Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Mexique (Ratification: 1934)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Mexique (Ratification: 2023)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Traite. 1. Cadre institutionnel de lutte contre la traite des personnes. La commission avait incité le gouvernement à poursuivre les efforts entrepris dans le domaine de la lutte contre la traite, notamment à travers la mise en œuvre du cadre légal et institutionnel prévu par la loi générale de 2012 visant à prévenir, sanctionner et éradiquer les infractions relatives à la traite et à protéger et aider les victimes, et aussi à travers la mise en œuvre correspondante du deuxième Programme national pour 2014-2018. Elle avait noté, d’après l’évaluation réalisée dans le cadre du Programme national, que les efforts avaient porté principalement sur le renforcement de la coordination et de la collaboration entre les diverses institutions compétentes des organes judiciaires, législatifs et exécutifs, et elle avait prié le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard par le secrétariat d’Etat à l’Intérieur, ainsi que des mesures prises pour continuer de renforcer les moyens d’action dont dispose la Commission interministérielle pour prévenir, réprimer et éradiquer la traite.

La commission note que le gouvernement se réfère dans son rapport aux rapports annuels pour 2015 et 2016 de la Commission interministérielle ainsi qu’aux rapports sur les activités du Programme national, documents faisant ressortir l’organisation d’un nombre important d’activités de sensibilisation et de développement des capacités au niveau fédéral et à celui des Etats, ainsi qu’une large diffusion de documents d’information auprès du grand public. La commission note aussi que, de 2013 à 2018, non moins de 153 548 personnes ont bénéficié d’une formation et d’une sensibilisation sur la question de la traite grâce aux 4 648 activités déployées dans des établissements commerciaux par l’Institut national pour les migrations afin de prévenir la traite et, le cas échéant, détecter les personnes étrangères en situation irrégulière au regard des règles de séjour. La commission note que, dans ses observations jointes au rapport du gouvernement, la Confédération des employeurs de la République du Mexique (COPARMEX) considère que toutes les mesures prises par le gouvernement fédéral, en coordination avec les gouvernements des Etats, pour faire face au fléau de la traite revêtent une grande importance. La commission observe que le deuxième Programme national de prévention, répression et éradication de la traite et de protection et assistance aux victimes s’est terminé en 2018 et qu’en 2019 a été adopté un programme annuel de travail de la Commission interministérielle (PATCI) qui prévoit notamment la création d’un groupe devant être chargé de mettre en œuvre le Protocole de prévention de la traite et de prise en charge de ses victimes sur les lieux de travail, promulgué en 2017 par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. La commission note cependant que, dans son rapport de diagnostic de la situation de la traite au Mexique publié en 2019, la Commission des droits de l’homme estime que les actions menées sous l’égide de la Commission interministérielle ne témoignent pas d’une approche, d’une planification et d’une évaluation suffisamment exhaustive. Elle note en outre que, dans ses observations finales de 2018, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes des Nations Unies (CEDAW) se déclare préoccupé par: i) l’absence de mécanismes harmonisés et coordonnés au niveau des Etats et des municipalités qui garantiraient l’application effective de la loi générale de 2012; ii) l’absence de stratégie globale de lutte contre la traite; et iii) l’insuffisance de la coordination avec les Etats voisins pour la prévention de la traite (CEDAW/C/MEX/CO/9, 25 juillet 2018, paragr. 29). La commission note que, dans le cadre de l’Examen périodique universel, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies recommande que le gouvernement prenne de nouvelles mesures pour améliorer la coordination de la mise en œuvre d’une politique nationale de prévention, d’élimination et de répression de la traite. Il recommande également d’accroître les ressources humaines et financières des unités spécialisées pour leur permettre de traiter plus efficacement des affaires de traite (A/HRC/40/8, 27 décembre 2018, paragr. 132). La commission prie le gouvernement de poursuivre les efforts entrepris pour lutter contre la traite des personnes. Elle le prie de continuer de donner des informations sur les mesures prises, y compris dans le cadre de tout nouveau programme national contre la traite, pour assurer la prévention et la détection de ces pratiques, l’assistance, la protection et le rapatriement des victimes et la poursuite en justice et la sanction des auteurs, de même que sur toute évaluation de l’impact de telles mesures. Prenant dûment note des mesures prises par le gouvernement, la commission le prie de continuer à renforcer les capacités des différents organes judiciaire, législatif et exécutif du niveau fédéral et de celui des Etats, y compris celles de la Commission interministérielle. Elle le prie également de renforcer la coordination et la collaboration entre ces divers organes, de même que la coopération avec les pays voisins pour agir contre la traite.

2. Implication de représentants de la force publique dans la traite des personnes. La commission se réfère à ses précédents commentaires concernant les allégations de complicité et de participation directe de représentants de l’autorité publique dans les affaires de traite des personnes. Elle avait noté qu’il est énoncé dans le Programme national que le gouvernement doit faire de la transparence l’un des éléments majeurs de la nouvelle relation entre lui et la société pour parvenir à une plus grande responsabilisation et pour combattre la corruption. Elle note que, selon le gouvernement, d’après le rapport sur les activités menées par l’Unité du ministère public spécialisée dans les infractions relevant de la violence à l’égard des femmes et de la traite des êtres humains (FEVIMTRA), une enquête a été menée, de juillet 2015 à mai 2018, sur une affaire de traite des personnes comportant du travail forcé ou des services forcés dans laquelle un représentant de l’autorité publique a été identifié comme présumé responsable. La commission note en outre que, d’après le rapport 2019 de la Commission nationale des droits de l’homme sur le diagnostic de la situation de la traite au Mexique, sur l’ensemble des enquêtes menées de juin 2012 à juillet 2017 sur des affaires concernant la traite des personnes, des représentants de l’autorité publique étaient impliqués à huit reprises au niveau des enquêtes préliminaires et des dossiers d’enquête. La commission note en outre que plusieurs organes des Nations Unies chargés de l’application des traités se sont récemment déclarés préoccupés par les faits de complicité signalés entre des agents de l’Etat et les milieux du crime organisé ou les réseaux de traite opérant au niveau international, et par la corruption que ce constat révèle et l’impunité qui en découle (A/HRC/WG.6/31/MEX/2. 3 septembre 2018, paragr. 38); CEDAW/C/MEX/CO/9, 25 juillet 2018, paragr. 29; et CMW/C/MEX/CO/3, 27 septembre 2017, paragr. 21). La commission veut croire que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour que des enquêtes appropriées soient menées sur les plans administratif et judiciaire et, le cas échéant, que des sanctions appropriées soient prises à l’égard de tout représentant de l’autorité publique reconnu coupable de tels actes. Elle prie également le gouvernement de continuer de donner des informations sur les affaires dans lesquelles la complicité ou la participation directe de représentants de l’autorité publique dans des affaires de traite des personnes a été avérée, et sur les sanctions imposées.

3. Protection des victimes. La commission avait noté que la loi de 2012 consacre de manière détaillée les droits et la protection intégrale qui doivent être accordés aux victimes (art. 59 à 83) et qu’un protocole d’utilisation des procédures et des ressources destinées à secourir, assister et protéger les victimes de la traite, protocole qui fixe des directives spécifiques pour l’ensemble des autorités appelées à intervenir, depuis l’identification des victimes jusqu’à la réinsertion sociale de ces personnes, a été élaboré au niveau fédéral et sous l’égide de la Commission interministérielle. Le gouvernement déclare que, pour permettre la réinsertion sociale des victimes de la traite, l’unité FEVIMTRA attachée au ministère public propose, par le biais de son service soins intensifs, une aide psychologique, sociale et juridique visant à mettre un terme au phénomène d’isolement engendré par les situations relevant de la traite. La commission note en outre que la FEVIMTRA collabore avec la Commission mexicaine d’aide aux réfugiés (COMAR) afin d’aider les victimes de situations relevant de la traite à accéder au statut de réfugié. Le gouvernement ajoute, en outre, que le Centre d’hébergement spécialisé assurant des soins et une protection globale aux victimes de violences extrêmes fondées sur le genre et de situations relevant de la traite, qui est placé sous l’égide du ministère public général, propose lui aussi un hébergement temporaire et une aide médicale psychologique et sociale et de l’assistance juridique à ces victimes. La commission note que les groupes Beta de protection des migrants déployés par l’Institut pour les migrations en des points stratégiques du pays – dans 22 municipalités de neuf Etats différents – avec pour mission d’assurer la protection et la défense des droits de l’homme des travailleurs migrants, sans considération de leur nationalité ou de leur situation au regard des règles de séjour, ont fourni une assistance à 533 633 migrants entre juillet 2015 et mai 2018 et une assistance juridique à 413 d’entre eux en orientant leurs plaintes vers l’autorité compétente. Au cours de la même période, l’Institut national pour les migrations a organisé au profit de 683 fonctionnaires une formation sur la prévention et l’identification de possibles victimes de traite ainsi que sur le traitement inapproprié des migrants, et il a assuré la diffusion en 2016, en collaboration avec l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), d’un protocole pour l’identification et la prise en charge des migrants victimes de situations relevant de la traite au Mexique. La commission note en outre que, d’après le rapport d’activité pour 2016 de la Commission interministérielle, 889 victimes possibles de traite ont été identifiées (194 par les autorités fédérales et 695 par des entités locales) et des interventions ont été organisées pour libérer de leur situation 433 victimes probables. La commission note que, dans ses observations finales de 2018, le CEDAW se déclarait préoccupé par l’insuffisance des services d’assistance, de réadaptation et de réintégration accessibles aux victime, notamment par l’insuffisance du nombre des centres d’accueil, ainsi que par les difficultés auxquelles se heurtent les victimes de la traite, en particulier les migrantes, quant à l’accès à des services de conseil, à des soins médicaux, à un soutien psychologique et à des mesures de réparation (CEDAW/C/MEX/CO/9, 25 juillet 2018, paragr. 29). Elle note que, dans ses observations finales de 2017, le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille des Nations Unies (CMW) s’est déclaré profondément préoccupé par la présence de nombreuses personnes victimes de traite dans les centres de rétention de migrants et a recommandé que le gouvernement adopte des mécanismes efficaces pour l’identification et la prise en charge des victimes de traite qui peuvent se trouver internées dans ces centres (CMW/C/MEX/CO/3, 27 septembre 2017, paragr. 37). Tout en prenant note des mesures prises par le gouvernement, la commission exprime le ferme espoir que celui-ci poursuivra les efforts entrepris pour assurer de manière effective la sécurité et la protection des victimes de traite dans l’ensemble du pays, y compris lorsqu’il s’agit de migrants placés dans des centres de rétention, de telle sorte que ces personnes puissent faire valoir leurs droits devant les autorités compétentes. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cette fin et de continuer de donner des informations sur le nombre de victimes identifiées, le nombre de personnes qui ont pu faire valoir leurs droits auprès des autorités compétentes et les mesures de réparation qui leur ont été accordées.

Article 25. Sanctions efficaces et strictement appliquées. Dans ses précédents commentaires, la commission a noté que la loi de 2012 confère au ministère public et à la police des attributions et pouvoirs spéciaux en matière de lutte contre la traite des personnes. Elle a également noté que, d’après les rapports annuels de la Commission interministérielle, l’un des plus grands obstacles à surmonter est l’impunité dont bénéficient toujours les actes relevant de la traite, malgré une augmentation notable du nombre des poursuites judiciaires engagées ces dernières années par suite des activités de formation organisées, en particulier au niveau fédéral. Le gouvernement indique que l’unité FEVIMTRA attachée au ministère public a organisé une formation des fonctionnaires pour mieux instruire les affaires de traite des personnes au sein du nouveau système judiciaire pénal et que diverses réunions et autres activités ont été organisées en 2016 et 2017 en collaboration avec le Département de la justice des Etats-Unis, notamment avec du personnel du ministère public de ce pays, afin de renforcer la coordination entre le Mexique et les Etats-Unis dans les actions dirigées contre la traite des personnes. Le gouvernement ajoute que, de 2015 à 2018, l’unité FEVIMTRA a organisé quatre réunions nationales des procureurs et des unités spécialisées dans la répression de la traite afin de mieux coordonner les stratégies et de renforcer les liens propices à une collaboration efficace entre les autorités fédérales et celles des Etats pour parvenir à une plus grande efficacité dans l’investigation et la poursuite des crimes relevant de la traite. La commission note cependant que, d’après le rapport de la Commission nationale des droits de l’homme pour 2018 sur l’intervention de l’inspection du travail dans la prévention des situations de traite et l’identification des victimes possibles de telles situations dans l’agriculture, 36,4 pour cent des inspecteurs du travail ne signalaient pas les situations de cette nature et ne prenaient pas non plus de mesures propres à y mettre un terme, alors que l’on estimait que 32,6 pour cent des travailleurs de l’agriculture ne percevaient aucune rémunération. Selon ce rapport, 60 pour cent des administrations de l’inspection du travail du niveau des Etats comptent moins de 10 inspecteurs et 51,5 pour cent de ces administrations n’ont pas d’informations et n’assurent pas non plus une formation des inspecteurs du travail sur le phénomène de la traite. La commission note que d’après les données statistiques communiquées par le gouvernement, de 2015 à 2017, 3 576 personnes victimes de la traite ont été enregistrées auprès des autorités et que 23,9 pour cent de ces personnes étaient victimes de traite à des fins de travail forcé et, au cours de la même période, le nombre des condamnations prononcées par les tribunaux est resté stable avec un total de 377 jugements rendus, dont 11 concluaient à une situation de travail forcé, 38 à une situation d’exploitation au travail et 2 à une situation d’esclavage. La commission note que, dans ses observations finales de 2018, le CEDAW s’est déclaré préoccupé par les faibles taux de poursuites et de condamnations dans les affaires de traite et que, dans ses observations finales de 2019, le Comité contre la torture des Nations Unies (CAT) a recommandé au gouvernement de s’assurer que les affaires de traite donnent lieu à des investigations approfondies et que les auteurs présumés sont poursuivis et, si reconnus coupables, condamnés par des sanctions appropriées (CEDAW/C/MEX/CO/9, 25 juillet 2018, paragr. 29 et CAT/C/MEX/CO/7, 24 juillet 2019, paragr. 60 et 61). Considérant le caractère particulièrement complexe du crime de traite des personnes, la commission prie instamment le gouvernement de continuer de prendre les mesures nécessaires pour renforcer les capacités des autorités policières, de l’inspection du travail et du ministère public à l’identification des victimes de traite, tant à des fins d’exploitation sexuelle que d’exploitation au travail, et de mener des enquêtes approfondies pour réunir les preuves permettant d’engager des poursuites et, conformément à l’article 25 de la convention, d’imposer des sanctions pénales réellement efficaces et de les appliquer strictement. A cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les procédures judiciaires en cours et les sanctions imposées aux personnes condamnées.