Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 169) relative aux peuples indigènes et tribaux, 1989 - Mexique (Ratification: 1990)

La commission prend note des observations du Syndicat des travailleurs au service de l’Etat et des municipalités de Tabasco, reçues le 28 avril 2016, et d’IndustriALL Global Union (IndustriALL), reçues le 1er septembre 2017. Elle prend note aussi des observations de la Confédération patronale de la République du Mexique (COPARMEX) et de la Confédération des travailleurs du Mexique (CTM) transmises par le gouvernement avec son rapport. De plus, la commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 2 septembre 2019, qui comprennent des commentaires généraux sur l’application de la convention.

Articles 2 et 33 de la convention. Action coordonnée et systématique. Institut national des peuples indigènes. La commission prend note avec intérêt de la création de l’Institut national des peuples indigènes (INPI), en vertu de la loi du 4 décembre 2018, qui remplace la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes. Le gouvernement indique dans son rapport que l’INPI est un organe décentralisé, placé sous l’autorité du pouvoir exécutif fédéral, qui est chargé de définir, réglementer, concevoir, exécuter, suivre et évaluer les politiques et programmes en faveur des peuples indigènes et afro mexicains, et de garantir l’application de leurs droits. Dans le cadre de ses fonctions, l’INPI doit mener des actions concertées et coordonnées avec les organismes et les entités de l’administration publique fédérale, les autorités des entités fédérales et les municipalités; assurer la participation des peuples indigènes et afro-mexicains; et se concerter avec les secteurs sociaux et privés, ainsi qu’avec les organisations internationales. La commission note que, au sein de l’INPI, le Conseil national des peuples indigènes a été créé en tant qu’organe de participation, de consultation et de liaison avec les peuples indigènes et afro mexicains. Le conseil est composé de représentants des peuples indigènes et afro mexicains, de centres universitaires spécialisés dans les questions indigènes, d’organisations indigènes, de peuples indigènes migrants qui résident à l’étranger, de conseils d’administration des commissions des affaires indigènes du Congrès de l’Union, d’autorités des entités fédératives et d’organismes internationaux (articles 11 et 18 de la loi). La commission salue la création de l’Institut national des peuples indigènes en tant qu’institution chargée des affaires indigènes, et veut croire que cette mesure contribuera à la mise en œuvre d’une action coordonnée et systématique des institutions et des entités gouvernementales à tous les niveaux, avec la participation des peuples indigènes et afro-mexicains, afin de garantir l’application effective de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les moyens et les ressources dont dispose l’institut pour s’acquitter convenablement de ses fonctions, et d’indiquer comment, dans la pratique, le Conseil national des peuples indigènes participe à l’élaboration et au suivi des politiques et programmes confiés à l’institut.

Article 2, paragraphe 2 b), et article 7. Développement. Programme national des peuples indigènes. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur les programmes et les projets visant à promouvoir les droits économiques et sociaux des peuples indigènes. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement concernant les activités menées dans le cadre de divers programmes de développement économique et social des peuples indigènes, en particulier le Programme d’infrastructure indigène (PROII) et le Programme pour l’amélioration de la production et de la productivité indigènes (PROIN). Elle note également les informations concernant la répartition du budget alloué à ces programmes. Le gouvernement indique que, entre 2014 et 2018, 52 899 hommes et 53 299 femmes au total ont bénéficié d’une aide du PROIN pour des projets communautaires productifs, tandis que 67 230 hommes et 51 858 femmes ont bénéficié de mesures visant à atténuer les effets du changement climatique et s’y adapter. Toutefois, la commission note que, selon les statistiques publiées en 2018 par le Conseil national pour l’évaluation de la politique de développement social (CONEVAL), 2,2 millions de personnes s’exprimant dans une langue indigène souffrent de carences faute d’un accès suffisant à l’alimentation. La commission note que, dans ses observations figurant dans le rapport du gouvernement, la COPARMEX souligne l’ample cadre normatif de la protection des droits des peuples indigènes, ainsi que les progrès réalisés dans les politiques publiques spécifiques menées dans ce domaine. La COPARMEX note toutefois que des lacunes subsistent: en 2016, selon les données du CONEVAL, 71,9 pour cent de la population indigène, soit 8,3 millions de personnes, se trouvaient en situation de pauvreté; ce chiffre passe à 77,6 pour cent pour la population parlant une langue indigène, c’est-à-dire bien plus que la moyenne nationale (43,65 pour cent).

La commission salue l’adoption du Programme national en faveur des peuples indigènes 2018 2024, dont les principes fondamentaux sont le renforcement des processus d’autonomie et d’organisation des peuples indigènes et afro-mexicains, ainsi que leur participation effective à la conception, à l’exécution et à l’évaluation des politiques publiques et programmes gouvernementaux qui les concernent. Ce programme cherche notamment à élaborer des plans intégraux de développement régional en coordination avec les peuples indigènes et afro-mexicains, à renforcer les projets productifs ayant une perspective de genre, à créer des emplois, à améliorer les infrastructures de communication et à promouvoir et à appliquer le droit à la participation et à la consultation. La commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans le Programme national des peuples indigènes 2018 2024, et le prie de fournir des informations, y compris des données statistiques, au sujet de l’impact des mesures et des programmes adoptés dans ce cadre sur la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels des membres des peuples indigènes et afro-mexicains. La commission prie également le gouvernement d’indiquer la manière dont les peuples indigènes et afro-mexicains participent à la conception, à la mise en œuvre et à l’évaluation des initiatives de développement menées dans le cadre du programme, tant au niveau fédéral que dans les différentes entités fédératives.

Article 3. Droits de l’homme. Santé reproductive. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement d’indiquer comment le consentement éclairé des membres des peuples indigènes est garanti dans les programmes de planification familiale et de contraception. Le gouvernement indique que, depuis 2013, des programmes de planification familiale et de contraception avec une optique interculturelle ont été mis en œuvre à l’intention des adolescents des populations indigènes. Le gouvernement indique également que des «liens interculturels» ont été organisés dans 11 entités fédératives, lesquels réunissent des personnes issues de communautés indigènes formées aux soins de santé maternelle et néonatale. Elles servent d’interprètes entre les professionnels de la santé et les femmes indigènes, ce qui renforce la confiance dans les services de santé et leur crédibilité parmi la population indigène. La commission prend note de la recommandation générale no 31/2017 de la Commission nationale des droits de l’homme (organe gouvernemental décentralisé habilité à formuler des recommandations à l’adresse des autorités publiques dans le domaine des droits de l’homme). La recommandation indique que les sages-femmes, de même que les femmes indigènes enceintes, sont l’objet de mauvais traitements culturels et sociaux en ce qui concerne la santé reproductive, et que les mesures nécessaires doivent être prises pour renforcer le lien entre la pratique traditionnelle de l’accouchement et le système national de santé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la manière dont les adolescents et les adolescentes indigènes participent à la conception et à l’exécution des programmes de planification familiale et de contraception, compte étant tenu de leur culture et de leur mode de vie. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les mauvais traitements infligés aux femmes indigènes et afro-mexicaines qui ont recours aux soins obstétricaux, et de continuer à promouvoir le respect de l’accouchement traditionnel dans le cadre du système sanitaire national.

Article 6. Consultation. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note du protocole de consultation des peuples et des communautés indigènes, approuvé en 2013 par la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes, et a prié le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les progrès réalisés dans le sens de l’adoption d’une législation sur la consultation. Le gouvernement indique que le protocole est un document général qui établit les principes et les procédures méthodologiques et techniques applicables à tout un ensemble de situations. Sur la base de ce protocole, l’INPI a élaboré et publié en mars 2019 un protocole spécifique pour la consultation des peuples indigènes et afro-mexicains au sujet du Plan national de développement 2019 2024, qui prévoit une phase d’informations, de délibérations, de consultations et d’accords, ainsi qu’une phase de suivi. La commission note que, conformément à la loi sur l’Institut national des peuples indigènes, l’INPI sera l’organe technique de consultation préalable, libre et éclairée sur les mesures législatives et administratives au niveau fédéral (art. 4), et que le Programme national pour les peuples indigènes 2018-2024 prévoit l’élaboration d’une initiative en vue d’une loi sur la consultation préalable, libre et éclairée des peuples indigènes.

La commission renvoie à son observation générale adoptée en 2018 dans laquelle elle a rappelé l’importance de consulter préalablement les peuples couverts par la convention avant d’adopter une législation ou d’établir des mécanismes de consultation («consultation pour la consultation»). Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés dans l’adoption d’une législation sur la consultation, et d’indiquer les mesures prises pour garantir sur ce sujet des consultations approfondies et éclairées des peuples indigènes et du peuple afro-mexicain. Dans l’attente de l’adoption de la législation, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les processus de consultation engagés sur la base du protocole pour la mise en œuvre des consultations des peuples et des communautés indigènes et sur leurs résultats, et d’indiquer la manière dont les peuples concernés y participent par l’intermédiaire de leurs institutions représentatives, sur les difficultés rencontrées dans ces processus et sur les mesures prises par l’INPI pour y remédier. Prière aussi de communiquer des informations sur le respect des accords conclus dans le cadre du processus de consultation du Plan national de développement 2019 2024.

Consultation sur la réforme constitutionnelle et législative concernant les droits des peuples indigènes et afro-mexicains. La commission prend note avec intérêt du processus de dialogue et de consultation sur la réforme constitutionnelle et législative concernant les droits des peuples indigènes et afro-mexicains qui s’est déroulé entre juin et août 2019, dans le cadre de 54 réunions régionales qui ont couvert 68 peuples indigènes et le peuple afro mexicain. Ce processus, organisé par le ministère de l’Intérieur et l’INPI, visait à recueillir des vues et des propositions sur l’initiative de réforme constitutionnelle et sur les lois réglementaires correspondantes concernant les peuples indigènes et le peuple afro-mexicain. A l’issue de ces consultations, des propositions ont été formulées, notamment sur la reconnaissance constitutionnelle des peuples indigènes en tant que sujets de droit public, ainsi que la reconnaissance de la relation particulière des peuples indigènes avec leur territoire, de leur droit à la participation politique, à la représentation et à la consultation, et des droits des personnes indigènes déplacées. Les propositions ont été remises au Président de la République en août 2019 pour qu’elles servent de point de départ à l’élaboration d’initiatives de réforme constitutionnelle et législative. La commission prie le gouvernement d’indiquer la manière dont les propositions formulées par les peuples indigènes et le peuple afro mexicain, dans le cadre du processus de dialogue et de consultation sur la réforme constitutionnelle et législative concernant les droits des peuples indigènes et afro mexicains, ont été prises en compte dans le processus de réforme constitutionnelle et législative en ce qui concerne leurs droits et les mesures qui les touchent directement.

Articles 14 et 18. Conflits fonciers. Intrusion. La commission a pris note de plusieurs conflits liés à l’occupation de terres qui touchaient des communautés indigènes. Elle a prié le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour garantir la protection effective des droits des peuples indigènes sur les terres qu’ils occupent traditionnellement, et de répondre à leurs revendications. Le gouvernement donne plusieurs exemples de conflits territoriaux entre des communautés qui ont été résolus grâce à l’intervention du Procureur pour les questions agricoles. La commission note que, en mars 2017, la Cour interaméricaine des droits de l’homme (CIDH) a pris des mesures provisoires en faveur des membres de la communauté indigène de Choréachi de la Sierra Tarahumara dans l’Etat de Chihuaha, en raison de la situation de violence créée par les tentatives d’organisations criminelles d’occuper les terres communautaires. La commission note également que, dans son rapport de 2018 pour le Mexique, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones mentionne la situation du peuple autochtone Cucapa de Basse-Californie, dont les activités traditionnelles ont été limitées en raison de la création d’une zone protégée et de la présence de pêcheurs illégaux (A/HRC/39/17/Add.2 paragr. 28). La commission prie le gouvernement d’intensifier ses efforts pour protéger la possession par les peuples indigènes des terres qu’ils occupent traditionnellement, pour protéger leur droit d’utiliser les terres auxquelles ils ont traditionnellement accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance, et pour prévenir et sanctionner toute intrusion sur les terres des peuples concernés. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les résultats des mesures prises à ce sujet, en particulier en ce qui concerne la situation de la communauté indigène de Choréachi dans l’Etat de Chihuahua et de la communauté Cucapa dans l’Etat de Basse-Californie. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations actualisées sur les mesures prises pour régler définitivement le différend territorial concernant la communauté de San Andrés de Cohamiata, auquel elle a fait référence dans ses commentaires précédents.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.