Convention (n° 159) sur la réadaptation professionnelle et l'emploi des personnes handicapées, 1983 - Finlande (Ratification: 1985)

Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

La commission prend note des observations formulées par la Fédération des entreprises finlandaises (SY), la Confédération des industries finlandaises (EK), l’Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK), la Confédération finlandaise des employés salariés (STTK) et la Confédération finlandaise des syndicats des salariés diplômés de l’enseignement supérieur (AKAVA), transmises avec le rapport du gouvernement.

Articles 3 et 7 de la convention. Promotion de la réadaptation professionnelle et des possibilités d’emploi des personnes handicapées. Le gouvernement indique que la loi sur les prestations de réadaptation et d’allocation de réadaptation de l’institution d’assurance sociale de Finlande (1097/2018) a été modifiée en janvier 2019. La modification a introduit un nouvel article 7a à la loi sur l’organisation de la réadaptation professionnelle des jeunes adultes. En vertu de cette nouvelle disposition, les assurés âgés de 16 à 29 ans ont droit à une réadaptation professionnelle si leur capacité fonctionnelle est fortement amoindrie et si la réadaptation permet de soutenir ou de promouvoir leur capacité fonctionnelle et les aptitudes nécessaires pour gérer leur vie, ainsi que leur capacité à étudier ou à trouver un emploi. Le gouvernement ajoute que l’institution d’assurance sociale doit organiser des services de réadaptation professionnelle pour les jeunes adultes, qui déterminent et évaluent leurs besoins en matière de réadaptation, de possibilités de réadaptation, de possibilités d’études et d’emploi, ainsi que des services d’accompagnement professionnel (paragraphe 4 de l’article 7a). Les jeunes adultes n’ont plus besoin de soumettre des formulaires ou des certificats médicaux au stade de la demande de réadaptation et sont activement orientés vers les services de réadaptation de l’Institution d’assurance sociale par le biais de leurs propres réseaux, tels que les centres d’orientation à guichet unique Ohjaamo et les activités de communication auprès des jeunes. Le gouvernement indique que le nombre de chômeurs en situation de handicap et atteints d’une maladie de longue durée a reculé jusqu’au début de la pandémie de coronavirus en avril 2020, et les effets négatifs de la pandémie sur le chômage ont été nettement moins prononcés pour ces personnes. La commission note que diverses mesures ont été prises et que de nouveaux projets, tels que le Programme d’aptitude au travail et les «Opportunités de carrière pour les personnes ayant une capacité partielle de travail» (OTE) ont été mis en œuvre pour améliorer les possibilités d’emploi des personnes ayant une capacité partielle de travail. La commission note que, au cours du projet OTE (2015-2018), le nombre de chômeurs ayant une capacité de travail partielle a diminué de 30,2 pour cent et que les personnes ayant une capacité de travail partielle ont trouvé un emploi principalement sur le marché libre de l’emploi et dans tous les secteurs. Le gouvernement indique qu’à l’issue du projet phare OTE, il y avait 12 000 demandeurs d’emploi ayant une capacité de travail partielle de moins qu’au début de ce projet, soit des économies directes de 100 millions d’euros par an en raison de la réduction des coûts du chômage. La commission note que, de 2015 à 2020, le taux de chômage des personnes en situation de handicap et des personnes atteintes d’une maladie de longue durée a diminué, passant respectivement de 52 654 à 46 799. Le gouvernement se réfère également au projet IPS-Sijoita ja valmenna! (projet de placement et de soutien individuels), qui a été lancé au début de 2021 dans différentes régions de la Finlande pour que les services soutenant la capacité de travail soient également disponibles et accessibles aux personnes en situation de handicap. La commission note que le gouvernement prévoit d’étendre le modèle opérationnel IPS-Sijoita ja valmenna! à six districts hospitaliers pour soutenir, sur la base de l’égalité avec les autres, les personnes souffrant de troubles mentaux afin de les aider, à accéder au marché du travail, à y revenir ou à y rester. Il prévoit en outre d’augmenter le nombre de coordinateurs de la capacité de travail dans les bureaux chargés de l’emploi et du développement économique afin de soutenir les personnes ayant une capacité de travail réduite. En ce qui concerne les personnes ayant une capacité de travail partielle, le gouvernement indique qu’une Entreprise Action spéciale (Välittäjä Oy) a été créée pour promouvoir l’emploi des personnes ayant une capacité de travail partielle qui occupent une position faible sur le marché du travail. Välittäjä Oy offre un emploi aidé, ainsi que des services de formation et autres aides nécessaires pour permettre aux personnes ayant une capacité de travail partielle de trouver un emploi sur le marché libre de l’emploi. Le gouvernement se réfère également au paragraphe 3 de l’article 7 de la loi sur les prestations de réadaptation et les allocations de réadaptation de l’Institution d’assurance sociale de Finlande (566/2005), qui prévoit une subvention pour la réadaptation professionnelle. À cet égard, la SY observe que les subventions salariales destinées à promouvoir l’emploi des personnes en situation de handicap ne devraient pas être utilisées comme une solution permanente pour employer des groupes défavorisés. L’EK, quant à elle, observe que, si le recours aux subventions salariales pour l’emploi de personnes en situation de handicap est justifié, les subventions salariales ne doivent pas être utilisées d’une manière qui fausse la concurrence mais se limiter aux mesures qui soutiennent l’emploi des personnes en situation de handicap qui sont confrontées aux plus graves difficultés liées à l’emploi. La SAK, la STTK et l’AKAVA observent que l’attitude des employeurs à l’égard de l’emploi des personnes ayant une capacité de travail partielle est devenue plus positive. Elles observent également que le rapport 2021 du ministère des Affaires économiques et de l’Emploi souligne que les employeurs ont besoin de plus d’informations et de soutien concernant le recrutement de personnes ayant une capacité de travail partielle et la planification des modifications dont ces personnes peuvent avoir besoin pour travailler. Elles observent également que la réadaptation professionnelle des personnes déjà employées doit commencer à un stade suffisamment précoce, pendant que l’employé est encore apte à travailler. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées et actualisées, y compris des statistiques ventilées par sexe, âge et profession, concernant l’impact des mesures adoptées pour promouvoir les possibilités d’emploi des personnes en situation de handicap sur le marché libre de l’emploi. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont les organisations de travailleurs et d’employeurs ainsi que les organisations représentatives qui sont composées de personnes en situation de handicap ou qui s’occupent de ces personnes sont consultées concernant la mise en œuvre, le suivi et la révision de la politique de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes en situation de handicap.

Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

La commission prend note des observations de l’Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) et de la Confédération finlandaise des syndicats des salariés diplômés de l’enseignement supérieur (AKAVA), jointes au rapport du gouvernement.

Articles 3 et 7 de la convention. Promotion de la réadaptation professionnelle et de l’emploi des personnes handicapées. Dans son rapport, le gouvernement fournit des informations sur les lois et les règlements qui ont été modifiés depuis son dernier rapport, ainsi que des informations sur l’application pratique de la convention. La commission note, à cet égard, que le nombre de bénéficiaires des mesures de réadaptation professionnelle a augmenté, passant de 13 389 personnes à capacité de travail réduite en 2011 à 15 178 en 2014. Elle prend également note que le nombre de placements de demandeurs d’emploi handicapés effectués par le service public de l’emploi et relevant des mesures actives du marché du travail, sous l’égide de l’administration du travail, ont diminué, passant de 39 392 en 2010 (sur un total de 91 433 demandeurs d’emploi) à 24 881 en 2014 (sur un total de 86 992 demandeurs d’emploi). Dans leurs observations conjointes, la SAK et l’AKAVA indiquent que, au jour d’aujourd’hui en Finlande, les personnes handicapées ne bénéficient pas des mêmes chances d’emploi sur le marché libre du travail. Par exemple, certaines personnes touchant une pension d’invalidité partielle ne peuvent pas travailler même si elles le voulaient. La SAK et l’AKAVA ajoutent qu’il y a également des problèmes de disponibilité des possibilités de réadaptation professionnelle dans la mesure où les services en question sont fortement affaiblis par la fragmentation du système de réadaptation. Les organisations de travailleurs estiment en outre que la palette des outils de réadaptation professionnelle devrait être étendue pour mieux répondre aux besoins en la matière, notamment en ce qui concerne le handicap ou la maladie restreignant les capacités de travail, ou encore la capacité de travail restante. Par ailleurs, la SAK et l’AKAVA font référence à un rapport publié en 2011 intitulé «Tous ensemble!» (Everybody Along!) par le ministère des Affaires sociales et de la Santé qui encourage à ouvrir le marché du travail aux personnes ayant un handicap partiel. Selon ce rapport, sur la base des réponses des employeurs, il semble que les personnes handicapées, en particulier celles ayant un handicap mental, soient les personnes les moins désirées sur le marché du travail comparativement aux jeunes sans formation professionnelle, aux chômeurs de longue durée ou à des immigrants. Pour ce qui est de travailler et de faire face au travail, aucune opinion négative n’a été émise à ce sujet. Trois employeurs sur cinq ont déclaré que les travailleurs «marginaux» n’ont pas de problèmes avec les autres travailleurs sur ce plan et qu’ils sont dévoués à leur tâche. Plus de la moitié des employeurs ont estimé que l’adoption de mesures particulières est problématique et le risque d’incapacité à travailler est plus élevé. Dans l’ensemble, l’évaluation des qualifications est perçue comme étant un problème et l’emploi de ces personnes apparaît comme non rentable compte tenu des coûts engagés. La commission prend note que le programme mis en place par le ministère des Affaires sociales et de la Santé (2013-2015) en faveur des personnes ayant une capacité de travail partielle vise à élaborer des solutions au niveau pratique avec certains acteurs pour l’emploi de ces personnes et leur maintien dans l’activité professionnelle. Le gouvernement indique que la Finlande dispose de multiples outils parmi ses services permettant de maintenir dans l’emploi et de faciliter le placement de personnes ayant une capacité partielle de travail. Il ajoute toutefois que ces outils ne sont pas utilisés de manière suffisamment efficace. Les mesures de réadaptation professionnelle font partie de ces outils. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact et l’efficacité des mesures mises en œuvre dans le contexte de sa politique de réadaptation professionnelle et d’emploi des personnes handicapées. Prière également de donner des informations pertinentes, étayées par des statistiques, sur la mise en œuvre de la convention.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

Faisant suite aux commentaires précédents, le gouvernement indique dans son rapport qu’en tenant compte de l’aide au revenu et de la participation aux frais de fonctionnement des ateliers protégés c’est plus de 1 pour cent du PIB qui a été consacréà la réadaptation en 1997. Avec la fin de la récession, l’emploi des personnes handicapées sur le marché libre du travail a largement progressé en 1994-1998, de sorte que près de 86 pour cent des personnes de cette catégorie ont un emploi. Malgré tout, pour ces personnes, le chômage à long terme reste élevé, en raison de l’augmentation de la classe d’âge des 50 ans et plus et du fait que le nombre de handicapés s’accroît en fonction du vieillissement de la population en âge de travailler. Le programme quinquennal national en faveur des travailleurs âgés (1998-2002) tend à l’amélioration de la situation des travailleurs de plus de 45 ans sur le marché du travail à travers une modification de la structure de la vie active, l’adoption d’une législation adaptée, la formation professionnelle, la recherche et le développement. Enfin, le ministère du Travail a adopté, en 1998, un plan d’action axé sur la prévention de l’exclusion des personnes handicapées.

L’Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) apprécie l’intensification des efforts consacrés à la préservation de la capacité de travail des personnes handicapées grâce à une réadaptation précoce mais elle déplore que, dans la pratique, l’intervention soit souvent trop tardive. Les premiers symptômes sont souvent ignorés et l’accès au traitement est extrêmement difficile. A cela s’ajoute que la réadaptation en cas de problèmes de santé mentale constitue de plus en plus un domaine dans lequel il n’est pas apporté de réponse satisfaisante aux besoins.

La commission prend note des progrès accomplis, d’une part, et des domaines dans lesquels des améliorations restent possibles, d’autre part. Elle souhaiterait obtenir, dans les futurs rapports, des informations sur les effets du programme quinquennal national en faveur des travailleurs âgés (1998-2002) et du programme d’action tendant à prévenir l’exclusion des personnes handicapées.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission note avec intérêt les informations fournies par le gouvernement en ce qui concerne les diverses mesures adoptées pour donner effet de façon plus satisfaisante à la convention et, en particulier, celles destinées à promouvoir les possibilités d'emploi pour les personnes handicapées sur le marché libre du travail. Elle prend également note des commentaires formulés par l'Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK), que le gouvernement a joints à son rapport. La SAK a relevé des défauts dans l'application pratique de la réforme en matière de réadaptation et considère le chômage de masse comme la principale raison de ces lacunes dans la mesure où ce phénomène a réduit les possibilités de réadaptation. Le gouvernement indique pour sa part que la proportion de personnes handicapées chômeurs de longue durée s'est accrue de 15 à 45 pour cent au cours de la période 1989-1992. Il affirme également qu'en raison du chômage de masse les possibilités qui s'offrent aux personnes handicapées de trouver un emploi sur le marché libre du travail sont incontestablement moins nombreuses qu'à la fin des années quatre-vingt. Le gouvernement signale que, dans ce contexte, la Commission nationale consultative pour la réadaptation, qui travaille en collaboration avec le ministère des Affaires sociales et de la Santé, a été chargée de réviser le Programme national pour la réadaptation professionnelle adopté en 1987. La commission saurait gré au gouvernement de continuer à fournir, dans ses prochains rapports, des informations sur l'application pratique de la convention, comme demandé au Point V du formulaire du rapport, en joignant notamment des statistiques, des extraits de rapports, des études et enquêtes ayant trait en particulier aux problèmes susmentionnés, ainsi que des commentaires de la part des syndicats. Prière de continuer également à communiquer des informations sur le suivi de la révision de la politique nationale, dont la Commission nationale consultative pour la réadaptation a la charge, ainsi qu'une copie du rapport qui doit être préparé sur le sujet selon ce qu'indique le rapport du gouvernement. En ce qui concerne la question du chômage, la convention renvoie aux observations qu'elle a formulées au titre de la convention sur la politique de l'emploi (no 122).

Demande directe (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

La commission a pris note des informations fournies en réponse à sa demande directe précédente. Elle a également noté les commentaires, communiqués en annexe au rapport du gouvernement, de l'Organisation centrale des syndicats de Finlande (SAK) et de la Confédération des employés salariés (TVK) sur l'application de cette convention. La SAK évoque le Programme national finlandais de réadaptation professionnelle et d'emploi des personnes handicapées, élaboré avec la participation des organisations de travailleurs et d'employeurs et adopté en 1987. La SAK considère que le nombre de services de réadaptation polyvalents demeure insuffisant et qu'il en est de même de l'aide matérielle dispensée en cours de réadaptation. La TVK estime que la décentralisation administrative est absolument nécessaire et que la situation actuelle en ce qui concerne notamment la formation professionnelle n'est pas satisfaisante, en précisant qu'il existe des différences économiques et régionales selon les services, la formation des personnes handicapées et l'aide matérielle qui leur est dispensée.

La commission a également pris note de l'indication du gouvernement selon laquelle le programme national finlandais a pour objet de restructurer l'administration et le fonctionnement des services de réadaptation et l'emploi des personnes handicapées et relève que de nombreux projets de réforme sont en cours de réalisation à cet effet, notamment une réforme législative tendant à assurer la sécurité matérielle des handicapés durant leur réadaptation et le développement d'une réadaptation professionnelle sans retard sur les lieux de travail. La commission prie le gouvernement de joindre le texte de ce programme à son prochain rapport, de préciser s'il sera périodiquement révisé (article 2 de la convention) et de continuer à l'informer quant aux mesures prises pour sa mise à exécution, compte spécialement tenu des commentaires susvisés des syndicats.

La commission a, d'autre part, noté que les résultats de l'étude évoquée dans sa précédente demande directe ne sont pas encore disponibles et qu'une autre étude, commencée en 1989, est consacrée aux tâches réservées aux handicapés faisant l'objet de subventions dispensées de façon permanente. Prière de fournir dans les prochains rapports des détails sur les conclusions de ces études et de toute autre recherche entreprise sur des sujets semblables.

Article 3. Le gouvernement déclare dans son rapport que, dans le cadre du nouveau régime d'emploi instauré le 1er janvier 1988, les handicapés qui ont été jugés, par décision légale des services d'assurance sociale, incapables de travailler ne sont pas protégés par le régime de subvention à l'emploi. La commission espère que le prochain rapport fournira davantage d'éléments à ce sujet, tout particulièrement en ce qui concerne le critère d'"incapacité", ainsi que des détails sur le régime de subvention à l'emploi dont les intéressés sont exclus.

Article 8. Le gouvernement se réfère aussi aux différences régionales qui affectent le statut des handicapés sur le marché du travail. Prière de décrire les mesures prises ou envisagées afin de réduire les différences entre régions pour ce qui touche aux services de réadaptation professionnelle et d'emploi des personnes handicapées.