Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Ukraine

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 (Ratification: 2004)
Convention (n° 129) sur l'inspection du travail (agriculture), 1969 (Ratification: 2004)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU) concernant l’application de ces conventions, reçues le 25 août 2021. Elle prend également note des observations de l’Organe représentatif commun des organisations syndicales représentatives de toute l’Ukraine au niveau national, qui ont été jointes au rapport du gouvernement, ainsi que de la réponse du gouvernement sur ces observations.

Articles 4, 6 et 7 de la convention no 81, et articles 7, 8 et 9 de la convention no 129. Organisation du système d’inspection du travail sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. Décentralisation partielle des fonctions de l’inspection du travail. La commission avait précédemment noté que les autorités locales assumaient des fonctions d’inspection du travail, parallèlement à l’Inspection du travail de l’État, et avait prié instamment le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour veiller à ce que les fonctions d’inspection des autorités locales soient placées sous la supervision et le contrôle de l’Inspection du travail de l’État. À ce propos, la commission prend dûment note du fait que, d’après le rapport du gouvernement, les modifications de la législation adoptées en 2021, dont celles qui ont été apportées à l’article 34 de la loi sur les collectivités locales, privent les organes de l’administration locale du pouvoir de surveiller le respect de la législation du travail et d’imposer des amendes en cas d’infraction au droit du travail. Le gouvernement indique qu’en conséquence, les fonctions d’inspection du travail sont désormais exclusivement exercées par l’Inspection du travail de l’État. La commission constate toutefois que l’article 17 de la loi sur les collectivités locales, tel qu’il a été modifié, prévoit que, dans l’exercice de leur fonction de surveillance du respect de la législation relative au travail et à l’emploi, les collectivités locales sont habilitées à se rendre dans certaines entreprises, institutions et organisations pour y procéder à des inspections qui ne relèvent pas du mandat de surveillance de l’État. La commission prie le gouvernement d’indiquer la nature et la portée des compétences en matière d’inspection visées à l’article 17 de la loi sur les collectivités locales, et de fournir des informations, y compris des exemples, sur la manière dont cette compétence en matière d’inspection est appliquée dans la pratique.

Articles 10, 11 et 16 de la convention no 81, et articles 14, 15 et 21 de la convention no 129. Moyens matériels et ressources humaines permettant d’assurer une couverture adéquate des établissements par l’inspection du travail. La commission avait noté que le nombre d’inspecteurs du travail avait augmenté, passant de 615 en 2018 à 710 en 2019, pour 1 003 postes existants, et avait prié instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts afin de pourvoir les postes vacants. À ce propos, elle relève que le gouvernement indique qu’en juillet 2021, le nombre d’inspecteurs du travail employés par l’Inspection du travail de l’État s’établissait à 1 125. Pour ce qui est de sa demande par laquelle elle avait invité le gouvernement à doter l’Inspection du travail de l’État de moyens matériels suffisants, la commission note que, selon le gouvernement, les inspecteurs du travail reçoivent du matériel de bureau et peuvent obtenir le remboursement de leurs frais grâce aux crédits budgétaires alloués à cette fin. La commission prie le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures prises pour doter les inspecteurs du travail de moyens matériels suffisants, notamment de bureaux, de matériel et de fournitures de bureau, de moyens de transport et de moyens d’obtenir le remboursement de leurs frais de déplacement, dans les bureaux centraux et locaux de l’Inspection du travail de l’État. Elle prie également le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail employés par l’Inspection du travail de l’État et le nombre de postes disponibles au sein de celui-ci.

Article 12, paragraphe 1, et articles 16, 17 et 18 de la convention no 81, et article 16, paragraphe 1, et articles 21, 22 et 24 de la convention no 129. Restrictions et limitations des activités de l’inspection du travail. 1. Moratoire sur les inspections du travail. La commission avait pris note de l’expiration le 1er janvier 2019 du moratoire sur le contrôle exercé par l’État et avait exprimé le ferme espoir que l’inspection du travail ne fasse plus jamais l’objet de restrictions de ce type. À ce propos, elle note que, d’après l’Organe représentatif commun des associations syndicales représentatives de toute l’Ukraine au niveau national, en raison de la pandémie de COVID-19, un moratoire a été imposé sur les inspections qui devaient être réalisées dans les entreprises menant des activités dont la dangerosité est considérée comme moyenne ou faible. Le gouvernement indique à ce propos que les mesures adoptées répondaient à la nécessité d’alléger la charge administrative engendrée par les restrictions liées à la pandémie de COVID-19 que ces entreprises doivent supporter. Il ajoute que les mesures de surveillance sans préavis ne font l’objet d’aucune restriction et peuvent être appliquées à toutes les entreprises, quel que soit le degré de dangerosité de leurs activités. La commission rappelle que l’inspection du travail est une fonction publique vitale qui est au cœur de la promotion et de l’application de conditions de travail décentes et du respect des principes et droits fondamentaux au travail, et qui joue un rôle important dans les stratégies nationales de lutte contre la COVID-19, en permettant de surveiller le respect des mesures de protection visant à réduire la transmission du virus entre employés. Tout en ayant conscience du caractère exceptionnel de la pandémie de COVID-19 et des problèmes particuliers qu’elle pose, la commission prie le gouvernement de faire en sorte que les incidences des mesures liées à la COVID-19 sur les activités de l’inspection du travail soient réduites au strict minimum nécessaire au respect des mesures de santé publique. Renvoyant à son observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, elle prie le gouvernement de lever tout autre moratoire sur les inspections du travail. Elle le prie également de fournir des statistiques détaillées sur le nombre de visites d’inspection effectuées par l’Inspection du travail de l’État, ventilées par type d’inspection, région et secteur.

2. Autres restrictions. La commission avait pris note pendant plusieurs années des importantes restrictions limitant les pouvoirs des inspecteurs du travail qui étaient prévues par la loi no 877-V de 2007 relative aux principes fondamentaux régissant la surveillance et le contrôle de l’activité économique par l’État (ci-après «la loi no 877-V»), comprenant notamment des restrictions sur: i) le droit d’initiative des inspecteurs du travail de procéder à des inspections sans avertissement préalable; et ii) la fréquence des inspections. Elle avait noté avec préoccupation que le décret ministériel no 823 du 21 août 2019 relatif à la procédure de surveillance par l’État du respect du droit du travail, tel que modifié en 2019 et 2020 (ci-après «le décret no 823»), prévoyait des restrictions similaires. En particulier, l’article 1 de la procédure modifiée, qui a été approuvée par le décret no 823, prévoit que les inspections du travail doivent être réalisées conformément à la loi no 877-V, sauf s’il s’agit de mesures liées à la détection des cas d’emploi informel. À ce propos, la commission avait prié instamment le gouvernement de mettre les services de l’inspection du travail et la législation nationale en conformité avec les conventions.

La commission note que, d’après l’Organe représentatif commun des associations syndicales représentatives de toute l’Ukraine au niveau national, le tribunal administratif de district de Kiev a considéré dans sa décision no 640/17424/19 du 28 avril 2021 que le décret no 823 n’était pas valable. La commission note avec une profonde préoccupation que les restrictions précédemment constatées aux pouvoirs des inspecteurs du travail prévues par la loi no 877-V sont encore en vigueur. À ce propos, elle prend note des observations de la KVPU qui affirme que, malgré les multiples modifications qui ont été adoptées, les articles 4, 5 et 6 de la loi no 877-V continuent d’imposer des restrictions aux inspecteurs du travail pour ce qui est des horaires, de la portée et de la durée de leurs visites d’inspection, de leur droit d’effectuer des visites sans préavis, et des mesures qu’ils sont habilités à prendre lorsqu’ils constatent l’existence d’infractions. D’après la KVPU, cette situation fait qu’un nombre considérable de problèmes aigus et cruciaux affectant les employés sont négligés et traités de façon inadéquate. La KVPU affirme également que, malgré l’augmentation du nombre d’accidents du travail et de cas de maladies professionnelles survenus en 2020–21, les requêtes soumises par les syndicats au sujet d’infractions qui ont été constatées restent sans réponse, sont traitées avec du retard ou sont fréquemment rejetées par l’Inspection du travail de l’État, ce qui s’explique par le fait que les requêtes émanant des syndicats ne figurent pas au nombre des motifs exceptionnels justifiant la réalisation d’une inspection inopinée en vertu de l’article 6 de la loi no 877-V.

La commission rappelle une fois de plus que les restrictions limitant la capacité des inspecteurs du travail d’effectuer des visites d’inspection sans avertissement préalable à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection, et de veiller à ce que ces établissements soient inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales, sont contraires aux conventions. La commission rappelle également qu’en vertu de l’article 18 de la convention no 81 et de l’article 24 de la convention no 129, des sanctions appropriées pour violation des dispositions légales dont l’application est soumise au contrôle d’inspecteurs du travail et pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions seront prévues par la législation nationale et effectivement appliquées. À ce propos, la commission prend dûment note de l’information donnée par le gouvernement selon laquelle le ministère de l’Économie a élaboré un projet de loi portant modification de plusieurs textes législatifs relatifs à la procédure régissant l’inspection du travail, et note que le gouvernement bénéficie de l’assistance technique du BIT. Le gouvernement indique en outre qu’un nouveau projet de loi sur les principes fondamentaux régissant le contrôle exercé par l’État a été approuvé par le Cabinet des ministres en juin 2021 et soumis au Parlement. De plus, d’après le gouvernement, des modifications législatives du Code du travail (qui figuraient dans le projet de loi no 1233 de 2019) ont été adoptées. L’objectif de ces modifications était de réduire le montant des amendes prévues par le Code en cas d’infraction au droit du travail, et d’imposer aux inspecteurs du travail l’obligation d’adresser un avertissement en cas d’infractions commises par certaines personnes morales et par des entrepreneurs employant de la main-d’œuvre salariée. La commission constate que nombre de projets de loi, dont les projets de loi nos 5371, 5054-1 et 5161-1 prévoient également de modifier la législation du travail d’une façon qui pourrait avoir des incidences sur l’application des conventions nos 81 et 129. La commission prie le gouvernement de lui faire parvenir ses commentaires sur les observations de la KVPU. Concernant son observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, elle prie instamment le gouvernement à prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour mettre sa législation interne en conformité avec les dispositions des conventions nos 81 et 129. En particulier, elle le prie instamment de veiller à ce que tout futur projet de modification ou de loi ayant une incidence sur l’inspection du travail, y compris le projet de loi sur les principes fondamentaux régissant le contrôle exercé par l’État, soit en pleine conformité avec les articles 12, 16, 17 et 18 de la convention no 81 et les articles 16, 21, 22 et 24 de la convention no 129. Elle prie le gouvernement de fournir une copie des modifications de la loi no 877-V et de la nouvelle loi relative aux principes fondamentaux régissant le contrôle exercé par l’État, une fois qu’elles auront été adoptées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.