Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Equateur (Ratification: 1967)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de l’Internationale des services publics en Équateur (ISP-Équateur) d’août 2019.

La commission prend note également des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 16 septembre 2020, ainsi que de la réponse du gouvernement à cet égard.

La commission prend également note des observations de l’ISP-Équateur reçues le 25 septembre 2020, ainsi que des observations conjointes de l’Association syndicale des travailleuses et travailleurs agricoles, bananiers et paysans (ASTAC) et de la Confédération équatorienne des organisations de classe des travailleurs (CEDOCUT), reçues le 1er octobre 2020. La commission note que ces observations portent en grande partie sur des questions examinées dans le cadre du présent commentaire.

Assistance technique

Dans son dernier commentaire, la commission s’était félicitée que le gouvernement ait sollicité l’assistance technique du BIT au sujet du processus de réforme législative, afin de donner suite aux observations et aux recommandations formulées par les organes de contrôle de l’OIT. L’observation de la commission s’était donc limitée à résumer brièvement les questions à résoudre, et elle avait voulu croire que cette assistance technique permettrait au gouvernement de prendre les mesures nécessaires à cette fin. La commission prend note du rapport de la mission d’assistance technique (ci-après la mission) qui a séjourné en Équateur du 16 au 20 décembre 2019. Elle note à cet égard ce qui suit: i) la mission a soumis aux mandants tripartites un projet de feuille de route qui présentait les questions prioritaires examinées lors des réunions, et qui prévoyait que les parties engageraient en mars 2020, avec l’appui technique du BIT, un dialogue tripartite pour prendre des mesures concrètes et tenir compte ainsi des commentaires des organes de contrôle de l’OIT; ii) la mission a encouragé les mandants tripartites à finaliser la feuille de route dès que possible et les a invités à poursuivre le dialogue afin d’obtenir des résultats tangibles et durables. La commission constate avec regret que le rapport du gouvernement ne fait pas référence à la mission et au projet de feuille de route susmentionné. La commission prend note à ce sujet des allégations de l’ISP-Équateur selon lesquelles le gouvernement n’a pas respecté l’engagement qu’il avait pris devant la mission d’organiser une nouvelle réunion tripartite en vue de la signature de la feuille de route en janvier 2020.

La commission rappelle ci-après les points qu’elle soulève dans ses commentaires précédents en exigeant que des mesures concrètes soient prises afin de mettre la législation en pleine conformité avec la convention.

Application de la convention dans le secteur public

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs de constituer sans autorisation préalable des organisations de leur choix. Organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires. La commission avait noté que la loi organique portant réforme de la législation qui régit le secteur public (ci-après, la loi organique de réforme), adoptée le 19 mai 2017, avait créé la figure juridique du comité des fonctionnaires afin de garantir certaines prérogatives à l’organisation de fonctionnaires la plus représentative (celle qui a affilié la majorité absolue des effectifs) dans chaque institution publique. La commission avait constaté que, même si l’article 11 de la loi organique de réforme n’interdit pas la possibilité de créer plusieurs organisations syndicales dans une même institution publique, cette disposition prévoit et régit seulement l’exercice des différents droits collectifs des fonctionnaires au moyen du comité des fonctionnaires, organisation unique puisqu’elle doit affilier la majorité absolue du personnel d’une institution publique. Rappelant qu’en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mécanismes dont disposent les organisations de fonctionnaires autres que les comités de fonctionnaires pour défendre et représenter les intérêts de leurs membres. À cet égard, la commission note que le gouvernement indique que la loi organique de réforme reconnaît le droit des fonctionnaires de s’organiser pour défendre leurs droits, améliorer la prestation des services publics et exercer le droit de grève. La commission note cependant que: i) la deuxième disposition provisoire de la loi organique de réforme établit que le ministère du Travail doit publier les accords ministériels nécessaires pour que soient appliquées les dispositions de la loi; ii) le 5 février 2018, le ministère a publié l’accord ministériel MDT-2018-0010, qui réglemente l’exercice du droit d’organisation des fonctionnaires; iii) l’article 21 de cet accord ministériel dispose que les comités de fonctionnaires sont chargés d’assurer la défense des droits des fonctionnaires, l’amélioration de la prestation des services publics et l’exercice du droit de grève; et iv) l’article 24 de cet accord ministériel indique que seuls les comités de fonctionnaires des institutions publiques peuvent déclarer les grèves. La commission rappelle à nouveau qu’en vertu de l’article 2 de la convention, le pluralisme syndical devrait être possible dans tous les cas. Elle rappelle aussi que le critère de plus grande représentativité ne devrait pas conférer au syndicat le plus représentatif des privilèges qui vont au-delà de la priorité de représentation dans les négociations collectives, dans les consultations de la part des autorités et dans le choix des délégations devant les organismes internationaux. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’indiquer les moyens dont disposent les organisations de fonctionnaires, autres que les comités de fonctionnaires, en vertu de la loi organique de réforme et de l’accord ministériel pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres, organiser leur gestion et leur activité, et formuler leur programme d’action, conformément aux dispositions de la convention.

Articles 2, 3 et 4. Enregistrement des associations de fonctionnaires et de leurs comités directeurs. Interdiction de la dissolution par la voie administrative des associations. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les règles du décret n° 193, qui maintient comme motif de dissolution la réalisation d’activités politiques partisanes, et prévoit la dissolution administrative, ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires qui ont pour but de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres. À ce sujet, la commission note que le gouvernement indique que, conformément à l’article 226 de la Constitution, les institutions de l’État, leurs organismes, départements, agents et personnes exerçant une autorité au nom de l’État exercent seulement les pouvoirs et compétences qui leur sont conférés par la Constitution et la loi. Rappelant à nouveau que, pour défendre les intérêts de leurs membres, les associations de fonctionnaires doivent pouvoir s’exprimer sur la politique économique et sociale du gouvernement, et que l’article 4 de la convention interdit la dissolution ou la suspension par voie administrative de ces associations, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les règles susmentionnées du décret n° 193 ne s’appliquent pas aux associations de fonctionnaires qui ont pour but de défendre les intérêts économiques et sociaux de leurs membres.

Dissolution administrative de l’Union nationale des enseignants (UNE). Dans ses commentaires précédents, faisant suite aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail en juin 2017, la commission avait exprimé sa profonde préoccupation en raison de la dissolution administrative de l’UNE, et avait prié instamment le gouvernement de prendre d’urgence toutes les mesures nécessaires pour annuler cette décision et pour que l’UNE puisse reprendre immédiatement ses activités. Dans son dernier commentaire, la commission avait indiqué qu’elle se sentait encouragée par le début d’un dialogue entre le gouvernement et l’UNE ainsi que par l’abrogation du décret n° 16 qui constituait l’une des bases juridiques de la dissolution de l’UNE. Notant que l’abrogation dudit décret avait entraîné l’annulation de la dissolution de plusieurs organisations sociales, la commission avait voulu croire que le gouvernement pourrait faire état dans les meilleurs délais de l’annulation de la dissolution de l’UNE afin que cette organisation puisse exercer à nouveau immédiatement toutes ses activités de défense des intérêts professionnels de ses membres. La commission note que le Comité de la liberté syndicale a traité de cette question dans le cadre de l’examen du cas n° 3279, et qu’à cette occasion le comité a voulu croire que toutes les mesures nécessaires seront prises pour veiller à l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail, si l’UNE le demande. En outre, le comité a prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la restitution intégrale des avoirs saisis à l’organisation et garantir que toute autre conséquence liée à la dissolution administrative de l’UNE sera éliminée (voir 391e rapport, octobre 2019, cas n° 3279). La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que: i) la procédure régulière de dissolution et de liquidation de l’UNE a été respectée; ii) toutes les actions en justice intentées par l’UNE contre la décision administrative déclarant sa dissolution ont été rejetées par les organes judiciaires compétents; et iii) cinq organisations sociales liées à l’UNE ont été constituées entre juin 2019 et juin 2020, dont l’Union nationale des travailleurs de l’éducation - Union nationale des éducateurs de l’Équateur (UNTE-UNE), qui aurait été enregistrée en juillet 2020. Tout en prenant bonne note de l’enregistrement de l’UNTE-UNE, organisation sociale liée à l’UNE, la commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à l’enregistrement de l’UNE en tant qu’organisation syndicale auprès du ministère du Travail, si cette dernière le demande. Elle prie également le gouvernement de veiller à la restitution intégrale des avoirs saisis à l’organisation, et à ce que toute autre conséquence liée à la dissolution administrative de l’UNE soit éliminée. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard.

Application de la convention dans le secteur privé

Article 2. Nombre de travailleurs excessivement élevé (30) pour constituer des associations de travailleurs, des comités d’entreprise ou des assemblées visant à organiser des comités d’entreprise. La commission avait prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour réviser les articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail de façon à abaisser le nombre minimum d’affiliés requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, et pour créer des organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises. À ce sujet, la commission note que le gouvernement indique que la fixation d’un nombre minimum requis de travailleurs pour créer un syndicat, et le fait de limiter aux associations en place dans une entreprise la possibilité de créer un syndicat, n’ont pas pour but de restreindre ou de limiter la création de ce type d’organisation, mais de donner à l’organisation syndicale la représentativité nécessaire vis-à-vis des employeurs, en démontrant l’existence d’un accord et d’une cohésion majoritaires. La commission note également que le Comité de la liberté syndicale a évoqué cette question dans le cadre de son dernier examen du cas n° 3148 (voir 391e rapport , octobre 2019), et qu’à cette occasion le Comité a noté que, selon les informations du gouvernement: i) une proposition a été émise le 13 mars 2018 pour modifier l’accord ministériel n° 0130 de 2013, dont le deuxième paragraphe de l’article 2 prévoit qu’il faut au moins 30 membres pour constituer un syndicat, afin de supprimer ce nombre minimum et de préciser qu’il sera déterminé par le Code du travail; et ii) il reviendra au Conseil national du travail et des salaires, organe consultatif tripartite, d’établir le nombre minimum de membres ainsi que ses critères de définition. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard et le prie instamment, en consultation avec les partenaires sociaux, à prendre les mesures nécessaires pour réviser les articles 443, 449, 452 et 459 du Code du travail afin d’abaisser le nombre minimum de membres requis pour créer des associations de travailleurs et des comités d’entreprise, et de permettre la création d’organisations syndicales de premier niveau regroupant des travailleurs de plusieurs entreprises.

Article 3. Délais obligatoires pour organiser des élections syndicales. La commission avait prié le gouvernement de modifier l’article 10 c) de l’accord ministériel n° 0130 de 2013 portant règlement des organisations professionnelles, lequel prévoit la perte des attributions et des compétences de la direction syndicale si elle n’organise pas des élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours après l’expiration du mandat défini par les statuts de l’organisation, afin que, dans le respect des règles démocratiques, ce soient les statuts des organisations qui définissent les conséquences d’un éventuel retard des élections syndicales. La commission note que le gouvernement indique que le règlement des organisations de travailleurs a été approuvé avec la participation de représentants de diverses organisations de travailleurs et centrales syndicales, afin de résoudre les problèmes rencontrés par les organisations de travailleurs lorsqu’elles n’ont pas de comité directeur et qu’il est impossible d’organiser de nouvelles élections. Le règlement constitue selon le gouvernement un mécanisme flexible et simplifié dans lequel les principes de participation, de transparence et de démocratie prédominent. La commission rappelle à cet égard que, en vertu de l’article 3 de la convention, les élections syndicales constituent une affaire interne des organisations et qu’elles doivent être régies en premier lieu par les statuts des organisations. La commission prie par conséquent le gouvernement de modifier l’article 10 c) de l’accord ministériel n° 0130 de 2013 portant règlement des organisations professionnelles afin que, dans le respect des règles démocratiques, ce soient les statuts de l’organisation qui définissent les conséquences d’un éventuel retard électoral.

Article 3. Obligation d’être équatorien pour être dirigeant syndical. La commission rappelle que, dans son observation de 2015, elle avait noté avec satisfaction que l’article 49 de la loi pour la justice au travail avait modifié l’article 459, paragraphe 4, du Code du travail et supprimé ainsi l’exigence de la nationalité équatorienne pour faire partie d’un organe de direction du comité d’entreprise. La commission note cependant que, selon les observations de l’ASTAC et de la CEDOCUT, l’article 49 de la loi pour la justice au travail a été déclaré inconstitutionnel par l’arrêt 002-18-SIN-CC du 21 mars 2018. La commission rappelle que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeant syndical, au moins au terme d’une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil. La commission prie le gouvernement d’expliquer les conséquences de l’arrêt de la Cour constitutionnelle susmentionné sur le droit des travailleurs étrangers d’accéder à des postes de direction syndicale.

Élection de travailleurs non affiliés à l’organe de direction du comité d’entreprise. La commission note que, dans l’administration publique, la loi organique de réforme prévoit que l’organe de direction du comité des fonctionnaires ne peut être composé que de personnes qui y sont affiliées. À ce sujet, la commission veut à nouveau croire que les mesures nécessaires seront prises pour réviser l’article 459, paragraphe 3, du Code du travail afin que les candidatures de travailleurs non affiliés au comité d’entreprise soient possibles seulement si les statuts du comité d’entreprise prévoient cette possibilité.

Article 3. Droit des syndicats de travailleurs et des associations de fonctionnaires d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action. Peines d’emprisonnement en cas de suspension ou d’entrave des services publics. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réviser l’article 346 du Code organique intégral pénal (COIP), qui prévoit des peines d’un à trois ans d’emprisonnement en cas de suspension ou d’entrave de la prestation normale d’un service public, de sorte que des sanctions pénales ne soient pas imposées aux travailleurs qui organisent une grève pacifique. À ce sujet, la commission note que, selon le gouvernement, la demande de réforme du COIP sera portée à l’attention des institutions publiques compétentes afin de déterminer si la modification de la loi est appropriée. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

La commission constate avec regret qu’à ce jour, alors que l’assistance technique demandée a été fournie, elle n’a pas pu constater de progrès dans l’adoption des mesures nécessaires pour rendre la législation conforme à la convention. La commission constate en particulier avec regret qu’elle n’a pas reçu d’informations du gouvernement sur la suite donnée à la mission du Bureau de décembre 2019. La commission prie instamment le gouvernement de redoubler d’efforts pour prendre les mesures nécessaires en ce qui concerne les points soulignés dans ses commentaires. À cet égard, prenant note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail prévoit d’organiser des tables rondes de dialogue avec différentes organisations d’employeurs et de travailleurs à la fin de 2020, la commission le prie instamment de promouvoir un dialogue constructif avec toutes les organisations représentatives d’employeurs et de travailleurs afin d’obtenir des résultats tangibles et durables. La commission prie le gouvernement d’indiquer tout progrès réalisé à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2021.]