Convention (n° 19) sur l'égalité de traitement (accidents du travail), 1925 - Portugal (Ratification: 1929)

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1988, Publication : 75ème session CIT (1988)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

La Constitution de la République portugaise de 1976 garantit, dans son article 15, l'égalité absolue de droits et de devoirs à tous les individus, indépendamment de leur nationalité.

Conformément à cette règle assurant la pleine égalité de traitement, l'article 293 de la Constitution abroge la législation précédente dans ses aspects contraires au système constitutionnel. Cette abrogation provient, sans aucun doute, de l'expression utilisée... "Le droit antérieur... sera maintenu chaque fois qu'il n'est pas contraire à la Constitution ou aux principes qu'elle consacre".

De cette façon, au-delà de la force impérative que possèdent nécessairement les dispositions constitutionnelles, il existe une disposition explicite prévoyant que les travailleurs étrangers ne peuvent bénéficier, au Portugal, d'un traitement moins favorable que celui reconnu aux travailleurs nationaux.

Compte tenu de cette révision du problème suscité par les observations de la commission d'experts, les organes officiels portugais compétents en matière de réparation des accidents du travail ont été consultés: l'Inspection générale du travail et l'Institut national des assurances (organisme dépendant du ministère des Finances, qui contrôle l'activité des compagnies d'assurances grâce auxquelles la protection relative aux accidents du travail est encore garantie, étant donné que ce domaine ne fait toujours pas partie du champ de la sécurité sociale, comme cela avait été annoncé antérieurement).

L'Inspection générale du travail, dans son action systématique de contrôle des accidents du travail, de leurs conséquences et de la réparation à laquelle ils donnent lieu, n'a décelé aucune situation d'exclusion de travailleurs étrangers travaillant au Portugal du système de protection prévu par la loi no 21/27 ainsi que par le règlement qui s'y rapporte (décret no 360/71).

En ce qui concerne l'Institut national des assurances, il a été confirmé que, dans les listes d'effectifs que les sociétés employeurs doivent envoyer aux compagnies d'assurances avec lesquelles elles concluent le contrat d'assurances relatif aux accidents du travail de leurs travailleurs, figure obligatoirement l'ensemble du personnel employé, indépendamment de la nationalité. Par conséquent, tous les travailleurs, qu'ils soient nationaux ou étrangers, bénéficient de la même protection sociale en cas d'accident du travail.

Pour ce qui est des observations formulées à propos du paragraphe 3 de l'article III de la loi no 21/27, la non-conformité par rapport à l'article 2 de la convention n'est qu'apparente. En réalité, une entreprise étrangère qui ne se "nationalise" pas en créant une société associée conformément à la législation portugaise, ou en créant une représentation ou une agence, ne pourra exercer ses activités au Portugal que temporairement, pour réaliser un travail concret et déterminé. De cette façon, si elle s'est nationalisée, elle est considérée comme une entreprise nationale, soumise aux mêmes obligations et droits que les autres.

Dans le cas contraire, les conditions dans lesquelles elle opère au Portugal sont provisoires et sans caractère de continuité. Ce système de réparation des accidents du travail (prévu au paragraphe 3 de l'article III de la loi no 21/27) auquel sont soumis les travailleurs étrangers que l'entreprise amène avec elle dans le pays est, par conséquent, conforme à l'article 2 de la convention.

De fait, la garantie de réparation à tous les étrangers, à l'exception de ceux auxquels la loi de leur propre pays reconnaît des droits, produit le même résultat que lorsque l'on garantit que la réparation est accordée indépendamment du fait que l'on puisse appliquer, par accord spécial, la législation du pays dans lequel est établie l'entreprise.

En outre, un représentant gouvernemental s'est référé aux informations écrites communiquées par son gouvernement à la présente session de la Conférence et a marqué son accord avec le principe selon lequel les adaptations nécessaires de la législation interne aux obligations découlant des conventions ratifiées doivent se faire de manière explicite et non tacite. La législation de son pays admet toutefois l'abrogation implicite et la Constitution de 1976 qui prime sur la législation ordinaire abroge toute loi antérieure contraire à ses dispositions et principes. Dans la pratique, il n'existe pas de doute que les dispositions de la loi no 21/27 de 1965 sur les accidents de travail contraires aux normes de la convention n'aient été abrogées par la Constitution. Les modifications législatives sont de la compétence du parlement et échappent au pouvoir de décision du gouvernement; toutefois, il n'est pas exclu qu'à l'occasion de l'intégration de la réparation des accidents du travail dans le système unifié de la Sécurité sociale, on ne procède à la modification des dispositions en cause pour les rendre compatibles avec la convention ainsi qu'avec les obligations découlant de l'adhésion aux Communautés européennes.

Les membres employeurs ont noté qu'il subsiste certaines divergences entre la législation et les dispositions de la convention. Même si les dispositions constitutionnelles priment sur la législation ordinaire, la nécessité de mettre celle-ci en harmonie avec la convention reste. Selon les dispositions de la loi de 1965 sur les accidents du travail mentionnées dans le rapport de la commission d'experts, certains travailleurs étrangers sont exclus du bénéfice de celles-ci. Le gouvernement a fourni des explications écrites à ce sujet. Cependant, il reste nécessaire de clarifier la situation législative. Les dispositions communautaires en matière d'égalité de traitement apportent une protection complémentaire aux ressortissants des Etats membres des Communautés européennes et les dispositions en cause ont sans doute une importance avant tout es travailleurs ressortissants d'Etats tiers. Le gouvernement devrait fournir des éclaircissements sur la situation existant dans la pratique.

Les membres travailleurs ont déclaré que, selon la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP), il serait possible d'appliquer pleinement les dispositions de la convention, qui intéressent les nationaux de tout Etat Membre qui l'a ratifié mais que la volonté manque pour adopter les dispositions nécessaires et ils ont espéré que cette question sera résolue et ils ont souligné la valeur des consultations tripartites.

Le membre travailleur du Portugal s'est déclaré d'accord avec l'affirmation du représentant gouvernemental selon laquelle la disposition de la loi no 21/27 qui fait l'objet des commentaires de la commission d'experts est considérée comme abrogée par la Constitution. Il reste néanmoins nécessaire d'adopter les règlements d'application de la loi no 28 de 1984 pour donner plein effet à la convention. Une commission devait élaborer cette réglementation attendue depuis quatre ans. Le gouvernement doit garantir aux organisations de travailleurs et d'employeurs le droit de participation prévu dans la loi. L'oratrice a souhaité que des mesures soient prises pour l'intégration de la réparation des accidents du travail dans le système de sécurité sociale.

Le représentant gouvernemental, soulignant que la pratique est conforme aux exigences de la convention, a ajouté que l'élaboration d'un projet de Code de la sécurité sociale était presque terminée et que les partenaires sociaux pourraient s'exprimer à ce propos au sein du Conseil permanent de concertation sociale.

La commission a pris note des explications écrites et orales fournies par le gouvernement. Etant donné que les commentaires de la commission d'experts ont trait à des divergences spécifiques dans la législation nationale, la commission a exprimé l'espoir que le gouvernement réexaminera la situation et qu'il prendra les mesures appropriées pour garantir la pleine conformité avec la convention, tant dans la législation que dans la pratique.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

Commentaire précédent

Dans le but de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées sur la sécurité sociale, la commission estime qu’il est approprié d’examiner en même temps les conventions nos 12 (agriculture), 17 (accidents), 18 (maladies professionnelles), 19 (égalité de traitement) et 102 (norme minimum).

La commission prend note des observations de la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN), communiquées avec les rapports du gouvernement.

Partie V (Prestations de vieillesse). Article 26, paragraphe 2 de la convention n°102. Âge de la retraite. Capacité de travail des personnes âgées. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport concernant la réforme du système de pension qui visait à améliorer sa viabilité financière. La commission note que l’âge légal donnant droit à une pension de vieillesse a été progressivement relevé jusqu’à 66 ans et 4 mois en 2023. La commission prend note des observations de la CGTP-IN, selon lesquelles l’espérance de vie en bonne santé à 65 ans était seulement de 7,7 ans au Portugal en 2020, et que le niveau d’employabilité des travailleurs de plus de 65 ans en 2022 représentait seulement 9,3 pour cent. Par ailleurs, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport de 2023 sur l’application du Code européen de sécurité sociale et de son Protocole, lequel indique que le nombre de personnes âgées de 65 ans par rapport au nombre de personnes en âge de travailler (15 à 64 ans) représentait 33,6 pour cent en 2018, contre 20,3 pour cent en 1990. La commission rappelle que l’article 26, paragraphe 2 de la convention permet le relèvement de l’âge de la retraite au-delà de 65 ans eu égard à la capacité de travail des personnes âgées dans le pays dont il s’agit. En conséquence, la commission prie le gouvernement de: i) répondre aux observations formulées par la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) à ce propos; et ii) fournir des informations statistiques sur la capacité de travail des personnes âgées, notamment sur l’espérance de vie en bonne santé, l’espérance de vie à 65 ans et l’employabilité des personnes âgées de 65 ans et plus.

Article 36 de la convention n°102. Paiement de la réparation sous forme de capital versé en une seule fois. La commission note, selon les informations fournies par le gouvernement que, en cas d’incapacité de travail supérieure à 30 pour cent et inférieure à 75 pour cent, la conversion d’un paiement périodique en un capital versé en une seule fois n’est autorisée que de manière partielle et à la demande du bénéficiaire, conformément à l’article 75 de la loi n° 98/2009. En outre, la commission note que, dans une telle situation, la conversion partielle est soumise à deux restrictions: i) la pension annuelle restante ne doit pas être inférieure à six fois le montant de la rémunération mensuelle minimum garantie en vigueur; et ii) le capital versé en une seule fois ne doit pas excéder le montant qui devrait résulter d’une pension calculée sur la base d’une incapacité de 30 pour cent. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que de telles restrictions sont suffisantes pour s’assurer que le montant versé en une seule fois est utilisé de façon adéquate de manière à garantir la préservation du revenu de subsistance pour le bénéficiaire d’une pension pour accident du travail ou maladie professionnelle.

Partie XI de la convention no 102. (Calcul des paiements périodiques). Article 65, paragraphe 10). 1. Révision des taux des pensions en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles. La commission prend dûment note des informations fournies par le gouvernement concernant l’ajustement des pensions d’invalidité payables soit par des compagnies d’assurance privées en cas d’accident du travail soit par l’Institut de la sécurité sociale en cas de maladie professionnelle.

2. Révision des taux des prestations de vieillesse, d’accidents du travail et de maladies professionnelles, d’invalidité et de survivants. La commission prend note des données statistiques transmises par le gouvernement sur l’évolution de l’indice du coût de la vie et des salaires moyens, ainsi que sur le montant des prestations types de vieillesse, d’accidents du travail et de maladies professionnelles et d’invalidité depuis 2010. La commission constate que les pensions minimums durant cette période ont augmenté selon le même taux que l’indice des prix à la consommation (IPC) mais que l’indice de soutien social (IAS), qui détermine le niveau des autres pensions, a augmenté à un taux sensiblement inférieur. En outre, la commission note qu’en 2021, les pensions n’ont pas fait l’objet de la mise à jour régulière et que le gouvernement a approuvé en 2022 un relèvement exceptionnel des pensions inférieures. La commission prend note des préoccupations exprimées par la CGTP-IN, indiquant qu’en 2023, le gouvernement a fixé, de manière discrétionnaire, les pourcentages de revalorisation des pensions à un niveau beaucoup plus bas que la formule prévue par la loi, et que la loi n° 53-B/2006 ne garantit pas le maintien du pouvoir d’achat réel. Compte tenu de ce qui précède, la commission constate que la pratique qui consiste à revaloriser principalement les faibles pensions sans se baser sur les variations sensibles du coût de la vie ne garantit pas le pouvoir d’achat des pensions versées. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de: i) répondre aux observations de la CGTP-IN à ce propos; ii) fournir des informations statistiques actualisées sur les variations de l’indice des gains, le coût de la vie et le montant des prestations de vieillesse, d’accidents du travail et de maladies professionnelles, d’invalidité et de survivants depuis 2020, conformément au titre VI du formulaire de rapport relatif à la convention; et iii) indiquer comment de telles variations garantissent le maintien du pouvoir d’achat du bénéficiaire type, conformément aux dispositions de la convention.

Partie XIII (Dispositions communes). Article 69. Suspension des prestationsd’accidents du travail et de maladies professionnelles. La commission note, selon l’indication du gouvernement, que les articles 14, 15, 16 et 17 de la loi n° 98/2009 prévoient les situations dans lesquelles la suspension des prestations est autorisée ou dans lesquelles aucune prestation d’accidents du travail ou de maladies professionnelles n’est due. En outre, la commission note, d’après les explications du gouvernement, que ces exclusions ont des limites très strictes, ce qui réduit l’étendue de leur application.

Article 71. Financement du système de sécurité sociale. La commission prend dûment note des informations et des données fournies par le gouvernement indiquant que les cotisations totales à la charge des salariés atteignent 18,8 pour cent du total des ressources en 2021, dans les limites autorisées par l’article 71 de la convention.

Sécurité sociale et réduction de la pauvreté. La commission prend note des informations statistiques fournies par le gouvernement sur la réduction de la pauvreté, en dépit du revirement temporaire survenu en 2020 à la suite de la pandémie de la COVID-19. En outre, la commission note, d’après le 38ème rapport au titre du Code européen de sécurité sociale, que 16,4 pour cent des personnes présentaient un risque de pauvreté en 2021, 2 pour cent de moins qu’en 2020, et que les transferts sociaux liés à la maladie et au handicap, à la famille, au chômage et à l’inclusion sociale (à l’exclusion des pensions) ont contribué à réduire de 5,1 pour cent le risque de pauvreté.

Article 1 des conventions nos 17 et 18 et article 71, paragraphe 3, de la convention n°102.Responsabilité générale de l’Etat en ce qui concerne le service des prestations attribuées. La commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement, que les retards de paiement des prestations étaient dus au fait qu’il n’existait qu’un seul organisme responsable à ce propos, et que l’Autorité de surveillance des Caisses de l’assurance et des pensions avait pris des mesures spécifiques qui avaient permis le retour à la normale en 2022. La commission prend note de l’observation de la CGTP-IN au sujet des retards persistants enregistrés en matière de reconnaissance d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle, en particulier à cause du manque de personnel médical, avec pour effet de priver de revenu les travailleurs victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle (et leurs familles, en cas de décès) pendant de longues périodes. Selon la CGTP-IN, les salaires sont sous-évalués dans la déclaration aux fins de l’assurance, ce qui explique le montant réduit des prestations en espèces versées à cet égard. La commission voudrait rappeler à nouveau que l’article 1 des conventions nos 17 et 18 et l’article 71, paragraphe 3, de la convention n° 102 établissent la responsabilité générale de l’État en ce qui concerne le service des prestations attribuées en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles et prévoient que l’État doit prendre à cet effet toutes les mesures requises, et notamment les mesures appropriées de coercition et de contrôle de l’application. La commission prie le gouvernement de: i) répondre aux observations de la CGTP-IN à ce propos; et ii) fournir des informations statistiques concernant le nombre de réclamations et le temps moyen passé entre la communication d’un accident du travail/ d’une maladie professionnelle, sa reconnaissance, et le début du versement des prestations concernées en espèces.

Application des conventions nos 12, 17 et 18 dans la pratique. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que, depuis 2014, l’Autorité chargée des conditions de travail (ACT) a adopté des mesures de prévention des accidents du travail, telles que notamment des activités de formation, de sensibilisation et d’information dans certains secteurs, en particulier dans l’agriculture et la pêche, en vue de réduire le nombre d’accidents du travail et les facteurs de risque liés aux maladies professionnelles. Par ailleurs, la commission prend note des informations statistiques qui montrent une baisse du nombre d’accidents du travail relevés entre 2014 et 2021, particulièrement dans les secteurs de l’agriculture, de l’élevage et de la pêche. La commission prend note aussi des informations fournies concernant la collecte de données statistiques sur la fréquence et la prévalence des maladies professionnelles, indiquant que des exercices pilotes sont actuellement réalisés, conformément au Règlement (CE) n° 1338/2008 du Parlement européen et du Conseil relatif aux statistiques communautaires de la santé publique et de la santé et de la sécurité au travail, en vue d’établir une méthodologie d’harmonisation conceptuelle et d’uniformiser les classifications des maladies professionnelles. La commission note que, selon la CGTP-IN, bien que la législation sur la réparation des accidents du travail s’applique à tous les travailleurs et que l’assurance relative aux accidents du travail soit obligatoire, aucune des deux n’est pleinement appliquée dans les secteurs qui se caractérisent par l’existence de différentes formes de sous-traitance et de travail temporaire, comme dans l’agriculture, ce qui entraîne, notamment, une communication incomplète des cas à ce propos. La CGTP-IN indique aussi que les travailleurs victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle sont souvent licenciés sans possibilité de réintégration ou de réadaptation professionnelle. La commission prie le gouvernement de répondre aux observations de la CGTP-IN à ce propos, et de communiquer des informations sur: i) le nombre d’accidents du travail et de maladies professionnelles, les infractions relevées par l’inspection du travail dans ce contexte ainsi que le nombre et la nature des sanctions infligées; ii) les mesures adoptées ou envisagées pour améliorer la communication des accidents du travail et des maladies professionnelles, en particulier dans l’agriculture; et iii) les résultats obtenus par les exercices pilotes au sujet de la fréquence et de la prévalence des maladies professionnelles.

Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission note avec satisfaction l'adoption de la loi no 22/92, qui modifie la loi no 21/27. La loi no 22/92 instaure l'égalité de traitement à l'égard des travailleurs étrangers, sans référence à la législation de leur pays d'origine (article 1 de la convention). Elle supprime également l'exclusion qui frappait les travailleurs étrangers employés par une entreprise étrangère et n'ayant droit à réparation qu'en vertu de la législation de leur propre pays, à moins que ces travailleurs ne soient employés temporairement ou de façon intermittente au Portugal et qu'un accord n'ait été conclu entre le Portugal et le pays concerné (article 2) pour l'application de la législation applicable en cet Etat.

Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

En réponse aux commentaires antérieurs de la commission, le gouvernement confirme son intention de mettre la législation en conformité avec la convention pour ce qui a trait à la réglementation relative aux accidents du travail. Il ajoute que l'autorité responsable - à savoir le ministère des Finances - en a été dûment informé. La commission prend note avec intérêt de ces informations. Elle espère qu'en attendant l'intégration de la réparation des accidents du travail dans le régime unifié de la sécurité sociale les mesures nécessaires pourront être prises prochainement pour modifier la loi no 21/27 du 3 août 1965 sur les accidents du travail en ce qui concerne les points suivants:

Article 1 de la convention. L'article III de la loi no 21/27 du 3 août 1965 n'assimile aux travailleurs portugais les travailleurs étrangers occupés au Portugal que "si la législation du pays en cause accorde aux travailleurs portugais l'égalité de traitement avec ses nationaux", alors que, selon l'article 1 de la convention, l'égalité de traitement doit être accordée aux ressortissants de tous les pays l'ayant ratifiée, indépendamment de la question de savoir si la législation de ces pays accorde effectivement l'égalité de traitement conformément à la convention.

Article 2. Le paragraphe 3 de l'article III de la loi susmentionnée exclut de son champ d'application les travailleurs étrangers au service d'une entreprise étrangère, dont le droit à réparation est reconnu en vertu de la législation de leur pays, alors qu'une telle exclusion n'est autorisée par la convention que pour autant que l'occupation des travailleurs étrangers considérés ait un caractère temporaire ou intermittent, et que cette exclusion soit prévue par accord spécial entre les Membres intéressés.

La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès accompli dans ce sens.

Observation (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

La commission a pris note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport.

1. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait attiré l'attention du gouvernement sur le fait que la loi no 21/27 du 3 août 1965 sur les accidents du travail n'était pas pleinement conforme à la convention. D'une part, l'article III de cette loi n'assimile aux travailleurs portugais les travailleurs étrangers occupés au Portugal que "si la législation du pays en cause accorde aux premiers l'égalité de traitement avec ses nationaux", alors que selon l'article 1 de la convention, l'égalité de traitement doit être accordée aux ressortissants de tous les pays ayant ratifié cet instrument, indépendamment de la question de savoir si la législation de ces pays accorde effectivement l'égalité de traitement conformément à la convention. D'autre part, le paragraphe 3 de l'article III de la loi, qui exclut de son champ d'application les travailleurs étrangers au service d'une entreprise étrangère, dont le droit à réparation est reconnu en vertu de la législation de leur pays, n'est pas pleinement conforme à l'article 2, celui-ci n'autorisant une telle possibilité d'exclusion que pour autant que l'occupation des travailleurs étrangers considérés a un caractère temporaire ou intermittent, et que cette exclusion soit prévue par accord spécial entre les Membres intéressés.

La commission relève avec intérêt que le gouvernement tiendra compte de l'opportunité de mettre la législation explicitement en conformité avec la convention pour ce qui a trait à la réglementation relative aux accidents du travail, encore qu'il maintienne sa position antérieure, selon laquelle la loi no 21/27, pour ce qui concerne sa partie contraire à la convention, doit être implicitement tenue pour abrogée par les dispositions pertinentes de la Constitution, étant donné au surplus que la pratique en usage au Portugal permet d'établir que pareille abrogation ne fait aucun doute ni pour les intéressés ni pour les responsables de l'application de la loi.

La commission prie le gouvernement de bien vouloir communiquer des informations sur tout progrès accompli en la matière.

2. En ce qui concerne les consultations prévues à l'article 72 2) de la loi no 28/84, la commission constate que l'intégration de la réparation des accidents du travail dans le régime unifié de la sécurité sociale se fait toujours attendre, de sorte que demeure inchangé le régime de responsabilité patronale, telle qu'il est prévu par la loi no 21/7 et par la législation complémentaire en ce domaine. La commission prie le gouvernement de bien vouloir continuer à fournir des informations sur toutes consultations éventuelles ayant eu lieu à cet égard.