Observation (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Ukraine (Ratification: 1956)

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La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU), reçues le 31 août 2023, qui font référence aux questions examinées ci-dessous par la commission.

La commission note également que le Comité de la liberté syndicale lui a renvoyé les aspects législatifs du cas no 3390 (voir 403e rapport, juin 2023, paragraphe 594). Ces questions sont examinées ci-dessous.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note de l’allégation de la Confédération syndicale internationale (CSI) selon laquelle le projet de loi no 6420 sur le régime juridique s’appliquant aux biens de toutes les associations syndicales publiques (organisations) de l’ex-URSS et le projet de loi no 6421 sur le moratoire relatif à l’aliénation des biens de toutes les associations syndicales publiques (organisations) de l’ex-URSS avaient été soumis unilatéralement au Parlement, et elle avait prié le gouvernement de revoir ces projets de loi en pleine consultation avec les organisations de travailleurs les plus représentatives pour parvenir à une solution mutuellement acceptable. La commission note que le gouvernement indique que le projet de loi no 6420 a été envoyé à plusieurs reprises pour approbation aux organes représentatifs conjoints des syndicats et des employeurs au niveau national, et que les parties intéressées ont également été invitées à une réunion de coordination. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle les deux lois ont été adoptées par des résolutions datées du 4 novembre 2022. Le gouvernement explique que la nouvelle législation contribuera à l’établissement d’une base juridique pour la détermination des droits de propriété sur les biens concernés. Notant que le gouvernement ne précise pas si l’approbation des organisations de travailleurs les plus représentatives a été obtenue en ce qui concerne le projet de loi no 6420, et qu’il ne donne aucune information sur une consultation concernant le projet de loi no 6421, la commission souligne l’importance qu’il convient d’attacher à la tenue de consultations complètes et franches sur toute question ou proposition de législation affectant les droits syndicaux. La commission prie le gouvernement d’indiquer si une solution mutuellement acceptable a été trouvée avec les organisations de travailleurs les plus représentatives avant l’adoption des lois susmentionnées.

La commission avait également pris note de l’allégation de la Fédération des syndicats de l’Ukraine (FPU) et de la KVPU selon laquelle la loi no 2136-IX sur l’organisation des relations de travail sous la loi martiale avait été adoptée sans aucune consultation préalable et restreignait l’exercice du droit syndical. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 64 de la Constitution dispose que, dans des conditions de guerre ou d’état d’urgence, des restrictions distinctes aux droits et libertés peuvent être établies. Le gouvernement souligne également que les dispositions finales de la loi no 2136-IX précisent que la loi perd sa validité à compter de la date de la fin de la loi martiale, à l’exception de ses dispositions relatives à l’indemnisation des employés et des employeurs pour les sommes monétaires perdues à la suite de l’agression armée contre l’Ukraine. La commission note également que la KVPU, dans ses observations de 2023, allègue qu’un certain nombre de dispositions de la loi no 2136-IX restreignent les droits des travailleurs et ne sont pas pleinement justifiées par les conditions de la loi martiale. À cet égard, la commission rappelle que la convention ne contient aucune disposition permettant à l’invocation de l’état d’urgence pour justifier une exemption des obligations qui en découlent ou une suspension de leur application. Cela vaut également et surtout pour les restrictions aux libertés publiques essentielles au bon exercice des droits syndicaux, sauf dans des circonstances d’une extrême gravité et si les mesures prises sont limitées dans le temps et dans leur portée à ce qui est strictement nécessaire pour répondre à la situation de force majeure en question. La commission s’attend à ce que les dispositions de la loi no 2136-IX imposant des restrictions à l’exercice du droit syndical soient limitées au strict nécessaire et cessent de s’appliquer une fois que le régime de la loi martiale aura été levé.

La commission avait précédemment noté avec préoccupation les allégations de la FPU et de la KVPU selon lesquelles le projet de loi sur le travail, le projet de loi no 2332 portant modification de certains actes législatifs concernant la procédure pour déterminer de la représentativité des organisations de travailleurs et d’employeurs dans les instances de dialogue social, le projet de loi no 2682 sur les grèves et les lockouts, le projet de loi no 2681 portant modification de certains actes législatifs de l’Ukraine (sur certaines questions liées à l’activité des syndicats) et le projet de loi no 7025 sur les organisations d’autorégulation, ont été introduits au Parlement sans aucune consultation préalable et, en cas d’adoption, ils violeraient la convention en imposant un contrôle de l’État sur les syndicats et en restreignant leur droit d’organiser leur gestion et leur activité. En ce qui concerne ces projets de loi, la commission note que le gouvernement indique qu’ils ont été soumis par les députés du peuple de l’Ukraine en tant qu’initiatives législatives, mais qu’ils n’ont pas encore été examinés par le Parlement. La commission note également que la KVPU, dans ses observations de 2023, réitère ses préoccupations concernant les projets de loi nos 2332, 2682 et 2681.

La commission note que le Comité de la liberté syndicale a examiné le projet de loi no 2681, qui vise à modifier le Code du travail et la loi sur les syndicats, et a prié le gouvernement d’engager le dialogue avec les partenaires sociaux en vue de le rendre conforme à la liberté syndicale (voir cas no 3390, rapport no 403, juin 2023). En ce qui concerne l’application de la convention, la commission note que le Comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement de:

• supprimer les propositions de modification proposées au Code du travail et à la loi sur les syndicats qui prévoient la création obligatoire de commissions de contrôle au sein des associations syndicales, afin de garantir que les organisations de travailleurs soient en mesure d’organiser leur administration sans l’intervention des autorités publiques;
• revoir la définition modifiée du terme «syndicat primaire», qui fixe à dix le nombre minimum de membres de ces syndicats, afin de garantir que les travailleurs des petites et très petites entreprises, qui peuvent actuellement exercer le droit de former des syndicats primaires sur leur lieu de travail, puissent continuer à exercer leur droit d’organisation;
• revoir la proposition de modification limitant à deux le nombre de syndicats primaires dans une entreprise ou une institution donnée, afin de garantir que les travailleurs soient libres de choisir le syndicat dont ils pensent qu’il défend le mieux leurs intérêts professionnels sans ingérence des autorités; et
• revoir la proposition de modification imposant aux organes syndicaux élus l’obligation de rendre régulièrement des comptes aux membres du syndicat sur le respect de leurs obligations et de présenter un rapport extraordinaire sur leurs activités à la demande d’au moins deux tiers des membres du syndicat principal, afin de garantir que les seuils pour de telles demandes par les membres du syndicat soient laissés à la décision de l’organisation concernée et non fixés par la législation.

La commission observe que, suite au projet de loi no 2681, le ministère de l’Économie de l’Ukraine a préparé un projet de loi sur le travail pour donner effet aux dispositions finales et transitoires de la loi sur la désoviétisation de la législation de l’Ukraine sur la nécessité de remplacer le Code du travail de 1971. La commission prend note de l’engagement du gouvernement avec le Bureau international du Travail à cet égard. La commission observe que le projet de loi sur le travail, destiné à remplacer le Code du travail dans son ensemble, ne contient aucune des dispositions d’amendement du Code du travail énoncées dans le projet de loi no 2681. La commission prend également note de l’indication du gouvernement au Comité de la liberté syndicale selon laquelle le projet de loi no 2681 n’est pas conforme à la convention. La commission note toutefois que, selon les informations figurant sur le portail officiel de la Verkhovna Rada (Parlement), le projet de loi no 2681, qui modifie le Code du travail et la loi sur les syndicats, est toujours en attente d’examen et est inscrit, par la résolution no 3369-IX du 5 septembre 2023, à l’ordre du jour de la 10e session de la Rada.

La commission prend note de l’indication du gouvernement dans son rapport selon laquelle le projet de loi sur le travail ne restreint pas la liberté syndicale et le droit d’organisation et est conforme à la convention. Le gouvernement informe également que le ministère de l’Économie mène actuellement des consultations approfondies avec les partenaires sociaux, ainsi que des auditions d’experts, en vue de finaliser le projet de loi. Faisant bon accueil de l’engagement du gouvernement auprès du Bureau, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les développements à cet égard et de transmettre une copie de la loi une fois qu’elle aura été adoptée.

Prenant note de ce qui précède et d’autres projets de loi en instance au Parlement, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’engager le dialogue avec les partenaires sociaux afin de veiller à ce que tout projet de loi affectant leurs droits et intérêts soit pleinement conforme à la convention avant d’être examiné en vue de son adoption par le Parlement.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait précédemment noté que l’article 127 de la Constitution empêchait les juges d’être membres de syndicats et avait prié le gouvernement de garantir le droit des juges de créer des organisations de leur choix pour la défense de leurs intérêts. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément à l’article 157 de la Constitution, celle-ci ne peut être modifiée dans des conditions de guerre ou d’état d’urgence. Prenant note de cette information, la commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour modifier l’article 127 de la Constitution en vue de mettre la législation en conformité avec la convention lorsque l’état d’urgence ne sera plus en vigueur.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action librement. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de modifier l’article 19 de la loi sur la procédure de règlement des conflits collectifs du travail afin de garantir que, si la législation nationale exige un vote avant l’organisation d’une grève, il ne soit tenu compte que des suffrages exprimés et que la majorité soit fixée à un niveau raisonnable. La commission accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle un groupe de travail, comprenant des représentants des partenaires sociaux, prépare actuellement un projet de loi sur les conflits collectifs du travail et a pris en compte les commentaires du BIT dans la rédaction. La commission prie le gouvernement de préciser de quelle manière ses commentaires ont été pris en compte dans le projet de loi sur les conflits collectifs du travail et si l’article 19 de la loi sur la procédure de règlement des conflits collectifs du travail sera modifiée ou abrogée après l’adoption de la nouvelle législation. La commission prie également le gouvernement de fournir une copie de la loi sur les conflits collectifs du travail une fois qu’elle aura été adoptée.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de préciser les catégories de fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État, d’indiquer s’il est interdit à certains ou à tous les fonctionnaires de faire grève, et de modifier l’article 10(5) de la loi sur la fonction publique pour que le droit de grève dans la fonction publique ne soit restreint, voire interdit, que pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État. La commission note que le gouvernement indique que la loi sur la fonction publique s’applique aux fonctionnaires travaillant au secrétariat du Cabinet des ministres de l’Ukraine, dans les ministères et autres organes exécutifs centraux, dans les administrations locales de l’État, au bureau du procureur, dans les organes de l’administration militaire et dans d’autres organes de l’État, qui ne sont pas autorisés à faire grève en vertu de l’article 10(5). Le gouvernement informe toutefois que les questions relatives au droit de grève des fonctionnaires devraient être réglées dans le projet de loi sur les conflits collectifs du travail. Rappelant de nouveau que les restrictions au droit de grève dans le secteur public devraient être limitées aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que ce principe soit respecté dans les travaux d’élaboration de la loi sur les conflits collectifs du travail, et de fournir des informations à cet égard. La commission prie également le gouvernement d’indiquer si l’article 10(5) de la loi sur la fonction publique sera modifié ou abrogé à la suite de l’adoption de la loi sur les conflits collectifs du travail.

La commission avait précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 293 du Code pénal, en ce qui concerne les actions revendicatives, ledit article disposant que les actions de groupes concertées qui troublent gravement l’ordre public ou perturbent considérablement les activités des transports publics, d’une entreprise, d’une institution ou d’une organisation, et la participation active à ces actions sont passibles d’une amende d’un montant pouvant atteindre 50 salaires minimums mensuels ou d’une peine d’emprisonnement allant jusqu’à six mois. La commission note avec regret que le gouvernement se limite à: i) indiquer qu’à la suite d’une modification de l’article 293, le montant de l’amende est désormais compris entre 1 000 et 3 000 revenus minimaux non imposables; et ii) fournir des informations générales sur les enquêtes préalables au procès concernant les infractions à cette disposition. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 293 du Code pénal en ce qui concerne les actions revendicatives.