples indigènes. Cette institution assure la coordination de la mise en œuvre du protocole d’attention aux femmes indigènes en ce qui concerne l’accès de celles-ci à la justice. Il a en outre été créé un centre d’interprétation des langues des peuples indigènes, avec neuf antennes départementales, qui a élaboré une série de documents (glossaires, traductions de jugements, etc.). Le gouvernement indique que le Défenseur de la femme indigène promeut des actions de prévention de la violence à l’égard des femmes indigènes à travers le déploiement de la «Stratégie de concertation communautaire» au sein des communautés accusant une forte incidence d’actes de violence, et qu’il mène des actions pour le rétablissement de leurs droits.

La commission note que, dans son rapport consécutif à sa visite au Guatemala de 2018 (document A/HRC/39/17/Add.3), la Rapporteuse spéciale sur les droits des peuples autochtones constate que, malgré les efforts déployés par le gouvernement par l’entremise du ministère public pour faciliter l’accès des peuples indigènes à la justice, la discrimination et le racisme persistent à leur égard, notamment à l’égard des femmes indigènes lorsque celles-ci s’adressent à la justice au niveau local. La commission encourage le gouvernement à continuer à adopter les mesures visant à garantir aux peuples indigènes un accès effectif à la justice, de manière à ce qu’ils puissent engager toutes les procédures individuelles ou collectives qui seraient nécessaires à la défense ou à la protection effective de leurs droits.

Article 15, paragraphe 2. Concessions minières et projets hydroélectriques. La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que la loi minière soit en conformité avec les prescriptions établies par la convention en ce qui concerne la consultation préalable et la participation aux avantages dérivés. Il en est de même d’autres législations pertinentes, en particulier la loi générale sur l’électricité. De la même manière, à diverses reprises, la commission a eu à connaître de commentaires de syndicats signalant des situations graves de défaut de consultation en matière d’exploitation de ressources naturelles et, dans ces circonstances, elle a demandé au gouvernement de mettre en place des mécanismes de dialogue et de négociation recueillant la confiance des parties afin de déterminer si les intérêts des peuples indigènes sont lésés et, le cas échéant, dans quelle mesure. En particulier, la commission a demandé des informations sur les consultations menées avec les communautés indigènes, sur leur participation aux avantages dérivés des activités d’exploitation des mines Marlín à San Miguel Ixtahuacán (département de San Marcos) et sur les activités d’exploitation de nickel et d’autres ressources minières sur le territoire du peuple Q’eqchi, commune d’El Estor (département d’Izábal). S’agissant de l’exploitation de nickel sur la commune d’El Estor, le gouvernement indique que des consultations ont été menées par l’intermédiaire du ministère de l’Energie et des Mines, avant que la licence d’exploitation ne soit délivrée, avec les communautés indigènes risquant d’être affectées. La commission note que, selon les indications données par le gouvernement, grâce à une réforme de la loi minière, à compter de 2015, le pourcentage des droits d’exploitation reversés aux communautés concernées a augmenté de 100 pour cent.

La commission note que le Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG) déclare que l’Etat n’a pris aucune mesure appropriée pour rendre la législation nationale conforme à la convention et qu’il a continué de délivrer des autorisations de prospection et d’exploitation des ressources naturelles, notamment dans le domaine minier, sans consultation préalable des peuples indigènes. Le MSICG communique une liste de 48 résolutions émanant de la Direction générale des mines et attribuant des licences de prospection ainsi qu’une liste de 42 résolutions émanant du ministère de l’Energie et des Mines attribuant des licences d’exploitation de 1997 à 2015, à propos desquelles le MSICG considère que le droit de consultation des peuples indigènes n’a pas été respecté. Le MSICG considère que le gouvernement devrait s’abstenir de délivrer des licences tant que la législation n’aura pas été modifiée et tant que des consultations ne seront pas prévues dans le cadre de règles et de procédures établies d’un commun accord avec les peuples indigènes.

La commission prend note des informations détaillées communiquées par le gouvernement sur les activités menées pour donner effet aux résolutions de la Cour constitutionnelle relatives aux centrales hydroélectriques «La Vega I» et «La Vega II», sur la commune de Santa María Nebaj, département de Quiché. Lesdites résolutions enjoignent au ministère de l’Energie et des Mines d’engager un processus de consultation avec les communautés indigènes mayas ixiles à propos de l’installation desdites centrales. Le gouvernement indique que le vice-ministre du Développement durable a engagé des actions de concrétisation de la consultation, notamment des procédures de formation et des ateliers d’information auprès des communautés. De même, la commission note que des actions ont été menées par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale pour faire suite à la résolution de la Cour constitutionnelle relative au «projet de sous-stations Uspantan et Chixoy II et de ligne de Uspantan-Chixoy II», résolution qui enjoint au gouvernement de procéder à des consultations préalables auprès des communautés affectées de la commune de San Juan Cotzal, département de Quiché. Le gouvernement déclare à ce sujet que des réunions préparatoires ont eu lieu avec les autorités municipales et indigènes afin d’établir un climat de confiance et de respect durant le processus et que les consultations se conçoivent comme un moyen de parvenir à un accord ou à un consentement entre l’Etat, les entreprises et les peuples indigènes mayas ixiles sur les mesures législatives ou administratives qui pourrait les affecter directement.

La commission rappelle à cet égard qu’une réglementation adéquate des consultations visant à déterminer, conformément à l’article 15 de la convention, dans quelle mesure les intérêts des peuples indigènes risquent d’être affectés par des programmes de prospection ou d’exploitation des ressources naturelles que leurs terres recèlent contribue à réduire les conflits sociaux que ces programmes risquent de susciter et à jeter les bases d’un processus de développement inclusif et durable. La commission encourage le gouvernement à s’assurer que, à l’issue de la révision du cadre légal applicable aux programmes de prospection et d’exploitation des ressources naturelles, notamment de la loi minière, l’application des articles 6 et 15 de la convention est pleinement assurée en ce qui concerne la consultation préalable. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur toute réforme prévue ou adoptée à cet égard.

Article 20. 1. Conditions d’emploi. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises par l’Inspection générale du travail pour garantir que les travailleurs indigènes, y compris les travailleurs saisonniers, occasionnels et migrants occupés dans l’agriculture, ne sont pas soumis à des conditions de recrutement et de travail abusives ou encore à une exploitation. Le gouvernement indique que, dans le cadre des programmes d’inspection systématique, certaines mesures concernant le secteur agricole ont été mises en place, comme le programme d’inspection des activités de culture, de récolte et de transport de la canne à sucre ou encore le plan d’inspection du secteur de la production d’huile de palme. Le gouvernement signale que l’Inspection générale du travail élabore actuellement une planification stratégique visant à étendre la couverture de son action en termes de nombre d’inspecteurs et de nombre de bureaux sur le territoire national.

La commission observe que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Syndicats globaux du Guatemala déclarent que: i) la situation de pauvreté des peuples indigènes a un rapport étroit avec les conditions de travail déplorables qu’ils subissent; ii) plus de la moitié de la population occupée dans le secteur rural est indigène, y compris les travailleurs agricoles opérant pour leur compte et les journaliers ou ouvriers agricoles qui travaillent pour le compte d’autrui; et iii) d’une manière générale, dans le pays, les violations des droits au travail atteignent un niveau élevé, en particulier dans les zones rurales.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin que l’inspection du travail puisse développer son action de manière efficace dans le secteur agricole, en particulier dans les activités agricoles s’exerçant dans les zones où sont occupés principalement des membres des peuples indigènes.

2. Formation et accès à l’emploi. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur les mécanismes de promotion de l’employabilité des groupes vulnérables de la population, notamment à travers l’octroi de bourses d’études et l’organisation de programmes de formation technique. Elle note qu’en 2017 sur les 2 834 bénéficiaires de programmes de formation, on dénombrait 1 671 Ladins, 1063 Mayas, 27 Garífuna et 2 Xinca (et 71 personnes sans indication d’origine). Le gouvernement fournit également des informations sur les cours de formation au tourisme et sur les membres des peuples indigènes qui font appel aux services de l’Institut technique de formation et de productivité (INECAP). La commission encourage le gouvernement à continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour promouvoir l’accès des membres des communautés indigènes à la formation et à l’emploi et sur l’impact de ces mesures.

Articles 24 et 25. Santé. La commission a prié le gouvernement de donner des indications sur les services de santé existants dans les différentes régions du pays. Le gouvernement mentionne l’approbation de la Politique nationale de formation des sages-femmes des quatre peuples du Guatemala pour 2015-2025, soulignant que les services assurés au niveau communautaire par les sages-femmes, sur les plans principalement de la prévention, de la promotion de la santé et des soins en faveur de la mère et du nouveau-né, contribuent à l’amélioration des conditions de santé dans le pays. La commission note avec intérêt que l’élaboration de cette politique s’est faite avec la participation de sages-femmes appartenant aux peuples maya, xinca, garífuna et mestizo et que les échanges au cours de ce processus ont permis de tenir compte de leurs particularismes linguistiques et socioculturels. Le gouvernement donne également des informations générales sur les hôpitaux nationaux et les centres de santé dans le pays. En matière de sécurité alimentaire et nutritionnelle, le gouvernement se réfère au lancement en 2016 de la Stratégie nationale de prévention de la dénutrition chronique et du Plan de réponse aux épisodes de pénurie alimentaire saisonnière subis par les populations maya, xinca et ladino des communes des départements sis dans le «corridor sec» du pays.

La commission note que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Syndicats globaux du Guatemala évoquent l’Enquête nationale de santé maternelle et infantile 2014-15, selon laquelle 47 pour cent des enfants de moins de 5 ans souffrent de malnutrition chronique. L’enquête signale que, chez les indigènes, 58 pour cent des filles et des garçons sont en situation de dénutrition chronique, et 23 pour cent en situation de dénutrition grave. Inversement, dans la population non indigène, la prévalence de la malnutrition chronique est de 34 pour cent et la malnutrition grave de 10 pour cent.

La commission encourage le gouvernement à continuer de prendre les mesures nécessaires pour que les peuples indigènes aient accès à des services de santé adéquats. Elle le prie également de fournir des informations sur les mesures prises dans le cadre de la Stratégie nationale de prévention de la malnutrition chronique et sur leur impact, en particulier en ce qui concerne les enfants (garçons et filles) indigènes.

Article 27. Education. En réponse aux commentaires formulés précédemment par la commission au sujet des activités menées en matière d’éducation bilingue, le gouvernement se réfère notamment au renforcement de la formation du personnel enseignant. Il indique que la formation initiale des enseignants comprend un tronc commun correspondant à la même formation et une étape de spécialisation centrée plus spécifiquement sur les relations interculturelles, le bilinguisme et la formation en éducation physique. Dans ce contexte, le programme de formation académique du personnel enseignant propose quatre spécialisations: le professorat interculturel bilingue, le professorat interculturel, le professorat en productivité et développement et le professorat en éducation physique. En 2017, le programme de licence d’enseignement primaire et préprimaire interculturel, avec une composante majeure en éducation bilingue interculturelle, a été lancé dans 126 établissements. Se sont inscrits à ce programme 7 791 étudiants, dont 1 596 pour le préprimaire et 6 195 pour le primaire. Le gouvernement évoque également le rôle de l’Académie des langues mayas du Guatemala, qui déploie un programme de formation des enseignants au développement d’aptitudes linguistiques et méthodologiques propres à l’apprentissage de la langue maya. A cet égard, les enseignants qui dispensent une éducation bilingue dans leurs classes, et contribuent ce faisant à entretenir l’identité culturelle et linguistique de leurs élèves, bénéficient d’une prime au titre du bilinguisme. La commission prend note des informations et statistiques communiquées au sujet de la participation aux programmes d’alphabétisation, ventilées par département, ethnie et genre. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour mettre en œuvre la politique d’enseignement bilingue, et elle le prie de continuer de communiquer des données statistiques à ce sujet, de même que sur les taux de fréquentation des établissements d’enseignement préprimaire, primaire, secondaire et universitaire par les membres des peuples indigènes, par comparaison avec le reste de la population.

Article 30. Utilisation des moyens de communication de masse. La commission note que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Syndicats globaux du Guatemala déclarent que, ces dernières années, les moyens de communication de masse des peuples indigènes, en particulier les radios communautaires, ont fait l’objet d’un grand nombre d’actes de répression, au motif de l’inexistence d’une législation qui réglemente et protège l’activité de communication communautaire. La commission rappelle l’importance de l’utilisation de moyens de communication de masse dans les langues des peuples indigènes en vue de faire connaître à ces peuples leurs droits et obligations, et elle prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations susmentionnées du Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Syndicats globaux du Guatemala.