Convention (n° 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952 - Allemagne (Ratification: 1958)

Demande directe (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

La commission a examiné le rapport consolidé (RC) relatif à l’application par l’Allemagne des conventions de sécurité sociale ratifiées par ce pays (conventions nos 102, 121, 128 et 130) pour la période 2006 2016. Elle a également pris note des informations reçues de la Confédération allemande des syndicats (DGB) en septembre 2015 pour la convention no 128 et, en décembre 2016, pour les conventions nos 102, 121 et 128.

Prestations de vieillesse (Partie V du RC). Article 15, paragraphe 2, de la convention no 128. Age prescrit. La commission note que, depuis le 1er janvier 2012, l’âge prescrit pour l’attribution des prestations de vieillesse a été porté progressivement à 67 ans pour les personnes nées entre 1947 et 1964. Cette mesure a été prise par suite des courbes démographiques témoignant à la fois d’une augmentation de l’espérance de vie et de faibles taux de natalité. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les critères (statistiquement démontrés) démographiques, économiques et sociaux ayant présidé à l’élévation de l’âge prescrit d’attribution des prestations de vieillesse au-delà de celui de 65 ans.

Article 35 de la convention no 102, et article 26 de la convention no 121. Services de prévention, de réadaptation et de placement. La commission note que, selon le RC, les organismes tiers-payant obligatoires couvrant les accidents du travail/maladies professionnelles coopèrent étroitement avec les organismes tiers-payant et les autres organismes publics et privés couvrant la réadaptation professionnelle. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises par ces organismes pour promouvoir le placement des personnes handicapées dans un emploi approprié, en communiquant les données statistiques correspondantes.

Article 35, paragraphe 3, de la convention no 102, article 14, paragraphes 4 et 5, et article 15 de la convention no 121. Versement des prestations sous forme d’un versement unique. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les conditions dans lesquelles les prestations servies en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles peuvent revêtir la forme d’un versement unique.

Article 16 de la convention no 121. Réévaluations des paiements périodiques et augmentations de ceux-ci. La commission prie le gouvernement d’indiquer quelles augmentations des paiements périodiques ou autres prestations complémentaires sont prévues pour les victimes dont l’état requiert l’assistance constante d’une tierce personne.

Article 18, paragraphe 2, de la convention no 121. Frais funéraires. La commission prie le gouvernement d’indiquer comment la législation et la pratique nationales font porter effet à cette disposition de la convention.

Article 72 de la convention no 102, et article 24 de la convention no 121. Administration du régime. La commission prie le gouvernement de donner plus d’informations sur l’administration du régime d’assurance des accidents du travail/maladies professionnelles et d’indiquer si cette administration prévoit la participation de personnes protégées.

Partie XI (Calcul des paiements périodiques). Article 26 de la convention no 128. Taux de remplacement assuré par les prestations de vieillesse, d’invalidité et de survivants. La commission rappelle que, pour satisfaire au taux de remplacement des prestations légales de vieillesse de 45 pour cent pour une période de cotisation de trente annuités telle que prescrite par la convention, le gouvernement prend en considération des périodes supplémentaires n’ayant pas donné lieu à cotisation, ce qui porte la période de cotisation à trente-six annuités et, par suite, altère le calcul du taux de remplacement assuré par la pension. Les mêmes périodes n’ayant pas donné lieu à cotisation sont également ajoutées à la période de cotisation entrant en considération pour le calcul du taux de remplacement assuré par la pension d’invalidité et par la pension de survivants, faisant passer ce taux de quinze à vingt et une annuités, contrairement à ce que prévoit la convention. La commission prie le gouvernement de calculer le taux de remplacement assuré par les prestations légales de vieillesse versées au bénéficiaire type après trente ans de cotisation et des pensions d’invalidité et de survivants après quinze ans de cotisation sans y ajouter aucune période n’ayant pas donné lieu à cotisation.

La commission prie le gouvernement de calculer le taux de remplacement des pensions de vieillesse, d’invalidité et de survivants conformément à l’article 11, paragraphe 2, à l’article 18, paragraphe 2, et à l’article 24, paragraphe 2, de la convention no 128.

Application des conventions nos 102, 121, 128 et 130 sur la base de prestations minimales. La commission rappelle que les conventions de sécurité sociale de l’OIT telles que la convention no 102 peuvent être appliquées en ce qui concerne les régimes d’assurance sociale au moyen de prestations calculées sur la base des gains antérieurs (article 65 de la convention no 102) ou correspondant à des prestations à taux uniforme (article 66), ou encore des prestations sous conditions de ressources (article 67). Une autre option consiste à appliquer ces conventions par des dispositions de protection du revenu de base lorsqu’un régime d’assurance sociale prévoit un montant minimum de prestations ou un montant de base fixe entrant dans le calcul des prestations basées sur les gains antérieurs, ou lorsqu’il existe un système de revenu minimum garanti ou de pension sociale universelle. La commission passe systématiquement en revue ces options chaque fois que les prestations ordinaires prévues par le régime en question n’atteignent pas le niveau prescrit par la convention correspondante. Elle observe que le montant des prestations minimales aux fins de l’application des conventions pertinentes a progressé régulièrement au fur et à mesure que, dans de nombreux pays, le taux de remplacement assuré par les prestations ordinaires a accusé une tendance marquée à la baisse, pour tomber en deçà des pourcentages prescrits par les conventions et, en ce qui concerne les salariés les plus modestes, en deçà même, parfois, du seuil de pauvreté en chiffres absolus. Pour le manœuvre ordinaire, la pension minimale garantie offre la plupart du temps une meilleure protection au sens des conventions étant donné que, pour cette catégorie de travailleurs, les chances d’acquérir des droits à pension plus élevés après trente annuités sont insignifiantes.

La convention no 102 prévoit que le montant garanti des prestations minimales en espèces, quelle qu’en soit la forme, ne doit pas être inférieur à la prestation correspondante calculée selon les règles énoncées à l’article 66. Pour la famille du bénéficiaire standard, ce montant atteindra, pour l’éventualité considérée, au moins le pourcentage du salaire de référence spécifié dans le tableau de la Partie XI de la convention pour un manœuvre ordinaire adulte masculin. Pour les autres bénéficiaires, dont les charges familiales sont différentes, le minimum garanti doit être dans une relation raisonnable avec celle du bénéficiaire type (article 66, paragraphe 3). En tout état de cause, le total de la prestation doit être suffisant pour assurer à la famille du bénéficiaire «des conditions de vie saines et convenables» (article 67 c)) selon les conditions d’attribution énoncées dans la partie correspondante de la convention, compte tenu de la période de qualification, de l’âge et de la durée de versement de la prestation. Ce critère d’adéquation prime lorsque le montant de la prestation minimale calculée en pourcentage du salaire de référence du manœuvre ordinaire tombe en deçà du seuil de pauvreté et s’avère donc incompatible avec «des conditions de vie saines et convenables». Pour que la famille du bénéficiaire reste assurée de vivre en bonne santé, la prestation minimale doit suffire pour que le bénéficiaire puisse acquitter la part du coût des frais médicaux garantie à sa famille selon les règles prévues dans la Partie II de la convention no 102, de telle sorte que cette participation aux frais des soins médicaux reçus n’entraîne pas une charge trop lourde et ne compromette pas non plus l’efficacité de la protection médicale et sociale pour les intéressés (article 10, paragraphe 2). Les personnes bénéficiaires d’une prestation minimale qui ont besoin de soins médicaux ne doivent pas être confrontées à un risque d’aggravation de leur pauvreté qui serait imputable aux conséquences financières de leur accès aux types de soins spécifiés à l’article 10, paragraphe 1. S’agissant du maintien de la famille du bénéficiaire dans des conditions décentes, la prestation minimale, avec les autres protections sociales prévues par la loi, doit permettre une vie digne et assurer un revenu supérieur au seuil de pauvreté national ou à toute autre valeur de référence de cette nature, évitant la précarité et l’exclusion sociale. Le droit à la prestation minimale ne doit pas être assujetti à des conditions supplémentaires quelles qu’elles soient, de nature discriminatoire, appliquées à un membre quelconque de la famille du bénéficiaire, et ne doit pas priver le bénéficiaire de sa situation acquise en qualité d’assuré social, notamment des droits acquis ou en cours d’acquisition conformément aux régimes légaux de sécurité sociale. Lorsque la législation prévoit des prestations de sécurité sociale sous condition d’une activité professionnelle, les périodes au cours desquelles des prestations minimales sont versées doivent normalement être prises en considération pour l’acquisition de droits à d’autres prestations de sécurité sociale. Le coût des prestations attribuées, qu’il soit financé par voie de cotisations ou d’impôts, doit être déterminé «selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop lourde charge» (article 70, paragraphe 1, de la convention no 102), dans un esprit de justice sociale et d’équité. Les montants des paiements périodiques en cours attribués lorsque se réalise un risque de longue durée doivent être révisés à la suite de variations sensibles du coût de la vie (article 66, paragraphe 8). A la lumière de ces explications, la commission prie le gouvernement d’évaluer si, et dans l’affirmative, dans quelle mesure, les garanties minimales de sécurité sociale en vigueur satisfont aux prescriptions susmentionnées de la convention no 102 quant à leur niveau et à leurs conditions d’attribution et peuvent faire porter effet aux dispositions de la convention correspondant à chacune des parties de cet instrument qui ont été acceptées. S’agissant des indicateurs statistiques pertinents ayant trait au revenu, à la pauvreté et au salaire, le gouvernement voudra bien se référer à la Note technique du BIT.

Réponses reçues aux questions soulevées dans une demande directe qui ne donnent pas lieu à d’autres commentaires (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement qui répondent aux points soulevés dans sa précédente demande directe et n’a pas d’autres points à soulever à cet égard.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

Partie IV (Prestations de chômage) de la convention, article 20 (lu conjointement avec l’article 69). Dans des conclusions antérieures, la commission avait  attiré l’attention du gouvernement sur le fait que les conditions régissant la suspension du droit aux prestations de chômage, établies par les articles 119 et 121 du Livre III du Code social (SGB III), sont à certains égards plus restrictives que celles découlant de la définition de l’éventualité prévue à l’article 20 de la convention, le caractère convenable de l’emploi proposé par les services de placement n’étant plus évalué en conformité avec des critères généralement reconnus tels que les aptitudes, les qualifications, l’expérience acquise ou la durée du service dans l’emploi précédent de la personne concernée. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le caractère convenable de l’emploi n’est pas uniquement régi par les dispositions de l’article 121 SGB III, mais également par les principes généraux établis à l’article 1 SGB III. Selon ces derniers, les prestations de promotion de l’emploi et les services de placement qui en font partie servent avant tout à promouvoir l’employabilité de chaque individu en préservant ses connaissances, ses aptitudes et ses capacités pour éviter son affectation à un emploi inférieur. Les agences locales de l’emploi suivent ces principes dans leurs activités de placement en essayant d’intégrer les personnes au chômage principalement en fonction de leurs qualifications. Cependant, s’il est manifestement impossible, compte tenu de l’ajustement structurel et de la mondialisation auxquels est confronté le marché du travail, de placer la personne au chômage dans un emploi égal à celui qu’elle occupait précédemment, la réponse à la question de savoir si l’emploi qui lui est proposé dans une autre profession lui convient est liée au niveau de rémunération offert par rapport à son revenu antérieur. Compte tenu de ces aspects, le gouvernement propose de réexaminer et, si nécessaire, d’amender l’article 20, lu conjointement avec l’article 69 de la convention, dans la mesure où ces dispositions remontent à 1952 et ne sont plus adaptées à la politique de l’emploi à l’âge de la globalisation.

La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que l’article 20 en relation avec l’article 69 de la convention a été réexaminé en 1988 par l’adoption de la convention (nº 168) sur la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage, 1988, que l’Allemagne n’as pas ratifiée. Contrairement à la convention n^o 102 qui ne comporte aucune définition de l’expression «emploi convenable», l’article 21, paragraphe 2, de la convention n^o 168 inclut un ensemble de critères expressément déterminés devant être utilisés pour apprécier le caractère convenable de l’emploi. L’application de ces critères «dans des conditions prescrites et dans la mesure appropriée» à des cas concrets de chômage est laissée à la discrétion des autorités nationales responsables, qui doivent souvent trouver un équilibre difficile entre la nécessité de prendre en compte l’expérience antérieure et les qualifications de la personne au chômage d’un côté, et la situation réelle du marché du travail d’un autre côté, lorsque la demande de telles qualifications peut représenter une variable incertaine. Compte tenu de ce qui précède, la commission est toujours restée vigilante pour vérifier que, quel que soit le pouvoir discrétionnaire que l’Etat pourrait exercer dans son appréciation de l’employabilité et de la conduite des personnes au chômage dans la situation actuelle du marché du travail, ces dernières sont traitées en tenant dûment compte de leur expérience professionnelle et du statut social acquis et que toutes sanctions qui leur sont imposées restent dans les limites prescrites à l’article 69 de la convention n^o 102. La commission prie le gouvernement de continuer à indiquer dans ses futurs rapports tous changements intervenus dans sa législation ou sa pratique par rapport aux conditions d’ouverture et de suspension des droits aux prestations de chômage.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

Partie IV de la convention (Prestations de chômage). a) Article 20 (lu conjointement avec l’article 69). La commission renvoie aux commentaires qu’elle formule depuis 1998 à propos de l’application de la Partie IV (Prestations de chômage) du Code européen de sécurité sociale qui contient des dispositions similaires à celles de la convention. La commission estimait que les conditions de suspension du droit aux prestations de chômage prévues par les articles 119 et 121 du Livre III du Code social (SGB III) étaient, à certains égard, plus restrictives que celles découlant de la définition de l’éventualité donnée à l’article 20 du code/de la convention, car le caractère convenable de l’emploi proposé n’était plus apprécié à partir de critères généralement reconnus tels que les qualifications, l’expérience et l’ancienneté professionnelle de la personne dans son dernier emploi. Aux termes de l’article 121(5), un emploi n’est pas réputé «non convenable» pour la seule raison qu’il ne comprend pas une activité pour laquelle le travailleur a été formé. Les règles de mise en œuvre de l’article 121 (Durchführungsanweisungen) précisent que cette disposition ne permet pas de protéger spécifiquement la profession habituelle du demandeur d’emploi. Les qualifications du demandeur d’emploi ne sont prises en considération pour décider si l’emploi est convenable que dans la mesure où elles ont une incidence sur la rémunération servant de référence pour le calcul des prestations de chômage du demandeur. La commission avait souligné que ces dispositions risquaient d’empêcher les chômeurs de protéger leur profession et leurs qualifications pendant la période initiale de chômage en les incitant à accepter un emploi non convenable, car, dans le cas contraire, ils pouvaient perdre leurs prestations de chômage. Ces dispositions risquent aussi de remettre en cause les fonctions des bureaux de placement qui doivent assurer de meilleurs services de placement, de conseil et de formation professionnelle pour permettre aux chômeurs d’obtenir un emploi qui corresponde à leurs qualifications et à leur expérience. C’est pourquoi le gouvernement a été prié de réexaminer la situation en tenant compte des articles 70(3) et 71(2) du code (articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention), aux termes desquels le gouvernement assume une responsabilité générale pour la bonne administration du service de l’emploi et le service des prestations de chômage dans l’ensemble des cas prévus par l’article 20 du code/de la convention, pendant la période fixée par l’article 24.

Dans le 33^e rapport annuel sur le code présenté en 2004, le gouvernement a déclaré que les bureaux de placement avaient pour premier objectif de placer les chômeurs et de les réinsérer dans la vie active en tenant compte de leurs qualifications professionnelles et de leur intérêt personnel. Toutefois, si la réinsertion n’est pas possible, l’ensemble des personnes assurées (qui financent le système d’assurance chômage par leurs contributions) s’attendent à ce qu’une personne au chômage accepte également d’autres emplois proposés sur le marché du travail. Toute autre politique conduirait à une situation où le chômage primerait sur l’emploi possible et acceptable, ce qui serait contraire au principe de primauté du placement sur l’octroi d’une indemnité pour perte de gain, principe consacré dans la législation (art. 4 du Livre III du Code social). En conséquence, ces dernières années, les services de l’emploi allemands ont intensifié leurs efforts pour encourager les chômeurs à accepter de collaborer et de s’adapter en vue de leur réinsertion dans la vie active, et ont pris des mesures pour atteindre cet objectif.

La commission prend note de ces informations. Elle tient à souligner que le principe de primauté du placement actif sur l’octroi passif d’une indemnité pour perte de gain est inhérent à la définition de l’éventualité donnée à l’article 20 de la convention, l’éventualité n’étant réalisée que lorsqu’une personne ne peut obtenir un emploi convenable, notamment par le biais des services de placement. La nécessité de coordonner le régime de protection contre le chômage et la politique de l’emploi d’une part, et de coordonner l’octroi d’une indemnisation et les activités des services de placement d’autre part, est reconnue expressément par le droit international de la sécurité sociale. Ce droit prévoit notamment que les modalités de l’indemnisation du chômage doivent avoir pour objectif prioritaire de contribuer à la promotion du plein emploi, tout en évitant des effets dissuasifs pour le travail et la création d’emplois (convention n^o 168, articles 2, 7 et 14). Les normes européennes et internationales de sécurité sociale ne donnent pas au principe de primauté du placement sur l’octroi de prestations le même contenu que la législation allemande. Dans cette législation, les chômeurs doivent prendre tout emploi possible et acceptable, même s’il n’est pas nécessairement convenable, alors que les normes européennes et internationales protègent pendant une période limitée la profession et les qualifications du chômeur qui, à cette fin, peut refuser un emploi non convenable. La commission signale également qu’il existe une contradiction entre le droit allemand, qui a supprimé la période de protection de la profession et des qualifications du chômeur, et la pratique des bureaux de placement, qui vise toujours à réinsérer les personnes au chômage en tenant compte de leurs qualifications professionnelles. La commission estime qu’il est possible de supprimer cette contradiction en veillant à une meilleure coordination entre l’octroi des prestations et les services de placement; à cette fin, il convient d’utiliser des critères reconnus sur le plan international pour apprécier le caractère convenable de l’emploi proposé. Tenant compte du fait que cette coordination relève de la responsabilité générale de l’Etat pour la bonne administration du service de l’emploi et le service des prestations de chômage (articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, de la convention), la commission souhaiterait que l’agence fédérale pour l’emploi soit priée d’envisager d’envoyer une circulaire à ses bureaux de placement pour leur rappeler que, en vertu de la convention et du code, le pays doit permettre aux personnes au chômage de trouver un emploi convenable, et ne doit pas appliquer de sanctions si elles refusent des emplois non convenables, au moins pendant la période initiale de versement des prestations de chômage.

b) Suspension des prestations. Article 69 h). La commission note que, d’après le 33^e rapport annuel sur le code, des mesures prévoient un durcissement des conditions d’ouverture des droits aux prestations de chômage et de suspension de ces droits. Le rapport indique que les sanctions prévues en cas de violation des principes de l’assurance, sanctions définies dans plusieurs règlements et ayant divers effets juridiques, figureront bientôt dans un règlement uniforme. Ce règlement va prévoir une seule sanction qui prendra la forme d’une suspension des prestations de chômage pouvant aller jusqu’à 21 semaines. Lorsque le demandeur a mis fin à la relation de travail ou n’a pas déclaré la cessation d’emploi dans un certain délai, les périodes de suspension seront désormais comptées comme périodes ayant ouvert droit à des prestations. En 2003, le nombre de périodes de suspension imposées en vertu du règlement sur l’emploi acceptable (art. 121, alinéa 4, du Livre IV du Code social) et du règlement sur les périodes de suspension (art. 144, alinéa 1, du Livre III du Code social) a été multiplié par 2,7 par rapport à 2002 (passant de 57 000 à 153 000), car le nouveau règlement a simplifié les procédures de mise en œuvre pour les bureaux de placement. L’entrée en vigueur du règlement sur l’obligation de déclarer la cessation d’emploi, qui prévoit une réduction des prestations de chômage si une personne ne signale pas une prochaine cessation d’emploi en temps utile, a entraîné une surcharge de travail pour les organismes de recours, car de nombreux chômeurs ont intenté des recours contre les décisions tendant à réduire leurs prestations. Le gouvernement souligne que ce règlement a contribué à informer les chômeurs que, à l’avenir, on s’attendra à ce qu’ils soient plus responsables en matière de cessation d’emploi. Il incombe désormais au chômeur lui-même de prouver qu’il avait des raisons valables de ne pas respecter cette obligation, même en cas de licenciement pour négligence manifeste. Conformément au principe des «droits et devoirs», la personne au chômage est davantage responsabilisée dans le cadre d’un placement personnalisé. Dans ce système, les bureaux de placement ont l’obligation légale d’établir un bilan de compétences approfondi en déterminant les caractéristiques professionnelles et personnelles du demandeur d’emploi telles que ses connaissances et ses qualifications, son expérience professionnelle, la mise à jour de ses connaissances et qualifications, en mentionnant s’il est capable de suivre une autre formation et s’il est disposé à le faire et en définissant au cas par cas l’aide concrète à accorder pour le retour à l’emploi. La stratégie de placement personnalisé élaborée à partir du bilan de compétences est définie dans un accord de réinsertion contraignant où figurent les offres que doit faire le bureau de placement et les activités exigées de la personne au chômage pendant une certaine période. Le 34^e rapport annuel sur le code présenté par le gouvernement en 2005 contient une copie de l’accord d’insertion et des règles de mise en œuvre de l’article 144 du Livre III du Code social, des statistiques sur les périodes de suspension imposées en vertu de cet article, le nombre de recours intentés et de mesures ordonnées par les tribunaux pour l’année 2004 et un ensemble de décisions rendues par le Tribunal fédéral des affaires sociales où sont définies les notions de «négligence manifeste» et de «raisons valables». La commission examinera ces informations à sa prochaine session, lorsqu’elle disposera des traductions nécessaires. Dans l’intervalle, elle souhaiterait que le gouvernement continue à mentionner les modifications de la législation et de la pratique nationales qui concernent les conditions d’ouverture des droits aux prestations de chômage et de suspension de ces droits.

Partie VI (Prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles). Article 36, paragraphe 3. La commission note avec satisfaction que, suite à la recommandation qu’elle a formulée dans ses conclusions de 2003 sur l’application, par l’Allemagne, du Code européen de sécurité sociale, le gouvernement a adressé une circulaire à l’Association centrale des caisses d’assurance accident pour lui rappeler les obligations découlant de l’article 36(3) du code/de la convention (cette association est chargée d’appliquer le règlement sur la conversion en une somme forfaitaire des prestations versées en cas d’accidents du travail ou de maladies professionnelles (art. 76 et 78 du Livre VII du Code social). L’article 36(3) du code/de la convention n’autorise cette conversion que lorsque le degré d’incapacité est minime ou que la garantie d’un emploi judicieux est fournie aux autorités compétentes, afin d’empêcher que les victimes d’accidents du travail ou de maladies professionnelles ne se retrouvent sans ressources après avoir mal utilisé le capital unique qu’elles ont reçu.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

Partie XIV (Dispositions diverses), article 76, paragraphe 1 b). Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note des données statistiques détaillées concernant l'étendue de la couverture pour chaque branche de sécurité sociale, le montant des allocations aux familles et la part des cotisations d'assurance incombant aux employés protégés, fournies dans l'addendum au rapport du gouvernement. Elle note cependant que ces statistiques portent uniquement sur les anciens Länder. Aussi la commission exprime-t-elle à nouveau l'espoir que le prochain rapport du gouvernement comportera les statistiques sur les nouveaux Länder, présentées selon la manière requise par le formulaire de rapport sur la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement.

Partie XIII (Dispositions communes), article 69 i) de la convention, concernant la suspension de la prestation de chômage. Depuis un certain nombre d'années, suite aux observations formulées par la Confédération des syndicats allemands (DGB), la commission examine la question de savoir si l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi, dans sa teneur modifiée en 1986, est compatible avec l'article 69 i).

L'article 116, paragraphe 3, de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, tel que modifié, permet la suspension des allocations de chômage dues aux travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison d'un conflit du travail, mais qui n'y ont pas participé: a) lorsque l'entreprise dans laquelle les intéressés étaient employés relève du champ d'application territorial et professionnel de la convention collective qui fait l'objet du conflit; et b) lorsque l'entreprise en question ne relève pas du champ d'application territorial de la convention collective mais qu'elle appartient au secteur professionnel couvert par celle-ci. Dans ce dernier cas, la suspension des prestations n'intervient que si une même revendication - mais pas nécessairement identique - quant à la nature et à la portée, à la revendication principale, faisant l'objet du conflit a été formulée et si, selon toute probabilité, les résultats obtenus à la suite de ce conflit vont être repris "dans une mesure essentielle" par la convention collective qui ne fait pas l'objet d'un conflit mais qui est applicable dans la zone territoriale de l'entreprise. La Commission pour la neutralité, constituée de représentants d'employeurs et de travailleurs et du président de l'Institut fédéral du travail, détermine si les conditions susmentionnées pour la suspension des prestations en vertu de l'article 116 sont remplies.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait souligné l'importance de l'application, sur le plan pratique, de la modification de l'article 116 de la loi fédérale pour l'évaluation de la conformité avec l'article 69 i) de la convention, et avait demandé copie de toutes décisions judiciaires pertinentes.

En décembre 1994, la DGB avait soumis une communication concernant le jugement rendu le 4 octobre 1994 par la Cour sociale fédérale, qui confirmait une décision adoptée par la Commission pour la neutralité sur la plupart des aspects et avait estimé que, compte tenu des circonstances de l'espèce, les exigences prévues à l'article 116 (3) de la loi sur la promotion de l'emploi étaient satisfaites, pour refuser une prestation de chômage en cas d'arrêt de travail dû à la grève dans d'autres régions géographiques. La DGB allègue que cette décision contrevient à l'article 69 i) et constitue une violation du droit de grève.

En réponse aux commentaires de la DGB, le gouvernement fait pleinement siennes les conclusions de la Cour sociale fédérale, à savoir que l'article 116 de ladite loi est conforme à l'article 69 i) et compatible avec le principe selon lequel l'Etat ne doit pas intervenir dans un conflit du travail en accordant des prestations aux travailleurs suspendus qui profiteront probablement des résultats obtenus par les autres travailleurs en grève. D'après le gouvernement, il y aurait ingérence si l'Etat devait assumer le risque de perte de gains pour les travailleurs qui bénéficieront probablement aussi des résultats obtenus par les autres travailleurs en grève bien qu'ils ne soient pas directement impliqués dans leur action revendicative.

La commission a reçu copie des décisions de la Commission pour la neutralité (1er juillet 1993), de la Cour sociale fédérale (publiée le 4 octobre 1994; BSGE, A2: 7Kl Ar 93) et de la Cour constitutionnelle (BVG, 14 avril 1995), concernant l'article 116 de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, dans sa teneur modifiée en 1986. La commission a examiné ces décisions. Elle note que, selon la Cour sociale fédérale et la Cour constitutionnelle, l'article 116 3) (2) exige que la Commission pour la neutralité établisse les faits suivants: 1) que les travailleurs affectés par l'arrêt de travail mais qui ne sont pas impliqués dans le mouvement de grève dans une autre région géographique doivent avoir formulé des revendications concernant leurs conventions collectives et être en train de les affirmer; 2) que la principale revendication qu'ils ont formulée ou qu'ils entendent formuler est "la même quant à la nature et à la portée" que la revendication principale formulée par les travailleurs en grève; et 3) que "selon toute probabilité" la série de revendications sera, dans une mesure essentielle, prise en compte dans l'autre. Il faut que ces trois éléments soient réunis pendant toute la durée du déni de prestations au titre de l'article 116 3) (2); un changement de circonstances entraînant l'élimination d'un quelconque de ces éléments mettra automatiquement un terme à l'application de la décision de la Commission pour la neutralité sur la base de laquelle le Bureau de l'emploi se prononce sur les demandes individuelles de prestations en cas d'arrêt de travail dans le cadre d'un conflit professionnel. La Cour sociale fédérale a considéré que, dans l'affaire dont elle était saisie, ces trois éléments étaient clairement réunis simultanément pendant une période limitée couverte par l'arrêt de travail, et a fourni des éléments corroborant la corrélation étroite qui existait ces dernières années, sur le plan des salaires et des prestations au titre de la formation pour le même secteur de salaire, entre les zones géographiques engagées pratiquement simultanément dans le processus de négociation collective de mai 1993. La Cour sociale fédérale a estimé comme non pertinent le fait que, dans cette affaire, l'action revendicative avait été menée en réaction au retrait des employeurs de la convention collective de 1991.

La commission prend note en particulier des considérants de la Cour sociale fédérale selon lesquels la principale revendication dans une grève est celle pour laquelle le syndicat mobilise ses membres en vue d'une action revendicative et qui est à la base de ce mouvement. Les exigences principales de chaque secteur géographique doivent être les mêmes quant à la nature (c'est-à-dire l'objectif) et quant à la portée (c'est-à-dire l'étendue), sans être nécessairement identiques: selon la Cour sociale fédérale, l'intention législative était d'indiquer que le terme "même" n'implique pas que les revendications soient tout à fait équivalentes dans les moindres détails; il convient cependant que le terme "même" soit examiné dans chaque situation, de manière à déterminer l'importance économique de la revendication. La Cour sociale fédérale a insisté sur la nécessité de donner du terme "même" une interprétation stricte: "la revendication formulée et les principales exigences liées à la grève doivent être si rapprochées qu'elles correspondent presque intégralement". Bien que la Cour sociale fédérale a estimé que les différences quant à la nature de l'accord proposé (niveau d'entreprise, niveau sectoriel, etc.) n'avaient aucune incidence sur la détermination de la similarité des revendications, elle a souligné que de telles différences devaient être dûment analysées dans le cadre de l'évaluation des probabilités.

Enfin, selon la Cour sociale fédérale, la Commission pour la neutralité n'a aucune marge de manoeuvre ni aucune prérogative d'évaluation lorsqu'elle statue sur la question de savoir si les résultats obtenus à la suite du conflit propre à un secteur seront probablement transférés à l'autre; et ses prévisions sont soumises à un contrôle judiciaire. Les prévisions doivent être à l'épreuve d'une analyse rigoureuse, et les conclusions doivent apparaître hautement probables sur la base d'informations et de données d'expérience spécifiques. La Cour constitutionnelle a globalement confirmé le jugement rendu par la Cour sociale fédérale et elle a considéré que l'article 116 était compatible avec la Constitution allemande, compte tenu des circonstances de l'espèce.

La commission rappelle que, dans ses observations antérieures, notamment dans l'observation qu'elle avait formulée en 1965 à l'intention de l'Allemagne, elle avait examiné en profondeur le sens de l'expression "en raison directe d'un arrêt de travail" utilisée à l'article 69 i). Ce libellé vise à distinguer entre les travailleurs qui sont peu ou d'aucune manière intéressés par les résultats obtenus à la suite d'un conflit professionnel et qui, par conséquent, ne devraient pas avoir à supporter les risques d'une telle action, et ceux qui ont un intérêt majeur dans les résultats d'un tel conflit et qui, par conséquent, sont plus raisonnablement susceptibles d'en supporter les conséquences au même titre que les travailleurs en grève. Comme la commission l'avait indiqué dans ses précédents commentaires, la question clé est de savoir si le conflit professionnel est susceptible d'avoir des incidences sur les conditions de travail des requérants. A cet égard, elle considère que la norme "selon toute probabilité", énoncée à l'article 116 3) (2) b), distingue de manière adéquate entre travailleurs intéressés et travailleurs non intéressés. La commission estime également que le fait de déterminer si les revendications sont "les mêmes quant à la nature et à la portée" est une question centrale dans l'évaluation de la conformité de l'article 116 de la loi fédérale susvisée avec l'article 69 i) de la convention. La commission est consciente que l'amendement de l'article 116, paragraphe 3, risque d'avoir des effets négatifs sur le droit aux allocations de chômage pendant les actions revendicatives, mais il ressort de la décision de la Cour sociale fédérale que la suspension de prestations dans ce cas spécifique n'était pas incompatible avec les dispositions de la convention. A cet égard, la commission tient à rappeler la déclaration de la Cour sociale fédérale, selon laquelle le terme "même" doit être déterminé dans chaque cas particulier, et elle souhaiterait être informée de tous jugements rendus à l'avenir sur l'article 116.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

Partie XIII (Dispositions communes), article 69 i) de la convention. Dans ses commentaires antérieurs concernant la suspension des prestations de chômage en cas de conflit du travail, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont était appliqué en pratique les articles 116 et 133, dernier paragraphe, de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, et de communiquer copie des décisions prises, le cas échéant, par la Commission sur la neutralité, ainsi que de toutes décisions relatives à la constitutionnalité de l'article 116 de la loi. A cet égard, la commission note la communication en date du 12 décembre 1994 adressée par la Confédération des syndicats allemands (DGB), qui se réfère à un arrêt de la Cour sociale fédérale du 4 octobre 1994 concernant l'application de l'article 116 susmentionné; selon la DGB, cette décision aurait un effet défavorable sur l'application de la convention. Le Bureau a transmis cette communication au gouvernement pour observations. Dans sa réponse reçue le 18 janvier 1995, le gouvernement indique qu'il ne lui est pas possible pour l'instant de fournir des informations sur le fond de la question, car les motifs de la décision rendue par la Cour sociale fédérale ne sont pas encore connus. Le gouvernement ajoute que, dans la mesure où la Cour constitutionnelle a maintenant été saisie de la question de la constitutionnalité de l'article 116 de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, il n'est pas à même d'indiquer quand des informations supplémentaires seront disponibles. La commission prend note de cette déclaration. Elle espère que le gouvernement sera en mesure de fournir, au plus tard dans son prochain rapport détaillé, des informations complètes sur l'application dans la pratique des articles susmentionnés de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, y compris sur les questions soulevées par la DGB, accompagnées de copies des décisions judiciaires pertinentes.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

Partie XIV (Dispositions diverses), article 76, paragraphe 1 b). La commission a pris note avec intérêt des informations détaillées ainsi que des statistiques communiquées par le gouvernement dans son rapport. Elle constate toutefois que les statistiques communiquées par le gouvernement concernent principalement les anciens Länder. Elle exprime en conséquence l'espoir que le prochain rapport du gouvernement pourra également inclure des informations statistiques pour les nouveaux Länder dans la forme requise par le formulaire de rapport sur l'application de la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

Partie XIII (Dispositions communes), article 69 i), de la convention. Dans ses commentaires antérieurs concernant la suspension des prestations de chômage en cas de conflit du travail, la commission avait souhaité que le gouvernement fournisse des informations sur la manière dont sont appliquées en pratique les dispositions des articles 116 et 133, dernier paragraphe, de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, et de fournir des copies des décisions prises, le cas échéant, par la Commission pour la neutralité. Elle avait souhaité également que le gouvernement fournisse tous autres commentaires relatifs à la communication de la Confédération des syndicats allemands (DGB), en date du 19 mars 1990. Dans sa réponse, le gouvernement indique qu'à sa connaissance pendant la période considérée par le rapport, aucun cas pris en application des dispositions susmentionnées n'a été signalé. Il ajoute que la commission pour la neutralité n'a rendu aucune décision à ce sujet. La commission prend note de ces informations. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir dans ses prochains rapports des informations sur la manière dont seraient appliquées en pratique les dispositions précitées de la loi. Elle lui saurait gré également de communiquer le texte de toute décision rendue sur la constitutionnalité de l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi.

Observation (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

Partie XIII (Dispositions communes), article 69 i), de la convention. La commission a pris connaissance des commentaires formulés par la Confédération des syndicats allemands (DGB), en date du 19 mars 1990, relatifs à la mise en oeuvre de l'article 69 i) de la convention. Selon cette organisation, l'article 116 de la loi fédérale de 1969 sur la promotion de l'emploi, dans sa teneur modifiée en 1986, ne serait pas conforme à la convention. Cette communication a été portée à l'attention du gouvernement par le Bureau international du Travail en date du 30 mars 1990.

La commission rappelle à cet égard que la question de la suspension des allocations de chômage en cas de conflit du travail a fait l'objet de son observation formulée en 1989, dans laquelle elle priait le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la manière dont sont appliquées, en pratique, les dispositions de l'article 116 de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, ainsi que celles du dernier paragraphe de l'article 133 de cette loi, dans leur teneur mofidiée par la loi du 15 mai 1986. Elle avait également souhaité que le gouvernement fournisse des copies des décisions prises, le cas échéant, par la Commission pour la neutralité.

La commission exprime en conséquence l'espoir que le gouvernement ne manquera pas de fournir les informations demandées dans son prochain rapport ainsi que tous autres commentaires relatifs à la dernière communication de la Confédération des syndicats allemands qu'il pourrait estimer appropriés. Elle saurait gré également au gouvernement de communiquer le texte de toute décision rendue éventuellement sur la constitutionnalité de l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi, dans sa teneur modifiée.

Observation (CEACR) - adoptée 1989, publiée 76ème session CIT (1989)

1. La commission a pris connaissance du rapport détaillé du gouvernement et a noté avec intérêt les améliorations apportées au régime de la sécurité sociale, notamment en ce qui concerne les majorations du montant des prestations et les nouvelles allocations pour enfants à charge. La commission espère que le gouvernement pourra également fournir des informations sur l'application de la Partie VIII de la convention (Prestations de maternité), également acceptée par la République fédérale d'Allemagne.

2. Partie XIII, article 69 i), de la convention (Dispositions communes). Se référant à ses observations antérieures concernant l'article 116 de la loi fédérale de 1969 sur la promotion de l'emploi et les règlements édictés en application de cet article (qui prévoit la suspension des allocations de chômage dans certains cas où les travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison d'un conflit professionnel, ne sont pas directement impliqués dans ce conflit, alors qu'aux termes de la convention cette suspension ne peut intervenir qu'en cas de perte de l'emploi en raison directe d'un arrêt de travail dû à un conflit professionnel), la commission a noté les explications fournies par le gouvernement au sujet de la portée des modifications apportées à la législation précitée par la loi du 15 mai 1986 tendant à assurer la neutralité de l'Institut fédéral de l'emploi (BGBl, partie I, p. 721). Il ressort des dispositions de la nouvelle législation et des explications du gouvernement que les prestations de chômage dues aux travailleurs qui ont perdu leur emploi en raison d'un conflit professionnel, mais qui ne participent pas directement, à ce conflit sont suspendues: a) lorsque l'entreprise dans laquelle les intéressés ont été employés relève du champ d'application territorial et professionnel de la convention collective qui fait l'objet du conflit et b) lorsque l'entreprise en question ne relève pas du champ d'application territorial de la susdite convention collective, mais elle appartient au secteur professionnel couvert par celle-ci. Dans ce dernier cas, la suspension des prestations n'intervient que si une revendication "similaire" - mais pas nécessairement identique -, quant à la nature et à la portée, à l'une des revendications principales faisant l'objet du conflit a été formulée et si, selon toute probabilité, les résultats obtenus à la suite de ce conflit peuvent être pris en compte dans une mesure "essentielle" par la convention collective n'ayant pas fait l'objet du conflit, mais étant applicable dans la zone territoriale de l'entreprise.

D'après les informations communiquées dans le rapport et les dispositions des nouveaux paragraphes 5 et 6 insérés dans l'article 116 de la loi sur la promotion de l'emploi, la question de savoir: a) si la revendication formulée par les travailleurs n'ayant pas été impliqués directement au conflit professionnel considéré est similaire - mais pas nécessairement identique -, quant à sa nature et à sa portée, à l'une des revendications principales ayant fait l'objet du conflit et b) si les résultats obtenus par ce conflit seront probablement pris en compte "dans une mesure essentielle" par la convention collective applicable dans la zone territoriale de l'entreprise ayant employé ces travailleurs, est déterminée par décision de l'organe compétent de l'Institut fédéral de l'emploi, à savoir la Commission pour la neutralité. Cette commission est composée de représentants des employeurs et des travailleurs qui sont membres du Conseil d'administration de l'Institut précité et elle n'édicte sa décision qu'après avoir entendu le point de vue des organisations syndicales faîtières, parties à la convention collective ayant fait l'objet du conflit professionnel en cause. Les organisations en question peuvent d'ailleurs exercer un recours contre cette décision devant le Tribunal fédéral chargé des affaires sociales (Bundessozialgericht). En outre, en cas d'arrêt de travail les employeurs doivent prouver auprès de l'Institut fédéral de l'emploi que la perte de l'emploi est dû effectivement à un conflit professionnel en joignant à leur notification les commentaires formulés à ce sujet par les représentants des travailleurs intéressés.

La commission prend bonne note des explications fournies dans le rapport. Elle rappelle toutefois que la question a fait l'objet de commentaires de la part des organisations des travailleurs, dont les derniers en date (1988), présentés au Bureau international du Travail par la Confédération des syndicats allemands (DGB) dans le cadre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, concernent notamment les modifications apportées à l'article 116 de la loi de 1969 par la loi de 1986 au sujet de la neutralité de l'Institut fédéral de l'emploi. La commission prie donc le gouvernement de continuer à fournir dans ses prochains rapports des informations sur la manière dont sont appliquées, en pratique, les dispositions de l'article 116 de la loi fédérale sur la promotion de l'emploi, ainsi que celles du dernier paragraphe de l'article 133 de cette loi, dans leur teneur modifiée par la loi de 1986 mentionnée ci-dessus. (Prière de communiquer également des copies des décisions prises éventuellement par la Commission pour la neutralité.)