Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Fédération de Russie (Ratification: 1998)

La commission prend note des observations de la Confédération du travail de Russie (KTR), reçues le 26 septembre 2019. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires à ce sujet.

Article 3, paragraphe 1, et articles 6, 10 et 16 de la convention. Nombre d’inspecteurs du travail et couverture des lieux de travail par les visites de l’inspection du travail. Dans son précédent commentaire, la commission a constaté que le nombre d’inspecteurs du travail ne cessait de diminuer au fil des ans, de 2 680 à 2 102 entre 2012 et 2016. Elle notait également que, d’après le rapport de 2016 du Service fédéral du travail et de l’emploi (Rostrud), le nombre d’inspecteurs du travail était insuffisant pour parvenir à couvrir dûment les établissements, ce qui fait que l’inspection consiste souvent en une vérification et un contrôle des documents envoyés par les bureaux du Rostrud et non une réelle visite d’inspecteurs du travail sur place. La commission note avec préoccupation, d’après les informations que fournit le gouvernement dans son rapport, que le nombre réel d’inspecteurs du travail continue à diminuer, tombant à 1 835 inspecteurs en 2018. La commission note, d’après le rapport 2018 du Service fédéral du travail et de l’emploi, que la rotation du personnel réduit l’efficacité des activités des inspecteurs du travail. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le recrutement d’un nombre suffisant d’inspecteurs du travail pour assurer que les lieux de travail sont inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail. La commission demande aussi des informations sur les conditions de service des inspecteurs du travail (y compris les salaires, les prestations et les perspectives de carrière), en comparaison avec les fonctionnaires engagés dans des fonctions similaires dans d’autres services gouvernementaux (tels que les inspecteurs d’impôt ou la police), ainsi que sur les raisons du taux de départs élevé des inspecteurs du travail.

Articles 7, 17 et 18. Application de la législation du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté l’écart existant entre le nombre de cas signalés par l’inspection du travail, le nombre d’enquêtes ouvertes et le nombre de condamnations. Elle avait noté que le gouvernement indiquait que des poursuites pénales étaient rarement engagées parce que l’intention criminelle ne pouvait pas être établie. S’agissant des poursuites administratives, la commission notait que, selon le gouvernement, il arrive qu’elles ne soient pas engagées parce que les rapports d’infraction établis par l’inspection du travail étaient incomplets ou qu’ils ne contenaient pas les documents demandés, et que la décision de clore une affaire administrative était souvent communiquée trop tardivement pour que l’inspection du travail puisse faire appel dans les délais prescrits.

La commission constate, d’après les informations fournies par le gouvernement, que l’écart entre le nombre d’affaires dont est saisi le bureau du procureur par les inspections du travail fédérales (7 580) et le nombre de procédures pénales engagées (518) est toujours très important, et que le rapport du gouvernement ne dit rien sur le nombre de condamnations réelles. La commission note également un nombre important d’annulations d’actes d’inspection, ordonnances, décrets, conclusions et autres décisions des inspecteurs du travail par les autorités judiciaires en 2018 (1 206). La commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’application effective des dispositions légales dont l’exécution incombe aux inspecteurs du travail. Elle prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes prises pour combler les lacunes constatées en la matière, telles que, notamment, la formation des inspecteurs du travail s’agissant de l’établissement de rapports d’infraction complets, y compris le recueil des éléments de preuve nécessaires; l’amélioration de la communication et des activités de coordination avec le personnel judiciaire concernant les éléments de preuve requis pour établir la violation du droit du travail et poursuivre efficacement les auteurs de tels actes ; ainsi que la nécessité d’informer rapidement l’inspection du travail de l’issue des affaires jugées. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques concrètes sur les affaires administratives et pénales signalées par l’inspection du travail, dont les dispositions légales pertinentes, les enquêtes menées, les poursuites engagées et les sanctions imposées. La commission demande également des informations sur les raisons pour lesquelles un nombre important de décisions prises par les inspecteurs du travail ont été annulées.

Articles 12 et 16. Pouvoirs et prérogatives de l’inspection du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission notait que l’article 357 du Code du travail permet aux inspecteurs du travail d’interroger uniquement les employeurs (et non les travailleurs) et que la loi fédérale no 294-FZ, le Code du travail et le règlement no 875 contiennent nombre de restrictions aux pouvoirs des inspecteurs, notamment leur liberté d’initiative en ce qui concerne la tenue d’inspections, sans avertissement préalable (art. 9(12) et 10(16) de la loi no 294 FZ), et leur liberté d’accès aux établissements (sans ordre d’un supérieur hiérarchique) à toute heure du jour et de la nuit (art. 10(5) et 18(4) de la loi no 294-FZ). Elle avait aussi noté que ces textes contiennent des restrictions quant aux motifs permettant une visite non programmée (art. 360 du Code du travail, art. 10(2) de la loi no 294-FZ et art. 10 du règlement no 875 de 2012). La commission notait également que, en vertu de l’article 19(6)(1) et (2) du Code des infractions administratives, les inspecteurs du travail engagent leur responsabilité administrative lorsqu’ils ne respectent pas certaines de ces restrictions, par exemple lorsqu’ils effectuent des inspections pour des motifs autres que ceux permis par la loi. Elle priait instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec les articles 12 et 16 de la convention.

La commission note que le gouvernement mentionne l’adoption d’une approche fondée sur le risque dans le travail des services d’inspection du travail. A cet égard, elle note que la résolution no 197 de février 2017 sur l’adoption de réformes de certains lois de la Fédération de Russie, prévoit que selon l’évaluation des risques, les inspections prévues ne peuvent pas être menées: i) plus d’une fois tous les deux ans pour les lieux de travail considérés comme présentant un risque élevé; ii) plus d’une fois tous les trois ans pour les lieux de travail considérés comme présentant un risque important; iii) plus d’une fois tous les cinq ans pour ceux considérés comme présentant un risque moyen; et iv) plus d’une fois tous les six ans pour ceux considérés comme présentant un risque modéré. De plus, pour les lieux de travail considérés comme présentant un risque faible, les inspections planifiées ne sont pas autorisées. A cet égard, la commission note que, aux termes des amendements apportés par la loi fédérale no 480-FZ du 25 décembre 2018 à la loi fédérale no 294-FZ, les inspections ne peuvent pas être prévues pour les petites et moyennes entreprises présentant un risque faible. La commission note également que, en 2018, 37 plaintes ont été déposées au titre de l’article 19(6)(1) contre des responsables des inspections nationales du travail pour violation des prescriptions relatives à la procédure de surveillance de l’Etat. Rappelant et mettant l’accent à ce qu’il importe d’autoriser pleinement les inspecteurs du travail à effectuer des visites sans avertissement préalable afin de garantir l’efficacité de la surveillance, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec les articles 12 et 16 de la convention. Notamment, elle prie instamment le gouvernement de veiller à ce que les inspecteurs du travail soient autorisés: i) à effectuer des visites sans avertissement préalable, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a) et b), de la convention; ii) à interroger les employeurs et le personnel, conformément à l’article 12, paragraphe 1 c) i); et iii) à permettre que les établissements soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes, conformément à l’article 16. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur l’impact du système d’inspection fondée sur le risque sur la couverture des lieux de travail par l’inspection du travail. A cet égard, elle prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre d’inspections du travail effectuées chaque année depuis la mise en application de ce système, indiquant le nombre d’inspections dans les petites, moyennes et grandes entreprises. La commission prie le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur les plaintes présentées en vertu de l’article 19(6)(1) du Code des infractions administratives, indiquant les prescriptions de la loi sur le contrôle de l’Etat qui n’étaient pas respectées, précisant notamment les violations concernant des inspections du travail réalisées pour des motifs autres que ceux qu’autorise la loi, et les sanctions considérées contre les inspecteurs du travail sur la base de telles violations.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2020.]