Observation (CEACR) - adoptée 2021, publiée 110ème session CIT (2022)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Région administrative spéciale de Hong-kong (Ratification: 1997)

La commission prend note de la réponse du gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (RASHK) de la République populaire de Chine aux observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2016.

La commission prend également note des observations de la CSI reçues les 1er et 23 septembre 2021, qui portent sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire, ainsi que des réponses du gouvernement à ces observations, dont certaines (celles concernant les observations du 1er septembre) ont été reçues alors que la commission était déjà en session.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 109e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2021 à la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention par la Chine – Région administrative spéciale de Hong-kong. La commission observe que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement i) de fournir des informations complètes concernant l’issue des procédures engagées pour examiner l’action de la police et les arrestations auxquelles il a été procédé en lien avec des protestations qui entrent dans le champ d’application de la convention; ii) de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir plus avant le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leurs activités dans le respect de la convention, et pour faire en sorte que les dirigeants syndicaux et les syndicalistes menant des activités syndicales légales ne soient ni arrêtés ni détenus, ni poursuivis; iii) d’examiner périodiquement, en consultation avec les partenaires sociaux, l’application de la loi sur la sécurité nationale afin que les droits des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations visés par la convention soient pleinement protégés; et iv) de continuer à fournir des informations actualisées sur les effets que la loi sur la sécurité nationale a sur l’application de la convention.

Droits syndicaux et libertés civiles. Dans son dernier commentaire, ayant pris note des allégations de répression policière et d’arrestations effectuées dans le cadre de manifestations publiques, la commission avait prié le gouvernement de veiller à ce que les syndicalistes puissent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation, et dans le cadre d’un système qui garantit le respect effectif des libertés civiles. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle i) l’article 27 de la Loi fondamentale et l’article 18 de la Charte des droits de Hong-kong reconnaissent le droit de liberté syndicale, le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier et le droit de grève; et ii) l’Ordonnance sur les syndicats vise à favoriser une gestion saine des syndicats et à protéger les droits de leurs membres. Le gouvernement souligne qu’il attache beaucoup d’importance à la garantie du droit des syndicats d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres. Il souligne toutefois que, dans l’exercice des droits consacrés par la convention, chacun doit respecter la loi du pays. Le gouvernement indique que, si le droit de réunion pacifique est protégé par la Loi fondamentale, ce droit n’est pas absolu et peut être restreint par la loi dans l’intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté publique et de l’ordre public, et pour protéger les droits et les libertés d’autrui. Le gouvernement indique en outre que le devoir de la police est de faire respecter la loi et de maintenir l’ordre public, et de prévenir et d’identifier des infractions. Le gouvernement indique aussi que les autorités de Hong-kong ont traité et continueront de traiter toutes les infractions pénales de manière équitable et impartiale, et dans le strict respect de la loi, que les personnes concernées soient des syndicalistes ou non. Il ajoute que les autorités s’efforcent de protéger les droits des détenus, notamment le droit de bénéficier d’une aide juridique, de communiquer avec un parent ou un ami, de recevoir copie de leurs dépositions, et de recevoir de la nourriture et des boissons ainsi que des soins médicaux. Le gouvernement souligne que l’évolution de la situation depuis la mise en œuvre de la loi sur la sécurité nationale (NSL) a été marquée par la sûreté, la sécurité et la stabilité, et que les résidents ne sont plus sous la menace de la violence dans la rue et d’intimidations personnelles. Le gouvernement ajoute que l’arrestation récente de membres d’un groupe terroriste qui préparait des attentats à la bombe dans des lieux publics montre bien que la NSL est vraiment nécessaire pour prévenir et réprimer les actes et les activités mettant en danger la sécurité nationale.

Tout en prenant bonne note des indications du gouvernement, la commission note que la CSI dénonce un fort déclin du respect des libertés civiles et de la liberté syndicale. La CSI affirme que les droits syndicaux sont battus en brèche et que des syndicalistes sont persécutés pour avoir défendu les droits des travailleurs et mené des activités syndicales légitimes. La CSI mentionne spécifiquement l’arrestation de M. Lee Cheuk Yan, secrétaire général de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU), que la commission a notée dans son dernier commentaire, qui fait l’objet de poursuites pour 10 infractions pénales dans le contexte de manifestations publiques. La CSI fait aussi état de l’arrestation de 55 militants et politiques favorables à la démocratie, en raison des élections primaires des partis politiques qui se sont tenus en 2020, dont trois dirigeants syndicaux, Mme Carol Ng, présidente de la HKCTU, Mme Winnie Yu, présidente de l’Alliance des employés des autorités hospitalières (HAEA) et M. Cyrus Lau, président du Syndicat du personnel infirmier. La commission note que ces arrestations font l’objet d’une plainte déposée par la CSI et examinée par le Comité de la liberté syndicale (cas no 3406). La commission rappelle à cet égard que le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement de s’assurer que les syndicalistes peuvent exercer leurs activités dans un climat exempt de violence et d’intimidation et dans le cadre d’un système garantissant le respect effectif des libertés publiques. Le comité a également prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures appropriées pour que M. Lee Cheuk Yan ne soit pas emprisonné pour avoir participé à une manifestation pacifique défendant les intérêts des travailleurs (voir 395e rapport du Comité de la liberté syndicale, juin 2021, paragr. 173).

La commission note que la CSI fait état aussi de l’arrestation, le 22 juillet 2021, de cinq dirigeants du Syndicat général des orthophonistes de Hong-kong (GUHKST), au motif de la publication de livres d’images destinés aux enfants souffrant de problèmes d’élocution. Publiés par le syndicat, ces livres contiennent des récits qui se fondent sur les manifestations pro-démocratiques des travailleurs de la santé en 2019 et 2020. La CSI indique que les cinq dirigeants du syndicat ont été placés en détention dans l’attente de l’audience prévue le 24 octobre 2021. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le président et les membres du comité exécutif du GUHKST ont été inculpés pour avoir conspiré en vue d’imprimer, de publier, de distribuer, d’afficher ou de reproduire des publications séditieuses, qui glorifient des actes illégaux, suscitent la haine contre le gouvernement de la RASHK et l’administration de la justice, et incitent d’autres personnes à commettre des actes de violence, ce qui ne constitue pas des activités syndicales légales. La commission rappelle que la Résolution concernant les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles, adoptée par la Conférence en 1970, réaffirme le lien essentiel entre les libertés publiques et les droits syndicaux déjà souligné par la Déclaration de Philadelphie (1944), et énumère les droits fondamentaux nécessaires à l’exercice de la liberté syndicale, à savoir principalement i) le droit à la liberté et à la sûreté de la personne ainsi qu’à la protection contre les arrestations et les détentions arbitraires; ii) la liberté d’opinion et d’expression, en particulier le droit de ne pas être inquiété pour ses opinions et celui de chercher, de recevoir et de répandre, sans considération de frontière, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit; iii) la liberté de réunion; iv) le droit à un jugement équitable par un tribunal indépendant et impartial; et v) le droit à la protection des biens des syndicats (voir Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 59). Exprimant le ferme espoir que le gouvernement assurera le plein respect de ce qui précède, et notant l’indication de la CSI selon laquelle l’audience était prévue pour le 24 octobre 2021, la commission prie le gouvernement de fournir des informations complètes et détaillées sur l’issue du cas et de transmettre copie des décisions de justice pertinentes.

Articles 2, 3, 5 et 8 de la convention. Application de la loi sur la sécurité nationale. Dans son dernier commentaire, ayant pris note des préoccupations exprimées par la CSI et la HKCTU sur les éventuels effets négatifs de l’application de la loi sur la sécurité nationale sur les droits consacrés par la convention, la commission avait prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, de suivre l’impact que la loi a déjà eu et pourrait continuer d’avoir sur l’application de la convention. Le Comité de la liberté syndicale a évoqué cette question dans le cas no 3406 mentionné ci-dessus, et a attiré l'attention de la commission sur ses aspects législatifs (voir 395e rapport du Comité de la liberté syndicale, juin 2021, paragr. 173). La commission note que le gouvernement indique à cet égard: i) qu’il est sensible au fait que, lors de la Commission de la Conférence, les représentants des travailleurs et des employeurs de la RASHK ont convenu que la NSL est nécessaire pour rétablir la stabilité; ii) que la loi a redressé une situation chaotique et a donné un nouvel élan à l’économie et aux moyens de subsistance de la population; et iii) que l’évolution depuis la mise en œuvre de la NSL se caractérise par la sûreté, la sécurité et la stabilité. Le gouvernement indique que la NSL n’a modifié aucune disposition de la Loi fondamentale, que toutes les dispositions relatives aux droits de l’homme de la Loi fondamentale sont restées inchangées et que, de fait, la NSL dispose clairement que les droits de l’homme doivent être respectés et protégés pour sauvegarder la sécurité nationale. Le gouvernement souligne aussi que, en exerçant ses droits, chacun doit respecter les prescriptions de la loi et ne doit pas compromettre la sécurité nationale ou la sûreté publique, l’ordre public ou les droits et les libertés d’autrui. Le gouvernement indique à ce sujet que l’article 2 de la NSL souligne que les dispositions des articles 1 et 12 de la Loi fondamentale sur le statut juridique de la RASHK sont les dispositions essentielles de la Loi fondamentale, et qu’aucune institution, organisation ou personne de la RASHK ne peut enfreindre ces dispositions dans l’exercice de leurs droits et libertés. Le gouvernement indique qu’il s’est acquitté de la responsabilité constitutionnelle qui lui incombe de légiférer conformément à l’article 23 de la Loi fondamentale, notamment en menant des recherches juridiques sur la sécurité nationale. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle il élaborera des propositions et des dispositions efficaces et pragmatiques, mènera comme il convient une consultation publique, préparera des programmes de diffusion appropriés, et communiquera davantage avec l’ensemble de la population afin d’expliquer clairement les principes de la législation, d’en préciser les dispositions et de dissiper ainsi les incompréhensions.

Tout en prenant dûment note des indications du gouvernement, la commission note l’allégation de la CSI selon laquelle, depuis son entrée en vigueur le 30 juin 2020, la NSL a servi à intimider et à harceler les syndicats, et que son application s’est traduite par la radiation ou la dissolution de syndicats. La CSI affirme spécifiquement que i) en décembre 2020, 180 000 fonctionnaires ont été invités à prêter serment et à signer une déclaration de loyauté, dont fait mention l’article 6 de la NSL. Ainsi, il est impossible d’exprimer des opinions, de s’affilier à une organisation ou de mener des activités dont les autorités considèrent qu’elles incitent au mécontentement, aggravent l’instabilité sociale ou portent atteinte aux capacités du gouvernement. Le Syndicat des nouveaux fonctionnaires a protesté contre l’obligation de prêter serment et s’est dissous en janvier 2021. Les fonctionnaires refusant de signer la déclaration ont été suspendus ou licenciés; ii) après que le Bureau de l’éducation de Hong-kong a cessé de reconnaître le Syndicat des enseignants professionnels de Hong-kong (HKPTU) et d’avoir des relations de travail avec lui, le syndicat s’est retiré du mouvement pro-démocratique, s’est désaffilié de l’Internationale de l’éducation et a annoncé le 10 août 2021 sa dissolution et la fermeture des coopératives d’enseignants; iii) l’annulation de l’enregistrement du GUHKST a été publiée au Journal officiel le 20 août 2021; iv) le 25 août 2021, la police a mis en demeure M. Lee Cheuk Yan (actuellement incarcéré), ainsi que huit autres dirigeants de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine, de fournir, en application de l’article 43 de la loi sur la sécurité nationale, des informations sur les activités menées en dehors de Hong-kong dans le contexte de l’Alliance, sous peine d’une amende et d’une peine d’emprisonnement de six mois à deux ans; v) la procédure de radiation de l’Alliance des employés des autorités hospitalières (HAEA) a été demandée à la suite d’une notification de la direction du Registre, du 3 septembre 2021, qui exigeait des informations sur les événements organisés par l’Alliance avant le 17 septembre 2021; vi) lors d’une conférence de presse du 19 septembre 2021, la HKCTU a annoncé qu’elle allait demander la procédure de dissolution, à la suite de la stigmatisation, de la diffamation et des attaques persistantes dont sont l’objet ses activités syndicales, et du recours aux services de sécurité et au système judiciaire pour intimider et harceler ses membres qui exercent leurs droits syndicaux et leurs libertés civiles; vii) les syndicats organisant des projections de films réservées aux membres ont été priés par l’Office de l’administration des films, journaux et articles de fournir des détails et des approbations; viii) l’organisation syndicale Asia Monitor Resource Centre, basée à Hong-kong, a déclaré qu’elle allait se dissoudre; et ix) le soutien apporté par la CSI à la HKCTU est considéré comme une collusion criminelle au regard de la NSL.

La commission note que, dans sa réponse aux allégations de la CSI, le gouvernement indique que ces allégations sont infondées et que les libertés des responsables syndicaux et leur droit d’organiser des activités pour promouvoir et défendre les intérêts professionnels des membres de leur syndicat ont été et continueront d’être pleinement protégés. En ce qui concerne la prétendue demande faite aux fonctionnaires de prêter serment ou de signer la déclaration de loyauté, le gouvernement indique que cela n’affecterait pas les droits civils des employés du gouvernement. En ce qui concerne les allégations du HKPTU, le gouvernement indique que i) le syndicat avait fait de la propagande politique sous couvert d’être une organisation professionnelle de l’éducation, ayant publié des ressources pédagogiques avec des contenus sur la désobéissance civile; lancé des boycotts de classe et d’enseignement à l’échelle du territoire par les enseignants, entraînant les écoles dans la politique, et promu des livres qui glorifient la violence; ii) le Bureau de l’éducation a mis fin à la reconnaissance et aux relations de travail parce que le syndicat ne s’est pas montré à la hauteur des attentes d’une organisation professionnelle de l’éducation, et iii) le HKPTU a initié une dissolution volontaire sans aucune interférence du Registre des syndicats. En ce qui concerne l’allégation relative à M. Lee Cheuk Yan et aux dirigeants de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine, le gouvernement indique que: i) afin de prévenir et de réprimer efficacement les infractions mettant en danger la sécurité nationale, les agents chargés de l’application de la loi doivent obtenir des informations pertinentes sur certaines organisations politiques étrangères ou taïwanaises et sur les agents étrangers ou taïwanais; ii) conformément à l’article 43 de la NSL, la police a émis des avis écrits aux directeurs de l’Alliance de Hong-kong pour le soutien des mouvements démocratiques patriotiques de Chine (dont M. Lee Cheuk Yan) pour leur demander des informations; iii) l’avis n’a pas été émis à l’encontre de M. Lee en sa qualité de syndicaliste, et l’émission d’un tel avis n’implique pas nécessairement un acte répréhensible ou la commission d’une quelconque infraction; et iv) ce n’est que lorsque le destinataire ne se conforme pas à l’avis sans qu’aucune explication valable ne soit fournie au tribunal que des sanctions légales sont imposées. En ce qui concerne les allégations relatives à la HAEA, le gouvernement indique que le Registre des syndicats a mené une enquête sur ses activités, qui étaient soupçonnées d’être incompatibles avec ses objectifs ou ses règles, et que le Registre a agi de manière objective et prudente avant de prendre des mesures légitimes conformément à l’Ordonnance sur les syndicats. En ce qui concerne l’allégation de la CSI sur la projection de films, le gouvernement indique qu’en vertu de l’Ordonnance sur la censure des films, toute personne qui a l’intention de projeter un film (y compris les syndicats, dans un lieu auquel les membres ont accès) doit soumettre le film à l’Autorité de censure des films pour approbation. Le gouvernement souligne qu’il n’y a absolument ni régression ni violation du droit de liberté syndicale; les incidents isolés mentionnés par la CSI sont liés à des activités illicites présumées, qui ne sont liées ni à l’exercice des droits syndicaux ni à des décisions librement prises par les syndicats concernés, sans ingérence du gouvernement.

Tout en prenant bonne note de l’indication du gouvernement selon laquelle il continuera à attacher une grande importance au respect de ses obligations au titre de la convention, la commission note avec regret qu’en dépit de sa demande, et de celles de la Commission de la Conférence et du Comité de la liberté syndicale, il ne semble pas y avoir eu de consultation avec les partenaires sociaux sur les effets négatifs que l’application de la NSL aurait eus, et pourrait avoir sur les droits consacrés par la convention. En outre, tout en prenant dûment note des statistiques fournies par le gouvernement au 31 octobre 2021 (1 541 syndicats enregistrés, soit une augmentation de 66 pour cent par rapport à la fin mai 2019), et en observant que, selon le gouvernement, une telle augmentation des syndicats enregistrés témoignerait du libre exercice des droits et de la liberté syndicale dans la RASHK, la commission exprime sa préoccupation face aux allégations de la CSI et observe que, selon des informations publiques, la HKCTU, créée il y a plus de trente ans, a été dissoute le 3 octobre 2021.

La commission rappelle que l’objectif principal de la convention est de protéger l’autonomie et l’indépendance des organisations de travailleurs et d’employeurs par rapport aux pouvoirs publics, tant dans leur constitution que dans leur fonctionnement et leur dissolution (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 55). La commission rappelle également que l’exercice des activités des organisations d’employeurs et de travailleurs pour la défense de leurs intérêts devrait être exempt de pressions, d’intimidations, de harcèlement, de menaces et d’actions visant à discréditer les organisations et leurs dirigeants. Rappelant en outre que les autorités devraient s’abstenir de toute intervention de nature à limiter la liberté syndicale et de réunion ou à entraver l’exercice légal de la liberté syndicale et de réunion, à moins que leur exercice ne menace l’ordre public de manière grave et imminente, la commission prie fermement le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer, en droit et dans la pratique, la pleine jouissance des droits consacrés par la convention. La commission prie aussi le gouvernement de donner des informations spécifiques sur l’application dans la pratique de la NSL. La commission prie également le gouvernement de fournir des précisions sur les consultations publiques et les publications qu’il a l’intention de mener et de diffuser pour apporter des éclaircissements sur les principes législatifs applicables. La commission exprime l’espoir que ces activités seront l’occasion d’évaluer et d’aborder les effets négatifs que l’application de la NSL pourrait avoir sur les droits consacrés par la convention.