Observation (CEACR) - adoptée 2019, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 1961)
Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930 - Mauritanie (Ratification: 2016)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), de la Confédération générale des travailleurs de Mauritanie (CGTM), et de la Confédération libre des travailleurs de Mauritanie (CLTM), reçues respectivement le 1er septembre, le 30 août et le 12 juin 2019. Elle note également les observations de la CSI et de la CGTM reçues en 2018. Enfin, la commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de la CLTM et de la CGTM de 2019, qui a été reçue le 21 octobre 2019.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Esclavage et séquelles de l’esclavage. La commission a précédemment noté que, en juin 2017, la Commission de la Conférence avait exprimé ses vives préoccupations face à la persistance de l’esclavage et au faible nombre de poursuites engagées et elle avait instamment prié le gouvernement de poursuivre ses efforts pour lutter contre ce phénomène. La commission avait salué le fait que le gouvernement accepte une mission de haut niveau et que le projet de coopération technique du BIT visant à renforcer les efforts entrepris par le gouvernement pour mettre fin aux séquelles de l’esclavage poursuive ses activités. La commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, tant dans le cadre du projet de coopération technique que du comité interministériel chargé de la mise en œuvre de la feuille de route pour la lutte contre les séquelles de l’esclavage, pour mettre en œuvre les recommandations de la Commission de la Conférence ainsi que celles formulées par cette commission.

La commission prend note du rapport de la mission de haut niveau qui s’est rendue en Mauritanie en avril 2018. La mission a constaté que des progrès certains étaient à mettre au crédit du gouvernement. Si ce dernier manifestait une volonté de continuer à agir pour combattre un phénomène clivant, le contexte global dans lequel s’inscrivait cette action demeurait complexe. En effet, la mission a entendu des discours ambivalents et a constaté que l’action menée était perçue de manière différente par les diverses parties prenantes. La mission a considéré que la poursuite d’une approche multisectorielle était indispensable pour lutter contre toutes les facettes de l’esclavage et ses séquelles, y compris la discrimination. La mission a recommandé au gouvernement d’établir un mécanisme de coordination et d’adopter un plan d’action de lutte contre le travail forcé et l’esclavage qui serait articulé autour de quatre volets: a) appui à l’application effective de la loi de 2015 (loi no 2015-031 du 10 septembre 2015 portant incrimination de l’esclavage et réprimant les pratiques esclavagistes) à travers un renforcement du rôle et de la présence de l’Etat; b) identification, prise en charge et protection des victimes; c) promotion d’une approche inclusive et d’une meilleure compréhension collective de l’action menée; et d) sensibilisation. La commission se propose donc d’examiner ces quatre volets qui faisaient déjà l’objet de ses précédents commentaires.

a) Application effective de la loi de 2015. La commission a précédemment souligné que les efforts déployés pour diffuser la connaissance de la loi de 2015 et renforcer la formation des différents intervenants de la chaine pénale ne s’étaient pas traduits dans la pratique par l’examen d’affaires devant les trois cours criminelles spéciales compétentes en matière d’esclavage. Elle a demandé au gouvernement de continuer de prendre les mesures à cet égard de manière à ne laisser aucun cas d’esclavage impuni. La commission note que la mission a salué le fait que plusieurs affaires soient en instance devant les cours criminelles spéciales et a souligné l’importance pour ces cours de bénéficier des moyens et de la stabilité nécessaires pour mener à bien leurs fonctions. Elle a également constaté qu’il demeurait complexe d’accéder aux victimes et de les identifier.

Dans son rapport, le gouvernement se réfère à un certain nombre de mesures dont la circulaire du procureur général enjoignant à l’ensemble des procureurs de poursuivre les affaires d’esclavage de la manière la plus active; l’assistance judiciaire gratuite et la dispense de frais judiciaires dont bénéficient les victimes d’esclavage à toutes les étapes du procès; la création de bureaux d’aide judiciaire; et la possibilité offerte aux juges d’ordonner des mesures conservatoires pour préserver les droits des victimes. Le gouvernement ajoute que 35 affaires ont été déférées devant les trois cours criminelles spéciales donnant lieu à des règlements de conciliation, des non-lieux, des acquittements, des condamnations et des réparations civiles. La Cour de l’Est a rendu deux jugements et devrait examiner une dizaine d’affaires antérieures à la loi de 2015. La Cour de Nouakchott a traité 10 dossiers depuis 2010 et 6 autres jugés en première instance ont fait l’objet d’un appel. La Cour de Nouadhibou a traité 7 dossiers (1 seul dossier est en cours d’instruction, 2 sont clos et 3 attendent un dessaisissement de la cour criminelle régionale). En outre, le gouvernement informe que le Département de la justice continue à organiser des séminaires pour les acteurs judicaires impliqués dans la lutte contre l’esclavage. En 2018 et 2019, des ateliers de formation ont eu lieu à Nouadhibou, Kiffa, Nouakchott et Aleg réunissant les membres des cours criminelles spéciales ainsi que des magistrats du siège des instances d’appel, des juges d’instruction, des procureurs et des membres de la police et de la gendarmerie.

La commission note que, dans le cadre du projet de coopération technique du BIT, une évaluation du fonctionnement des trois cours criminelles spéciales est en cours de préparation, avec l’appui du ministère de la Justice. L’objectif étant de faire des recommandations sur les améliorations concrètes pouvant être apportées à cet égard en vue d’une meilleure application de la loi de 2015.

La commission note que, dans ses observations, la CSI fait état de plusieurs obstacles à l’application effective de la loi: l’inaction des officiers de police et des procureurs lorsque des cas d’esclavage sont rapportés; des actes d’intimidation de la part de la police et des autorités judiciaires à l’égard des victimes pour les pousser à accepter un règlement à l’amiable avec leur ancien «maître»; l’absence de mesures de protection des victimes ou des témoins.

La commission prend note de l’ensemble de ces informations. Elle rappelle qu’en vertu de l’article 25 de la convention, les Etats ont l’obligation de s’assurer que les sanctions pénales prévues par la loi pour exaction de travail forcé sont réellement efficaces et strictement appliquées. A cet égard, elle salue le fait que les trois cours criminelles spéciales soient saisies d’un nombre croissant d’affaires d’esclavage. Elle observe cependant que les informations concernant ces affaires restent imprécises et que quatre ans après l’adoption de la loi de 2015 peu d’affaires ont débouché sur l’imposition de sanctions réellement efficaces. La commission prie instamment le gouvernement de continuer à prendre les mesures nécessaires pour renforcer la connaissance de la loi de 2015, tant auprès des autorités que des victimes, et pour assurer son application effective. Ainsi, comme mentionné par la mission dans son rapport, la commission encourage le gouvernement à poursuivre les activités de formation des différents intervenants de la chaîne pénale. Elle souligne également l’importance de travailler à la préparation d’un guide pratique répertoriant les éléments/indicateurs les plus courants qui laissent penser qu’une personne se trouve en situation d’esclavage de manière à renforcer les capacités à l’identification des situations d’esclavage, à la collecte des preuves et à la qualification des faits. La commission exprime en outre l’espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que l’évaluation du fonctionnement des trois cours criminelles puisse être menée à bien et elle prie le gouvernement d’indiquer les recommandations qui auront été formulées dans ce contexte. Prière de continuer à fournir des informations sur le nombre de cas d’esclavage dénoncés auprès des autorités, le nombre de ceux qui ont abouti à une action en justice, le nombre des condamnations et la nature des sanctions imposées, ainsi que sur le nombre de victimes d’esclavage ayant été indemnisées du préjudice subi, conformément à l’article 25 de la loi de 2015.

b) Identification, protection et réinsertion des victimes. La commission a précédemment constaté que l’identification et la prise en charge effective des victimes d’esclavage constituait toujours un défi à relever. La mission a considéré que la mise en place de structures pouvant accueillir les victimes et leur fournir une assistance intégrale afin qu’elles puissent être accompagnées pour faire valoir leurs droits et reconstruire leur vie en dehors de toute pression était essentielle.

La commission observe que le gouvernement ne fournit aucune information sur l’assistance qui aurait été apportée aux victimes et ce malgré l’existence d’un certain nombre d’affaires devant les tribunaux. Elle note que, parmi les mesures d’insertion sociale de caractère général, le gouvernement cite: les activités menées par l’Agence Tadamoun (Agence nationale pour la lutte contre les séquelles de l’esclavage); les mesures prises pour faciliter l’accès à l’état civil des personnes sans filiation avec le prononcé de 17 857 jugements supplétifs d’état civil pour octroyer notamment des actes de naissance; les actions visant à inciter les familles à inscrire les enfants des familles pauvres et/ou victimes des séquelles de l’esclavage à l’école, dans le cadre des mécanismes de «cash transfert»; les cours de formation, les programmes de qualification et de placement et les projets générateurs de revenus mis en place au profit des populations victimes des séquelles de l’esclavage; et la réforme de la propriété foncière menée à travers la commission pluridisciplinaire de réforme du droit foncier et domanial.

La commission note que, dans ses observations, la CGTM constate que les actions menées par l’agence Tadamoun n’ont porté que sur la réalisation d’infrastructures sociales et scolaires sans prendre en charge les questions de prévention et de protection des victimes. La CGTM observe que les victimes ne sont pas associées à la conception ni à l’exécution des programmes les concernant. La CLTM se réfère également au manque de structures d’accueil. Pour sa part, la CSI souligne que les personnes libérées de l’esclavage n’ont pas accès à des mesures spécifiques de réadaptation et de réinsertion. Face à la pauvreté, elles risquent de retomber dans une situation d’exploitation par manque d’alternatives, ou de retourner vers leurs anciens «maîtres» en raison de l’ascendance psychologique exercée dans le cadre de l’esclavage.

Tout en notant les mesures d’insertion sociale de caractère général prises par le gouvernement, la commission exprime l’espoir que le gouvernement prendra des mesures concrètes afin d’assurer que les victimes identifiées bénéficient d’un accompagnement spécifique et adapté à leur situation pour leur permettre de faire valoir leurs droits et pouvoir se reconstruire psychologiquement, économiquement et socialement. Comme mentionné par la mission, la commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité d’accorder une attention particulière à la situation des femmes et de leurs enfants et sur la possibilité d’envisager la création d’un fonds public d’indemnisation des victimes. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement d’indiquer le nombre de cas dans lesquels l’agence Tadamoun s’est portée partie civile et le nombre de victimes ayant été accompagnées par l’agence au stade de l’enquête et de la procédure judiciaire, en détaillant la nature de cette assistance.

c) Approche inclusive, coordination et meilleure compréhension collective du phénomène. 1. Plan d’action. La commission a précédemment salué l’approche multisectorielle et la coordination interministérielle mises en place pour mettre en œuvre la feuille de route pour la lutte contre les séquelles de l’esclavage. Elle a demandé au gouvernement d’indiquer les nouvelles actions à mener qui avaient été identifiées suite à l’évaluation finale de l’impact des mesures prises dans le cadre de cette feuille de route. Le gouvernement indique qu’il ressort du séminaire d’évaluation finale de la mise en œuvre de la feuille de route que les 29 recommandations qu’elle contenait avaient, globalement, été mises en œuvre de manière satisfaisante. La commission note que, dans ses observations, la CGTM constate que les organisations de travailleurs n’ont pas été associées à la feuille de route, ni au stade de sa formulation, ni de sa mise en œuvre, ni de son évaluation. Elle ajoute que l’absence de concertation autour des actions à mener pour éliminer toutes les formes de travail forcé risque de compromettre les programmes gouvernementaux et les efforts réalisés dans le domaine de la lutte contre l’esclavage et ses séquelles. La CSI rappelle à cet égard l’importance d’inclure les organisations de travailleurs à chaque étape de l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d’action.

La commission prend note de l’adoption de l’arrêté no 085 portant nomination du Président et des membres du Conseil national du dialogue social du 5 février 2019. La commission note que parmi les points à mettre en œuvre en priorité par le Conseil national du dialogue social figurent le développement et la finalisation dans les meilleurs délais d’un plan d’action de lutte contre le travail forcé et le travail des enfants afin de suivre les actions à mener sur la base des conclusions du rapport de la mission de l’OIT et des recommandations de la Commission de l’application des normes. La commission veut croire que le gouvernement ne manquera pas de prendre les mesures nécessaires pour adopter dans les plus brefs délais le plan d’action de lutte contre le travail forcé élaboré par le Conseil national du dialogue social et pour s’assurer qu’il couvre l’ensemble des volets examinés tant par la commission que par la mission dans son rapport de manière à lutter efficacement contre les multiples facettes du phénomène de l’esclavage. Rappelant que la lutte contre l’esclavage nécessite l’engagement de tous dans le cadre d’une action coordonnée et menée au plus haut niveau, la commission prie également le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour établir un mécanisme de coordination et de suivi de la mise en œuvre du plan d’action, en veillant à intégrer toutes les parties prenantes, y compris les organisations de travailleurs et d’employeurs.

2. Etude qualitative. En ce qui concerne l’étude qualitative devant être menée dans le cadre du projet de coopération technique du BIT, la commission a souligné l’importance de prendre en compte la question de la dépendance économique, sociale et psychologique au moment d’évaluer si une personne exprime un consentement au travail libre, éclairé et dénué de toute menace ou pression. Dans son rapport, la mission a souligné que l’étude qualitative devant être menée permettrait à l’ensemble des acteurs de disposer de données fiables pour orienter leurs actions et qu’il était indispensable que le gouvernement favorise le processus permettant de mener cette étude dans les plus brefs délais.

La commission note que, au cours de l’année 2019, dans le cadre du projet de coopération technique, 12 ateliers régionaux ont été réalisés sur l’ensemble du territoire en vue de préparer un protocole de recherche pour l’étude qualitative. L’objectif étant d’identifier le champ d’application de l’étude, les catégories de travailleurs et les secteurs d’emploi à risque. Les partenaires sociaux ont été associés à ces ateliers. Le protocole de recherche pourrait être validé au début de 2020. La commission note que, dans ses observations, la CSI salue les progrès concernant la réalisation de l’étude qualitative et réitère l’importance de mener également une étude qui établirait la prévalence quantitative de l’esclavage.

La commission note également que, dans ses observations, la CLTM indique que l’esclavage continue d’exister dans sa forme la plus archaïque avec des personnes qui restent à disposition de leurs maîtres 24 heures sur 24. Pour sa part, la CGTM se réfère aux liens de subordination des anciens esclaves qui vivent dans des conditions économiques et sociales très difficiles en raison des discriminations et des exclusions sociales qui les ont marqués et qui les rendent vulnérables à l’exploitation.

Rappelant l’importance de disposer de données fiables sur le phénomène de l’esclavage et les différentes formes de travail forcé, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement continuera à prendre toutes les mesures nécessaires pour que l’étude qualitative puisse être menée dans les plus brefs délais, avec l’assistance du BIT.

d) Sensibilisation. La commission a précédemment noté les activités de sensibilisation développées par le gouvernement et lui a demandé de poursuivre sur cette voie en cherchant non seulement à sensibiliser sur la loi de 2015 mais également à délégitimer l’esclavage et à lutter contre la stigmatisation et la discrimination dont sont victimes les esclaves et leurs descendants. La commission note à cet égard que la mission a recommandé la mise en place d’un plan d’intervention pluriannuel pour coordonner les actions de sensibilisation dans le temps et sur l’ensemble du territoire en accordant une attention particulière aux femmes, aux enfants, aux maires et acteurs au niveau local. Le gouvernement se réfère à nouveau aux caravanes de sensibilisation qui sillonnent l’ensemble du territoire national en privilégiant certaines adwabas (villages) et en mettant l’accent sur la lutte contre les pratiques esclavagistes. Le gouvernement indique également que, afin de renforcer le cadre juridique de lutte contre les formes contemporaines de l’esclavage et de toute velléité de discriminer les citoyens, une loi importante visant à réprimer les pratiques de discrimination pouvant se manifester dans le pays a été adoptée.

La commission note que, dans ses observations, la CSI continue à se référer aux obstacles rencontrés par certaines organisations de la société civile qui œuvrent dans le domaine de la lutte contre l’esclavage et ses séquelles se référant à des manœuvres d’intimidation et aux difficultés que rencontrent certaines organisations pour s’enregistrer.

La commission prie le gouvernement de continuer à mener des activités de sensibilisation sur le phénomène de l’esclavage sur l’ensemble du territoire. La commission prie également le gouvernement d’y associer toutes les parties prenantes, et notamment les autorités locales, afin que la position ferme de l’état sur la question de la lutte contre l’esclavage, ses séquelles et la discrimination soit relayée et comprise à tous les niveaux. La commission prie en outre le gouvernement de veiller à ce que les personnes et les organisations qui luttent contre l’esclavage puissent agir librement et sans crainte de représailles.

Notant que le gouvernement n’a pas fourni le premier rapport sur l’application du protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé, 1930, la commission le prie de le fournir avec son prochain rapport sur la convention.