Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - Panama (Ratification: 1958)

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2011, Publication : 100ème session CIT (2011)

Un représentant gouvernemental a indiqué que le Panama a pris connaissance avec satisfaction du rapport de la commission d’experts, d’où il ressort de l’examen des rapports communiqués à la commission que le Panama figure dans les «cas de progrès», en ce qui concerne l’application de la convention no 87. Le gouvernement du Panama reconnaît l’importance de la commission d’experts, comme en témoigne la communication de tous les rapports demandés, le 1er juin 2011, parmi lesquels le rapport concernant la convention no 87. Compte tenu de ce qui précède, son gouvernement a été surpris de constater que le pays figure effectivement sur la liste des 25 cas examinés par la commission. Il a fait valoir que le Panama, une fois encore, s’interroge sur le processus visant à sélectionner les pays qui seront examinés par la commission, son manque de transparence, réaffirmé par son gouvernement individuellement et par l’intermédiaire du groupe régional dont il est membre, le Groupe des Etats d’Amérique latine et des Caraïbes (GRULAC), et sur le déséquilibre observé dans les cas pour lesquels la commission a demandé des informations, en vue de leur examen. Son gouvernement reconnaît et apprécie la valeur de la Commission de l’application des normes, et il a indiqué être en mesure, dans un esprit coopératif et en s’appuyant sur des informations objectives et fiables, et dans l’égalité de traitement de tous les membres de l’Organisation, de faire connaître les points faibles, les efforts déployés et les bonnes pratiques de son gouvernement en ce qui concerne l’application des conventions ratifiées.

Se référant à l’observation de la commission d’experts, il a déclaré que des effets ont été donnés à toutes ses demandes au travers des mesures législatives suivantes: loi no 68 du 26 octobre 2010 portant modification de certains articles du Code du travail et fixant d’autres dispositions, qui réforme les articles 493 et 494 du Code du travail concernant les effets de la grève; loi no 30 du 5 avril 2011 abrogeant l’article 7 de la loi no 29 de 2010, qui restreignait le droit de négociation collective pendant les six premières années de fonctionnement des entreprises; loi no 32 du 5 avril 2011 portant création d’un régime spécial, complet et simplifié, visant l’établissement et le fonctionnement des zones franches, fixant d’autres dispositions (et donnant effet aux observations formulées par la commission au gouvernement du Panama sur l’application de la convention). En ce qui concerne les autres observations de la commission d’experts, l’orateur a communiqué les informations suivantes. Pour ce qui est de la personnalité juridique du Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP), la personnalité juridique ou la reconnaissance juridique doit être accordée par le ministère du Gouvernement, et non par le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), comme le prévoit la Constitution de la République de Panama pour les organisations de travailleurs du secteur public. La Cour suprême de justice, statuant sur un recours en amparo de garanties constitutionnelles interjeté par le SINTUP, dans lequel celui-ci conteste le fait que la personnalité juridique ne soit pas accordée par le MITRADEL, a décidé de rejeter le recours en amparo de garanties constitutionnelles et de faire reconnaître, par là-même, la personnalité juridique de ce syndicat par le ministère du Gouvernement. En ce qui concerne les accusations formulées par les travailleurs selon desquelles ceux-ci seraient victimes de persécutions et d’assassinats, l’orateur indique que son gouvernement accorde de l’importance au principe de liberté syndicale et de respect de la vie humaine. C’est pourquoi le gouvernement national communique de façon ponctuelle et responsable des informations à l’OIT concernant les procédures pénales en cours devant les organes judiciaires, afin de faire la lumière sur les faits allégués par certains syndicats à l’OIT. Ces organes judiciaires ont rendu leurs décisions sur les allégations d’assassinats, et le gouvernement du Panama les a communiquées à cette commission, certaines décisions ayant conduit à condamner les auteurs reconnus coupables. En ce qui concerne l’article 2 de la convention no 87, les mesures suivantes ont été prises: a) l’article 174, devenu article 179, et l’article 178, devenu article 182, du texte unique du 4 août 2008 sur la carrière administrative ont été modifiés, et la Direction de la carrière administrative de Panama a mis en place une commission composée des travailleurs des associations de fonctionnaires du pays, chargée d’évaluer les différentes questions relatives aux conventions internationales ratifiées par le Panama; b) en ce qui concerne les mesures prises pour réduire le nombre minimum requis de travailleurs (40), et d’employeurs (10), pour constituer une organisation de fonctionnaires, l’orateur a indiqué que les interlocuteurs sociaux du Panama soutiennent que le nombre minimum requis de 40 membres pour constituer un syndicat est généralement reconnu par les principales confédérations, fédérations et centrales ouvrières du Panama. Pour ce qui est du nombre minimum requis pour constituer une association de fonctionnaires, ce nombre est de cinquante (50) fonctionnaires. En effet, le gouvernement envisage d’examiner la question dans le cadre de l’étude de la commission créée par la Direction de la carrière administrative pour évaluer la conformité de la loi aux conventions internationales; c) s’agissant de la demande faite au gouvernement de prendre des mesures pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et de modifier la législation de manière à permettre aux fédérations et confédérations de travailleurs d’organiser des grèves et faire des grèves pour protester contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, ainsi que des grèves sans lien avec les conventions collectives, il a indiqué que la loi du texte unique sur la carrière administrative ne prévoit pas d’obstacles à la participation des travailleurs n’appartenant pas à des associations de fonctionnaires à des grèves, ou à l’organisation de celles-ci; d) pour ce qui est des observations de la commission d’experts sur l’article 3 de la loi no 68, qui modifie l’article 493, paragraphe 1, du Code du travail, il a indiqué que les forces de police n’interviennent pendant le déroulement de la grève que pour maintenir l’ordre et protéger les personnes et les propriétés, et non pour suspendre la grève. En outre, ceci résulte d’une décision prise lors de discussions tripartites tenues lors d’une table de négociation en octobre 2010.

S’agissant du droit des organisations d’élire librement leurs représentants, prévu à l’article 3 de la convention, l’orateur a fait part de ce qui suit: a) la commission d’experts a de nouveau demandé que soient prises les mesures nécessaires pour modifier la législation nationale afin de permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil. A ce propos, il faudrait modifier la Constitution du pays. Néanmoins, les travailleurs étrangers bénéficient de tous les avantages qui découlent des conventions collectives des entreprises dans lesquelles ils travaillent et peuvent aussi être actifs en s’affiliant à un syndicat. Les droits des travailleurs susceptibles de découler de la relation de travail sont ainsi respectés; b) la commission d’experts a demandé que soit modifié l’article 180-A de la loi no 24 du 2 juillet 2007, en vertu de laquelle les fonctionnaires sont tenus de payer une cotisation ordinaire à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail. Pour les partenaires sociaux, le paiement de la cotisation est lié à un avantage obtenu par le syndicat, et sa suppression reviendrait à remettre en cause ces avantages. S’agissant du droit des organisations d’organiser leur activité librement et de formuler leur programme d’action, l’orateur a indiqué que: a) selon le gouvernement, l’article 452 du Code du travail vise à éviter que les négociations entre les parties au conflit aient pour effet de suspendre un droit constitutionnel, le devoir de l’Etat de garantir aux citoyens les services publics de base, lesquels doivent être garantis par la loi; ainsi, l’arbitrage est un mécanisme de dialogue destiné à éviter la poursuite d’une grève, si celle-ci risque d’entraîner des pertes économiques pour l’Etat et les citoyens du pays; b) la commission d’experts a prié le gouvernement de prendre des mesures pour que, en cas de grève, le droit d’accès à l’entreprise soit garanti aux travailleurs non grévistes. Le gouvernement fait savoir que l’article en cause résulte d’un consensus tripartite exprimé lors de la table ronde d’octobre 2010 et, partant, accepté par l’ensemble des partenaires sociaux de la République du Panama. S’agissant du droit de négociation collective des fonctionnaires, prévu à l’article 6 de la convention, l’orateur a donné les précisions suivantes: a) en ce qui concerne le droit de négociation collective des travailleurs des municipalités et des institutions décentralisées, il n’existe pas de distinction entre fonctionnaires. Tous sont des employés de l’administration de l’Etat, qu’ils assurent un service pour l’Etat ou pour les municipalités autonomes. En conséquence, la loi sur la carrière administrative s’applique à tous les fonctionnaires sans distinction aucune; b) s’agissant des conventions collectives applicables aux employés de l’administration de l’Etat, ou aux travailleurs des municipalités et des institutions décentralisées, la loi sur la carrière administrative prévoit que leurs revendications doivent se faire au moyen de plaintes. Un projet de loi règlemente en outre la carrière administrative dans les municipalités, et cette loi prévoira des mécanismes de règlement des conflits pour les fonctionnaires des municipalités (présentation de plaintes ou cahiers de revendications).

Les membres employeurs ont expliqué que ce cas a été retenu sur la base des critères habituels. Il faut se souvenir qu’il a déjà été examiné à de précédentes occasions, la dernière fois en 2009, à l’initiative du groupe des employeurs mais que, cette fois, la situation a beaucoup changé, en partie grâce aux efforts de la commission et à un changement d’attitude du gouvernement. Ces efforts ont été reconnus par la commission d’experts qui, dans son dernier rapport, a pris note avec satisfaction des progrès réalisés. Des éléments restent encore à modifier, comme par exemple le fait que les travailleurs ne puissent pas pénétrer dans l’entreprise dans les cas cités par la commission d’experts ou que les membres de la direction ne puissent y pénétrer qu’à la condition que ce ne soit pas pour mettre en route le processus de production. Quoi qu’il en soit, les employeurs reconnaissent les progrès réalisés et répètent que ce cas n’a pas été inclus à leur initiative. Quant aux autres observations de la commission d’experts, il s’agit en premier lieu du droit des agents de la fonction publique de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier qui, au Panama, est restreint par une loi de 1994 et par la Constitution, alors qu’il faut souligner que la convention no 87 s’applique à tous les travailleurs, y compris aux fonctionnaires, à l’exception de la dérogation autorisée par l’article 9 de la convention pour les forces armées et la police. Il y a lieu d’insister pour que ce problème trouve finalement une solution dans de futures réformes de la législation. Dans son intervention verbale, le représentant gouvernemental a évoqué l’amendement de la loi sur la carrière administrative mais sans préciser clairement si ce point a été modifié ou non; il faut donc espérer que cette information sera donnée dans le courant de la discussion. S’agissant du nombre minimum de travailleurs exigé pour pouvoir créer une organisation syndicale, que la commission d’experts elle-même juge excessif et inapproprié, et de l’exigence de nationalité panaméenne pour pouvoir faire partie de l’équipe dirigeante d’une organisation syndicale, ce sont là des points à améliorer à l’avenir sur lesquels il faut insister et que les employeurs espèrent voir modifiés. Enfin, il faut souligner la question soulevée par la commission d’experts à propos de la déduction des cotisations syndicales pendant la durée d’application d’un accord ou d’une convention collective. Il est curieux que la commission d’experts considère, d’une part, que l’imposition par la loi des fonctionnaires non affiliés est contraire à la convention no 87 et, de l’autre, que la même obligation appliquée aux travailleurs autres que les fonctionnaires se justifie pour autant qu’il ne s’agisse pas d’un montant qui influence le droit des travailleurs d’adhérer au syndicat de leur choix. Ignorant les raisons véritables qui justifient cette différence de traitement, les membres employeurs réitèrent leurs doutes quant à des pratiques qui imposent des cotisations à tous les travailleurs, surtout lorsque les conventions collectives s’appliquent à l’ensemble de ceux-ci. La liberté syndicale ou d’association n’impose pas d’obligation de cotiser à une organisation syndicale ou patronale déterminée. S’agissant des commentaires formulés par les experts à propos du droit de grève, il faut rappeler que la convention no 87 n’autorise pas d’interprétation quant à ses limites ni à son champ d’application. Quant aux faits de violence mentionnés dans le rapport, il faut préciser que le gouvernement a évoqué cette question dans son intervention verbale et on aurait espéré qu’ils fournissent des informations. Enfin, des points sont toujours en suspens sur la question de la réforme de la législation à des fins d’harmonisation avec la convention, surtout pour ce qui a trait à l’interdiction faite aux fonctionnaires de se syndiquer et à l’imposition des cotisations syndicales aux travailleurs non affiliés. Quoi qu’il en soit, les employeurs constatent que, contrairement à 2009, des améliorations importantes ont été apportées dans la réglementation, ce dont il faut tenir compte, et ils espèrent que la discussion permettra de préciser quand et sous quelle forme le gouvernement envisage de concrétiser les réformes en cours.

Les membres travailleurs ont indiqué que, selon les informations de la Confédération syndicale internationale (CSI), le Panama a été en proie à un climat d’instabilité et de violence pendant toute l’année 2010. Ce climat de violence est constaté dans les conclusions de cette commission depuis de nombreuses années. Pour rappel, le cas de l’application de cette convention par le Panama a été examiné à cinq reprises au cours des dix dernières années; le Panama a fait l’objet de 57 plaintes devant le Comité de la liberté syndicale, les dernières ayant été présentées par la Fédération nationale des employés publics et des travailleurs des entreprises des services publics (FENASEP), le Conseil national des travailleurs syndiqués (CONATO) et le Syndicat national des universités de Panama (SINTUP). Le rapport de la commission d’experts fait référence à la situation du SINTUP et du Syndicat unique des travailleurs de l’industrie de la construction et des secteurs apparentés (SUNTRAC). On rapporte pour l’année 2010, six meurtres de syndicalistes, 700 cas de blessures et 101 arrestations, et le droit à la liberté syndicale est violé dans tous les secteurs d’activités.

Les membres travailleurs rappellent qu’à l’issue de ses travaux en 2009, cette commission avait bon espoir que la situation évoluerait à l’occasion du changement de gouvernement. Cependant, les dernières informations amènent à penser que rien n’a été fait. Les points soulevés par la commission d’experts dans son dernier rapport portent une nouvelle fois sur la compatibilité de la loi no 9 sur la carrière administrative et de la loi no 44 de 1995 portant modification de certaines dispositions du Code du travail avec l’article 2 de la convention. Cette commission les a également relevés dans ses conclusions en 2009. Rappelant que le gouvernement avait alors fait état de deux avant-projets de lois de modification, les membres travailleurs regrettent qu’aucun progrès n’ait été fait depuis. S’agissant de l’application de l’article 3 de la convention, le rapport de la commission d’experts souligne que le gouvernement réitère la nécessité d’une adaptation de la Constitution nationale. Aussi peut-on demander la raison pour laquelle aucune réforme n’a encore été entreprise dans ce sens alors que le problème est posé de longue date. Par ailleurs, la commission d’experts a souligné à plusieurs reprises en vain la nécessité de modifier l’article 180-A de la loi no 24 de juillet 2007 pour supprimer l’obligation des fonctionnaires non affiliés aux organisations de payer des cotisations. Si le gouvernement estime avoir mis en place des mesures concernant l’exercice du droit de grève, les membres travailleurs ont un point de vue différent. Ce droit, qui est un corollaire du droit des organisations syndicales d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action, est certes inscrit dans la Constitution du pays, mais son exercice est rendu difficile à cause des obstacles suivants: 1) la grève doit être approuvée par la majorité absolue des travailleurs de l’entreprise concernée; 2) une grève ne peut être enclenchée que si elle porte sur un différend à propos d’une convention d’entreprise; 3) les fédérations, les confédérations et les centrales nationales se voient dénier le droit d’appeler à la grève; 4) dans les services publics, la loi prévoit un service minimum très étendu et dispose en outre que des processus de conciliation et d’arbitrage peuvent être imposés; 5) dans les services considérés comme essentiels, le gouvernement a la possibilité de réquisitionner 50 pour cent ou plus des effectifs; et 6) les grèves sont interdites pour les travailleurs relevant de l’Autorité du canal de Panama, dans les zones franches d’exportation et dans les entreprises créées récemment. Tous ces obstacles ont été relevés dans le rapport de la commission d’experts. Les membres travailleurs font le constat que les points soulevés ne sont pas nouveaux et regrettent le fait que la mise en conformité de la législation avec la convention se heurte toujours au même argument du gouvernement qu’il est difficile, voire impossible, d’engager un processus de modification législatif qui suppose un dialogue et un consensus préalables entre les travailleurs et les employeurs. Observant que les organisations syndicales ne peuvent manifestement pas s’engager dans une négociation dont elles savent par avance qu’elle conduira à leur dénier des droits, les membres travailleurs en appellent au gouvernement de cesser d’user de cet argument pour justifier de ne pas avoir donné suite aux recommandations déjà formulées par cette commission en 2009.

Le membre employeur du Panama s’est déclaré surpris que le Panama soit inclus sur la liste, et a tenu à souligner que cette inclusion ne répond ni à une demande des employeurs du Panama ni à celle de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). Les problèmes liés à la convention no 87 ont été, en grande partie, surmontés, plus particulièrement en ce qui concerne le secteur privé. Le Panama est l’un des pays de la sous-région qui mène activement sa politique de création d’emplois, politique qui est au coeur de cette organisation. Le gouvernement fait preuve de toute la volonté politique nécessaire pour procéder aux changements qui s’imposent. S’agissant de la loi no 30/2010, les mesures adoptées permettent de se mettre en conformité avec le cas no 1931 dont l’historique est rappelé. Le gouvernement a suspendu les effets de la loi et a établi un vaste espace de dialogue tripartite. La raison pour laquelle le Panama a été rappelé six fois à l’ordre par la commission était la faculté de fermer une entreprise en privant d’accès les cadres et les travailleurs non grévistes. Et maintenant, on ne ferme plus les entreprises et les cadres et travailleurs ont la possibilité d’y entrer. D’autre part, les gouvernements précédents avaient sollicité l’assistance technique du BIT, mais en vain. En 2006, une mission s’est rendue au Panama dans le cadre du cas no 1931 mais ses membres n’ont pas pu organiser une seule réunion car le camp des travailleurs a toujours refusé de faire la moindre concession sur le Code du travail. Le problème vient du fait que la législation du travail de 1972 est toujours en vigueur alors que la situation a changé. A l’époque, l’économie était basée sur l’industrie. Il y a plus de quinze ans que ce n’est plus le cas. Aujourd’hui, le secteur des services pèse beaucoup plus dans l’économie que l’industrie. Le membre employeur a demandé l’assistance technique effective de la part du BIT afin de réformer, sur une base tripartie, le Code du travail. Quant au secteur public, le gouvernement vient de désigner une commission composée de personnalités chargée de recevoir des propositions de modification de la Constitution, et il est favorable à la possibilité de créer des syndicats dans le secteur public et à ce que les étrangers puissent siéger dans les instances dirigeantes du syndicat. Le camp des travailleurs devrait présenter un projet de réforme. En conclusion, il a renouvelé fermement la demande d’assistance technique.

Le membre travailleur du Panama a signalé qu’un an se sera bientôt écoulé depuis le triste épisode désormais connu sous le nom de massacre de Bocas del Toro, où une répression sauvage s’est abattue sur une population démunie qui manifestait contre la loi no 30, plus connue sous le nom de «loi chorizo», laquelle visait, entre autres, à mettre un terme à la liberté syndicale, étouffer le droit de grève et réduire à néant les conventions collectives. Suite à la vague de protestation populaire qu’elle avait soulevée, avec les conséquences particulièrement graves qui en ont résulté pour le peuple, cette loi a finalement été abrogée. Selon le gouvernement, la répression n’a fait que deux morts – Antonio Smith et Virgilio Castillo –, mais la commission d’enquête nommée par lui en a reconnu quatre et, d’après des sources telles que le défenseur des droits, il y en a eu dix, tous des indigènes, la moitié étant des enfants, et il y a eu aussi 500 personnes blessées, dont 70 victimes de cécité partielle ou totale par suite de tirs de chevrotines en plein visage. Des centaines de personnes ont été arrêtées, des dossiers d’inculpation ont été montés de toutes pièces contre un certain nombre de ces personnes, des dirigeants syndicaux ont été l’objet de harcèlements, d’arrestations arbitraires et de menaces de mort. En deux ans, ce gouvernement a causé plus de morts qu’au cours des vingt-deux précédentes années. Le droit de se syndiquer est dénié dans de nombreux secteurs. Les demandes de reconnaissance de la personnalité juridique faites lors de la création de syndicats sont systématiquement rejetées. Les employés du secteur public, les employés du secteur bancaire, les travailleurs de la zone libre de Colon, les enseignants, les travailleurs des ports, et aussi ceux des centres d’appels, entre autres, n’ont aucun droit syndical. Le droit de grève n’est pas reconnu aux travailleurs du Canal. Un régime de terreur et de harcèlement s’est installé dans certaines institutions, comme la Caisse d’assurances sociales, où les salariés Gabriel Pascual et Juan Samaniego ont été licenciés pour s’être opposés à des manoeuvres tendant à justifier la privatisation de l’institution et où des procès ont été montés de toutes pièces contre des représentants du Conseil de direction. Dans l’enseignement, des représentants des travailleurs ont été licenciés. Par ailleurs, le gouvernement a cherché à criminaliser la protestation sociale en instaurant des lois telles que la loi no 14, dite loi «d’incarcération» qui permet de mettre les manifestants en prison, ou encore la loi autorisant les écoutes téléphoniques, dite loi «sur le branchement», grâce à laquelle les téléphones des dirigeants syndicaux ont été placés sur écoutes au cours des deux dernières présidences. Enfin, l’orateur a réclamé des éclaircissements sur les circonstances des assassinats commis à Bocas del Toro lors des manifestations qui ont eu lieu contre l’absence de règlement de sécurité dans le secteur de la construction, pour la reconnaissance du droit de grève dans le Canal et des autres droits reconnus par la convention, afin que tous les travailleurs du secteur public comme du secteur privé puissent exercer leurs droits de liberté syndicale.

La membre gouvernementale des Etats-Unis a observé que, dans le cadre de l’Accord de promotion du commerce en vigueur entre les Etats-Unis et le Panama et de ses protections poussées des droits fondamentaux des travailleurs, son gouvernement a coopéré étroitement avec le gouvernement du Panama pour résoudre les problèmes concernant certains domaines de sa législation du travail. Les observations de la commission d’experts ont été un cadre de référence déterminant dans cette entreprise. La commission d’experts a formulé depuis de nombreuses années des commentaires concernant les dispositions légales qui restreignent les droits des travailleurs et des employeurs sans distinction d’établir et de s’affilier à des organisations de leur choix et d’organiser leurs activités en toute liberté. Se félicitant des mesures prises récemment par le gouvernement pour modifier et renforcer un certain nombre de textes clés de la législation du travail, elle a instamment prié le gouvernement de poursuivre cette réforme législative, en impliquant pleinement la société civile, y compris les acteurs syndicaux à tous les niveaux. Ce faisant, le gouvernement devrait suivre les recommandations détaillées de la commission d’experts et de se prévaloir de l’assistance technique du BIT. L’assistance régulière du BIT pourrait constituer un stimulant en vue d’un consensus tripartite sur les mesures législatives recommandées par la commission d’experts. Le gouvernement est instamment prié de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir à tous les travailleurs au Panama la possibilité d’exercer leur droit à la liberté syndicale dans un climat exempt de violence et dans lequel les droits fondamentaux de l’homme sont respectés et pleinement garantis.

Le membre travailleur de la République bolivarienne du Venezuela a indiqué que, en adoptant la loi no 43 de 2009, le gouvernement avait violé le droit des fonctionnaires à la stabilité de l’emploi, puisque cette loi avait mis fin de façon rétroactive à la stabilité de 35 000 emplois publics et en avait supprimé 25 000. En outre, la Commission de recours pour la carrière administrative, organe chargé de connaître des cas de licenciements dans le secteur public, a été dissoute. Dans ce secteur, le licenciement de responsables syndicaux au mépris des procédures juridiques en vigueur est monnaie courante, leur immunité syndicale n’étant pas respectée et le droit de grève ne leur étant pas reconnu. Il est fait référence au cas des syndicats du Canal de Panama: le droit de grève leur est dénié en vertu de la décision de la Cour suprême d’avril 2009, même si ce droit est énoncé dans la Constitution, et le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. La commission d’experts avait pris note de violations du droit syndical dans le secteur public, ainsi que des menaces, du harcèlement et des licenciements massifs dont sont victimes les syndicalistes. Les articles 174 et 178 de la loi no 9 de 1994 sur la carrière administrative disposent toujours qu’il ne pourra y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution, et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou locales, mais pas plus d’une branche par province. Comme l’a indiqué le gouvernement, même si la loi no 9 de 1994 a été modifiée par la loi no 43 du 30 juillet 2009, les articles 174 et 178 n’ont pas été modifiés. Or ils constituent une violation flagrante de l’article 2 de la convention. D’après le gouvernement du Panama, pour rendre la législation conforme à la convention, il faudrait modifier l’article 64 de la Constitution, ce qui est de la compétence des instances dirigeantes suprêmes du pays. Le gouvernement joue ainsi au chat et à la souris, mais il est de notoriété publique qu’il refuse de reconnaître la liberté syndicale. La commission d’experts avait également relevé que le droit des fonctionnaires de constituer des associations était reconnu par la loi, mais qu’il ne s’exerçait pas en pratique. Le droit des organisations d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action librement est inscrit dans la convention et il recouvre le droit de grève. Mais en pratique, ce droit est actuellement dénié aux travailleurs du secteur public. La commission d’experts avait rappelé que le droit de grève pouvait être limité uniquement dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. L’orateur a également renvoyé aux commentaires de la commission d’experts concernant l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, l’interdiction des grèves visant à contester la politique économique et sociale du gouvernement et le caractère illégal des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. Tout cela ne laisse aucune place à la liberté syndicale, à la négociation collective et aux relations de travail au Panama.

Le membre gouvernemental de l’Argentine, s’exprimant au nom des membres gouvernementaux de la commission qui sont membres du GRULAC, a abordé en particulier certains éléments de la déclaration faite par le représentant gouvernemental qui constituent un progrès dans la mise en oeuvre de la convention. Dans son rapport général, la commission d’experts a exprimé sa satisfaction devant les mesures prises par le gouvernement du Panama pour la mise en oeuvre de la convention no 87 et a inclus le Panama parmi les cas de progrès. Le classement dans le rapport général de la commission d’experts signifie que le gouvernement du Panama a adopté des mesures, notamment législatives, telles que les lois promulguées en 2010 et 2011, qui ont pris en compte les observations et recommandations de la commission d’experts et de cette commission ; les amendements au Code du travail et des changements importants dans les politiques nationales et les pratiques, telles que la création de la Commission spéciale pour le dialogue en octobre 2010, afin de promouvoir un environnement propice au dialogue, qui a abouti à des accords tripartites différents. En outre, le décret exécutif de mai 2001 a conduit à la délivrance des permis de travail pour les travailleurs étrangers qui ont bénéficié d’une procédure de régularisation extraordinaire par le Service national des migrations. En ce qui concerne l’observation de la commission d’experts sur les divergences entre le droit et la pratique, le gouvernement du Panama et les partenaires sociaux sont encouragés à poursuivre leur dialogue constructif afin de parvenir à des accords, en particulier en ce qui concerne les modifications à apporter pour rendre conforme à la convention la loi sur la carrière administrative et la législation nationale sur les associations, les syndicats et le nombre de personnes nécessaires à leur établissement. En conclusion, il a instamment prié le BIT de continuer à travailler avec le Panama en fournissant une coopération technique dans le domaine de la liberté syndicale et à appuyer la proposition du gouvernement de créer un conseil suprême du travail, qui aurait l’appui des partenaires tripartites.

Le membre travailleur de la Colombie a insisté sur le fait qu’il est important de reconnaître la liberté syndicale sans restriction aucune pour pouvoir construire un véritable Etat social fondé sur la primauté du droit. Il s’est déclaré préoccupé par l’absence de toute garantie indispensable au développement du syndicalisme dans un climat de respect, comme en atteste le taux d’affiliation syndicale particulièrement faible, dû aux multiples démarches bureaucratiques imposées avant que les syndicalistes puissent jouer leur rôle dans la défense des droits des travailleurs. Le gouvernement doit prendre les mesures qui s’imposent pour que les syndicats puissent exercer pleinement leurs droits, sans intervention de l’Etat, à savoir: supprimer la règle imposant un nombre minimum de 40 travailleurs pour pouvoir constituer un syndicat; supprimer la règle de l’enregistrement automatique, pour éviter les situations comme celle qu’a connue le syndicat de la santé qui a sollicité son enregistrement pendant plusieurs années, et enfin faire exécuter le jugement de la cour ordonnant l’inscription d’une organisation de Balbao et de Cristóbal; respecter la possibilité des organisations de travailleurs de choisir les statuts de leur choix. Le gouvernement doit donner suite sans tarder aux recommandations de la commission d’experts, avec l’appui des employeurs et en gardant à l’esprit le renforcement de la démocratie. Protéger la liberté syndicale dans un Etat social de droit est le meilleur investissement qu’un gouvernement puisse faire, comme le montre l’exemple de la Suède, dont l’un des secrets du développement est un tripartisme clair et transparent. On ne peut se contenter de parler avec emphase de la liberté syndicale, comme le fait le représentant gouvernemental; il faut des actes concrets, dans la législation et dans la pratique.

Le membre travailleur du Honduras a indiqué que la commission d’experts renvoyait aux questions suivantes: le déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation et les entreprises créées récemment, et le déni de ce droit aux fonctionnaires; le déni du droit de déclarer la grève aux fédérations et confédérations; l’obligation de soumettre les conflits à l’arbitrage dans les transports privés et le fait que dans ce secteur, le service minimum doit être assuré par 50 pour cent des effectifs. Toutefois, comme l’a souligné le Comité de la liberté syndicale, le droit de grève ne peut être limité que dans les services dont l’interruption pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou partie de la population. Ce comité et la commission d’experts ont souligné à de nombreuses occasions que les transports publics ne constituent pas un service essentiel, sauf dans le cas d’un service exceptionnel – ce qui suppose un contexte particulier ou les cas dans lesquels la grève se prolongerait sur une période trop longue. En outre, la qualification de la légalité de la grève doit être effectuée par un organe indépendant, distinct de l’autorité administrative qui manque d’objectivité. S’agissant des fonctionnaires, il convient de ne pas considérer comme fonctionnaire toute personne relevant de la fonction publique. En effet, la fonction publique ne devrait comprendre que les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. En ce qui concerne le déni du droit de déclarer la grève aux fédérations et confédérations, il s’agit d’une limitation arbitraire qui vise à prévenir les grèves générales, lesquelles, d’après les organes de contrôle, sont légitimes. De même, l’imposition d’un arbitrage obligatoire est arbitraire et contraire au droit de grève. En définitive, l’excès de réglementation de la grève a pour unique objet de supprimer le droit de grève.

Le représentant gouvernemental a indiqué que l’actuel gouvernement panaméen est pleinement conscient de sa responsabilité dans le système multilatéral et n’a pas l’intention de se soustraire aux responsabilités contractées par ses prédécesseurs pour des faits antérieurs. C’est pourquoi il a décidé de prendre les dispositions nécessaires pour corriger leurs effets. Le Panama est conscient de l’importance de la liberté syndicale qui constitue l’une des pierres angulaires de la construction d’une paix durable. Au mois de mai a été promulgué le décret exécutif régularisant la délivrance des permis de travail aux étrangers par une procédure extraordinaire assurée par le Service national de l’immigration. Ce programme, connu sous le nom de «Crisol de Razas», a bénéficié à plus de 13 000 travailleurs migrants. Les politiques économiques et de développement du gouvernement ont permis une croissance économique basée sur un vaste plan d’investissements dans le secteur social et les infrastructures dans l’objectif de créer un climat attrayant pour les investisseurs étrangers sans pour autant limiter la liberté syndicale des travailleurs ni le droit d’organisation et de négociation collective. Le gouvernement est conscient des divergences qui existent depuis des années entre la législation et la pratique, et signale que la mission d’assistance technique du BIT en matière de liberté syndicale n’a pas encore eu lieu. Quelques avancées sont néanmoins à noter dans ce domaine, comme par exemple les démarches entamées en vue de créer un conseil supérieur du travail, et le gouvernement espère qu’il pourra compter sur la poursuite de la coopération avec le BIT. Il y a lieu de préciser les droits et les libertés dont jouissent les syndicats au Panama: ils participent à la Commission sur le salaire minimum qui réglemente la question des salaires dans tout le pays; ils sont associés à l’Institut panaméen des études sur le travail (IPEL) pour ce qui est du développement des capacités syndicales; ils perçoivent des aides économiques du ministère du Travail et du Développement professionnel pour des coûts d’éducation (2 154 800 dollars E.-U. au cours des deux dernières années). D’une manière générale, les dirigeants syndicaux participent à tous les thèmes de la vie économique, sociale, politique et du travail dans le plein exercice du droit à la liberté syndicale. S’agissant de la juridiction du travail, le ministère du Travail et du Développement professionnel accélère le traitement des cas de réintégration de travailleurs pour violation de la liberté syndicale pour les syndicats en cours de constitution, et il s’efforce constamment d’entamer toutes les procédures qui relèvent de sa compétence. S’agissant des agents de la fonction publique, une commission composée de la FENASEP et d’autres associations de fonctionnaires a été créée afin d’étudier les questions relatives aux conventions internationales ratifiées par le pays. Il convient de citer également un projet de loi réglementant la carrière administrative municipale. De même, la participation des confédérations syndicales à la Table ronde de dialogue a été démocratisée par l’amendement de la loi no 30 de 2010, dont l’article 1066 permet dorénavant la participation du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et de la Confédération de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), comme le prouve la participation, sans aucune intervention du gouvernement, des organisations syndicales à cette conférence, dans le respect de son règlement. En conclusion, l’orateur a souligné que le Panama compte 144 679 travailleurs syndiqués auxquels s’applique le Code du travail, dont 124 097 hommes et 20 582 femmes. Ces travailleurs sont affiliés à 398 syndicats, 50 fédérations, six confédérations, trois centrales et autres types d’associations.

Les membres employeurs se sont référés à cinq points. Tout d’abord, il est important de reconnaître les efforts accomplis par le gouvernement pour adapter sa législation à la convention, garantir la liberté syndicale, la liberté d’entreprise et le libre accès à ces libertés. Deuxièmement, il convient de reconnaître les efforts accomplis pour promouvoir le dialogue social, bien que celui-ci n’ait pas abouti à des mesures concrètes à ce jour. Troisièmement, certaines questions sont toujours en suspens, comme le droit des employés de la fonction publique de se syndiquer, qui nécessite une modification de la législation, et l’obligation faite aux travailleurs de cotiser pour pouvoir bénéficier des accords collectifs conclus. Quatrièmement, il convient de demander à nouveau au gouvernement de modifier le Code du travail, ce pour quoi il devrait solliciter l’assistance technique efficace du BIT et renforcer le dialogue social, quoique, sur ce dernier point, la responsabilité soit partagée. Enfin, il convient de demander au gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur les actes de violence perpétrés, de manière à pouvoir évaluer de façon satisfaisante l’évolution de la situation.

Les membres travailleurs ont souligné que le cas du Panama est un de ceux qui reviennent régulièrement sur la liste de cas individuels pour violation de la convention sans que les questions ne changent au fil des ans. En 2009, dans ses conclusions, la commission s’était déclarée confiante que le nouveau gouvernement mettrait en oeuvre les mesures décidées. Notant que le gouvernement a demandé une assistance technique, les membres travailleurs ont fait observer qu’en 2005 la commission avait regretté que l’assistance technique qu’elle avait proposée en 2003 ne se soit pas encore concrétisée et qu’aucun progrès significatif n’ait été enregistré quant à l’application de la convention. Le gouvernement s’était pourtant alors engagé à accepter une mission d’assistance technique et à résoudre les problèmes par le dialogue avec les partenaires sociaux et la commission avait exprimé le ferme espoir qu’il prendrait les mesures nécessaires avec l’assistance technique du BIT et en étroite collaboration avec les partenaires sociaux, afin que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent exercer pleinement les droits et jouir des garanties consacrées par la convention, sans intervention des autorités publiques. Bien qu’une mission d’assistance technique se soit rendue au Panama en 2006, la situation est restée inchangée. Dans ce contexte, les membres travailleurs ont indiqué que le simple fait pour le gouvernement de demander une assistance technique ne constitue pas une garantie suffisante, et ils ont demandé l’envoi dans le pays d’une mission de haut niveau de l’OIT, afin que les problèmes d’application de la convention soient étudiés avec les partenaires sociaux.

Conclusions

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi.

La commission a observé que la commission d’experts se réfère depuis de nombreuses années à de graves restrictions qui affectent, dans la législation, le droit des travailleurs et des employeurs de constituer les organisations de leur choix, leur droit d’élire librement leurs représentants et leur droit d’organiser leur gestion et leur activité. La commission a observé que la commission d’experts a pris note d’allégations portant sur des faits graves de harcèlement et de violence contre des syndicalistes.

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental selon lesquelles des modifications positives de la législation ont été apportées ou ont recueilli un accord sur certaines questions soulevées par la commission d’experts et un comité formé de hautes personnalités s’occupe des questions soulevées par la commission d’experts concernant une éventuelle réforme constitutionnelle. Il a ajouté que certains problèmes législatifs dans le secteur public relevés par la commission d’experts ont été soumis à une commission paritaire ou pourraient l’être. Il a souligné que les associations de fonctionnaires ont le droit de grève. En ce qui concerne la retenue de cotisations syndicales imposée aux travailleurs non syndiqués en contrepartie des avantages découlant de la négociation collective, le représentant gouvernemental a déclaré que les syndicats sont opposés à la suppression de cette retenue. Il a indiqué que les jugements rendus contre les auteurs de violence contre des travailleurs ont été communiqués à la commission d’experts. Enfin, il a rappelé que la mission d’assistance du BIT demandée par le gouvernement ne s’est pas concrétisée.

La commission a pris note avec préoccupation des allégations d’assassinats et autres actes graves de violence visant des syndicalistes et des actes de discrimination antisyndicale en matière d’emploi. La commission a noté que le gouvernement a envoyé une réponse à cet effet à la commission d’experts qui examinera ces questions à sa prochaine réunion.

La commission a accueilli favorablement les progrès réalisés par le gouvernement sur certaines questions soulevées par la commission d’experts, y compris de l’amendement de la législation actuelle tendant à ce que le personnel de direction d’une entreprise puisse accéder aux locaux de l’entreprise pendant une grève. La commission a néanmoins regretté que, malgré les efforts dont le gouvernement a fait état, elle ne soit toujours pas en mesure de noter des progrès significatifs en ce qui concerne d’autres amendements législatifs importants demandés, la législation contenant toujours des restrictions affectant à la fois les travailleurs et leurs organisations ainsi que les employeurs et leurs organisations.

La commission a prié instamment le gouvernement d’élaborer d’urgence et de renforcer le dialogue social à cet effet, avec l’assistance technique du BIT, un projet de dispositions spécifiques visant à amender la législation afin de la rendre conforme à la convention, y compris en ce qui concerne les déficiences concernant la liberté syndicale dans la fonction publique et la retenue des cotisations syndicales obligatoires imposée aux travailleurs non syndiqués, ainsi qu’en ce qui concerne les restrictions au droit des organisations d’employeurs d’exercer leurs activités.

La commission a souligné la responsabilité partagée du gouvernement et des partenaires sociaux dans le renforcement du dialogue social. Rappelant que la liberté syndicale ne peut être exercée que dans un climat exempt de violence dans lequel les droits fondamentaux de la personne sont intégralement respectés et garantis, la commission a prié le gouvernement de fournir plus d’information sur les actes de violence allégués contre des travailleurs et des syndicalistes.

La commission a demandé que le gouvernement envoie, pour la prochaine session de la commission d’experts en 2011, un rapport expliquant les mesures adoptées. A la lumière des différentes opinions formulées à la commission concernant les situations de droit et de fait reliées à la convention, elle a invité le gouvernement à accepter une mission du BIT pour faciliter la mise en place d’un réel dialogue social qui devrait rendre compte à la commission d’experts à sa prochaine réunion.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2009, Publication : 98ème session CIT (2009)

Un représentant gouvernemental a déclaré que son gouvernement demeure fermement engagé à assumer ses responsabilités découlant des conventions qu’il a ratifiées. En ce qui concerne les observations que les organes de contrôle ont adressées au gouvernement afin que celui-ci prenne, en consultation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures nécessaires pour mettre sa législation en conformité avec les conventions nos 87 et 98 sur les principes de la liberté syndicale, l’administration actuelle a signalé que, depuis qu’elle est au pouvoir, elle n’a eu de cesse de veiller à ce que les partenaires sociaux parviennent, par le biais du dialogue tripartite, à un accord sur la mise en conformité de la législation nationale avec les conventions nos 87 et 98. En consultation avec les secteurs d’activité concernés, le gouvernement a soumis à l’Assemblée nationale deux avant-projets de loi présentés dans les recommandations de la mission d’assistance technique du BIT, qui a eu lieu au Panama du 6 au 9 février 2006. Le gouvernement a en outre amendé les articles 398, 400, 401, 403 et 431 du Code du travail, en adaptant celui-ci aux conventions nos 87 et 98 relatives à la liberté syndicale et à la protection du droit syndical. A ce sujet, il est important de préciser que le gouvernement actuel a, dans le cadre du processus de transition vers un nouveau gouvernement, indiqué clairement combien il est important que la législation nationale soit mise en conformité avec les conventions fondamentales de l’OIT, afin de veiller au respect des droits des travailleurs dans la mise en place du travail décent. L’administration actuelle étant en fin de mandat, il est de l’intérêt du gouvernement de poursuivre le dialogue social et la consultation tripartite, dans le but de renforcer la démocratie panaméenne.

Les membres employeurs ont déclaré que ce cas est examiné pour la septième fois au sein de cette commission. Il s’agit d’un cas qui revêt une grande importance pour les employeurs. Les observations de la commission d’experts concernent différents éléments liés au droit des employeurs et des travailleurs de constituer des organisations et de s’y affilier, et au droit de ces organisations d’organiser librement leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. Ils ont souligné à cet égard: 1) l’importance du fait que l’unité du mouvement social ne soit pas imposée moyennant l’intervention de l’Etat par voie législative, ce qui est contraire à la convention; 2) l’exigence posée par le Code du travail de totaliser un nombre trop élevé de membres pour pouvoir constituer une organisation professionnelle d’employeurs et une organisation de travailleurs dans l’entreprise; 3) la non-reconnaissance du droit des fonctionnaires à former des syndicats; 4) la condition d’être de nationalité panaméenne pour pouvoir être membre du comité directeur d’un syndicat; et 5) la déduction des cotisations syndicales du salaire des fonctionnaires non affiliés à un syndicat mais bénéficiant des avancées sociales reconnues dans une convention collective.

Par ailleurs, eu égard aux considérations relatives au droit de grève figurant dans le rapport de la commission d’experts, les membres employeurs ont réitéré qu’ils considèrent que l’on ne saurait déduire de la convention no 87 une interprétation sur les limitations et la portée du droit de grève et qu’ils maintiennent leur position à cet égard. Les membres employeurs ont considéré que le socle sur lequel s’appuie la liberté syndicale est la liberté de l’entreprise d’organiser ses ressources. C’est sur la base de cette liberté que repose l’absence de coercition directe ou indirecte.

L’article 493 du Code du travail modifié en 1972 impose la fermeture immédiate des entreprises, établissements ou commerces touchés par une grève. C’est là une disposition unique, sans équivalent dans aucune autre législation dans le monde. Il s’agit d’une fermeture policière ou d’une fermeture imposée par les autorités publiques. Ainsi, une fois qu’une action collective a commencé, les autorités administratives du travail procèdent immédiatement au scellé des portes des établissements ou commerces des employeurs, y compris celles qui donnent accès aux bureaux administratifs et de gestion. Les autorités administratives du travail donnent des instructions à la police pour qu’elle garantisse la fermeture et qu’elle protège comme il se doit les personnes et les biens. En d’autres termes, elles agissent conformément à la loi panaméenne, de façon à empêcher que les employeurs pénètrent dans leurs commerces. La commission d’experts, tout comme cette commission et le Comité de la liberté syndicale, a répété que cette législation constitue une ingérence majeure et inadmissible, contraire aux dispositions de la convention. Une législation qui oblige les entreprises à fermer lorsque se produit un conflit: 1) dénature totalement la capacité de l’entreprise à organiser ses ressources; 2) porte atteinte à son droit de propriété et à son droit au libre accès à la propriété; 3) restreint la liberté de mouvement de l’entrepreneur; 4) fait obstacle à la bonne gestion du commerce, y compris au détriment des intérêts des travailleurs; 5) interfère de manière excessive et inacceptable dans l’aptitude à négocier volontairement, viciant ou dénaturant ainsi toute négociation, à plus forte raison lorsqu’il est, en outre, fait obligation à l’entreprise de payer les salaires durant cette période; 6) peut même nuire à la survie de l’entreprise elle-même et de manière irréversible; et 7) porte atteinte à la liberté des travailleurs de ne pas soutenir une action de ce genre. La quintessence de la liberté d’association et de la liberté syndicale se trouve dans sa nature volontaire.

Ce cas a été examiné pas moins de sept fois au sein de cette commission, la dernière fois, en 2005, le groupe employeur avait déclaré que rien n’avait changé depuis l’examen précédent du cas en 2003. Les membres employeurs avaient alors indiqué que les commentaires qu’ils avaient formulés en 2003 par les membres employeurs pouvaient être reproduits littéralement, compte tenu du fait que les questions alors soulevées continuent d’être source de graves préoccupations. La même chose est vraie cette année. La commission d’experts partage ce point de vue et fait référence à des divergences importantes qui subsistent depuis de nombreuses années et qu’elle qualifie de «graves». Le Comité de la liberté syndicale a également considéré que cette disposition porte atteinte à la liberté de travailler des travailleurs et ignore les besoins fondamentaux de l’entreprise, tels que l’entretien des installations, la prévention des accidents et le droit des entrepreneurs et du personnel de direction de pénétrer dans les locaux de l’entreprise et d’y exercer leurs activités.

Dans ses dernières conclusions, en 2005, la commission a déploré l’absence de progrès sur ce cas, depuis de nombreuses années, et a exhorté le gouvernement à prendre les mesures nécessaires avec l’assistance technique du Bureau. Une mission d’assistance technique s’est rendue au Panama en 2006, emboîtant le pas à la prédisposition du gouvernement à tenter de trouver une solution à ce cas. Les membres employeurs ont insisté sur le fait que le gouvernement du Panama ne peut pas continuer d’invoquer le défaut d’assistance technique, le défaut d’une majorité suffisante au parlement ou l’inexistence d’un consensus entre les partenaires sociaux. Le respect des dispositions d’une convention fondamentale est du ressort des Etats, et l’implication des représentants du patronat et des syndicats ne saurait constituer l’exigence d’un consensus entre ceux-ci concernant tous les points de désaccord. Les membres employeurs ont exprimé le souhait de voir un degré d’engagement accru du gouvernement afin de traduire en actes concrets sa détermination à résoudre ce cas.

Les membres travailleurs ont indiqué qu’une analyse récente réalisée par la CSI de la situation des droits syndicaux au Panama montre que l’année écoulée a été marquée par une intensification des persécutions antisyndicales, l’assassinat de deux syndicalistes du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRAC), la répression de diverses manifestations et la délivrance de mandats d’arrêt contre des syndicalistes. Les entreprises de la construction ont eu recours à des nouvelles stratégies pour déroger aux accords collectifs. Le rapport de la commission d’experts fait référence également à la situation au sein du SUNTRAC, et fait référence à des actes de violence très graves contre des responsables syndicaux de cette organisation et à un cas d’arrestation publique arbitraire, confirmant ainsi l’analyse de la CSI.

Sur le plan juridique, la loi reconnaît le droit de former des syndicats et d’y adhérer tout en imposant certaines restrictions. Un seul syndicat est autorisé par établissement et les syndicats ne peuvent ouvrir qu’un bureau par province, et au minimum 40 membres sont requis pour établir un syndicat local. La commission d’experts rappelle qu’il n’appartient pas à l’Etat d’imposer l’unité du mouvement syndical en intervenant par voie législative car cette intervention est contraire aux articles 2 et 11 de la convention. Il en va de même pour la fixation d’un seuil minimal de membres qui ne se justifie certainement pas au niveau de l’entreprise. La commission d’experts souligne également certaines questions quant au droit des fonctionnaires de constituer des syndicats.

Le droit des organisations d’élire librement leurs représentants est également sujet à certaines restrictions. Tous les membres d’un exécutif syndical doivent en effet être des nationaux, ce qui représente une entrave à la libre élection des représentants syndicaux, alors que les non-nationaux sont les mieux placés pour défendre leurs intérêts lorsqu’il s’agit, par exemple, des travailleurs migrants. Des pratiques contraires à l’esprit de la convention et contenues dans la loi no 24 de 2007 existent aussi en matière de cotisations syndicales et ont un impact sur la négociation collective. Pour qu’une grève soit légale, elle doit être votée par une majorité absolue de travailleurs de l’entreprise concernée. Les grèves visant à demander une amélioration des conditions de travail, en relation avec une convention collective, ou pour protester contre une violation répétée des droits, ne sont pas autorisées, tout comme ne l’est pas l’appel à la grève pour protester contre la politique gouvernementale, pour demander l’augmentation du salaire minimum ou pour revendiquer la reconnaissance syndicale. Les fédérations, confédérations et centrales nationales n’ont pas le droit de lancer des appels à la grève. Un décret-loi adopté en 1996 a porté atteinte au droit de grève en imposant un processus d’arbitrage et de conciliation obligatoire et en énumérant de multiples cas dans lesquels la grève est interdite, liste pouvant être étendue par le ministre du Travail. Le gouvernement peut mettre un terme à une action de grève dans le secteur public en imposant l’arbitrage obligatoire. En outre, la loi exige que les employés de l’Etat assurent un service minimum, et donne au gouvernement le droit de réquisitionner à cette fin 50 pour cent au moins des employés dans les services essentiels, dont la liste comporte les services de transport, ce qui va au-delà de la définition des services essentiels établie par l’OIT.

L’exercice du droit de grève pose par conséquent des problèmes, et il convient de partager la préoccupation exprimée par la commission d’experts lorsqu’elle constate avec regret que la non-conformité de la législation et de la pratique nationales avec la convention persiste depuis de nombreuses années. Le gouvernement devrait par conséquent prendre toutes les mesures qui s’imposent en consultation avec les partenaires sociaux.

Le membre employeur du Panama a annoncé qu’il n’allait pas commenter les cas évoqués par les membres travailleurs, étant donné qu’ils ne sont pas repris dans les commentaires de la commission d’experts et que, de ce fait, il n’y a pas lieu de les prendre en considération. Concernant les points cités par la commission d’experts, le plus dramatique est celui faisant référence aux fermetures d’entreprises en cas de grève car il n’existe aucune possibilité de recours contre ces fermetures. Concrètement, la police ferme l’entreprise, pose les scellés et interdit l’accès aux travailleurs comme aux employeurs. Cela a des conséquences d’une extrême gravité non seulement pour l’entreprise, mais aussi pour les travailleurs, et particulièrement en ce que les travailleurs qui ne font pas grève se retrouvent de facto impliqués dans celle-ci contre leur volonté. De plus, la fermeture est possible en cas de conflit; il suffit pour cela que les travailleurs invoquent une violation de la loi, sans que celle-ci doive être établie. Au stade de la conciliation non plus, aucune vérification du bien-fondé des allégations n’est effectuée. Cela représente une atteinte aux règles de procédures et constitue un cas grave d’irresponsabilité.

Abordant la question de l’obligation de verser les salaires dus pour cause de fermeture de l’entreprise, l’orateur a observé que la commission d’experts s’est déjà prononcée sur la question du versement des salaires dus en cas de grève comme devant être réglée entre les employeurs et les travailleurs. Ces cas, ainsi que d’autres mentionnés par le groupe des employeurs, ont ceci en commun que le gouvernement prétend ne rien pouvoir faire dans cette situation, faute d’une majorité législative et d’un consensus. La commission d’experts a été extrêmement patiente, mais cette patience doit avoir ses limites, faute de quoi c’est la confiance dans les organes de contrôle qui en souffrira.

Le membre gouvernemental de l’Uruguay, intervenant au nom du Groupe des pays de l’Amérique latine et des Caraïbes (GRULAC), a souligné la ratification par le Panama, le 6 février 2009, de la nouvelle convention sur le travail maritime et fait état de manière détaillée des nombreuses implications positives de cette ratification. L’orateur a également fait référence à la ratification, en 2008, de la convention no 167. Ces ratifications démontrent l’engagement du Panama aux côtés de l’OIT. Sept pays du GRULAC ont été invités à se présenter devant la Commission de la Conférence alors qu’ils collaborent avec les mécanismes de contrôle et fournissent des efforts en vue d’assurer la pleine application des normes internationales du travail. Les employeurs et les travailleurs du Panama devraient continuer le dialogue avec le gouvernement et atteindre les objectifs qu’ils poursuivent par le biais des normes nationales et internationales du travail, tout en tenant compte de l’attachement du Panama au dialogue social.

Le représentant gouvernemental du Panama a signalé que sa délégation avait pris note des interventions des membres employeurs et travailleurs dans le cadre de la discussion sur l’application de la convention no 87 et qu’elle les transmettrait, avec les conclusions qui seront adoptées, au gouvernement de transition, qui débute son mandat le 1er juillet, pour qu’il les prenne en considération et qu’il puisse discuter avec les partenaires sociaux des réformes nécessaires de la législation du travail en vue de la mettre en conformité avec la convention. La mission technique du BIT qui s’est rendue au Panama en 2006 a entrepris toutes les consultations nécessaires avec les partenaires sociaux en relation avec les observations de la commission d’experts. Cela figure dans le rapport de mission présenté à la commission d’experts, dans lequel sont reflétées les positions du gouvernement et des partenaires sociaux. En 2007 et 2008, le gouvernement a accompli d’énormes efforts pour donner suite à certaines de ces observations. Etant donné que chacun des partenaires sociaux au Panama défend sa propre position concernant l’opportunité, ou non, de réviser le code, le gouvernement ne peut pas imposer ces réformes à un secteur, ce qui ne serait pas sain ni pour le dialogue social ni pour le tripartisme, ni pour la démocratie, car ces réformes peuvent impliquer des réformes constitutionnelles ou législatives.

Malgré cela, au cours des derniers mois, le gouvernement, en consultation avec les différents secteurs, a présenté à l’assemblée deux avant-projets de loi dans le cadre des recommandations faites par la mission qui s’est rendue au Panama. Le premier porte sur la réduction du nombre de membres requis pour constituer un syndicat, qui passe de 40 à 20, et le deuxième sur la suppression de la loi qui limite le droit de se syndiquer dans les zones franches d’exportation pour une période de deux ans.

De plus, le gouvernement a promulgué quatre décrets exécutifs qui modifient des articles du Code du travail en rapport avec les observations faites par la commission au gouvernement, à savoir: le décret exécutif no 24, qui prévoit des mesures pour le respect et l’exercice des droits du travail des travailleurs et concernant les obligations des employeurs en rapport avec les contrats à durée déterminée; le décret exécutif no 25, qui réglemente les articles 486 et 487 du décret du cabinet no 252 de 1971 (Code du travail modifié par la loi no 44 de 1995); le décret exécutif no 26, qui établit les paramètres à prendre en compte en ce qui concerne le pourcentage de travailleurs qui doivent travailler en équipe dans les services publics pendant une grève (service minimum), conformément à ce qui est prévu par l’article 487 du Code du travail; et le décret exécutif no 27, qui prévoit des mesures destinées à préserver l’indépendance et l’autonomie des organisations de travailleurs. Ces décrets font d’ores et déjà partie de la législation nationale et ont été publiés au Journal officiel depuis le 5 juin 2009. L’orateur a conclu en signalant que le gouvernement a réalisé des efforts pour renforcer le dialogue social.

Les membres travailleurs ont remercié le représentant gouvernemental pour les informations fournies et indiqué que le gouvernement semble disposé à mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention. Il est encore possible de laisser une nouvelle chance au gouvernement, et celui-ci devrait accepter l’assistance technique du BIT en vue de pouvoir évaluer avec précision l’ampleur et le contenu des modifications législatives nécessaires. Le gouvernement devrait, en outre, remettre un rapport à la commission d’experts de manière à ce que celle-ci soit en mesure de l’examiner lors de sa prochaine réunion.

Les membres employeurs ont noté que le fait que le gouvernement ait organisé des consultations ne le dispense pas de respecter son devoir de se conformer à la convention. Le gouvernement ne saurait utiliser la consultation avec les interlocuteurs sociaux comme une excuse pour se dédouaner de ses propres responsabilités, en prétextant l’absence de consensus. Le gouvernement s’est référé à des projets de loi qui ne concernent pas les questions examinées et les employeurs ne semblent pas avoir été consultés. Alors qu’il convient d’espérer que des progrès rapides seront accomplis, l’utilisation progressive des mécanismes du système de contrôle de l’OIT demeure possible.

Conclusions

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi.

La commission a constaté que la commission d’experts se réfère depuis de nombreuses années aux graves restrictions légales relatives au droit des travailleurs de constituer librement les organisations de leur choix, au droit d’élire librement leurs représentants, et au droit d’organiser leur gestion et leur activité. Les commentaires de la commission d’experts marquent leur constant désaccord avec les dispositions législatives qui ordonnent la fermeture des entreprises et empêchent l’accès du personnel de direction aux installations de ces entreprises.

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental selon lesquelles un nouveau gouvernement entrera en fonctions au mois de juillet 2009 et qu’il lui sera transmis le contenu des interventions et des conclusions de la commission. Le représentant gouvernemental a indiqué que le gouvernement avait abordé une partie des commentaires de la commission d’experts sur l’application de la convention et déjà adopté différents décrets exécutifs réglementant plusieurs dispositions du Code du travail, comme par exemple en matière de service minimum en cas de grève, et que deux avant-projets de loi, tendant à réduire le nombre minimum de travailleurs pour former des syndicats et garantir pleinement le droit de s’organiser dans les zones franches d’exportation, avaient été déposés à l’Assemblée nationale. Enfin, le représentant gouvernemental avait fait remarquer que le gouvernement ne pouvait pas imposer de réformes législatives du fait d’un désaccord existant avec un des partenaires sociaux, car cela porterait atteinte au principe du tripartisme.

La commission a pris note avec préoccupation des allégations sur les meurtres et autres actes de violence graves perpétrés contre des syndicalistes ainsi que des actes antisyndicaux en relation avec l’emploi. La commission a instamment recommandé au gouvernement de répondre à l’observation sur l’application de la convention présentée à la commission d’experts par deux organisations de travailleurs pour des actes graves de violence.

La commission a déploré ne pas pouvoir constater de progrès significatifs en ce qui concerne les modifications sollicitées de la législation, dont les restrictions affectent aussi bien les travailleurs et leurs organisations que les employeurs et leurs organisations, alors même qu’elle a discuté de ce cas à plusieurs reprises. A cet égard, la commission a observé avec préoccupation les préjudices causés par les dispositions législatives qui ordonnent la fermeture des entreprises et empêchent l’accès du personnel de direction aux installations de ces entreprises. La commission a estimé nécessaire que le gouvernement recoure à l’assistance technique du Bureau afin d’évaluer la portée des nouvelles dispositions auxquelles se réfère le gouvernement et de compléter les réformes jusqu’à obtenir la pleine conformité avec la convention.

La commission a instamment demandé au gouvernement d’élaborer sans délai, de manière urgente, un projet concret pour modifier la législation en ce qui concerne les dispositions qui interfèrent aussi bien dans la liberté syndicale que dans les droits des employeurs à réaliser leurs activités, comme le stipule la jurisprudence des organes de contrôle, afin de la mettre en pleine conformité avec les dispositions de la convention, en intensifiant le dialogue social dans ce domaine. La commission a prié le gouvernement d’envoyer un rapport pour la prochaine session de la commission d’experts de 2009 expliquant les mesures adoptées, et a exprimé la nécessité de pouvoir constater des progrès concrets l’an prochain.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2005, Publication : 93ème session CIT (2005)

Un représentant gouvernemental (vice-ministre du Travail et du Développement social) a indiqué que son gouvernement avait en instance devant le Comité de la liberté syndicale plusieurs cas de violations des conventions nos 87 et 98, qu'il avait hérités des administrations précédentes. L'un de ceux-ci, le cas no 1931, a fait l'objet des questions soulevées dans les commentaires de la commission d'experts. Ce cas trouve son origine dans la plainte que l'Organisation internationale des employeurs (OIE) et le Conseil national de l'entreprise privée (CONEP) ont déposée le 12 juin 1997, devant le Comité de la liberté syndicale, contre le gouvernement du Panama. Les plaignants alléguaient que la législation en vigueur restreignait les droits des employeurs et de leurs organisations, en violant les conventions nos 87 et 98 qui constituent une partie intégrante des droits fondamentaux des travailleurs. Sur la base de son 318e rapport, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration s'était prononcé, dans son rapport définitif sur le cas no 1931, en faveur des demandes de l'OIE et du CONEP, appuyant la demande de réforme du Code du travail, selon les grandes lignes suivantes: a) fermer les entreprises en cas de grève (paragr. 1 des articles 493 et 497 du Code du travail): les employeurs se plaignent du fait que ces dispositions vont à l'encontre de règles essentielles pour l'entreprise, notamment en ce qui concerne la préservation des installations, la prévention des accidents et le droit, pour l'employeur et le personnel de direction, d'accéder aux installations de l'entreprise et d'y exercer leurs activités; b) autoriser la possibilité, pour les travailleurs, de soumettre unilatéralement les conflits collectifs à l'arbitrage (paragr. 2 de l'article 452 du Code du travail): les employeurs considèrent qu'en fait l'arbitrage peut leur être imposé; c) limiter le nombre de représentants des parties (délégués et suppléants) au processus de négociation collective, ce qui implique une ingérence dans l'autonomie de décision, cet aspect devenant alors du ressort des parties à la négociation collective (paragr. 3 de l'article 427 du Code du travail); d) imposition de sanctions en cas d'abandon de la procédure de conciliation ou en cas de non-réponse à un cahier de revendications (paragr. 2 de l'article 510 du Code du travail); e) paiement des salaires correspondant à dix jours de grève. Le Comité de la liberté syndicale considère qu'il faut modifier la législation afin que le paiement des salaires correspondant aux jours de grève ne soit pas imposé par la législation, mais qu'il soit examiné dans le cadre de la négociation collective. Le Comité de la liberté syndicale avait également demandé que ni l'abandon de la procédure de conciliation par l'une des parties, ni la non-réponse à un cahier de revendications ne donnent lieu à des sanctions disproportionnées ou déséquilibrées.

Enfin, et toujours en relation avec le cas no 1931, le BIT avait rappelé au gouvernement qu'il était à sa disposition pour lui fournir toute l'assistance dont il avait besoin, de façon à ce qu'il puisse prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit en meilleure adéquation avec les conventions ratifiées relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective.

L'orateur a rappelé que son gouvernement fait valoir depuis de nombreuses années, devant l'OIT, qu'il se trouve dans l'impossibilité de procéder aux réformes du Code du travail demandées par le Comité de la liberté syndicale car, en dépit de tous les efforts qu'il a déployés, il n'y a pas de consensus sur ce point entre les partenaires sociaux (travailleurs et employeurs). Depuis 2002, la coopération technique du BIT permet de former les partenaires sociaux sur les conventions nos 87 et 98, afin qu'ils connaissent la portée de leurs dispositions, mais peu de progrès ont été enregistrés.

S'agissant encore du cas no 1931, son gouvernement a souligné la nécessité des conseils techniques du BIT, dans le cadre de la coopération technique internationale, afin de trouver des solutions consensuelles qui permettront d'harmoniser la législation nationale avec les conventions nos 87 et 98. Le gouvernement déterminera prochainement, avec les partenaires sociaux, le meilleur moment pour trouver une issue au problème que pose le cas no 1931. Il faut tenir compte du fait que le gouvernement est engagé dans un processus de modernisation de l'État et de rénovation de la législation.

Le gouvernement a fourni un grand nombre d'informations sur les cas en instance devant le Comité de la liberté syndicale. Il a indiqué que la commission du travail de l'Assemblée nationale a examiné des projets en relation avec les dispositions mentionnées par la commission d'experts en ce qui concerne les droits des fonctionnaires et la question des services minimum.

Les membres travailleurs ont rappelé qu'en 2003 cette commission avait déjà eu l'occasion de discuter de ce cas en raison de la persistance des observations de la commission d'experts sur l'application de la convention no 87 par le Panama. L'imposition de conditions à la constitution d'organisations syndicales, notamment de fonctionnaires, la restriction des activités syndicales en ce qui concerne certains secteurs ou en fonction des réalités du terrain ou encore la restriction pour certains secteurs quant à l'affiliation à une organisation confédérale constituent autant d'éléments de la liberté syndicale des travailleurs et des employeurs qui sont en jeu. Le rapport de la commission d'experts identifie d'autres questions restées sans réponse comme les problèmes d'arbitrage imposé, les limitations du nombre d'organisations par établissement ou par province, l'imposition d'un nombre minimal aux fins de la constitution d'une organisation d'employeurs et de travailleurs, la condition de nationalité pour faire partie du bureau d'une organisation, l'interprétation de la notion de services essentiels ou encore l'ingérence dans les conflits du travail, notamment en cas de grève. La reconnaissance par le gouvernement de ces problèmes ainsi que l'appel fait par celui-ci à l'assistance technique du BIT constituent, compte tenu des déclarations faites par le gouvernement en 2003, un progrès timide demandant à être confirmé par une volonté réelle et concrète de remédier aux problèmes qui remontent, pour la plupart, à 1958 - année de ratification par le Panama de la convention no 87. Or, en dépit de la résolution de certains problèmes dans l'application de cet instrument, des questions fondamentales persistent et les gouvernements successifs se sont contentés soit de renier les problèmes, soit de prôner la supériorité de la législation ou de la pratique nationale sur les dispositions de la convention, soit encore de demander l'assistance technique du Bureau, à l'instar de la requête présentée de nouveau par le représentant gouvernemental. Pour conclure, les membres travailleurs ont déclaré qu'il en allait de la crédibilité de cette commission et qu'ils ne pouvaient plus admettre le fait de ne pas avoir, au fil des années, reçu des réponses effectives et concrètes. Ils ont, de ce fait, réitéré leur appel au gouvernement pour qu'il fournisse, lors de la prochaine session de la Conférence, un rapport faisant état des mesures concrètes prises en vue de mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention.

Les membres employeurs ont déclaré que c'était comme si rien n'avait changé depuis que la commission s'était penchée sur ce cas en 2003. Les observations qu'ils avaient faites cette année-là peuvent tout aussi bien être reproduites ici in extenso, et toutes les questions alors soulevées sont toujours source de graves préoccupations. En particulier, le fait que les dispositions du Code du travail autorisent la fermeture d'une entreprise pendant une grève n'est pas une question liée au droit de grève, mais une grossière ingérence dans la gestion d'une entreprise et dans le processus de négociation collective. Les membres employeurs se sont déclarés surpris que la commission d'experts n'ait pas abordé une question soulevée lors de la discussion de 2003 sur ce cas: celle du paiement des salaires pendant une grève. L'obligation de verser les salaires pendant une grève n'est pas adaptée à ce type de situation et interfère avec la négociation collective et la gestion d'une entreprise. Le gouvernement a fait savoir qu'il serait heureux de bénéficier de l'assistance technique du BIT. Cela lui permettrait de soumettre à la commission d'experts, l'an prochain, un rapport complet à la rédaction duquel devraient participer les deux partenaires sociaux.

Les membres employeurs ont conclu en faisant observer que, la dernière fois que ce cas a été examiné, le gouvernement a fait valoir qu'il ne pouvait pas prendre de mesures parce que des élections devaient avoir prochainement lieu. Cette année, le gouvernement a déclaré que, s'il n'y a pas encore eu de progrès, c'est parce qu'il a été nommé récemment. A présent, aucune excuse ne peut plus être invoquée pour ne pas remédier à ces très graves violations des dispositions de la convention no 87.

Le membre employeur du Panama a déclaré que le gouvernement a pendant plusieurs années invoquer des prétextes - le dernier en date étant la campagne électorale - pour ne pas rendre compatibles les normes nationales avec la convention no 87. Le nouveau gouvernement se trouve aujourd'hui dans une situation héritée du passé. Il est essentiel qu'à partir de maintenant il respecte les conventions que le Panama a ratifiées, en l'espèce la convention no 87, en mettant l'accent sur la consultation avec les partenaires sociaux. L'orateur a par ailleurs exprimé sa préoccupation face aux conditions qui pourraient découler de la notion de consensus et de l'expression "formule consensuelle" et considère que cela ne peut justifier un non-respect des obligations découlant des conventions nos 87 et 98. Il faut faire confiance au nouveau gouvernement et espérer sincèrement qu'une date soit rapidement fixée pour une mission d'assistance technique du BIT, en vue d'harmoniser la législation du Panama avec la convention no 87.

Le membre travailleur du Panama a indiqué qu'il partageait pleinement les observations de la commission d'experts en ce qui concerne les commentaires présentés par le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et qu'il trouvait pour le moins suspect que les employeurs de son pays aient revendiqué l'application de la convention no 87 dans cette enceinte internationale, alors que ce sont ces mêmes employeurs qui mettent en œuvre et en pratique des politiques et des mesures qui entravent l'application de cette convention - application qu'ils réclament. Ceci a donné lieu à une situation dans laquelle la sous-traitance de travailleurs a constitué une nouvelle atteinte au droit d'organisation, à la négociation de conventions collectives et aux droits de l'homme, ce qui porte préjudice à la dignité des travailleurs.

La communauté internationale doit savoir que l'organisation des syndicats se fait actuellement dans la clandestinité bien que ce droit soit reconnu par la Constitution et par la loi. Précisément aujourd'hui, des travailleurs ont été licenciés d'une entreprise, leur seul délit étant d'avoir voulu s'organiser pour se défendre contre les abus auxquels des patrons peu scrupuleux soumettent leurs travailleurs.

Devant la multitude des exemples, l'orateur a voulu affirmer clairement que les travailleurs panaméens et l'ensemble du mouvement syndical ne sont disposés à accepter aucune réforme du droit du travail qui équivaudrait à une remise en cause des articles 491.1, 493.1 et 497. En effet, ces articles sont les seuls qui garantissent aux travailleurs que les patrons ne portent atteinte ni ne bafouent leur droit d'organisation, de négociation collective et de grève.

Une dérive préoccupante de plus en plus néolibérale se dessine au sein de cet organisme international. La liberté d'entreprise ne doit pas être assimilée à la liberté syndicale, comme cela s'est produit dans le cas no 1931 soulevé par l'entreprenariat privé panaméen. L'orateur a souligné qu'il est grave de dépouiller un travailleur de son droit légitime au travail et par là même de sa contribution, par son effort personnel, à la croissance de l'entreprise. Cette commission ne peut plus permettre la négation du droit de grève, du droit de constituer des syndicats et du droit de négociation collective des fonctionnaires, car cela constitue une véritable attaque à l'encontre des travailleurs de l'État. Il a espéré qu'une décision rapide serait prononcée en la matière.

Suite à une question d'ordre introduite par le membre employeur du Panama au cours de la déclaration du membre travailleur du Panama, le président a demandé aux orateurs de limiter leurs interventions au cas en discussion.

Le membre travailleur du Costa Rica, après avoir pleinement appuyé les déclarations du représentant syndical du Panama, a déclaré qu'il était totalement paradoxal que, au sein de la Commission des normes - qui doit veiller au respect des principes et des valeurs en matière de liberté syndicale sur le plan moral et légal -, quelqu'un nose, comme dans le cas présent, présenter des positions dont le but est précisément d'essayer d'affaiblir cette liberté syndicale. Cela est ce qui anime véritablement le secteur patronal panaméen qui, sous prétexte d'invoquer le respect de la convention no 87, cherche à ouvrir une discussion pour "réviser" les lois de son pays, avec l'objectif clair d'annuler les lois qui protègent l'exercice de la liberté syndicale et le droit de grève. Ces entrepreneurs ne peuvent accepter le principe démocratique selon lequel, lorsque la majorité des travailleurs d'une entreprise, syndicalement organisés, décide de déclarer une grève, celle-ci a lieu et l'entreprise doit cesser son activité. C'est cette garantie reconnue par la législation panaméenne que les entrepreneurs veulent annuler, tout en invoquant la convention no 87.

L'orateur a signalé que cette norme légale devrait être défendue de manière absolue par cette commission. Il ne faut pas donner l'occasion à ces groupes puissants d'arriver à leurs fins. Le représentant gouvernemental du Panama lui-même devrait être le premier à défendre ce droit légal de grève, consacré par ses lois. Personne dans cette commission n'a le droit de demander moins de liberté syndicale. Ceci est vraiment un non-sens. Il a exprimé le souhait que cette Commission des normes adopte une position forte pour empêcher que la liberté syndicale et le droit de grève ne soient limités au Panama.

Le membre travailleur du Paraguay s'est dit en accord avec les commentaires de la commission d'experts au sujet des réclamations présentées par le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO). Les travailleurs continuent à voir leurs droits violés, et savent que des employeurs très puissants ne respectent ni les lois ni les conventions de l'OIT. Ils continuent à étouffer les travailleurs en ne procédant pas au paiement de leurs salaires, étrennes et congés payés.

L'orateur a indiqué que les gouvernements ratifient souvent les conventions internationales au nom de la protection des droits et du respect des lois qui protègent les travailleurs. Ils oublient ensuite que ces conventions sont en vigueur et violent ces droits, comme le droit de grève et le droit de négociation collective, contenus dans les conventions nos 87 et 98. Il est important de tenir compte de cette réalité et d'adopter les mesures adéquates afin de garantir le respect des conventions susmentionnées, ainsi que le respect des droits de l'homme, ce qui revient à respecter la vie des travailleurs et de leurs familles.

Le membre gouvernemental de la République dominicaine a fait sienne la déclaration du représentant gouvernemental du Panama et considéré que cette commission devrait reconnaître les efforts récemment déployés par le nouveau gouvernement en ce qui concerne la convention no 87 sur la liberté syndicale, et notamment sa demande d'assistance technique afin de résoudre les problèmes rencontrés dans le cadre du dialogue social avec les partenaires sociaux. L'existence de la culture du dialogue ressort en effet des déclarations du gouvernement.

La membre gouvernementale du Salvador a considéré qu'il était important de donner suite à la requête d'assistance technique de la part du bureau sous-régional de l'OIT formulée par le gouvernement du Panama en vue d'une meilleure application de la convention dans le cadre du dialogue et de la concertation avec les interlocuteurs sociaux et afin d'aboutir à un accord entre ces derniers. Elle s'est déclarée solidaire des efforts déployés par le gouvernement du Panama pour trouver des solutions aux problèmes examinés.

Le représentant gouvernemental, après avoir pondéré les observations formulées par les membres travailleurs et les membres employeurs, a réitéré le contenu de sa déclaration en faisant état de sa confiance dans le tripartisme, le consensus et l'application du droit international.

Les membres travailleurs ont déclaré qu'en l'absence de réponses et d'actions de la part du gouvernement aux manquements constatés depuis des années ils réitèrent leur appel au gouvernement de fournir, lors de la prochaine session de la Conférence, un rapport faisant état des mesures concrètes prises en vue de mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention, notamment en ce qui concerne les conditions imposées à la constitution d'organisations syndicales, la restriction des activités syndicales relatives à certains secteurs ou en fonction des réalités du terrain, ou encore la restriction pour certains secteurs quant à l'affiliation à une organisation confédérale. Ils ont souhaité que le gouvernement réponde également aux problèmes existant de longue date comme l'arbitrage imposé, les limitations du nombre d'organisations par établissement ou par province, l'imposition d'un nombre minimal aux fins de la constitution d'une organisation d'employeurs et de travailleurs, la condition de nationalité pour faire partie du bureau d'une organisation, l'interprétation de la notion de services essentiels ou encore l'ingérence dans les conflits du travail, notamment en cas de grève. Ils ont, en outre, demandé au gouvernement de bien vouloir accepter l'assistance technique effective du BIT afin de faire le point sur la situation et rechercher de manière non équivoque des solutions aux problèmes soulevés.

Les membres employeurs ont observé que, dans ce cas, le gouvernement a accepté une assistance technique significative du BIT. A cet égard, cette assistance devrait également inclure un examen du projet de loi mentionné par le représentant gouvernemental afin de s'assurer que ce projet permette de régler l'ensemble des questions soulevées dans ce cas. Ils ont également noté l'indication du gouvernement aux termes de laquelle les partenaires sociaux seraient impliqués dans la préparation du prochain rapport destiné à la commission d'experts.

La commission a pris note des informations orales fournies par le représentant gouvernemental et du débat qui a suivi. La commission a observé que, depuis plusieurs années, la commission d'experts signale des problèmes graves d'application de la convention, tant dans la législation que dans la pratique nationale. Ces problèmes se réfèrent aux obstacles juridiques à la constitution d'organisations de travailleurs et d'employeurs, à l'unicité syndicale imposée par la loi dans les institutions publiques, à l'obligation d'être panaméen pour participer au comité directeur d'un syndicat, à la possibilité d'imposer un arbitrage obligatoire en cas de conflits collectifs, à l'interdiction pour les fédérations de services publics de s'affilier à des centrales réunissant des organisations du secteur privé, et à l'ingérence de la législation dans les activités des organisations de travailleurs et d'employeurs. La commission avait en outre demandé au gouvernement de fournir à la commission d'experts le projet de loi sur les zones franches d'exportation. La commission a pris note des commentaires soumis à la commission d'experts par une organisation de travailleurs et par une organisation d'employeurs.

La commission a pris note des déclarations du représentant gouvernemental, selon lesquelles il est nécessaire de recevoir l'assistance technique du BIT en vue de chercher des solutions consensuelles aux problèmes abordés par la commission d'experts en relation avec les conventions nos 87 et 98.

La commission a regretté que l'assistance technique qu'elle avait suggérée lors de l'examen de ce cas en 2003 ne se soit pas encore concrétisée, et qu'aucun progrès significatif n'ait été enregistré quant à l'application de la convention. Elle a toutefois pris note du fait que le gouvernement s'est engagé à accepter une mission d'assistance technique et de sa volonté de résoudre les problèmes en cours par le dialogue avec les partenaires sociaux.

La commission a exprimé le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires avec l'assistance technique du BIT, en étroite collaboration avec les partenaires sociaux, afin que les organisations d'employeurs et de travailleurs puissent disposer pleinement des droits et garanties consacrés par la convention sans ingérence des autorités publiques.

La commission a déploré l'absence de progrès depuis plusieurs années et a exhorté le gouvernement pour qu'il envoie à la commission d'experts, avant sa prochaine réunion, un rapport contenant des informations détaillées et précises sur les mesures prises, y compris tout projet de loi préparé ou toute nouvelle législation adoptée. La commission a demandé que les partenaires sociaux soient pleinement impliqués dans la préparation dudit rapport et a espéré qu'elle pourrait examiner toutes ces informations l'année prochaine. La commission a exprimé l'espoir que, dans un avenir très proche, elle sera en mesure de constater des progrès importants et concrets, et que la mission d'assistance technique examinera le projet de loi auquel le gouvernement a fait référence.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2003, Publication : 91ème session CIT (2003)

Un représentant gouvernemental a déclaré que, selon le Comité de la liberté syndicale, la reconnaissance du principe de la liberté syndicale n'implique pas nécessairement le droit de grève et a admis que celle-ci puisse faire l'objet de restrictions, voire d'interdictions dans le secteur public ou dans les services essentiels. L'article 452 du Code du travail, modifié par la loi no 44 de 1995, a pour but d'éviter la paralysie des services publics et de soumettre, une fois la grève commencée, le conflit collectif à l'arbitrage, mécanisme moderne et pratique pour les entreprises de service public prévu à l'article no 486 du Code du travail, ce qui ne s'oppose pas aux considérations du Comité de la liberté syndicale.

Le gouvernement croit à la concertation et au tripartisme, raison d'être de l'Organisation. Les fonctionnaires de carrière peuvent constituer ou s'affilier à des associations de fonctionnaires de leurs institutions respectives à caractère socioculturel et économique aux fins de promouvoir les études, les capacités, le perfectionnement et la protection de leurs adhérents. Le gouvernement considère qu'il est juste que les fonctionnaires jouissent du droit de s'affilier à l'association syndicale de leur choix.

Selon la législation panaméenne, le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer un syndicat est de 40 membres, contre 10 membres pour les organisations d'employeurs s'ils n'ont pas de lien entre eux. Cette règle récente (1995) s'applique de manière effective et efficace sans aucun problème dans la République du Panama. En vertu de l'article 64 de la Constitution du Panama, seul le bureau de direction des syndicats prévoit une condition de nationalité pour exercer des fonctions de dirigeant syndical. Une modification de cette condition suppose une révision de la Constitution. En ce qui concerne la grève et l'obligation d'assurer un service minimum (50 pour cent des effectifs), lorsque l'on est en présence de services publics essentiels pour la population, la prestation de ces services ne saurait être interrompue sans causer de préjudices. Pour l'orateur, il n'y a pas d'ingérence du législatif dans les activités des employeurs et des travailleurs. Le Code du travail prévoit, en cas de grève dans des entreprises de service public, la possibilité pour les directions du travail, générale et régionale, de soumettre la grève à l'arbitrage, une fois la grève commencée. Il est possible de faire appel de la décision auprès du ministre du Travail et du Développement du travail.

Le gouvernement du Panama maintient sa ferme volonté politique d'appliquer toutes les conventions et recommandations de l'OIT. Dans le cadre particulier des réformes du Code du travail recommandées par le Comité de la liberté syndicale, celles-ci supposent une révision de la Constitution. Le gouvernement a déployé des efforts importants pour examiner la situation des différents secteurs nationaux.

Les membres employeurs ont indiqué que ce cas recouvre plusieurs aspects et qu'ils ne souhaitent en aborder que certains. Le droit de grève n'étant pas prévu par les dispositions de la convention no 87, ils n'ont pas jugé opportun de s'y référer.

Tout d'abord, concernant la compétence des commissions générales et régionales de soumettre les conflits du travail du secteur public à l'arbitrage obligatoire, les membres employeurs ont considéré qu'il ne s'agit pas d'une violation de la convention même si on peut voir cette pratique comme une ingérence du gouvernement dans le droit de grève. Cependant, la pratique de l'arbitrage obligatoire constitue une ingérence dans le droit de libre négociation collective garanti par la convention no 87. Rappelant la position de la commission d'experts, selon laquelle un Etat peut interférer, sous certaines conditions, dans la négociation collective pour contribuer à trouver un consensus entre les partenaires sociaux, les membres travailleurs ont le sentiment qu'au Panama l'Etat peut intervenir chaque fois qu'il le juge nécessaire, alors que cela n'est possible que sous certaines conditions.

Concernant le fait que, d'après la législation nationale, il ne peut y avoir plus d'un syndicat par établissement et que les syndicats peuvent avoir des antennes régionales ou provinciales, mais pas plus d'une antenne par province, il s'agit d'une violation manifeste de la convention. De la déclaration du représentant gouvernemental, il ressort que cette disposition est le fruit d'un accord entre les syndicats et les associations existants et qu'elle ne sert que les intérêts desdits syndicats et associations, dans la mesure où, sur la base de cette législation, les syndicats ne sont pas des syndicats compétitifs et que les employeurs sont amenés à ne négocier qu'avec un seul syndicat.

La condition de nationalité pour occuper des fonctions de direction dans un syndicat est une violation manifeste de la convention. La commission a déjà examiné cette question à plusieurs reprises. L'exigence légale d'un minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation, au titre de la loi sur les fonctionnaires de carrière, constitue une autre violation de la convention. Il en irait de même si ce nombre était ramené à 20 ou à 40. L'interdiction faite aux organisations de fonctionnaires de s'affilier à d'autres organisations constitue une atteinte à la liberté interne d'association et est donc une violation supplémentaire de la convention no 87.

Concernant les articles du Code du travail prévoyant la fermeture de l'entreprise en cas de grève, ils ne se rapportent pas au droit de grève mais à la violation du droit de prendre part à une activité économique. La décision du gouvernement de fermer une entreprise en cas de grève constitue une ingérence dans la négociation collective dans la mesure où l'employeur n'a pas la possibilité de continuer la production avec les travailleurs non-grévistes.

Le dernier point soulevé par les membres employeurs, qui ne figure pas dans les commentaires de la commission d'experts, concerne le problème du versement du salaire en cas de grève. La Commission de la Conférence a déjà examiné le cas du Panama en 2000 concernant l'application de la convention no 98. Dans ses commentaires, la commission d'experts s'est référée aux commentaires du Comité de la liberté syndicale, mais a omis de formuler des remarques concernant une loi prévoyant l'obligation pour l'employeur de continuer à verser les salaires pendant la grève. Bien que les questions relatives au droit de grève ne découlent pas des articles des conventions nos 87 et 98, elles ont été examinées par la commission d'experts sous la convention no 87 dans le cas de l'Australie. Le problème était différent, la loi australienne interdisant à l'employeur de verser des salaires en période de grève. Dans ce cas, la commission, à juste titre, a déclaré que le versement ou non-versement des salaires pour la période de grève doit être fixé par négociation collective et, par conséquent, ne pas faire l'objet de dispositions légales. Toutefois, il doit être fait référence à cette question sous la convention no 98 et non sous la convention no 87. La commission d'experts ayant, par hasard, omis d'examiner ce point dans le cas du Panama, les membres employeurs ont estimé important de soulever ici cette question et de demander au gouvernement de préciser si les articles de la loi sont toujours en vigueur et, le cas échéant, de les abroger rapidement.

Les membres travailleurs se sont référés aux observations de la CEACR qui portent depuis trente ans sur les points suivants: exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle; exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat; cessation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié; larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, procès-verbaux et comptabilité des syndicats; exclusion du champ d'application du Code du travail des fonctionnaires publics et, par là même, de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement. Cette année encore, il y a comme un sentiment de déjà vu, qui porte atteinte à la crédibilité du système de contrôle. Cette situation est révoltante. Il est temps que le gouvernement panaméen cesse de mener cette commission en bateau et s'acquitte, de manière sincère et effective, de ses obligations découlant de la convention.

Le membre travailleur de la Colombie a déclaré qu'au Panama le droit de grève dans les services qui ne sont pas compris dans ceux considérés comme étant des services publics essentiels est violé, et ceci notamment dans les services de transport opérant sur le canal de Panama.

Le membre gouvernemental de la République dominicaine a indiqué que le gouvernement du Panama est engagé dans le processus de mise en conformité de la législation avec la convention no 87. De plus, ce gouvernement a également fait part de son intérêt de recourir à l'assistance technique du Bureau afin que, dans le cadre du dialogue social et dans un esprit de consensus - tous deux promus par le gouvernement -, les acteurs parviennent à des mesures avantageuses pour toutes les parties concernées.

Le membre travailleur du Panama a déclaré que, de 1903 à 1972, aucune grève légale n'avait pu avoir lieu, bien que le droit de grève soit consacré par la loi. Avec l'ouverture du commerce, les gouvernements et les employeurs tentent de jouer la carte de la flexibilité pour attirer les investissements. L'interdiction de constituer des syndicats dans des zones considérées comme stratégiques est une réalité nationale. Tel est le cas de la zone libre de Colonia dans le secteur bancaire, lequel compte plus de 150 banques internationales, et aussi du secteur de la fonction publique. Dans les zones des ports, assimilés à des services publics, l'arbitrage est imposé. Des tribunaux parallèles aux juridictions du travail ont été créés pour connaître des réclamations des gens de mer. Ces derniers ne dépendent plus du ministère du Travail et ne bénéficient plus du droit de grève. Le Département des organisations sociales est une sorte d'entité régulatrice de la constitution de syndicats. Un nombre élevé de travailleurs est toujours requis pour constituer un syndicat et les travailleurs migrants ne peuvent toujours pas accéder à des fonctions de dirigeants syndicaux. Dans la Constitution, un nouveau titre prévoit l'interdiction de la grève dans la région du canal de Panama, assimilé à un service public international. Le secteur panaméen de l'entreprise entend réduire à néant l'ensemble du droit de grève, en insistant sur des modifications du Code du travail qui leur permettent de continuer à négocier des contrats, à produire et à faire du commerce pendant toute la durée d'une grève. Pour finir, l'orateur a lancé un appel pour que toute réforme de la législation du travail soit le fruit du dialogue et de la concertation et non pas imposée par les gouvernements ou les employeurs.

Le représentant gouvernemental a déclaré que, comme il est respectueux de la Constitution de l'OIT, le gouvernement est respectueux de la constitution nationale et de la législation du travail nationale dont le but est de résoudre les conflits entre les travailleurs et les employeurs. La liberté de constituer des syndicats existe au Panama; elle est soumise à certaines exigences que les organisations existantes respectent dans leur totalité. L'orateur a indiqué que la commission n'est pas le lieu pour résoudre les conflits internes et a demandé aux partenaires sociaux de poursuivre le dialogue national pour trouver des solutions.

Les membres employeurs ont rappelé qu'ils ont clairement indiqué leur position dans leur précédente déclaration. Ils ont déploré que le représentant gouvernemental n'ait pas fait référence à l'obligation légale des employeurs de verser les salaires de leurs employés pendant la grève. Par conséquent, ils ont envisagé de soulever cette question à nouveau à la conférence de l'année prochaine. Il est intéressant de noter que deux membres travailleurs ont critiqué la fermeture d'une entreprise en période de grève. Une telle pratique ne constitue pas seulement une ingérence de l'Etat dans la liberté de l'activité économique d'un employeur, mais aussi un moyen de contraindre les travailleurs ne souhaitant pas faire grève à une sorte de solidarité obligatoire. Il s'agit là d'une remarque intéressante et constructive. Les membres employeurs ont exprimé l'espoir que le représentant gouvernemental souhaite se référer à ce point à la lumière des précédentes discussions qui ont eu lieu dans cette commission.

Les membres travailleurs ont déclaré qu'aucune réponse n'a été apportée aux nombreuses questions posées. Il n'y a par conséquent rien à ajouter.

Le représentant gouvernemental a déclaré être très respectueux des procédures qui réglementent les travaux de cette commission et, dans ce contexte, il a précisé que la question posée par les membres employeurs ne concerne pas les points soulevés par la commission d'experts. S'il le souhaite, le gouvernement pourra répondre dans le futur à toute demande qui lui parviendra.

La commission a pris note de toutes les informations orales communiquées par le représentant gouvernemental et du débat qui a suivi. La commission a constaté avec préoccupation que, depuis plusieurs années, la commission d'experts constate de sérieuses divergences entre la législation et la pratique nationales, d'une part, et la convention, d'autre part. Ces problèmes d'application concernent particulièrement: l'unicité syndicale imposée par la loi dans les établissements publics; le nombre élevé de membres nécessaires à la constitution des organisations d'employeurs et de travailleurs; l'ingérence dans les questions internes et les activités des organisations d'employeurs et de travailleurs, y compris le droit d'élire librement leurs représentants; le traitement législatif de questions qui devraient être réglées par la négociation collective; les sanctions concernant le règlement des conflits; la désaffiliation d'une organisation de fonctionnaires d'une confédération par décision des autorités publiques. La commission a pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle un projet de loi a été élaboré afin d'assurer aux travailleurs des zones franches d'exportation le respect des droits consacrés dans la convention. La commission a également pris note de la volonté du gouvernement de régler les problèmes d'application de la convention à travers le dialogue social. La commission a observé avec regret l'absence de progrès concrets dans l'application de la convention et a exprimé le ferme espoir que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires, en étroite collaboration avec les partenaires sociaux, pour que les organisations d'employeurs et de travailleurs puissent être constituées et puissent organiser leurs activités sans ingérence de la part des autorités publiques. La commission a rappelé au gouvernement qu'il pouvait recourir à l'assistance technique du Bureau pour surmonter les graves problèmes d'application de la convention. La commission a demandé instamment au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises, y compris tout projet de loi ou toute nouvelle législation adoptée, afin de permettre à la commission d'experts d'évaluer à nouveau la situation tant dans la législation que dans la pratique.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 2001, Publication : 89ème session CIT (2001)

Un représentant gouvernemental a déclaré que Panama a ratifié 74 conventions de l'OIT, ce qui le place parmi les 19 pays qui ont ratifié le plus de conventions. Parmi ces 74 conventions, 68 sont en vigueur, ce qui place Panama parmi les 13 pays qui comptent le plus de conventions en vigueur. Par ailleurs, Panama a toujours adressé ses rapports à temps, est à jour de ses contributions et a même payé celles qui correspondent à 2002, ce qui démontre le grand intérêt et le profond respect qu'il a pour l'OIT. A la session de juin 2000, un représentant gouvernemental avait apporté des éclaircissements au sujet du cas no 1931. A cette occasion, celui-ci avait indiqué que le gouvernement a été démocratiquement élu et que la séparation des pouvoirs est en vigueur. L'intervenant a souligné que le gouvernement se soucie tout particulièrement de satisfaire aux normes de l'OIT. Les recommandations de la commission supposent une modification du Code du travail mais, malheureusement, le gouvernement ne dispose pas à l'Assemblée législative de la majorité nécessaire pour que soient adoptées les modifications qui ont été demandées. De plus, les travailleurs qui sont organisés se sont opposés à ces réformes. Celles-ci ont directement trait au droit de grève. Il y a un an et neuf mois, le ministère du Travail est devenu le ministère du Travail, du Développement des relations professionnelles, du dialogue social, de la concertation et de la prévention et la solution des conflits. Il ne se limite donc plus à administrer les conflits. A propos des grèves au Panama, en 1999, 2000 et 2001, 26, 33 et 13 grèves, respectivement, ont fait l'objet d'un préavis mais il n'y en a eu qu'une en 2000 et une en 2001, cette dernière ayant duré deux jours et demi. Les grèves sont donc extrêmement rares. En 1995, le gouvernement précédent, qui disposait de la majorité au parlement, a réformé le Code du travail. Cette réforme avait été approuvée par les employeurs et la plupart des travailleurs. Pourtant, elle a affecté la paix sociale et des manifestations ont fait quatre morts. Le gouvernement croit en la concertation et au tripartisme qui caractérisent l'OIT et la commission, et il est pleinement convaincu que seul le dialogue social permettra de résoudre les questions que la commission a soulevées. Ainsi, par un courrier en date du 6 août 2000, le ministre du Travail a sollicité officiellement l'assistance technique du Bureau et, à cette fin, le gouvernement s'est adressé à l'équipe multidisciplinaire de San José afin de bénéficier de l'aide d'experts des questions ayant trait aux organisations d'employeurs et de travailleurs. Toutefois, l'intervenant a indiqué qu'il ne dispose pas pour le moment de renseignements plus précis sur ce point. L'orateur a indiqué que le ministère du Travail et du Développement des relations professionnelles est en train d'élaborer plusieurs projets tripartites de concertation et de dialogue social placés sous les auspices de l'OIT ou d'autres organismes. Il a mentionné notamment le programme régional de modernisation du marché du travail, appuyé par le BIT-USAID-SIECA, qui est exécuté par la Fondation du travail, organisme bipartite de dialogue social des employeurs et des travailleurs qui bénéficie du soutien du gouvernement; le projet pilote de promotion d'un dialogue social rénové - création d'emplois productifs, protection des travailleurs et investissement en ressources humaines en vue de la solution de conflits du travail - avec l'appui de l'OIT-USAID-SIECA; le projet ARPE, avec l'appui de l'OIT, projet tripartite de création d'emplois et d'atténuation de la pauvreté; le projet Relacentro, avec l'appui de l'OIT, de promotion de la liberté syndicale, de la négociation collective et des relations professionnelles en Amérique centrale; le projet PRODIAC-OIT pour le dialogue social en Amérique centrale et le renforcement des processus de consolidation de la démocratie. Comme on le voit, le ministère du Travail et du Développement des relations professionnelles, conformément à son mandat, oriente, élabore et définit des politiques de développement des relations professionnelles qui visent à promouvoir des relations professionnelles harmonieuses et le recours à des moyens novateurs pour prévenir et résoudre les conflits. Il a été en mesure d'élaborer des alliances avec les institutions universitaires, des entités gouvernementales, des organisations non gouvernementales, des organisations d'employeurs et de travailleurs pour exécuter des programmes axés sur le dialogue social, la concertation et le règlement des conflits du travail. La république de Panama jouit aujourd'hui d'une paix sociale enviable. L'intervenant a souligné que le gouvernement fait tout son possible pour promouvoir le dialogue nécessaire et il estime que ces projets permettront un rapprochement entre employeurs et travailleurs, lequel débouchera sur la présentation d'un projet législatif relatif aux points soulevés par la commission. Le représentant gouvernemental a donc demandé au Bureau de poursuivre son assistance technique par l'intermédiaire d'experts des questions ayant trait aux organisations d'employeurs et de travailleurs, car c'est le moyen de répondre aux attentes de la commission. Enfin, il a réitéré que le gouvernement ne dispose pas de la majorité au parlement pour mener à bien le projet de réforme dont il a fait mention.

Les membres travailleurs ont rappelé que c'est en 1992 que la commission a discuté pour la dernière fois des difficultés d'application de la convention no 87 au Panama. Par ailleurs, le Panama figurait sur la liste des cas individuels examinés l'année dernière par la commission au sujet de l'application de la convention no 98. Plusieurs des problèmes qui avaient été alors abordés sont de nouveau évoqués. La commission d'experts a formulé des commentaires sur toute une série de dispositions juridiques. Plusieurs de ces commentaires concernent les grèves dans les services publics. La commission d'experts a ainsi constaté que le gouvernement donne une interprétation trop large de la notion de "services essentiels" et du service minimum qui doit être assuré en cas de grève dans certains services publics. Pour ce qui est de la définition de services essentiels, les membres travailleurs se sont référés au rapport de la commission d'experts. En ce qui concerne le service minimum, ils ont insisté pour que la législation, qui prévoit la réquisition de 50 pour cent des effectifs lorsqu'il s'agit d'entités fournissant des services publics essentiels, soit modifiée en concertation avec les organisations de travailleurs. Il importe en effet de rechercher une solution qui garantisse un service minimum sans porter atteinte à la liberté syndicale des fonctionnaires concernés. Un autre problème abordé par la commission d'experts concerne l'obligation constitutionnelle d'être Panaméen pour être membre des instances dirigeantes d'un syndicat. Les membres travailleurs ont appuyé pleinement la position de la commission d'experts à cet égard. Il est en effet nécessaire que le gouvernement prenne des mesures appropriées afin que cette exigence, contraire au droit des travailleurs d'élire librement leurs représentants, soit supprimée de la Constitution politique. En ce qui concerne les points IV et IX de l'observation de la commission d'experts, les membres travailleurs se sont référés aux discussions de l'année dernière à propos de l'application de la convention no 98 par le Panama. Ces questions ont été examinées par le Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 1931 et certaines dispositions législatives pourraient effectivement être contraires aux dispositions de la convention no 87. Les membres travailleurs ont insisté pour qu'une solution soit recherchée sur une base tripartite. Il est en effet primordial que, si le gouvernement entreprend des modifications de sa législation, il consulte aussi bien les organisations de travailleurs que les organisations d'employeurs. En conclusion, les membres travailleurs ont constaté que des difficultés d'application de la convention no 87 se posent au Panama, et ont rappelé au gouvernement qu'il peut faire appel à l'assistance technique du BIT pour rendre sa législation conforme à la convention no 87, comme le souligne d'ailleurs le Comité de la liberté syndicale dans sa conclusion sur le cas no 1931.

Les membres employeurs ont déclaré que, comme les membres travailleurs, ils allaient aborder uniquement les points saillants du cas de l'application de la convention no 87 par le Panama et qu'ils allaient se concentrer sur les points à propos desquels les membres employeurs et travailleurs étaient pleinement d'accord. Les membres employeurs ont toujours adopté la même position sur ces points. Premièrement, ils ont estimé que l'interdiction de constituer plus d'une association de fonctionnaires dans une institution et plus d'un bureau par province entraîne une situation de monopole syndical qui constitue une violation de la convention. Deuxièmement, le nombre excessivement élevé de membres requis pour constituer des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs au niveau de l'entreprise est injustifié et viole le principe de la liberté syndicale. Troisièmement, l'exigence d'être Panaméen pour être membre des instances dirigeantes d'un syndicat est excessive et injustifiée. Il serait suffisant d'exiger que la personne ait résidé au Panama pendant une certaine période, mais ensuite cette personne devrait pouvoir entrer dans des organisations d'employeurs ou de travailleurs et exercer des fonctions dirigeantes dans ces organisations. La question du droit de grève a été abordée dans les conclusions du Comité de la liberté syndicale, avec lesquelles les membres employeurs ne sont pas d'accord. Ils ont toutefois considéré que certaines dispositions excessives dans la législation étaient incompatibles avec la convention. Au Panama, les grèves entraînent la fermeture immédiate de l'entreprise, de l'établissement ou du commerce concerné. Cette fermeture est à ce point totale que même les employeurs et la direction n'ont pas accès à leurs biens, les travailleurs non grévistes sont empêchés d'accéder à leur lieu de travail et toute la production est arrêtée. Il est également excessif d'impliquer la police dans ces fermetures. De telles dispositions ont un effet négatif sur le commerce et ne sont fondées ni sur les dispositions de la convention no 87 ni sur celles de la convention no 98. Par conséquent, le gouvernement devrait abroger les dispositions pertinences du Code du travail. Les membres employeurs ont également soulevé des objections vis-à-vis de l'obligation légale pour les employeurs de verser les salaires correspondants aux jours de grève. La commission d'experts s'est référée aux conclusions du Comité de la liberté syndicale et a abordé tous les points sauf celui-ci. A titre de comparaison, les membres employeurs ont cité le cas de l'Australie, examiné lors de la dernière session de la Conférence, qui concernait une disposition en vertu de laquelle les travailleurs ne pouvaient pas être rémunérés en cas de grève. La commission d'experts avait critiqué la législation australienne mais elle ne dit rien dans un cas comme celui-ci où la législation impose aux employeurs de verser leur salaire aux travailleurs grévistes. Le Comité de la liberté syndicale a conclu avec raison que cette question ne devrait pas être réglée dans la loi mais par les partenaires sociaux eux-mêmes. Néanmoins, les membres employeurs ont exhorté le gouvernement à abroger cette législation car elle porte atteinte aux droits des employeurs dans le processus de négociation collective. Malheureusement, le représentant gouvernemental n'a guère fourni de réponse à la question de savoir quelles dispositions allaient être amendées et quand. Par conséquent, les membres employeurs ont demandé que le gouvernement prenne des mesures pour modifier les dispositions en question afin que la législation et la pratique du Panama soient mises en conformité avec la convention.

Le membre travailleur du Panama a signalé que le Panama traverse en ce moment une situation politique, économique et sociale difficile, ce qui fait qu'il est pratiquement impossible qu'une réforme du Code du travail se fasse d'une manière consensuelle. Il a rappelé que le Code du Travail panaméen a été modifié en 1976, 1981, 1986, 1990 et 1995, et que toutes ces modifications ont eu pour effet d'abolir les gains obtenus par les travailleurs. Le plus grave est qu'on a prétendu que les modifications à cet instrument allaient générer des emplois dans le pays, alors qu'il en est résulté le contraire. En effet, le taux de chômage a augmenté et représente 13,2 pour cent de la main-d' uvre. A cet égard, l'orateur a indiqué que la requête faite par les entrepreneurs panaméens n'a pas raison d'être pour les raisons suivantes: i) concernant l'article 435, paragraphe 1, du Code du travail, qui établit une durée maximale de 35 jours pour les négociations de conventions collectives, il a indiqué que cela représentait une période de temps suffisante pour la négociation par voie administrative du travail et que, si on prêtait attention à la prétention des employeurs, il n'y aurait pas de temps prévu pour les négociations et cela causerait un grand préjudice aux travailleurs. Il est aussi important de souligner que la majorité des syndicats négocie, par voie directe, sans aucune sorte de restriction; ii) en ce qui concerne l'article 452, paragraphe 2 du Code du travail, à propos duquel les employeurs sollicitent que les conflits collectifs puissent être soumis à l'arbitrage par accord mutuel, l'orateur a noté que cela représente pour le mouvement syndical panaméen un recul, car la majorité des conflits collectifs sont soumis à l'arbitrage pour éviter la grève. Procéder, comme le voudraient les employeurs, par la voie d'un accord mutuel, aggraverait les conflits du travail dans le pays parce que certains chefs d'entreprise prolongeraient le conflit en cas de grève et on se moquerait ainsi des aspirations des travailleurs; iii) concernant les articles 493 (1) et 497, relatifs à la fermeture de l'entreprise, de l'établissement ou du commerce en cas de grève, les suggestions des employeurs au Code du travail signifieraient une grève médiatisée et les employeurs pourraient continuer à faire fonctionner leurs entreprises, y compris avec du nouveau personnel, ce qui priverait la grève de son efficacité et provoquerait possiblement des confrontations entre les travailleurs. Il a ajouté que, dans le cas du Swaziland, les employeurs ont émis l'opinion que la question du droit de grève n'est pas couverte par la convention no 87. Les détails se référant au droit de grève ne sont pas pertinents, et l'examen de celui-ci ne peut être fait par la Commission de la Conférence car, selon les membres employeurs, ce terme n'est pas couvert par la convention no 87. A cet égard, l'orateur a indiqué qu'il ne comprend pas comment le critère opposé peut être appliqué dans le cas du Panama. En concluant, il a souligné que la Commission de la Conférence et la commission d'experts ont été mal informées et que jamais le mouvement syndical n'a été informé officiellement que l'OIT avait envoyé au Panama un expert technique pour traiter de ce thème.

Le membre employeur du Panama a indiqué que les représentants du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) ont distribué aujourd'hui dans l'enceinte une publication intitulée "Plaintes contre le gouvernement du Panama, Etat Membre de l'Organisation internationale du Travail, pour différentes violations de la liberté syndicale dans la République du Panama". Ces plaintes se réfèrent spécifiquement à des violations des principes de la liberté syndicale et droits syndicaux que consacrent les conventions nos 87 et 98. Ces plaintes concernent d'une part les services publics où il est uniquement permis de s'organiser sous la dénomination "d'association", limitant ainsi leur nombre et les empêchant de s'organiser en fédérations ou confédérations, interdisant le droit de grève et établissant une large gamme de services essentiels ainsi que d'autres limitations qui entravent gravement l'application effective des conventions mentionnées. D'autre part, en ce qui concerne le secteur privé, les plaintes dénoncent l'exigence excessive d'un minimum de 40 membres pour former un syndicat. La publication dénonce également l'utilisation, par les autorités du travail, d'articles de loi contenant des détails excessifs pour empêcher qu'un syndicat négocie avec l'employeur en le remplaçant par un groupe de travailleurs non organisés ou en excluant les représentants syndicaux pour les remplacer par des représentants illégitimes. De même, les autorités rejettent les pétitions faisant état des subterfuges qui leur permettent de réglementer excessivement les libertés syndicales. Ces libertés et droits syndicaux sont "sérieusement compromis au Panama, et le gouvernement a la responsabilité, qu'il n'a pas assumée, de provoquer les changements législatifs nécessaires" et (page 5 de la publication mentionnée). Les plaintes auxquelles on a fait référence font écho aux recommandations du Comité de la liberté syndicale en ce qui concerne: un processus de conciliation rempli d'exigences procédurales qui sont loin de constituer un mécanisme de promotion de la négociation volontaire, et qui entravent les droits des interlocuteurs sociaux; l'imposition d'un arbitrage obligatoire dans les services publics non essentiels, etc. Cependant, il a signalé que celui qui a préparé cette plainte, rendue publique ce matin, est un des auteurs liés à la législation du travail actuelle du Panama. Sa connaissance du problème doit contribuer à résoudre celui-ci avec la détermination et la fermeté qui caractérisent la commission. Il a indiqué qu'il représentait et agissait en sa qualité de membre employeur à cette conférence pour le Conseil national des entreprises privées du Panama, auteur de la dénonciation qui a mené à la révision des articles spécifiques de loi dont la lettre, l'esprit et l'application ne sont pas en conformité avec les principes et droits syndicaux des employeurs et des travailleurs. Il a signalé qu'il est heureux qu'à cette occasion le Conseil national des travailleurs organisés du Panama ait agi en accord avec les désirs et propositions des employeurs organisés du Panama. Les défis de la globalisation requièrent peut-être un concept nouveau pour son petit pays, mais en fait celui-ci requiert seulement l'application exclusive et efficace des recommandations du Comité de la liberté syndicale. Il a signalé qu'il était convaincu que les conventions nos 87 et 98 ont été conçues pour promouvoir et garantir la paix sociale, exaltant la dignité humaine et le droit de tous à trouver le bonheur. Il a souligné que l'engagement de la commission sera de coopérer pour que le gouvernement du Panama assume la responsabilité qui lui incombe et il a indiqué qu'il souhaitait un futur empreint de paix et de fraternité au Panama.

Le représentant gouvernemental du Panama a répété que le gouvernement ne disposait pas de la majorité parlementaire pour procéder aux modifications du Code du travail requises par la commission. Il a à nouveau demandé l'assistance technique du BIT, aux niveaux bipartite et tripartite, pour que les travailleurs et les employeurs panaméens puissent parvenir à un accord sur les modifications. Il a indiqué qu'il ne s'agissait pas d'un problème de liberté syndicale mais de dialogue social. Il s'est déclaré préoccupé par la déclaration du membre travailleur de Panama, qui a dit n'avoir reçu aucune communication de la part du BIT. Le gouvernement est disposé à procéder aux réformes suggérées par le BIT, mais il a besoin d'une assistance technique pour amener les partenaires sociaux à se mettre d'accord sur les questions en suspens. Le BIT doit poursuivre ses efforts aux niveaux bipartite et tripartite, en ce qui concerne les réformes mentionnées dans le cas no 1931 et les autres normes qui contreviennent à la convention no 87.

Les membres travailleurs ont déclaré que des difficultés concernant l'application de la convention no 87 se posent clairement au Panama. Ils ont une nouvelle fois rappelé que des solutions devaient être trouvées aux problèmes soulevés par les membres employeurs et les membres travailleurs, dans le cadre d'un véritable dialogue tripartite assurant la pleine participation des organisations syndicales. Ils ont également insisté sur le fait que, contrairement à ce qu'a déclaré le membre travailleur du Panama, tous les points abordés par la commission d'experts devaient être examinés.

Le membre travailleur du Panama a indiqué que le mouvement syndical de Panama considérait qu'il était inacceptable de procéder à une sixième réforme du Code du travail étant donné qu'à chaque modification les droits des travailleurs ont été restreints. Il a indiqué que les conditions sociales, politiques et économiques n'étaient pas réunies dans le pays pour la réalisation d'une autre réforme. Il a ajouté que les problèmes des travailleurs du secteur public ne sont pas ceux que mentionne la commission d'experts dans son observation, le principal problème auquel se heurtent les travailleurs étant la négation du droit d'organisation. L'orateur a exprimé l'espoir que, l'année prochaine, la commission sera en mesure de discuter de ce problème. Enfin, rappelant que l'un des objectifs de l'OIT est de garantir la paix sociale, l'orateur a précisé qu'il était important de comprendre qu'une nouvelle réforme du Code du travail pourrait avoir des conséquences catastrophiques pour le pays.

Les membres employeurs ont noté une série de questions examinées par la commission d'experts, qui concernent des restrictions à la liberté d'association pour les employeurs et les syndicats. Ils ont considéré que ces dispositions constituent de claires violations de la liberté d'association et qu'elles devraient être abrogées. Ce cas est inhabituel car il implique des dispositions qui imposent des restrictions extrêmes à la liberté des employeurs de mener leurs activités. Tel que l'a correctement souligné le membre travailleur du Panama, la convention no 87 ne régit pas le droit de grève. Cependant, les membres employeurs ont traité de différents points dans leurs déclarations antérieures. La question soulevée par les membres employeurs ne mettait pas l'accent sur le droit de grève, mais traitait plutôt de la relation qui existe entre la grève et les activités des employeurs car, selon la législation panaméenne, la grève des travailleurs affecte négativement la possibilité pour les employeurs de poursuivre leurs activités. Ils ont considéré les dispositions comme étant excessives car elles impliquent la fermeture de l'entreprise, imposent l'obligation pour les employeurs de payer des salaires aux travailleurs en grève et empêchent l'accès des établissements aux employeurs ainsi qu'aux cadres. Ils ont donc considéré que ces dispositions mettent en danger, et même violent, les droits de liberté d'association des employeurs. Reconnaissant qu'il n'y a pas de fondement pour une telle conclusion dans la convention no 87, les membres employeurs ont tout de même exprimé leur accord avec les conclusions du Comité de la liberté syndicale et ont demandé au gouvernement d'amender les dispositions du Code du travail à ce sujet. Ils ont exprimé l'espoir que les travailleurs et les employeurs pourraient progresser afin d'atteindre un consensus sur d'autres questions, une fois qu'une législation plus équilibrée serait promulguée.

Le représentant gouvernemental a précisé que ses déclarations antérieures, demandant l'assistance technique du BIT au niveau bipartite, allaient dans le sens de la recommandation formulée par la commission dans ses conclusions.

La commission a pris note des informations communiquées oralement par le représentant gouvernemental et du débat qui a suivi en son sein. La commission a souligné avec préoccupation que, depuis des années, la commission d'experts constate de graves discordances entre la législation et la pratique nationales, d'une part, et la convention, d'autre part, en ce qui concerne en particulier les points suivants: unicité syndicale imposée par la loi dans les institutions publiques; nombre de membres requis excessivement élevé pour constituer une organisation de travailleurs ou d'employeurs; ingérence dans les activités et les affaires internes des organisations d'employeurs et de travailleurs, y compris en ce qui concerne leur droit de choisir librement leurs dirigeants; traitement par la voie législative de questions qui devraient faire l'objet de la négociation collective et sanctions disproportionnées dans la procédure de règlement des conflits collectifs du travail. La commission a constaté que le Comité de la liberté syndicale s'était également référé à certaines de ces questions. La commission a constaté avec regret qu'aucun progrès n'avait été fait dans l'application de la convention et elle a demandé instamment au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour rendre la législation et la pratique nationales pleinement conformes aux dispositions de la convention. La commission a demandé instamment au gouvernement de promouvoir des discussions tripartites pour résoudre, dans le respect de la convention, les problèmes évoqués. La commission a rappelé, comme la commission d'experts, que le pays pouvait bénéficier de l'assistance technique du Bureau. La commission a exprimé le ferme espoir de pouvoir constater, très prochainement, des progrès réels en vue d'une pleine application de la convention afin qu'il soit mis un terme aux violations des droits tant des employeurs et de leurs organisations que des travailleurs et de leurs syndicats. La commission a demandé au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations détaillées pour que la commission d'experts puisse évaluer l'évolution de la situation.

Le représentant gouvernemental a précisé que ses déclarations antérieures, demandant l'assistance technique du BIT au niveau bipartite, allaient dans le sens de la recommandation formulée par la commission dans ses conclusions.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1992, Publication : 79ème session CIT (1992)

Se référant à certains points mentionnés dans l'observation de la commission d'experts, le gouvernement a communiqué les documents suivants:

1. Projet de loi no 70 "qui établit et régit la carrière administrative".

2. Résolution no D.M. 23/92 du 21 mai 1992, qui réduit le nombre de documents requis pour la reconnaissance des organisations sociales.

En outre, un représentant gouvernemental, se référant au point de l'observation de la commission d'experts sur l'application de la convention relatif à l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail, qui découle des dispositions contenues dans les chapitres 1 et 2 du titre XI de la Constitution du Panama, a indiqué qu'un projet de loi sur la carrière administrative avait été présenté formellement à l'Assemblée législative aux fins d'étude et d'adoption. Son gouvernement a l'intention d'accorder aux fonctionnaires publics un cadre légal conforme aux principes d'un "système de mérite", ainsi que d'autres droits et obligations résultant des normes constitutionnelles en harmonie avec les dispositions du Code du travail pour le secteur privé. S'agissant des dispositions sur l'exigence d'"un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle" et de celle de "75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat", relevées par la commission d'experts dans son observation, la modification éventuelle de ces dispositions est un thème susceptible de faire l'objet d'un débat tripartite dans le cadre du processus de concertation sociale lancé par son gouvernement. Cette concertation et les sous-commissions constituées en son sein forment un cadre approprié pour améliorer le Code du travail conformément aux conventions internationales du travail ratifiées. Elle a également pour objet d'augmenter la production nationale, d'améliorer la condition générale des travailleurs et des employeurs ainsi que les possibilités de création de nouveaux emplois. La question de la "révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié" doit également être abordée dans le cadre de la concertation sociale. Cette révocation ne s'applique qu'aux dirigeants des syndicats d'entreprises (qui doivent être des employés) et elle ne s'applique pas dans les syndicats de branche ni dans les fédérations, les confédérations ou les centrales. En ce qui concerne les pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats, il convient de relever que la résolution no 23/92 du 21 mai 1992, qui réduit le nombre de documents nécessaires à la reconnaissance et au fonctionnement des organisations sociales, limite et réglemente de façon appropriée l'article 376, alinéa 4, du Code du travail, en tenant compte des commentaires antérieurs de la commission d'experts. S'agissant des commentaires portant sur la loi no 13 du 11 octobre 1990, il a souligné le caractère temporaire et exceptionnel de cette mesure, qui avait été justifiée par une politique de stabilisation conjoncturelle visant à permettre le rétablissement de l'économie. Cette loi n'a pas empêché la négociation de six conventions collectives en 1990, ni l'adoption de neuf autres conventions collectives par voie de négociations directes en 1991. Cette loi n'a pas non plus empêché les grèves, mais a seulement introduit l'arbitrage après consultation avec les travailleurs pour éviter la fermeture définitive de l'entreprise et la perte des moyens de travail, pour les cas de grèves qui se prolongent. La loi no 13 doit être réexaminée dans le cadre du processus de concertation, afin de rétablir rapidement l'exercice de la négociation collective conformément aux conventions internationales du travail. Quant à la loi no 25 d'ordre public du 14 décembre 1990, ses dispositions ont expiré le 31 décembre 1991. Il n'est pas établi qu'"un nombre important" de travailleurs aient été licenciés: ont été visés les seuls fonctionnaires ayant commis des actes de violence à l'encontre d'autres agents publics ou d'usagers des services publics, et causé des dommages aux installations et aux biens de l'Etat, au cours d'activités non syndicales, comme ce fut le cas dans deux entreprises publiques et non à cause de leur condition de dirigeant syndical. Pourtant, le nombre des travailleurs licenciés n'a représenté que 2,3 pour cent des employés de chacune de ces deux entreprises. De nombreux travailleurs licenciés, 107 à l'Institut des ressources hydrauliques et de l'électricité, et 37 à l'Institut national des télécommunications, ont déposé des recours devant les tribunaux compétents, qui ont donné lieu à une procédure administrative contentieuse devant être tranchée par la chambre compétente de la Cour suprême. Des informations détaillées à cet égard ont également été soumises au Comité de la liberté syndicale (cas no 1569), ainsi que dans les rapports sur les conventions nos 87 et 98 envoyés en janvier 1992.

Les membres travailleurs ont rappelé que la Commission de la Conférence avait discuté de ce cas en 1981, 1989 et 1991. Le long examen auquel elle s'est livrée l'année dernière a donné lieu à une conclusion qui a été reprise dans un paragraphe spécial de son rapport. Outre les points désormais bien connus, la commission d'experts relève également cette année que des lois récentes contiennent des restrictions au droit de grève et prévoient des mesures antisyndicales contre les agents publics. La situation, dans la loi ou la pratique, ne semble guère avoir changé depuis un an. Le seul élément nouveau consiste en cet "accord de concertation sociale" conclu entre les employeurs, les travailleurs et le gouvernement en décembre 1991, qui devrait permettre l'ouverture de consultations visant à une modification éventuelle de la loi no 13 de 1990 restreignant le droit de grève. Quant aux textes mentionnés dans la communication écrite du gouvernement, leur portée reste obscure. Une certaine évolution semble toutefois perceptible dans l'attitude du gouvernement, qui semble plus positive cette année que lors des débats de 1991. Le gouvernement - comme d'ailleurs certains autres gouvernements, notamment en Amérique latine - donne l'impression de souhaiter collaborer davantage avec les organes de contrôle. La volonté, encore timide, du gouvernement de procéder à certains changements n'a pas encore donné lieu à de réels progrès dans la pratique. Aussi convient-il d'insister pour que les initiatives annoncées donnent lieu à une modification effective de la législation sur tous les points signalés par la commission d'experts depuis des années, notamment en ce qui concerne l'élimination des ingérences, la suppression de l'exigence quant à la nationalité, la garantie de la liberté syndicale aux travailleurs du secteur public et le respect du droit de grève. Compte tenu de la gravité des problèmes, qui a été soulignée dans les conclusions de cette commission en 1991, et eu égard à la complexité des informations communiquées par le gouvernement, l'envoi d'une mission du BIT pourrait être envisagé. Faute d'une évolution à brève échéance, non seulement dans les propos, mais aussi dans la réalité, la présente commission risquerait d'être amenée à constater une nouvelle fois l'année prochaine l'écart entre les intentions affichées et les actes.

Les membres employeurs ont indiqué que leur point de vue s'écartait de celui des membres travailleurs sur un certain nombre de points. En ce qui concerne les questions de fond posées par ce cas, il est en premier lieu clair que le déni du droit des fonctionnaires de négocier collectivement constitue une violation flagrante de la convention. Les informations sur leur situation juridique figurant dans le rapport de la commission d'experts et dans la déclaration du représentant gouvernemental sont toutefois source d'une certaine confusion et il conviendrait que les experts examinent de nouveau attentivement cette question. Sur le point de savoir si l'exigence d'un nombre minimum de 50 travailleurs ou de 10 employeurs pour constituer une organisation est trop élevée, il y a lieu de s'interroger sur ce que serait le bon chiffre: la commission d'experts le trouve trop élevé, le gouvernement promet de le modifier, et pourtant la convention est muette sur la question. Il faut donc se garder de proposer des chiffres qui ne peuvent qu'avoir un caractère arbitraire. En revanche, s'agissant de l'exigence de 75 pour cent de membres panaméens, il est indéniable qu'il s'agit d'une violation de la convention qui garantit la liberté syndicale à tous les travailleurs sans considération de nationalité. Le gouvernement a indiqué que la question est ou va être examinée et il faut espérer que cet examen aboutisse. Quant au problème des larges pouvoirs de contrôle des activités syndicales par les autorités, il importe de distinguer entre ceux qui sont susceptibles de donner lieu à une véritable ingérence dans les affaires intérieures d'un syndicat et la simple vérification des comptes destinée, selon le gouvernement, à prévenir ou à sanctionner les malversations. La commission d'experts reconnaît elle-même qu'il peut y avoir vérification des comptes dès lors que la demande en est faite par un tribunal ou par la majorité des membres. Les membres des syndicats doivent en effet être protégés contre d'éventuels abus et il conviendrait que cette protection puisse aussi bénéficier aux minorités. Dans le domaine des restrictions au droit de grève, l'accord conclu en décembre 1991 entre les partenaires sociaux et le gouvernement constitue un élément nouveau et important. Les membres employeurs ont fait connaître l'année dernière leur avis motivé sur la manière dont l'étendue du droit de grève était interprétée par la commission d'experts. Celle-ci ne semble toutefois avoir tenu compte ni de la nouvelle loi, ni des remarques des membres employeurs, qui ont pourtant exposé en détail les raisons pour lesquelles les principes mêmes de l'interprétation de la commission d'experts ne leur semblaient pas acceptables. La commission d'experts, qui se plaît, au paragraphe 6 de son rapport général, à louer l'"esprit de respect mutuel, de collaboration et de responsabilité" gouvernant ses relations avec la présente commission, s'est, en l'occurrence, bornée à réitérer sa position sans avancer d'arguments nouveaux. En résumé, les membres employeurs sont tout à la fois en plein accord avec la commission d'experts quant à la gravité exceptionnelle du cas, et en complet désaccord quant à certains éléments de son analyse.

Le membre travailleur du Panama a déclaré qu'il partageait les opinions exprimées par la commission d'experts dans son observation sur l'application de la convention. Le processus de concertation sociale a suscité un grand espoir de voir résoudre les problèmes visés. S'agissant des questions examinées par les experts, il est certain que la loi no 13 a été adoptée dans des circonstances exceptionnelles, mais son application a été unilatérale. De nombreux travailleurs ont été licenciés en vertu de la loi no 25, et les recommandations formulées à cet égard par le Comité de la liberté syndicale doivent être mises en oeuvre. En dépit de son soutien au processus de concertation et de son optimisme quant à son issue, qui devrait permettre de surmonter les difficultés visées d'ici la prochaine réunion de la présente commission, l'orateur a estimé qu'il convenait de continuer à suivre ce cas. Le BIT pourrait apporter son assistance à la révision du droit du travail en vigueur.

Le représentant gouvernemental a indiqué que certains des points examinés par la commission d'experts étaient en suspens depuis de nombreuses années, mais que la situation avait été aggravée par les dispositions introduites en 1990 en raison des événements exceptionnels survenus dans son pays. Son gouvernement a la ferme intention d'apporter une solution à l'ensemble des difficultés relevées par la commission d'experts. Le processus de concertation constitue un cadre particulièrement approprié pour aborder ces questions par la voie du dialogue entre le gouvernement et les organisations d'employeurs et de travailleurs. Cette concertation se propose de discuter des amendements à l'ensemble du Code du travail et pas seulement de la loi no 13. Réitérant ses propos antérieurs, le représentant gouvernemental a communiqué un ensemble de données relatives aux conventions collectives négociées après l'entrée en vigueur de la loi no 13.

La commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le gouvernement dont il ressort qu'une procédure de consultation tripartite a été entamée en vue d'assurer la mise en pleine conformité de la législation avec les prescriptions de la convention. Dans le même temps, la commission a eu sentiment que les progrès réalisés jusqu'à présent étaient encore de portée limitée. Eu égard au profond changement intervenu dans la situation politique du pays il y a seulement quelques années et au fait que le nouveau gouvernement se trouve confronté à des problèmes dans ce domaine, la commission a suggéré au gouvernement d'inviter une mission de contacts directs du BIT afin d'atteindre ces objectifs dans un proche avenir.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1991, Publication : 78ème session CIT (1991)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

1. Au sujet du nombre prétendument élevé de membres requis pour la création d'un syndicat, soit un minimum de 50 travailleurs ou 10 employeurs (article 344 du Code du travail): cette condition ne limite pas le droit universellement reconnu d'organisation, étant donné que la convention n'établit pas de paramètres minima ou maxima pour la constitution d'un syndicat et qu'il n'existe non plus aucune recommandation de la commission d'experts à cet égard. Il convient de souligner qu'à l'article 64 de la Constitution nationale le nombre ou les quantités qu'établit l'article 344 du Code du travail ont pour seul objet de renforcer les organisations syndicales afin qu'elles puissent rendre effectif le droit de négociation comme fondement du droit collectif qui repose sur un principe de majorité.

Les organisations professionnelles ont actuellement tendance à aller vers la formation de syndicats de branches pour développer leur activité sur l'ensemble du territoire national, ce qui implique un regroupement des forces de travail bien supérieures au nombre exigé par la loi. Les organisation syndicales elles-mêmes s'opposent à la diminution du nombre minimum de membres nécessaire pour créer un syndicat, qui constituerait un fractionnement de la classe travailleuse et affaiblirait gravement le mouvement ouvrier.

2. En ce qui concerne l'observation sur l'exigence que 75 pour cent des membres d'un syndicat soient panaméens, contenue à l'article 347 du Code du travail, il ne s'agit pas d'une norme discriminatoire mais d'une norme qui est au-dessous des aspirations des organisations de travailleurs, car l'activité économique était entre les mains d'étrangers, et cette domination s'étendait dans les activités commerciales où les travailleurs n'étaient pas panaméens. Afin de favoriser les nationaux, des normes ont été élaborées, qui imposent des pourcentages en vue de garantir le travail et le droit de s'organiser des panaméens. Indépendamment de ce critère, il n'existe pas de limitation ni d'interdiction faite aux syndicats de permettre, au sein de leur organisation, l'adhésion d'étrangers, pourvu que leurs statuts l'indiquent. Cette situation est rendue possible par la législation qui ne considère pas comme étrangers ceux qui ont un conjoint panaméen ou résident depuis dix ans ou plus dans le pays. Le gouvernement estime qu'aucun des articles de la convention ne contient quelque disposition que ce soit sur l'inclusion, l'exclusion ou l'interdiction au nom de limitations à l'adhésion syndicale des étrangers. Mais il ajoute qu'aucune disposition législative du travail en vigueur en matière syndicale au Panama n'interdit ou ne limite le droit des étrangers à se syndiquer en raison de leur nationalité, pourvu qu'ils n'excèdent pas 25 pour cent des membres inscrits du syndicat concerné, ainsi que disposent les articles 17 et 20 de la Constitution nationale qui réservent certaines activités aux nationaux panaméens et l'article 39 de la grande Charte qui consacre la liberté des associations.

3. En ce qui concerne l'observation sur la révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical licencié, le gouvernement estime normal que le mandat du dirigeant d'un syndicat d'entreprise prenne fin lorsque celui-ci n'est plus affilié pour avoir cessé d'être employé de ladite entreprise. Le gouvernement admet qu'il n'est pas clair dans le Code du travail quel est le sort d'un dirigeant de syndicat d'industrie ou mixte auquel ne s'applique pas l'article 359 du Code du travail. Selon le gouvernement, les syndicats d'entreprise pourraient sinon être dirigés et/ou dominés par d'anciens travailleurs de celle-ci, ce qui serait illogique et incommode.

4. En ce qui concerne les larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (article 376, paragraphe 4 du Code du travail), le gouvernement indique que l'Etat ne contrôle pas l'activité syndicale par le seul fait de mener des examens comptables et d'enregistrer les procès-verbaux ainsi que le dispose l'article considéré. Etant donné que les syndicats sont d'intérêt public, le ministère du Travail et du Bien-être social a, en conséquence, en tant qu'organe d'Etat, l'obligation d'encourager la constitution de ces organisations et de garantir leurs existence légale et leur rayonnement. Selon le gouvernement, il n'est pas certain qu'il existe de tels pouvoirs de contrôle sur la documentation syndicale chaque fois que ces "registres de procès-verbaux" se limitent à ceux qui ont trait à des changements ou élection de dirigeants, réforme des statuts et autorisation pour exercer des droits dans les relations avec des tiers comme principe de base de la publicité et de l'authenticité de la personnalité juridique et du représentant légal de l'organisation.

Selon le gouvernement, le ministère n'intervient que dans les contestations, par une partie des membres, de l'élection d'un comité directeur, selon des procédures ordinaires et à la connaissance des juges du travail. Il n'existe pas de contrôle de la comptabilité des syndicats toutes les fois où la vérification a pour seule fin de vérifier des allégations de mauvaise utilisation des fonds des syndicats ou, d'office, pour constater le soin ou l'hnnêteté dans la gestion des mêmes fonds. Le ministère ne peut suspendre aucun dirigeant pour "mauvaise manipulation des fonds syndicaux" ni pour "appropriation indue" de ceux-ci. La protection de l'intégrité de la "gestion" syndicale empêche le ministère de déposer des plaintes judiciaires ou d'autre sorte, ce qui constitue la cause principale de la corruption et du discrédit des syndicats.

Par ailleurs, la formalité de présenter une demande d'inscription d'un nouveau syndicat a pour objectif de doter de la protection ou de l'immunité syndicale "tous les membres d'un syndicat en formation", comme disposent les articles 381 et 385 du Code du travail. Sans la formalité de présentation de la demande du syndicat en formation au ministère, cette protection ne serait pas effective.

5. En ce qui concerne l'observation sur l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par conséquent, des droits d'organisation et de négociation collective (article 2, paragraphe 2 du Code du travail), le gouvernement indique que les chapitres 2 et 3 du titre XI de la Constitution de 1946 établissent respectivement "les principes fondamentaux de l'administration du personnel" et "l'organisation de l'administration du personnel". En application de ces dispositions constitutionnelles a été promulguée la loi de la carrière administrative en 1963, qui a été ratifiée par un décret de Cabinet de 1968 abrogeant les articles concernant la stabilité des emplois publics. On ne peut appliquer le Code du travail aux fonctionnaires publics, sauf dans le cas des exeptions qui permettent le droit d'organisation contenue dans la loi no 8 du 25 février 1975 et les lois nos 34 et 40 de février 1979, applicables respectivement aux entreprises d'Etat comme l'IRHE, INTEL, l'autorité portuaire nationale et les Chemins de fer de Panama. Il existe encore d'autres carrières administratives autorisées par l'article 300 de la Constitution, comme la carrière judiciaire (consacrée par le Code judiciaire), la carrière enseignante de l'éducation nationale, la carrière diplomatique, la carrière sanitaire, la loi sur l'avancement des infirmières et auxiliaires, les lois des laborantins, des pompiers de Panama, des employés des postes et télégraphes, des employés de la Banque nationale de Panama, etc., toutes lois spéciales qui ne sont pas modifiées par la loi de la carrière administrative. De plus, Panama n'a pas ratifié la convention no 151 sur le droit d'association des employés de l'administration publique et n'est donc pas lié par cette convention. En conséquence, les conventions nos 87 et 98, qui n'ont rien à voir avec le droit d'organisation des employés de l'administration publique, ne sont pas violées, puiqu'elles régissent les relations syndicales entre les travailleurs des entreprises privées et les entrepreneurs, une relation que couvre pleinement le Code du travail.

6. En ce qui concerne les commentaires de la commission d'experts relatifs à la loi no 13 du 11 octobre 1990 qui contiendrait des restrictions au droit de grève et de négociation collective, le gouvernement indique que la possibilité qu'a l'autorité du travail de recourir à l'arbitrage dans les cas de grève prolongée pouvant susciter de graves perturbations économiques dans l'entreprise constitue un pouvoir discrétionnaire qui s'exercera après la constatation sommaire des faits, avec audition des travailleurs, comme prévoit la loi qui a un caractère transitoire pour une période de trois ans. A ce jour, il n'en a pas été fait application. Ce pouvoir discrétionnaire n'est pas nouveau dans la législation panaméenne. Antérieurement, la loi no 95 de 1976 avait introduit un même pouvoir.

7. En ce qui concerne l'observation sur la loi no 25 du 14 décembre 1990, le gouvernement explique qu'il s'agit d'une loi d'ordre public contre les actes subversifs de fonctionnaires publics, de caractère temporaire qui restera en vigueur jusqu'au 31 décembre 1991. Elle ne prévoit pas de licenciement ou de sanctions visant les "dirigeants syndicaux" à raison de leur qualité, mais des sanctions visant les employés publics qui ont participé à un complot avec des militaires golpistes "pour renverser le gouvernement" au moyen d'exhortations des organisateurs du mouvement à "mener un arrêt de travail général permanent jusqu'à la chute du gouvernement" et comportant la communication entre les fonctionnaires organisateurs de l'arrêt de travail illégal et un insurgé en armes suite à la prise du quartier général de la Police nationale. N'ont été sanctionnés que les fonctionnaires qui ont commis des actes de violence physique contre d'autres fonctionnaires pour les empêcher d'accéder aux lieux de travail et des atteintes à la propriété d'Etat. Le gouvernement indique qu'il s'agissait d'"associations civiles" irrégulières, constituées sous couvert des dispositions du Code civil concernant les associations civiques et de bienfaisance, qui prétendaient fonctionner illégalement en tant que syndicats de ministères, comme la Fédération nationale des fonctionnnaires publics. Il ne s'agissait pas d'une "grève" car elle n'avait aucun caractère de conflit du travail mais d'un "arrêt de travail général" illégal.

A la fin mars, le Procureur de la Cour suprême de justice n'a considéré inconstitutionnel que le paragraphe 2 qui prétendait établir que "l'organe exécutif, à travers le conseil de Cabinet, déterminera si les actions, actes ou faits considérés portent atteinte à la démocratie et à l'ordre constitutionnel de l'Etat", car ce pouvoir est de compétence législative. Le 23 mai 1991, la Cour suprême en séance plénière a rendu un arrêt sur le recours en inconstitutionnalité déposé par divers dirigeants syndicaux ou anciens employés de l'IRHE et de l'INTEL, déclarant conformes à la Constitution l'ensemble des dispositions de la loi no 25 de 1990, à l'exception du paragraphe de l'article 2.

En outre un représentant gouvernemental a réitéré en totalité le contenu des informations écrites transmises par son gouvernement. Il s'est également référé aux difficultés rencontrées par son gouvernement pour respecter l'envoi des rapports dus pour 1990 et a indiqué que depuis le mois de mars 25 rapports sur différentes conventions ont été envoyés. Il a indiqué que les observations de la commission d'experts au sujet des lois no 13 d'octobre 1990 et no 25 de décembre de la même année devraient être exclues de l'examen du cas jusqu'à ce que la commission puisse examiner l'importante documentation présentée avec les rapports de 1990 et 1991. Il a saisi cependant l'occasion pour clarifier que la loi no 25 ne porte pas sur le domaine pénal, qu'elle n'impose pas de détention et ne crée pas de discrimination. L'analyse de cette loi par le Procureur (avril 1991) et la décision de la Cour suprême de justice (mai 1991) affirment de manière concordante que la loi ne viole pas les principes constitutionnels ni les droits de l'homme. La loi ouvre des voies de recours administratifs et, après l'épuisement de ceux-ci, ouvre le droit au recours devant la Cour suprême de justice. La constitutionnalité et la "viabilité" de la "rétroactivité" de la loi s'expliquent par leur caractère de loi d'ordre public qui normalement s'applique sans limites. Cette loi a été appliquée rétroactivement au moment d'une grève générale illimitée au sujet de laquelle une série d'informations ont été communiquées dans le cadre du cas no 1569 examiné par le Comité de la liberté syndicale.

Concernant les dispositions du Code du travail auxquelles se réfère la commission d'experts, l'orateur a indiqué au sujet du nombre prétendument élevé de membres requis pour la constitution d'un syndicat, soit un minimum de 50 travailleurs ou de 10 employeurs (article 344 du Code du travail) que cette condition ne limite pas le droit universellement reconnu d'organisation, étant donné que la convention n'établit pas de paramètres minima ou maxima pour la constitution d'un syndicat, et qu'il n'existe non plus aucune recommandation de la commission d'experts à cet égard.

En ce qui concerne l'exigence que 75 pour cent des membres d'un syndicat soient Panaméens, contenue à l'article 347 du Code du travail, il ne s'agit pas d'une norme discriminatoire, mais d'une norme visant à protéger les organisations de travailleurs, étant donné que dans le passé l'activité économique était entre les mains d'étrangers, et cette domination s'étendait aux activités commerciales. Indépendamment de ce critère, il n'existe pas de limitation ni d'interdiction faite aux syndicats d'admettre l'affiliation d'étrangers, lorsque leurs statuts l'indiquent.

En ce qui concerne la révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical licencié (article 359 du Code du travail), son gouvernement estime normal que le mandat du dirigeant d'un syndicat d'entreprise prenne fin lorsque celui-ci n'est plus affilié pour avoir cessé d'être employé de ladite entreprise. Son gouvernement reconnaît que le Code du travail ne traite pas clairement du sort d'un dirigeant de syndicat d'industrie ou mixte auquel ne s'applique pas l'article 359 du Code du travail.

En ce qui concerne les larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (article 376, paragraphe 4, du Code du travail), l'orateur a indiqué que le ministère n'intervient que dans les contestations d'élections des organes dirigeants, par une partie des membres, et que le contrôle de la comptabilité des syndicats a pour seule fin de vérifier des allégations de mauvaise utilisation des fonds des syndicats ou, d'office, pour constater le soin ou l'honnêteté dans la gestion des mêmes fonds. Le gouvernement étudie un décret réglementaire de l'article 376 du Code du travail pour fixer et déterminer quels seront les documents qu'il conviendra de communiquer au ministère pour être archivés afin d'éviter que les pouvoirs des autorités ne soient considérés comme trop extensifs.

Par ailleurs, la formalité de demander l'inscription d'un nouveau syndicat a pour objectif de doter de la protection ou de l'immunité syndicale "tous les membres d'un syndicat en formation", comme disposent les articles 381 et 385 du Code du travail.

En ce qui concerne l'observation sur l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par conséquent, des droits d'organisation et de négociation collective, la Constitution établit les principes fondamentaux et l'organisation de l'administration du personnel. En application de ces dispositions constitutionnelles a été promulguée la loi de la carrière administrative en 1963. Il existe encore d'autres carrières administratives autorisées par l'article 300 de la Constitution, par exemple la carrière judiciaire et la carrière enseignante.

En ce qui concerne l'application de la convention no 98, l'orateur a déclaré que la loi no 13 de 1990 a été adoptée dans le cadre d'une politique de stabilisation applicable de manière exceptionnelle et temporaire pour une brève période, afin de permettre la nécessaire restauration de l'économie et de stimuler la création de nouvelles sources d'emploi. Cependant, la loi no 13 reconnaît les augmentations de salaires pactisés et leur application en fonction de l'augmentation moyenne annuelle, sur chaque année de prorogation, ce qui constitue une garantie pour les travailleurs, augmentations qu'il ne serait pas possible d'obtenir actuellement par la voie de la négociation collective, étant donné la situation économique précaire. Elle ne limite en rien la négociation collective, si les parties se mettent d'accord.

Les membres travailleurs, relevant que la commission d'experts formule des commentaires depuis 1967 auxquels le gouvernement n'a pas apporté de réponse et rappelant que la commission avait en 1989 exprimé l'espoir que la législation serait mise prochainement en conformité avec la convention, ont constaté que les informations écrites et orales communiquées par le gouvernement ne fournissent pas de réponse et ne permettent pas de noter un progrès. Au contraire, des lois restreignant la liberté syndicale et la négociation collective ont été adoptées en 1990: ainsi la loi no 25 du 14 décembre 1990 porte gravement atteinte au droit des associations d'agents publics d'organiser leurs activités, y compris par le recours à la grève. Relevant que dans ses réponses le gouvernement semble faire preuve d'une certaine agressivité en indiquant par exemple que les conventions nos 87 et 98 n'ont rien à voir avec le droit d'organisation des employés de l'administration publique, les membres travailleurs se sont demandé comment de tels arguments peuvent encore être avancés après tant d'années et après que la commission ait exprimé l'espoir en 1989 que le gouvernement tienne compte des commentaires de la commission d'experts. Etant donné le manque de progrès, ainsi que le contenu des informations fournies par le gouvernement, les membres travailleurs ont proposé de mentionner ce cas dans un paragraphe spécial.

Les membres employeurs ont exprimé leur préoccupation au sujet de ce cas examiné à de nombreuses reprises. En effet peu de choses ont changé. Les informations écrites et orales communiquées par le gouvernement montrent à l'évidence qu'il n'existe aucune volonté de changement. Ils ont considéré les points mentionnés par la commission d'experts au début de son observation comme manifestement contraires aux principes de la liberté syndicale de la convention no 87: il n'y a pas de raison d'exclure les fonctionnaires publics du droit d'association; il n'y a pas de raison d'exiger que 75 pour cent des membres d'un syndicat soient Panaméens, même si le représentant gouvernemental lie ceci au fait qu'à Panama beaucoup de travailleurs sont des étrangers. Il n'est pas logique d'exclure des étrangers de la participation dans des organisations. La révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié est également une violation claire de la convention.

Les membres employeurs ont estimé qu'il n'est pas possible de déterminer si le droit de grève est l'objet de restrictions excessives, étant donné que les experts ont utilisé le mauvais critère. En ce qui concerne les seules restrictions qu'elle considère acceptables dans les services essentiels au sens strict du terme la commission s'est à juste titre référée à "ses" principes; ceux-là ne sont, en tout cas, pas les principes de la convention no 87. A cet égard les membres employeurs se sont référés aux vues qu'ils ont exprimées au cours du débat général en relation avec les questions d'interprétation des conventions de l'OIT. Quant aux autres points mentionnés dans l'observation de la commission d'experts, ils ont estimé qu'il s'agit de violations de la convention no 87.

Ils ont constaté qu'il n'y a pas non plus de progrès en ce qui concerne l'application de la convention no 98. Considérant les restrictions en matière de négociation collective des fonctionnaires publics et les mesures législatives allant à l'encontre de la libre négociation collective, ce cas est en discussion depuis très longtemps. Il n'y a pas d'indice indiquant qu'il puisse y avoir de changement dans un futur proche. Les membres employeurs proposent de mentionner ce cas dans un paragraphe spécial.

Le membre travailleur de Panama a déclaré que la loi no 13 de 1990 restreint la liberté syndicale en prorogeant la validité des conventions collectives et qu'en application de la loi no 25 de nombreux travailleurs du secteur public ont été licenciés. Il a souligné que les travailleurs souffrent des conséquences de la désorganisation que provoquèrent les événements ayant eu lieu dans son pays. Il a affirmé sa confiance dans le tripartisme et il espère que certains des commentaires de la commission d'experts pourront être pris en compte par le gouvernement pour se conformer aux conventions. Il a estimé qu'une mission de contacts directs devrait se rendre dans le pays pour vérifier ce qui s'y passe réellement.

Le membre travailleur de l'Allemagne, se référant à l'intervention du porte-parole des membres employeurs au sujet de l'interprétation par la commission d'experts en matière de droit de grève, a exprimé l'avis que de telles déclarations devaient faire partie de la discussion générale, car sinon le travail de la commission sur les cas individuels pourrait être ralenti par des réserves répétées. Il a souligné que la discussion ne peut se dérouler si les principes s'appliquant à une convention particulière ne sont pas acceptés.

Les membres employeurs ont relevé, en se référant à leur déclaration lors du débat général, qu'il est inévitable, lors de l'examen d'un cas, d'examiner les questions juridiques afin de déterminer si un gouvernement a rempli ses obligations.

Le représentant gouvernemental a déclaré que l'actuel Code du travail date de 1972 et qu'en conséquence les observations formulées depuis 1967 ne sont plus d'actualité, étant donné que le nouveau Code a reconnu de nombreux instruments internationaux. Par ailleurs, dans le cadre du cas no 1569 en instance devant le Comité de la liberté syndicale, une documentation concernant la loi no 25 a été envoyée, y compris des preuves et des documents qui ne peuvent être analysés en ce moment. Il a estimé qu'il n'est pas juste de parler de mission de contacts directs au sujet de lois qui n'ont pas été totalement examinées par la commission d'experts ni que le rapport ne soit mentionné dans un paragraphe spécial étant donné qu'en dix-huit mois d'un gouvernement démocratique on a pas eu le temps de rectifier les erreurs et les fautes qui s'étaient accumulées depuis plus de vingt ans. L'orateur a indiqué que son gouvernement n'est pas occupé à mettre en conformité sa législation avec les conventions, mais que la méfiance injustifiée des travailleurs ne permet pas de réaliser les réformes nécessaires du Code du travail. Son gouvernement a lancé un appel à la concertation nationale tripartite en vue de procéder à la modification du Code du travail et de permettre le redémarrage économique du pays. L'orateur a estimé qu'il n'est pas opportun qu'une mission de contacts directs se rende dans le pays.

La commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le représentant gouvernemental ainsi que du débat qui a eu lieu en son sein. La commission a regretté que ces informations ne contiennent aucun élément nouveau qui permettrait d'assurer une meilleure application des conventions. La commission a rappelé que la plus grande partie des commentaires formulés par la commission d'experts remonte à 1967. Compte tenu de l'importance des points soulevés dans les commentaires qui concernent tant la liberté syndicale que le droit à la libre négociation collective, la commission a exprimé sa profonde préoccupation devant la persistance d'un grand nombre de graves divergences entre la législation et la pratique, d'une part, et les conventions, d'autre part. La commission a insisté auprès du gouvernement pour qu'il prenne à brève échéance les dispositions nécessaires pour assurer une pleine application de la convention no 87 comme de la convention no 98. Tout en rappelant la substance de ses conclusions de 1989, la commission a souligné qu'elle attend que des mesures concrètes allant dans le sens des commentaires de la commission d'experts puissent être constatées dès l'année prochaine.

La commission a décidé de mentionner ce cas dans un paragraphe spécial de ce rapport.

Cas individuel (CAS) - Discussion : 1989, Publication : 76ème session CIT (1989)

Une représentante gouvernementale a déclaré que l'exigence de 50 travailleurs pour former une organisation syndicale (art. 344 du Code du travail) n'entravait en rien la constitution de syndicats, ni l'affiliation de ces derniers, étant donné que les travailleurs pouvaient s'organiser en syndicats de branche ou de profession. De fait, la plus grande partie de ces organisations comptent parmi leurs adhérents des travailleurs de petites entreprises. Ces mêmes arguments valent pour le nombre minimum de 10 employeurs requis pour créer une organisation patronale (art. 344). Dans la pratique, il y a de grandes organisations d'employeurs regroupant des employeurs de petites ou de grandes entreprises dont la liberté d'association n'est nullement limitée. A propos de l'interdiction de créer plus d'un syndicat par entreprise (art. 346), le texte de cette disposition se réfère expressément à la possibilité de constituer "un seul syndicat d'entreprise", ce qui ne veut pas dire "un syndicat par entreprise". Cette disposition admet en effet l'existence de deux organisations syndicales ou plus (syndicat de branche ou de profession) en plus du syndicat d'entreprise. Telle est la situation dans la pratique. Au sujet de l'exigence selon laquelle 75 pour cent des membres d'un syndicat devraient être panaméens (art. 347), la commission d'experts propose que cette question soit réglée par les statuts des syndicats. Il va sans dire que l'admission dans les syndicats d'un plus grand nombre d'étrangers par le biais de dispositions statutaires ne garantirait pas la souveraineté territoriale ni la pureté des décisions prises par les institutions sociales en faveur des Panaméens. C'est aux organisations syndicales et non plus à l'Etat qu'incomberait la tâche constitutionnelle de protéger les intérêts de la main-d'oeuvre nationale, avec le risque que cela porte préjudice à la majorité des travailleurs du pays. L'oratrice a également signalé que les organisations syndicales du Panama - qui jugent excessif le nombre de permis de travail délivrés à des étrangers - ne seraient pas favorables à une révision à la hausse du pourcentage des travailleur étrangers prévus par l'article 347. Concernant la cessation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359), cette disposition ne s'applique qu'aux syndicats d'entreprise, comme l'indique le libellé de l'article, et non aux syndicats de branche ou de profession, pas plus d'ailleurs qu'aux fédérations ou aux centrales syndicales. Lorsqu'un dirigeant syndical perd sa condition de travailleur, il perd avec elle le lien qui l'attachait à l'organisation de cette entreprise. A propos des larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, procès-verbaux et comptabilité des syndicats (paragr. 4 de l'art. 376), le gouvernement s'engage - avec le concours des organisations syndicales - à étudier la possibilité d'exclure de la législation la disposition en question. Dans la pratique, cette disposition n'est plus appliquée depuis de nombreuses années. En conséquence, ce gouvernement s'engage à modifier cette disposition tombée en désuétude. Passant à la question de l'exclusion des fonctionnaires et des agents publics du champ d'application du Code du travail, qui les prive du droit de s'organiser et de négocier collectivement, la représentante gouvernementale a rappelé que le projet de loi sur le service et la carrière administrative n'a pas pu être discuté l'an passé par l'Assemblée législative, l'attention des organes de l'Etat étant accaparée par des problèmes d'actualité prioritaires. Quoi qu'il en soit, le Conseil des ministres a soumis à nouveau, le 25 mai 1988, un projet de loi à l'Assemblée législative pour discussion et approbation. Il existe dans la pratique une grande fédération nationale d'agents publics qui conduit des activités syndicales et jouit des prérogatives des syndicats. Tôt ou tard, il faudra pourtant se résoudre à étendre le champ d'application du Code du travail à la fonction publique.

Les membres travailleurs ont remercié la représentante gouvernementale pour ses explications et salué la franchise avec laquelle elle a reconnu qu'il était nécessaire de modifier ou d'abroger certaines dispositions légales contraires à la convention. L'application pratique de la convention soulève certaines difficultés, comme en témoignent les cas portés devant le Comité de la liberté syndicale par des organisations syndicales et patronales. Ils se sont félicités de ce que le gouvernement ait exprimé le souhait d'entamer un dialogue sur l'application de la convention et qu'il se soit engagé à retirer les larges pouvoirs de contrôle sur les affaires syndicales. Ils ont noté avec satisfaction qu'un projet de loi sur la carrière administrative a été soumis à l'Assemblée législative et ils ont exprimé l'espoir que, comme le demande la commission d'experts, ce projet de loi reconnaîtra aux fonctionnaires et aux agents publics le droit de s'organiser et de négocier collectivement - y compris pour les membres du corps enseignant qui devraient jouir du droit de grève. Ce sont là des points positifs qui laissent espérer que la législation et la pratique nationales seront bientôt conformes aux dispositions de la convention. Concernant le nombre de travailleurs nécessaire pour constituer un syndicat, l'interdiction de créer plus d'un syndicat par entreprise et la perte du mandat de dirigeant syndical en cas de licenciement, la représentante gouvernementale a laissé entendre que dans la pratique l'application de cette convention ne soulevait aucune difficulté. Si tel est le cas, il faudrait modifier la législation de manière à ce qu'elle soit en harmonie avec la pratique et qu'elle satisfasse aux exigences de la convention. A propos du pourcentage d'étrangers pouvant s'affilier à un syndicat, les membres travailleurs soulignent que les travailleurs étrangers devraient bénéficier du même traitement que les travailleurs nationaux, étant donné qu'ils contribuent de la même façon à la richesse du pays. Ils se sont déclarés étonnés d'entendre la représentante gouvernementale affirmer que les syndicats du Panama n'accepteraient pas d'augmenter le pourcentage légal d'étrangers admis à faire partie d'un syndicat. Ils ont fait valoir à cet égard que les syndicats doivent eux aussi respecter les exigences de la convention. En conclusion, ils ont rappelé que cette convention a été ratifiée en 1958, et que depuis de nombreuses années on constate que son application présente de graves lacunes. Ils ont formé par conséquent le voeu que des améliorations notables seront apportées sans tarder, de manière à ce que la législation et la pratique nationales soient en pleine harmonie avec les dispositions de la convention. Ils ont souhaité que la commission d'experts et la Commission de la Conférence examinent de nouveau ces questions l'année prochaine.

Les membres employeurs ont déclaré qu'il s'agissait là d'un cas typique de limitation de la liberté syndicale. Le nombre de travailleurs ou d'employeurs nécessaire pour constituer des organisations professionnelles devrait relever de leurs propres statuts et ne devrait pas être imposé par les pouvoirs publics ou la législation. Si, comme l'a indiqué la représentante gouvernementale il n'existe pas de difficulté dans la pratique, il serait bon de supprimer cette limitation qui est contraire à la convention et, en particulier, aux droits des organisations d'élaborer librement leurs statuts. En ce qui concerne l'interdiction de créer plus d'un syndicat par entreprise, selon la représentante gouvernementale, cette interdiction n'existerait pas et la commission d'experts, dans son rapport, serait parvenue à une conclusion erronée. Quant aux pourcentages d'étrangers dans les syndicats, il s'agit d'une disposition qui ne devrait pas avoir sa place dans la législation, comme l'ont fait remarquer les membres travailleurs, et même en admettant que les syndicats l'approuvent, cette disposition prête le flan à la critique. La question de la cessation automatique du mandat d'un dirigeant syndical licencié devrait, elle aussi, relever des statuts d'une organisation et non de la législation. L'engagement du gouvernement de modifier la disposition du Code du travail qui accorde aux autorités de larges pouvoirs de contrôle sur les affaires intérieures des syndicats constitue le point le plus positif de la déclaration de la représentante gouvernementale. Le fait que cette disposition soit devenue caduque laisse espérer que cette modification pourra être effectuée. Par ailleurs, le gouvernement a saisi l'Assemblée législative d'un projet de loi sur la carrière administrative qui devrait résoudre le problème de l'extension des droits syndicaux aux fonctionnaires et aux agents publics (exclus du champ d'application du Code du travail). Ils ont souligné d'une manière générale que plusieurs de ces points faisaient depuis vingt ans l'objet d'examens répétés (le gouvernement ayant souscrit aux observations formulées par la commission d'experts sur un certain nombre d'entre eux) et que l'on pouvait modifier la législation sinon globalement, du moins partiellement. Ils ont rappelé que, selon la commission d'experts, le gouvernement avait suspendu la soumission de certaines propositions de modification à l'Assemblée nationale en raison de la grave crise économique que traverse le pays. On peut toutefois renverser la proposition: parfois ce sont les violations des droits de l'homme qui sont à l'origine des crises économiques et sociales et il faut en être conscient. Ils ont insisté pour que le gouvernement indique concrètement quelles sont ses intentions en ce qui concerne les modifications à apporter à la législation, et le moment où elles seront apportées. Ces problèmes sont évoqués depuis si longtemps que le moment est venu de prendre les mesures nécessaires pour aligner la législation sur la convention.

Le membre travailleur de la Grèce a signalé que la convention no 87 a été ratifiée par le Panama, et que d'autres pays qui participent actuellement aux débats au sein de la présente commission ne l'ont pas encore ratifiée et pourtant ils agissent comme s'ils l'avaient fait. Il a souligné avec insistance que les pays du tiers monde rendent un mauvais service aux travailleurs migrants des pays du tiers monde avec des dispositions législatives comme l'article 347 du Code du travail du Panama, qui limite le pourcentage des travailleurs étrangers autorisés à s'affilier à un syndicat. Il s'agit là d'une disposition discriminatoire de caractère raciste qu'il faut éliminer.

La représentante gouvernementale du Panama a déclaré que, sur le fond, elle partage la préoccupation exprimée par le précédent orateur. La disposition en question a probablement un caractère historique; il est souhaitable qu'à l'avenir cette disposition, aux termes de laquelle seuls 25 pour cent des membres d'un syndicat peuvent être étrangers, soit assouplie. Son pays n'exerce aucune discrimination à l'égard des étrangers, pas plus que sa législation. Répondant aux membres employeurs, elle a déploré ne pouvoir indiquer la date à laquelle les modifications seront apportées à la législation puisque son pays traverse une crise non seulement économique mais aussi politique et qu'il est en butte à des représailles économiques sévères et à des sanctions illégales de la part d'un gouvernement étranger.

Les membres travailleurs ont insisté sur le fait que la législation ne doit pas définir le pourcentage maximum d'étrangers pouvant s'affilier à un syndicat. Ils ont ajouté que la commission ne discute pas des difficultés politiques rencontrées par le pays, mais des problèmes sociaux qu'une telle disposition peut soulever. Ils ont rappelé que depuis de nombreuses années, la commission insiste sur la nécessité de procéder à des modifications de la législation.

Les membres employeurs ont signalé que, selon le rapport de la commission d'experts, le gouvernement lui-même a indiqué que la transmission des propositions de modifications concernant le Code du travail avait été suspendue en raison de la crise économique et ont de nouveau insisté sur l'interrelation qui existe entre la crise économique et le respect des droits de l'homme. La représentante gouvernementale n'ayant pas pu fournir de précisions quant au moment où les modifications seront apportées à la législation, ce cas devrait être de nouveau soumis à l'examen de la présente commission l'année prochaine.

La commission a pris note des informations fournies par la représentante gouvernementale et des différents opinions et commentaires exprimés lors de la discussion. La commission a relevé toutefois que la commission d'experts a observé, dans son rapport, la persistance de divergences entre, d'une part, la loi et, d'autre part, la pratique et la pleine application de la convention. Elle a noté, toutefois, à cet égard, que des travaux de modification de la législation ont été entrepris. La commission a donc exprimé l'espoir que la législation pourra être mise prochainement en conformité avec la convention sur les points que la commission d'experts a relevés depuis 1973. Elle a souhaité enfin être informée de toute évolution qui se produira à cet égard, et ce dès l'année prochaine.

Observation (CEACR) - adoptée 2022, publiée 111ème session CIT (2023)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 31 août 2022, qui ont trait aux questions abordées dans le présent commentaire. La commission note que le Comité de la liberté syndicale examine les allégations de la CONUSI sur l’arbitrage obligatoire et l’exercice du droit de grève dans le transport aérien (cas no 3319). La commission prend note des observations du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), reçues le 6 septembre 2022, alléguant l’intervention des autorités civiles dans les décisions des organisations syndicales en ce qui concerne leur administration et les obstacles du gouvernement à la création et à l’octroi de la personnalité juridique à des organisations syndicales dans divers secteurs. La commission prend note de la réponse du gouvernement, reçue le 6 décembre 2022, aux observations du CONUSI et du CONATO, qui sera examinée dans le cadre de son prochain examen de l’application de la convention.

Commissions tripartites. La commission prend note des informations du gouvernement sur le fonctionnement des commissions qui constituent l’accord tripartite du Panama de 2012 et qui bénéficient de l’assistance technique du BIT: la commission de mise en conformité et la commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective. La commission prend note des commentaires du gouvernement selon lesquels, pendant la pandémie de COVID19, les partenaires sociaux ont été consultés dans le cadre de ces commissions tripartites sur les différentes mesures à prendre pour traiter les problèmes socioprofessionnels dus à la pandémie. À cet égard, le gouvernement souligne la création en mai 2020 de la table ronde tripartite de dialogue pour l’économie et le développement du travail au Panama (résolution no 150 du 27 avril 2020), qui a fonctionné pendant un mois avec l’assistance technique du BIT. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle 23 accords consensuels ont été conclus pour préserver l’emploi, les entreprises et la reprise économique. Par ailleurs, la commission note que la CONUSI affirme que les mesures adoptées à la table tripartite de dialogue en mai 2020 n’ont pas fait l’objet d’un consensus effectif. La commission note avec regret l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis avril 2020, à cause de la pandémie, les activités des commissions tripartites ont été suspendues et, malgré ses tentatives, le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL) n’a pas pu les réactiver, le quorum requis n’ayant pas été atteint en raison de l’absence répétée du CONATO. À cet égard, la commission note que le CONATO et la CONUSI sont représentées dans les commissions tripartites, représentation qu’a confirmé le Procureur de l’administration en se fondant sur l’article 1066 du Code du travail, et que le MITRADEL donnera suite à ce que le procureur a indiqué. La commission note que la CONUSI, de son côté, déclare que les conflits intersyndicaux ont été entrainés par des politiques gouvernementales qui ont favorisé des organisations syndicales autres que la CONUSI. La commission rappelle le rôle fondamental que les deux commissions peuvent jouer pour appliquer la convention. La commission prie instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui technique constant du Bureau, de prendre les mesures nécessaires pour réviser les politiques applicables à la représentation des différentes organisations syndicales dans les commissions tripartites, afin de réactiver dans un avenir proche le fonctionnement des commissions tripartites. La commission invite à nouveau les différentes autorités de l’État à tenir dûment compte des décisions des commissions tripartites. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

La commission prend note de l’indication du gouvernement sur le suivi du protocole d’accord signé en 2016, en ce qui concerne l’accord tripartite du Panama de 2012, qui établit un calendrier d’activités, notamment la création d’un organe tripartite national (Conseil supérieur du travail). Il devait être créé en 2016, mais, toujours avec l’appui technique du BIT, la discussion d’un projet de loi à ce sujet est prévue lors pendant la session de l’Assemblée nationale qui a débuté en juillet 2022. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans la création de cet organe tripartite.

Questions législatives. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• –La règle qui prévoit qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution publique, et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu respectivement des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009;
• –l’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10), et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40), en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40), en application de l’article 182 du texte unique de la loi no 9; comme l’a indiqué le gouvernement, la Cour suprême a déclaré cet article inconstitutionnel dans son arrêt du 30 décembre 2015; et
• –le refus d’octroyer le droit de constituer des syndicats aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, et les fonctionnaires qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en fonction).

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• –L’obligation constitutionnelle d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action.

• –L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493(4) et 494 du Code du travail); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité au titre des avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail); et
• –l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire dans les entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports, et la destitution immédiate des fonctionnaires qui n’ont pas accompli le service minimum requis (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle la situation politique du pays et la rigidité de la Constitution ont rendu impossible la réforme constitutionnelle, en ce qui concerne la disposition qui exige d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat. Toutefois, le gouvernement souligne l’intérêt qu’il porte à la suppression de cette condition dans la Constitution. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour modifier cette disposition de la Constitution afin qu’elle soit conforme à la convention.

À propos des dispositions susmentionnées relatives au secteur public, la commission note avec préoccupation que, selon les informations fournies par le gouvernement, en raison de l’opposition de certaines organisations il n’a pas été possible de faire avancer à l’Assemblée nationale le projet de loi sur les relations collectives du travail dans le secteur public, et qu’un nouveau projet de loi doit être élaboré puis soumis pour examen. La commission rappelle que, dans son dernier commentaire, elle avait accueilli avec intérêt le projet précédent et avait pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le projet de loi découlait d’un consensus tripartite. À propos des questions législatives en suspens qui portent sur le secteur privé, la commission note que le gouvernement indique que, à cause du conflit sur la représentation syndicale à la commission de mise en conformité, les progrès ont été limités. La commission note aussi l’indication du gouvernement selon laquelle il veut croire que, une fois que le Conseil supérieur du travail aura été établi et sera opérationnel, les conditions seront plus favorables pour avancer dans l’adoption de la législation et des réformes nécessaires, et résoudre ainsi les questions législatives en suspens. La commission note également que le Comité de la liberté syndicale a exprimé l’espoir que le gouvernement adopterait rapidement un texte de loi régissant la création, l’enregistrement et le fonctionnement des organisations syndicales du secteur public, conformément aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, et que le Comité de la liberté syndicale a renvoyé le suivi de cet aspect législatif du présent cas à la Commission d’experts (389e rapport, juin 2019, cas no 3317, paragr. 527). La commission prie instamment le gouvernement de prendre, sans délai et en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour harmoniser avec la convention la législation sur les relations collectives du travail dans le secteur public et progresser dans les questions législatives en suspens qui portent sur le secteur privé. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans ce sens et rappelle qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Application de la convention dans la pratique. Octroi de la personnalité juridique par l’autorité administrative. En ce qui concerne la normalisation de l’octroi, par l’autorité administrative, de la personnalité juridique aux syndicats, la commission note que le gouvernement souligne que, pendant la période mars 2014-mars 2022, le MITRADEL a accordé la personnalité juridique à 16 syndicats de fonctionnaires et à 72 syndicats du secteur privé: pendant la période juillet 2009-juin 2014, 9 syndicats seulement du secteur privé avaient obtenu la personnalité juridique. La commission note que, de mai 2018-mai 2022, selon le gouvernement, 22 demandes d’octroi de la personnalité juridique à des organisations du secteur public ont été refusées, le gouvernement ayant indiqué d’une manière générale qu’elles n’étaient pas conformes aux dispositions légales applicables, et que 3 demandes sont sur le point d’être approuvées. Le gouvernement ajoute qu’aucune organisation du secteur public ne s’est vu refuser la personnalité juridique en 2022. La commission note que les 3 demandes en attente d’approbation ont été soumises entre avril, mai et juin 2021. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 7 de la convention, la reconnaissance de la personnalité juridique ne peut être refusée aux organisations qui remplissent les conditions prévues par la législation. Tout en prenant dûment note de l’accroissement global du nombre de personnalités juridiques accordées, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que la normalisation du processus d’octroi de la personnalité juridique soit pleinement appliquée tant aux organisations du secteur public qu’à celles du secteur privé. Notant que, dans certains cas, les délais de la décision d’octroyer la personnalité juridique sont excessifs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer les procédures et de fournir des informations à cet égard.

Garanties compensatoires. La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de 2017 et 2018 de la CONUSI et de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF), qui portent sur l’efficacité des procédures de traitement des litiges, notamment en ce qui concerne les garanties compensatoires, dans le canal de Panama. Le gouvernement indique que la CONUSI et l’ITF ne sont pas représentatives dans le régime du travail du canal de Panama – car le Conseil des relations professionnelles de l’Autorité du canal de Panama ne les reconnaît pas en tant qu’organisations syndicales ou unités de négociation –, et que le Comité de la liberté syndicale (cas no 3106) a analysé cette question et décidé de clore le cas. La commission prend note des observations de la CONUSI, qui indique que, comme l’ITF, elle est une confédération à laquelle sont affiliés plusieurs syndicats représentant les travailleurs du canal de Panama. La commission rappelle que les travailleurs qui sont privés du droit de grève doivent pouvoir jouir véritablement de garanties compensatoires impartiales et rapides, comme la conciliation et la médiation, qui leur permettent, en cas d’impasse dans la négociation, d’accéder à une procédure d’arbitrage qui aient la confiance des parties intéressées. La commission rappelle en outre que le Comité de la liberté syndicale, confiant que le gouvernement continuerait à donner suite aux questions soulevées auprès des syndicats concernés afin d’examiner toute amélioration pertinente, a décidé en 2018 de ne pas poursuivre l’examen du cas no 3106 (387e rapport, octobre 2018, cas no 3106, paragr. 47). Notant que le gouvernement ne fournit pas de précisions sur l’efficacité des procédures de règlement des différends en tant que garanties compensatoires dans le canal de Panama, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées à cet égard, notamment le nombre de procédures engagées et résolues, ainsi que leur durée.

Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) reçues les 9 mars 2017 et 31 août 2018 et de la réponse générale correspondante du gouvernement. La commission prend note également des observations de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) reçues respectivement les 4 septembre et 21 novembre 2018, qui portent principalement sur des questions traitées par la commission dans la présente observation. La commission note que les observations de la CONUSI et de l’ITF font état de l’efficacité des procédures de traitement des conflits sur le canal de Panama, question que le Comité de la liberté syndicale a examinée dans le cadre du cas no 3106, dont le comité a décidé de ne pas poursuivre l’examen, et dans lequel il a voulu croire que le gouvernement continuera à donner suite aux questions soulevées auprès des syndicats concernés, afin d’examiner toute amélioration pertinente. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission note avec intérêt que la CONUSI et le gouvernement indiquent que, en vertu d’un arrêt du 30 décembre 2015 dans lequel la Cour suprême de justice a déclaré l’inconstitutionnalité de plusieurs dispositions de la loi sur la carrière administrative (dont la disposition qui prévoyait de faire passer de 40 à 50 le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer une association de fonctionnaires), la cour a déterminé que la convention fait partie des normes constitutionnelles du pays.

Commissions tripartites. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des progrès accomplis par les commissions qui constituent l’accord tripartite du Panama de 2012 et qui bénéficient de l’assistance technique du BIT: la commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective, et la commission de mise en conformité. Cette dernière s’efforce de dégager un consensus afin d’harmoniser la législation nationale avec les dispositions de la convention, sur la base des commentaires des organes de contrôle de l’OIT. La commission prend note avec intérêt du rôle joué par la commission des plaintes dans l’octroi de la personnalité juridique au Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SINTE) et de la contribution de la commission de mise en conformité à l’élaboration d’un projet de loi sur la liberté syndicale dans le secteur public, projet qui a fait l’objet d’un consensus tripartite. La commission note également que, comme l’indique la feuille de route élaborée en juin 2018 par le modérateur des commissions de l’accord tripartite, on prévoit la création d’un organe national tripartite consultatif et socioprofessionnel, ainsi que la possibilité que les deux commissions tripartites actuelles deviennent des sous-commissions permanentes de cet organe.

La commission souligne le rôle essentiel que les deux commissions peuvent jouer pour donner pleinement effet à la convention étant donné que non seulement elles contribuent au règlement de différends ponctuels, mais permettent aussi de construire des consensus tripartites sur des questions de fond en matière de liberté syndicale et de négociation collective. La commission encourage le gouvernement, avec l’appui technique constant du Bureau, de continuer à renforcer les commissions tripartites, et invite les différentes autorités de l’Etat à prendre dûment en compte leurs décisions. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations à ce sujet.

Questions législatives. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• -La règle selon laquelle il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu, respectivement, des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009.
• -L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9 que, tel qu’indiqué par le gouvernement, la Cour suprême a déclaré inconstitutionnel dans son arrêt en date du 30 décembre 2015.
• -Le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en exercice) le droit de constituer des syndicats.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• -L’obligation constitutionnelle d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action.

• -L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail).
• -L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire dans les entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et la destitution immédiate des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

En ce qui concerne les dispositions susmentionnées relatives au secteur public, la commission note que, selon l’information du gouvernement, l’Assemblée nationale examine actuellement en première lecture le projet de loi sur les relations collectives du travail dans le secteur public, qui découle du consensus tripartite de la commission de mise en conformité. La commission note que le gouvernement et la CONUSI soulignent que ce projet de loi représente une avancée historique dans la revendication des droits de liberté syndicale puisque, à ce jour, il n’y a pas dans la législation de reconnaissance positive expresse des droits de liberté syndicale pour les travailleurs du secteur public. La commission note que, selon les dispositions de son article 1, ce projet a pour but de garantir la reconnaissance et la pleine application des droits d’association syndicale, de grève et de négociation collective, ainsi qu’un système approprié et efficace de règlement des différends. La commission note avec intérêt que, selon l’indication du gouvernement et le texte qu’il a joint, le projet de loi: i) ne fixe pas de limites au nombre d’organisations syndicales présentes dans une institution; ii) prévoit que tous les fonctionnaires peuvent constituer des organisations syndicales, sans autorisation préalable, et s’y affilier quel que soit leur métier, leur profession ou leur secteur d’activité, à l’exception des fonctionnaires qui exercent principalement des fonctions hiérarchiques ou juridictionnelles au nom de l’Etat; et iii) garantit des droits des organisations syndicales de fonctionnaires de conclure des conventions collectives, et l’exercice du droit de grève. Tout en notant que, selon les dispositions de l’article 9 du projet de loi, le projet maintient l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40), la commission prend note avec intérêt des progrès réalisés par la commission de mise en conformité dans l’élaboration par consensus du projet susmentionné, lequel constitue un pas très important vers la mise en conformité de la législation applicable au secteur public avec la convention. Notant dûment que l’Assemblée nationale a commencé à examiner le projet de loi sur la réglementation des relations collectives du travail dans le secteur public, la commission exprime le ferme espoir que le projet sera adopté prochainement. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à ce sujet.

En ce qui concerne les questions législatives en instance relatives au secteur privé, la commission note que le gouvernement indique que, dans la feuille de route élaborée en juin 2018 par le modérateur des commissions de l’accord tripartite, il a été convenu que, dans un premier temps, la législation relative au secteur public serait mise en conformité, puis la législation du travail dans le secteur privé, en suivant les critères des organes de contrôle pour ce qui concerne la liberté syndicale et la négociation collective. La commission exprime l’espoir que la commission de mise en conformité traitera dès que possible les autres questions législatives en instance, y compris celles ayant trait au Code du travail, afin de rendre le Code du travail pleinement conforme à la convention. Prière de communiquer des informations à ce sujet.

Application de la convention dans la pratique. Octroi de la personnalité juridique par l’autorité administrative. Dans ses commentaires précédents, à propos des observations de plusieurs organisations syndicales, dont la CONUSI, auxquelles l’autorité administrative refusait d’accorder la personnalité juridique, la commission avait noté avec intérêt que, selon les informations du gouvernement, l’octroi de la personnalité juridique à des syndicats s’était normalisé depuis 2014. A ce sujet, la commission note que le gouvernement souligne les points suivants: i) pendant la période juin 2014-juin 2018, la personnalité juridique a été octroyée à 46 organisations, contre 9 pendant la période juin 2009-juin 2014; et ii) donnant suite à un arrêt de la Cour suprême de justice du 27 novembre 2014, le ministère du Travail et du Développement de l’emploi a octroyé le 15 avril 2016 la personnalité juridique au SINTE. La commission note néanmoins que la CONUSI déclare ce qui suit: i) les statistiques que le gouvernement a présentées n’indiquent pas, parmi les 46 personnalités juridiques qui ont été octroyées, combien l’ont été à des syndicats du secteur public ou du secteur privé; ii) les statistiques n’indiquent pas non plus combien de personnalités juridiques ont été refusées à des syndicats du secteur public, combien sont en cours de procédure, et combien ont été demandées; et iii) à ce jour, la personnalité juridique a été accordée à cinq syndicats du secteur public et est en cours d’approbation pour neuf autres syndicats du secteur public, alors que la personnalité juridique a été demandée parfois il y a plus de six mois. Tout en prenant dûment note de l’accroissement général du nombre de personnalités juridiques accordées, la commission prie le gouvernement de répondre aux observations de la CONUSI et de garantir que la normalisation du processus d’octroi de la personnalité juridique s’applique pleinement aux organisations du secteur public ainsi qu’à celles du secteur privé.

Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

La commission prend note de la réponse détaillée du gouvernement aux observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2012. La commission prend également note des observations de la CSI reçues le 1er septembre 2015 et prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet. Par ailleurs, la commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) et du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) reçues le 31 août 2015, ainsi que de la réponse détaillée du gouvernement à leur égard et des observations antérieures de ces organisations reçues le 14 mars 2014. La commission prend note également des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) de septembre 2013 et des commentaires à ce sujet du gouvernement. La commission prend finalement note des observations à caractère général de l’OIE reçues le 1er septembre 2015.

La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait voulu croire que le gouvernement traiterait la question du refus de l’autorité administrative d’accorder la personnalité juridique à plusieurs syndicats, question qui avait été soulevée par la CSI, la Fédération nationale des associations et organisations d’employés publics, la CONUSI et le CONATO. A ce sujet, la commission note avec intérêt que, selon l’indication du gouvernement, depuis le 1er juillet 2014, l’octroi de la personnalité juridique aux syndicats a été normalisé. D’après l’information du gouvernement dans son rapport, au cours des douze derniers mois, 12 personnalités juridiques ont été octroyées alors que, au cours des cinq années précédentes, 9 seulement l’avaient été.

Suivi de l’assistance technique du BIT. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté avec intérêt que, grâce aux bons offices d’une mission d’assistance technique du BIT, le 1er février 2012, les représentants du gouvernement, du CONATO, de la CONUSI et du Conseil national de l’entreprise privée avaient conclu un accord tripartite en vertu duquel deux commissions avaient été mises en place: la Commission de mise en conformité (qui était chargée de rechercher des consensus afin d’harmoniser la législation nationale avec les dispositions de la convention et de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949), et la Commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective (Commission des plaintes). La commission note que, le 11 juin 2013, au cours de la réunion tripartite de la délégation du Panama, s’étant déroulée dans le cadre de la 102e session de la Conférence internationale du Travail, les partenaires sociaux se sont engagés à reprendre les réunions des commissions de l’accord tripartite instituées en février 2012 qui étaient suspendues depuis novembre 2012. La commission rappelle que la Commission de mise en conformité s’était engagée à traiter les questions législatives suivantes restées en suspens:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• -La règle selon laquelle il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu, respectivement, des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009.
• -L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9.
• -Le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en exercice) le droit de constituer des syndicats.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• -L’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat (le gouvernement indique que, si le Code du travail a supprimé cette limitation, celle-ci demeure dans la Constitution).

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

• -L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail).
• -L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans des entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

A ce sujet, le gouvernement indique que, conformément à l’accord de juin 2013 de la réunion tripartite de la délégation du Panama, la Commission de mise en conformité s’est engagée à traiter tout d’abord la question de la mise en conformité de la législation du travail dans le secteur public. La commission note ce qui suit: i) après deux ans d’activités sporadiques, en octobre et novembre 2015, la Commission de mise en conformité a tenu neuf réunions de travail au cours desquelles plusieurs accords ont été conclus sur les questions relatives aux droits collectifs des travailleurs du secteur public (droit d’association, droit de négociation collective, droit de grève et règlement de différends); ii) le gouvernement indique que l’objectif de ces réunions est de parvenir à un consensus sur ces questions et d’élaborer ensuite un projet de loi sur les droits collectifs des fonctionnaires; et iii) en cas de consensus entre toutes les parties sur le projet de loi, celui-ci sera soumis au pouvoir exécutif puis pour adoption au pouvoir législatif.

La commission accueille favorablement les progrès accomplis dans les travaux de la Commission de mise en conformité et des accords conclus lors de ses réunions de travail, en particulier les accords sur la reconnaissance aux fonctionnaires du droit constitutionnel d’association syndicale. La commission observe néanmoins que certains des accords conclus ne vont pas nécessairement dans le sens indiqué dans ses commentaires précédents, en particulier en ce qui concerne la nécessité de permettre le pluralisme syndical dans les institutions publiques et de diminuer le nombre minimum nécessaire de membres pour que les fonctionnaires puissent constituer leurs organisations. Dans ces conditions, la commission espère que le projet de loi qui sera élaboré dans un proche avenir reconnaîtra la possibilité pour les fonctionnaires de constituer plus d’une organisation par institution s’ils le souhaitent, et permettra de réduire à un niveau raisonnable le nombre minimum exigé nécessaire pour constituer une organisation de fonctionnaires.

La commission rappelle que d’autres questions relatives au secteur privé restent en suspens. Elle note que, selon le gouvernement, la Commission de mise en conformité ne les pas encore traitées. La commission exprime le ferme espoir que la Commission de mise en conformité continuera de redoubler d’efforts pour que, compte étant tenu des commentaires formulés par la commission, la législation et la pratique soient rendues pleinement conformes à la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les accords obtenus lors des réunions de la Commission de mise en conformité et sur le projet de loi relatif aux droits collectifs des fonctionnaires qui sera élaboré, et sur les autres mesures prises pour garantir la pleine conformité de la législation avec la convention.

Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 100e session, juin 2011)

Commentaires des organisations de travailleurs et d’employeurs. La commission prend note de la réponse du gouvernement aux commentaires de la Centrale générale autonome des travailleurs de Panama (CGTP), de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP), du 17 août 2011, et aux commentaires de la Confédération nationale de l’Unité syndicale indépendante (CONUSI) du 14 octobre 2011. En outre, la commission prend note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 31 juillet 2012 et de la FENASEP, en date du 24 août 2012, qui portent sur des questions que la commission examine déjà, et sur le refus de l’autorité administrative d’accorder la personnalité juridique à plusieurs syndicats. La commission prend note des commentaires de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), en date du 29 août 2012, qui concernent le droit de grève et sont traités dans le rapport général de la commission.

Assistance technique. Dans son observation précédente, la commission avait noté que, à la suite de la discussion qui avait eu lieu dans le cadre de la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2011, le gouvernement avait accepté la visite d’une mission d’assistance technique afin d’élaborer de toute urgence un projet de dispositions spécifiques visant à modifier la législation et à la mettre en conformité avec la convention. La commission note que la mission s’est rendue dans le pays du 29 janvier au 2 février 2012. En particulier, elle note avec intérêt que, grâce aux bons offices de la mission, les représentants du gouvernement, du Conseil national des travailleurs (CONATO), de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) et du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP) ont conclu un accord en vertu duquel ils s’engagent à: 1) entamer un dialogue sur les commentaires de la commission au sujet de l’application de la convention no 87 et de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; 2) mener à bien des activités de formation et de sensibilisation sur la liberté syndicale, la négociation collective et le dialogue social, dans le cadre desquelles seront examinés de près les commentaires des organes de contrôle de l’OIT; et 3) constituer, avec l’assistance du BIT, une commission tripartite de traitement rapide des plaintes qui examinera de toute urgence, dans le but de trouver des solutions et de parvenir à des accords, les plaintes pour violation de la liberté syndicale et de la négociation collective.

La commission prend note aussi de l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément à l’accord tripartite susmentionné: 1) ont été mises en place la Commission d’application de l’accord tripartite, qui est chargée de rechercher des consensus afin d’harmoniser la législation nationale et les dispositions des conventions nos 87 et 98, et la Commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective; 2) à la suite des réunions de ces deux commissions, et avec l’assistance technique du BIT, des accords ont pu être conclus, et il convient de souligner que les membres triparties des commissions ont élu d’un commun accord le modérateur des commissions; 3) afin de renforcer et de doter d’un cadre juridique le dialogue tripartite qui est mené dans le pays sur la base de l’accord tripartite, a été promulgué le décret exécutif no 156 du 13 septembre 2012 qui porte création de la Commission de l’accord tripartite du Panama et de la Commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective, et qui nomme un modérateur; 4) en juillet 2012, le Président de la République a convoqué une réunion avec les dirigeants syndicaux du pays dans le but de rechercher et d’entamer avec eux un dialogue positif; 5) a été rétablie l’allocation d’éducation versée à la FENASEP et à l’Union générale des travailleurs du Panama (UGT), ce qui démontre la volonté qu’a le gouvernement de résoudre ce point, qui faisait partie des questions de liberté syndicale en instance et qui était souligné par les travailleurs du secteur public; et 6) avec la Fondation du travail du Panama et l’assistance technique du BIT, a été organisé en mai 2012 le Séminaire/atelier sur les conventions nos 87 et 98 à l’intention des membres des commissions de l’accord tripartite du Panama. Y ont participé des représentants des travailleurs et des employeurs, des consultants indépendants, des fonctionnaires du ministère du Travail et du Développement du travail, du ministère de l’Education, du ministère de la Santé, de la Direction de la carrière administrative, de l’Université de Panama et de la Caisse de sécurité sociale, et des représentants d’universités privées et de la Fondation du travail. La commission note aussi que, au cours de la session de juin 2012 de la Conférence internationale du Travail, le Département des normes internationales du travail a facilité une rencontre entre les délégations tripartites de la Suisse et du Panama pour échanger des données d’expérience sur le dialogue social.

La commission se félicite des initiatives prises en matière de dialogue social et veut croire que les allégations présentées par la CSI et la FENASEP au sujet du refus de l’autorité administrative d’accorder la personnalité juridique à plusieurs syndicats pourront être traitées dans le cadre de la Commission de traitement rapide des plaintes.

Questions législatives en instance

La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• -les articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009, qui prévoient respectivement qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province;
• -l’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9;
• -le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en exercice) le droit de constituer des syndicats.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• -l’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

• -l’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail);
• -l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et lorsque la grève n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans des entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

A ce sujet, la commission note avec intérêt que: 1) en ce qui concerne l’harmonisation des normes nationales sur la carrière administrative avec les dispositions des conventions nos 87 et 98, cette question incombe spécifiquement à la Commission de l’application de l’accord tripartite, et une sous-commission tripartite a été constituée pour examiner les questions de la carrière administrative; 2) cette sous-commission, la Sous-commission du travail dans la carrière administrative, est chargée d’examiner toutes les questions relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective qui concernent les fonctionnaires; 3) elle a commencé à se réunir le 11 mai 2012 avec des représentants du gouvernement, de la Direction de la carrière administrative et des représentants de la FENASEP, laquelle préside cette sous-commission; 4) au cours de cette réunion, il y a eu des consensus sur des questions ayant trait à la liberté d’association et sur des mesures visant à faciliter la représentation et l’association des fonctionnaires. On espère que, une fois que les parties se seront mises d’accord sur les différentes observations que la commission a formulées, on définira les mesures nécessaires pour harmoniser la loi sur la carrière administrative et les dispositions des conventions de l’OIT.

En ce qui concerne les autres questions législatives en instance, la commission note que, selon le gouvernement: 1) ces questions figurent dans la liste des questions à traiter que la commission de l’application élabore actuellement, et un ordre de priorité sera fixé pour faire concorder la législation en vigueur et les conventions nos 87 et 98; 2) on espère que, prochainement, sera fixé un calendrier pour examiner toutes les questions qui ne relèvent pas de la carrière administrative; et 3) beaucoup de ces questions ne peuvent pas être résolues du jour au lendemain, étant donné qu’elles remontent à plus de dix ans mais, au moyen du dialogue social que l’accord tripartite facilite, la commission de l’application fera tout son possible pour élaborer des accords qui permettront d’harmoniser la législation nationale et la convention. La commission exprime le ferme espoir que, dans le cadre du dialogue tripartite qui a été entamé, la législation nationale sera rendue pleinement conforme à la convention. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport tout fait nouveau à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) datés du 24 août 2010 (sur des faits allégués dans le cadre des cas nos 2677 et 2706 examinés par le Comité de la liberté syndicale (CLS)), ainsi que des commentaires du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP) datés du 29 mai 2009 (sur des faits allégués dans le cadre du cas no 1931 examiné par le CLS).

La commission prend note par ailleurs des commentaires de la Centrale générale autonome des travailleurs de Panama (CGTP) et de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP), datés du 17 août 2011, sur des questions faisant déjà l’objet de l’examen de la commission et du Comité de la liberté syndicale et de la réponse détaillée du gouvernement à cet égard. La commission prend note également des commentaires de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), datés du 14 octobre 2011, en relation avec le rapport du gouvernement.

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail en juin 2011, ainsi que du fait que, dans ses conclusions, cette commission a prié le gouvernement d’élaborer d’urgence, avec l’assistance technique du BIT et en intensifiant le dialogue social à ce sujet, un projet de dispositions spécifiques visant à modifier la législation et à la mettre en conformité avec la convention. La commission prend bonne note de ce que le gouvernement a accepté la visite d’une mission d’assistance technique et elle espère que cette mission aura lieu dans un avenir proche.

La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• -Les articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, portant modification de la loi no 43 du 31 juillet 2009, qui prévoient respectivement qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que la Direction de la fonction publique, rattachée au ministère de la Présidence, a crée une Commission de réforme de la loi qui réglemente la fonction publique afin d’adapter cette loi aux conventions ratifiées, et que ces modifications seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission note que la CONUSI a déclaré qu’il n’avait pas été porté à l’attention du mouvement syndical qu’un projet de loi était en cours d’élaboration pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission espère que tout projet de réforme de la législation fera l’objet de consultations avec les partenaires sociaux et elle prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution en la matière.
• -L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (dix) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 182 du texte unique de la loi no 9. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) les chiffres mentionnés sont acceptés par les principales confédérations, fédérations et centrales ouvrières du pays, lesquelles ont estimé que leur diminution aurait pour effet un parallélisme syndical allant à l’encontre de la représentativité syndicale; 2) le nombre de dix membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs est un nombre accepté par les représentants des employeurs; 3) pour pouvoir modifier ces chiffres, il doit exister un consensus tripartite et, à ce jour, il n’a pas été manifesté d’intérêt à abaisser les chiffres en question, mais ce serait un thème à étudier dans le cadre du dialogue social que le gouvernement entend ouvrir sous une forme tripartite avec la Fondation du travail (FUNTRAB); 4) s’agissant des fonctionnaires, la Commission de réforme de la loi, qui réglemente la fonction publique, a pour objectif d’ajuster également l’article 182 du texte unique de la loi no 9 et les modifications proposées seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission espère que, dans le cadre du dialogue tripartite annoncé, la fédération prendra toutes les mesures à sa disposition pour abaisser le nombre minimum de membres nécessaires pour que les travailleurs, les employeurs et les fonctionnaires puissent constituer leurs organisations, et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.
• -Le refus d’octroyer aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice) le droit de constituer des syndicats. La commission note que le gouvernement déclare que la Commission de réforme de la loi, qui réglemente la fonction publique, a pour objectif de réajuster aussi l’article 179 du texte unique de la loi no 9 et que les modifications seront soumises à l’organe exécutif pour étude et examen. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• -L’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat. La commission note que le gouvernement réitère que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier la Constitution politique et que les travailleurs étrangers jouissent de tous les avantages découlant ou émanant des conventions collectives des entreprises où ils travaillent et peuvent participer aux activités syndicales en qualité de membres affiliés, en respectant les droits susceptibles de dériver de leur relation d’emploi. De l’avis de la commission, la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 118). A cet égard, s’agissant là d’une discrimination injustifiable, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour procéder aux modifications indispensables en tenant compte du principe mentionné.
• -Le droit des organisations d’organiser leur gestion. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi no 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi sur la fonction publique no 9, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations, le paiement d’une cotisation d’un faible montant pouvant cependant être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective. A cet égard, la commission note avec satisfaction que l’article 180-A est devenu l’article 187 du texte unique, du 29 août 2008, lequel a à son tour été abrogé par la loi no 43 du 31 juillet 2009.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

• -Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (art. 49 B de la loi no 25 de 1992) et déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans (art. 12 de la loi no 8 de 1981). Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), en collaboration avec le ministère du Commerce et de l’Industrie (MICI), avait travaillé à apporter des modifications dans ce domaine en élaborant un projet de loi qui modifie, entre autres, l’article 49 de la loi no 25 de 1992 et abroge l’article 12 de la loi no 8 de 1981. La commission prend note avec satisfaction de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi no 32, du 5 avril 2011, qui abroge l’article 12 de la loi no 8 de 1981 et modifie l’article 49 B de la loi no 25 de 1992, a été adoptée de façon telle qu’elle autorise les travailleurs et leurs organisations respectives, dans les zones franches d’exportation, à exercer leur droit de grève une fois mené à terme le processus de conciliation (art. 55 de la loi no 32 du 5 avril 2011).
• -Le déni du droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires n’exerçant pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle aussi bien la Constitution (art. 69) que le texte unique du 29 août 2009 (art. 137) garantissent le droit de grève aux fonctionnaires.
• -L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, l’interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et l’illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) les fédérations et confédérations participent aux manifestations publiques relatives aux politiques économiques et sociales du gouvernement, et il est une pratique habituelle que les travailleurs exercent des moyens de pression, tels que la grève, lorsqu’ils sont opposés à une mesure affectant leur secteur; 2) les travailleurs et les employeurs n’ont pas évoqué la possibilité de modifier la législation nationale sur ce sujet et il n’existe pas non plus de consensus entre les partenaires sociaux. La commission rappelle que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale, qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission souligne qu’il est important que la législation soit clairement alignée sur la pratique qui, selon le gouvernement, existe dans le pays et elle prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution à cet égard.
• -La faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans des entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission note que le gouvernement indique que: 1) l’arbitrage forcé ou obligatoire dans le secteur des transports est utilisé comme un moyen dont dispose l’Etat, dans des situations urgentes risquant de provoquer des troubles à l’ordre public, comme unique alternative de résolution d’un conflit collectif social; et 2) l’intention de l’article 452 est d’éviter que les négociations que tiennent les parties au conflit aient pour effet d’interrompre un droit constitutionnel conféré à l’Etat d’offrir aux citoyens les services publics les plus importants qui doivent être garantis par la loi, si bien que l’arbitrage, pour éviter qu’une grève soit poursuivie, est un mécanisme de dialogue permettant de faire en sorte que les citoyens ne subissent pas de perte économique. La commission observe toutefois que la législation prévoit le maintien d’un service minimum en temps de grève dans les transports. Elle rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail et à une grève n’est acceptable que lorsqu’il est demandé par les deux parties impliquées dans le conflit et dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, à savoir dans les cas de conflit au sein de la fonction publique impliquant des fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l’interruption pourrait mettre en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie ou la sécurité de la personne. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie de nouveau le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à ce que l’arbitrage obligatoire, en cas de conflit collectif dans le secteur des transports, ne soit possible qu’à la demande des deux parties ou dans les conditions mentionnées ci-dessus.
• -L’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et la sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art.155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009). La commission note que le gouvernement déclare que les dispositions susmentionnées ne portent pas atteinte au principe de l’exercice du droit de grève étant donné que: 1) le licenciement immédiat est possible en cas de grèves interdites ou illégales; et 2) l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs s’applique aux «services publics essentiels», tels que les services d’approvisionnement en produits alimentaires, d’approvisionnement en eau et électricité, de transports, etc. La commission rappelle que les transports ne sont pas un service essentiel au sens strict du terme; il s’agit toutefois d’un service public d’importance fondamentale et, en cas de grève, il serait possible de justifier l’imposition d’un service minimum. Cependant, étant donné que le pourcentage de 50 pour cent des effectifs prévus par la législation pourrait être excessif, la commission rappelle que le service minimum devrait être limité au strict nécessaire pour répondre aux besoins élémentaires de la population ou pour répondre aux exigences minimales du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression et, étant donné que ce système limite un des moyens de pression essentiels à la disposition des travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service; en cas de désaccord sur le nombre et les fonctions des travailleurs chargés du service minimum, celui-ci doit être résolu par un organisme indépendant qui a la confiance des parties. Tout en observant que plusieurs des services mentionnés ne sauraient être qualifiés de services essentiels au sens strict du terme, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en tenant compte des principes mentionnés, pour procéder aux modifications législatives correspondantes et de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.
• -L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.4 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et interdiction d’accès aux travailleurs non grévistes). La commission observe que l’article 493.4 du Code du travail, modifié par la loi no 68 du 26 octobre 2010, ne prévoit pas, en cas de grève, le libre accès des travailleurs non grévistes. La commission note que le gouvernement a fait part de son intention d’examiner cette législation pour analyser les points soulevés et étudier de quelle manière il serait possible de modifier les dispositions mentionnées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.
• -L’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une taxe de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 2 de la loi no 68, qui modifie l’article 405 du Code du travail, prévoit que «la convention collective s’applique à toutes les personnes travaillant dans les catégories couvertes par la convention, dans la société, l’entreprise ou l’établissement, qu’il s’agisse ou non de membres du syndicat. Les travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la convention collective doivent, pendant la période précisée dans la convention, payer les frais ordinaires et extraordinaires convenus par le syndicat, et l’employeur est tenu de déduire ces cotisations de leurs salaires et de les verser au syndicat». La commission rappelle que les cotisations de «solidarité» versées pour les avantages découlant de la négociation collective par des travailleurs non affiliés aux syndicats signataires ne sont pas contraires aux dispositions de la convention; cependant, ces cotisations devraient être d’un montant qui ne devrait pas affecter le droit des travailleurs à s’affilier au syndicat de leur choix. A cet égard, la commission note que le gouvernement déclare partager l’opinion selon laquelle il faut légiférer pour faire en sorte que ces taxes soient d’un montant permettant au travailleur de s’affilier au syndicat de son choix, et selon laquelle il conviendrait de réviser sur une base tripartite la réforme découlant de l’article 2 de la loi no 68. La commission souligne que, dans un paragraphe antérieur, elle a pris note avec satisfaction des modifications législatives dans le secteur public en matière de taxes de solidarité et elle estime que le même système devrait s’appliquer au secteur privé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution dans ce domaine.
• -L’intervention automatique de la police en cas de grève. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 3 de la loi no 68, qui modifie l’article 493, paragraphe 1, du Code du travail, prévoit, dans sa teneur modifiée, que «une fois la grève commencée, l’inspection du travail ou la Direction régionale ou générale du travail ordonnera immédiatement aux forces de police de garantir une protection adéquate des personnes ou des biens». La commission avait considéré que les autorités ne devraient recourir à la force publique en cas de grève que si la situation est d’une certaine gravité ou lorsque l’ordre public est réellement menacé. A cet égard, la commission note que le gouvernement a déclaré qu’en réalité la force publique n’est utilisée, ou l’intervention des unités de police n’est ordonnée, que dans les cas où les grèves prennent une forme non pacifique et portent atteinte à l’intégrité des personnes, des biens de l’entreprise ou à l’ordre public, que le but n’est pas de suspendre la grève et qu’il n’y a pas d’intervention de la force publique dans les cas où la grève se déroule de manière pacifique. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement d’étudier la possibilité de modifier la législation pour que, conformément avec la pratique qu’il a mentionnée, la force publique ne puisse intervenir que dans les cas où la grève perd son caractère pacifique. La commission le prie de fournir des informations, dans son prochain rapport, sur toute évolution à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission note la réponse du gouvernement aux précédents commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) concernant des assassinats et autres actes de violence contre des syndicalistes. La commission note également les conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2706. En outre, la commission note les commentaires de la CSI du 24 août 2010 dans lesquels elle se réfère au refus du gouvernement d’accorder la personnalité juridique au Syndicat national des travailleurs de l’Université de Panama (SINTUP), et indique de manière générale que les travailleurs affirment être victimes de persécution et d’assassinats. La commission prie le gouvernement de transmettre ses observations à ce sujet. La commission rappelle que la liberté syndicale ne peut être exercée que dans un climat exempt de violence dans lequel les droits fondamentaux de l’homme sont intégralement respectés et garantis. La commission prie également le gouvernement de transmettre ses observations en ce qui concerne les commentaires du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP) de 2009.

La commission rappelle qu’elle formule des commentaires depuis de nombreuses années sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

–           Les articles 174 et 178 de la loi n^o 9 sur la carrière administrative, qui prévoient respectivement qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou par comarques, mais pas plus d’une branche par province. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que la loi n^o 9 de 1994 a été modifiée par la loi n^o 43 du 30 juillet 2009, mais que les articles 174 et 178 n’ont pas été modifiés. La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, la législation devrait inclure la possibilité pour les travailleurs de constituer plus d’une organisation s’ils le souhaitent. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 174 et 178 de la loi sur la carrière administrative dans le sens indiqué.

–           L’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (dix) et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40) en vertu de l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail) ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40) en vertu de l’article 177 de la loi n^o 9 sur la fonction publique (devenu article 182 du texte unique de la loi n^o 9). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la loi n^o 43 du 30 juillet 2009 modifie l’article 182 susmentionné, augmentant le nombre de membres requis pour constituer une organisation de fonctionnaires de 40 à 50. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réduire le nombre minimum de membres nécessaires pour que les travailleurs, les employeurs et les fonctionnaires puissent constituer leurs organisations. La commission prie le gouvernement de fournir des informations, dans son prochain rapport, concernant toute évolution à cet égard.

–           Le refus d’octroyer aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats (ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice). La commission note que le gouvernement déclare que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier l’article 64 de la Constitution, ce qui est de la compétence des plus hauts dirigeants du pays. La commission rappelle qu’elle a toujours considéré que le refus de reconnaître le droit de syndicalisation aux fonctionnaires est contraire aux dispositions de la convention (voir étude d’ensemble de 1994, Liberté syndicale et négociation collective, paragr. 48). La commission observe que la loi accorde aux fonctionnaires le droit de constituer des associations pour la défense de leurs intérêts. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que tous les fonctionnaires – y compris ceux qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice – jouissent du droit de constituer librement les organisations ou associations qu’ils jugent appropriées (et non pas seulement une par institution) et de s’y affilier, garantissant à ces organisations les droits consacrés par la convention.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

–           L’obligation d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat (art. 64 de la Constitution). La commission note que le gouvernement déclare que, pour mettre la législation en conformité avec la convention, il faudrait modifier l’article 64 de la Constitution, ce qui est de la compétence des plus hauts dirigeants du pays. La commission rappelle à nouveau que des dispositions trop strictes sur la nationalité pouvant priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs, la commission estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 118). A cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour apporter les changements nécessaires à la lumière du principe susmentionné.

–           Le droit des organisations d’organiser leur gestion. Dans ses précédents commentaires, la commission a demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi sur la fonction publique n^o 9, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’une cotisation d’un faible montant pouvant être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective. A cet égard, la commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, lors de la dernière révision de la loi n^o 9 de 1994, l’article 180-A n’a pas été modifié. La commission rappelle une fois de plus que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180-A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 dans le sens indiqué.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action. La commission rappelle que, dans ses précédentes observations, elle avait formulé des commentaires sur diverses questions relatives à l’exercice du droit de grève. A cet égard, la commission note que le gouvernement indique, de manière générale dans le cadre de l’exercice du droit de grève, que: 1) la grève au Panama, en tant que droit reconnu par la Constitution, se développe dans le cadre de la loi et du Code du travail; 2) le droit de grève, en soi, ne génère pas le paiement des salaires des jours de paralysie, même si la grève est déclarée légale; 3) la procédure de conciliation pour résoudre les conflits collectifs du travail établit des règles spécifiques qui commencent par la présentation d’une liste de revendications; 4) l’abandon de la procédure de conciliation ne donne pas lieu à «une sanction disproportionnée» mais met fin à la procédure; si cet abandon est du fait de l’employeur, non seulement la phase de conciliation se termine, mais aussi le délai de vingt jours octroyé aux travailleurs pour déclarer la grève commence; si cet abandon est du fait des travailleurs, ceux-ci doivent répéter leur action; 5) les litiges dans l’interprétation de la loi font l’objet de procédures de résolution établies: tout d’abord, la médiation; 6) la demande de médiation n’est soumise à aucune formalité mais, quand le conflit est de ceux où le droit de grève peut être exercé, les parties peuvent également le soumettre par le biais d’une liste de revendications; 7) une autre procédure de résolution est prévue dans la disposition susmentionnée, à savoir la possibilité de présenter une liste de revendications et la loi nationale du travail, par le biais de la loi n^o 53 de 1975, offre un recours judiciaire; et 8) en dépit des mécanismes de résolution établis par la législation du travail, ceux-ci restent insuffisants.

La commission rappelle que les questions suivantes posent des problèmes de conformité avec la convention:

–           Le déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (art. 49B de la loi n^o 25 de 1992) et le déni du droit de grève dans les entreprises de moins de deux ans (art. 12 de la loi n^o 8 de 1981). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), en collaboration avec le ministère du Commerce et de l’Industrie (MICI), a travaillé à apporter des modifications dans ce domaine et a donc préparé un projet de loi qui modifie, entre autres, l’article 49 de la loi n^o 25 de 1992 et abroge l’article 12 de la loi n^o 8 de 1981. La commission prie le gouvernement de tenir le Bureau informé de toute évolution à cet égard et de transmettre copie du texte final dès qu’il aura été adopté.

–           Le déni du droit de grève des fonctionnaires. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158) ou les services essentiels au sens strict du terme (ceux dont l’interruption pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou une partie de la population). La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève des fonctionnaires non commis à l’administration de l’Etat.

–           L’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission rappelle à nouveau que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           La faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission note l’information selon laquelle le droit de grève en tant que droit reconnu par la Constitution se développe dans le cadre de la loi et du Code du travail et permet le recours aux procédures de médiation et de conciliation. La commission rappelle que l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à un conflit collectif du travail est acceptable si celui-ci se fait dans tous les cas, à la demande des deux parties au conflit. En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties dans le secteur des transports.

–           L’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi sur la carrière administrative n^o 9 de 1994). A cet égard, la commission note l’adoption du décret exécutif n^o 25, de juin 2009, qui prévoit dans son article 2 que les dispositions prévues par le Code du travail en relation avec la grève dans les services publics (art. 485 à 488) s’appliquent aux transports publics maritime et aérien de passagers. Elle note également le décret exécutif n^o 26, de juin 2009, qui prévoit que, dans les cas où les travailleurs des services publics en grève ont prévu un nombre insuffisant de travailleurs pour assurer les services d’urgence, le ministère prendra des mesures pour augmenter le pourcentage de travailleurs jusqu’à 30 pour cent (art. 487, paragr. 2, du Code du travail). Cette augmentation sera justifiée par les critères suivants: a) qu’il s’agisse d’une situation qui menace la vie, la sécurité et la santé de la population; b) que, dans le cas où les conditions d’origine de la prestation de services désignés par les travailleurs se maintiendraient, les conditions de vie des citoyens soient sérieusement affectées et/ou créent une crise économique, sociale ou politique ayant de graves conséquences; et c) que l’existence de l’emploi des travailleurs et des entreprises soit mise en danger. La décision adoptée par l’autorité compétente sera appliquée immédiatement. La commission note enfin que la loi ne mentionne pas la possibilité pour les organisations de travailleurs intéressés de participer à la détermination du service minimum prévu dans les services publics qui vont au-delà des services essentiels au sens strict du terme. La commission souligne que le service minimum devrait être limité au strict nécessaire pour répondre aux besoins élémentaires de la population ou pour répondre aux exigences minimales du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression et, étant donné que ce système limite un des moyens de pression essentiels à la disposition des travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service. De même, en cas de désaccord sur le nombre et les fonctions des travailleurs chargés du service minimum, celui-ci doit être résolu par un organisme indépendant qui a la confiance des parties. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en tenant compte des principes susmentionnés, pour réaliser les modifications législatives correspondantes.

–           L’ingérence législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande d’une seule partie). La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à ce que: i) en cas de grève, le droit d’accès à l’entreprise soit garanti à la direction et aux travailleurs non grévistes; et ii) que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties en conflit ou, dans les services essentiels au sens strict du terme, dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission note l’adoption de la loi n^o 68 du 26 octobre 2010 qui modifie, entre autres, les articles 493 et 494 du Code du travail. La commission note avec satisfaction le nouvel article 493, paragraphe 3, qui, conformément à ce que la commission demande depuis plusieurs années, affirme que «les propriétaires, les cadres supérieurs, le directeur général et le personnel immédiatement attaché à ces charges ainsi que les travailleurs occupant des postes de confiance peuvent entrer dans l’entreprise au cours de la grève, à condition que ce ne soit pas pour ordonner la reprise des activités productives». La commission note cependant que l’accès à l’entreprise des travailleurs non grévistes n’est pas prévu. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre des mesures pour garantir que, en cas de grève, les travailleurs non grévistes puissent accéder aux locaux de l’entreprise.

–           L’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une taxe de solidarité pour les avantages découlant de la négociation collective. La commission note que l’article 2 de la loi n^o 68, qui modifie l’article 405 du Code du travail, prévoit que «la convention collective s’applique à toutes les personnes travaillant dans les catégories couvertes par la convention, dans la société, l’entreprise ou l’établissement, qu’il s’agisse ou non de membres du syndicat. Les travailleurs non syndiqués qui bénéficient de la convention collective doivent, pendant la période précisée dans la convention, payer les frais ordinaires et extraordinaires convenus par le syndicat, et l’employeur est tenu de déduire ces cotisations de leurs salaires et de les verser au syndicat.» A cet égard, la commission estime que les cotisations «de solidarité» versées pour les avantages découlant de la négociation collective par des travailleurs non affiliés aux syndicats signataires ne sont pas contraires aux dispositions de la convention; cependant, ces cotisations devraient être d’un montant qui ne devrait pas affecter le droit des travailleurs à s’affilier au syndicat de leur choix. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation dans ce sens et de tenir le Bureau informé, dans son prochain rapport, des mesures prises ou envisagées à cet égard.

–           L’intervention automatique de la police en cas de grève. La commission note que l’article 3 de la loi n^o 68 – qui modifie l’article 493, paragraphe 1, du Code du travail – prévoit, dans sa teneur modifiée, que «une fois la grève commencée, l’inspection du travail, la Direction régionale ou générale du travail ordonnera immédiatement aux forces de police de garantir une protection adéquate des personnes ou des biens». La commission estime que les autorités ne devraient recourir à la force publique en cas de grève que si la situation est d’une certaine gravité ou lorsque l’ordre public est réellement menacé. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation dans le sens indiqué.

En ce qui concerne les modifications législatives demandées, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que, à plusieurs reprises, il a exprimé sa volonté d’adapter la législation nationale aux dispositions de la convention mais, puisqu’il s’agit de modifier les dispositions du Code du travail et d’autres lois, il est très difficile d’entrer dans un processus de modification de cet instrument car cela implique donc une volonté, un dialogue et un consensus entre les travailleurs et les employeurs, comme c’est devenu la pratique au Panama. Le gouvernement ajoute que, malheureusement, à ce jour, il n’y a pas eu de consensus à ce sujet, raison pour laquelle le gouvernement, afin de répondre à cet engagement international et faisant écho aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (98^e session, juin 2009) quant à l’offre du Bureau, a demandé l’assistance technique du BIT afin d’aborder les questions relatives à la liberté syndicale, dans l’intérêt de la recherche d’un compromis afin d’harmoniser la législation et la pratique nationales avec les dispositions de la convention. Notant que les divergences qui existent entre la législation et la pratique perdurent depuis de nombreuses années, et compte tenu de la gravité de certaines des restrictions susmentionnées, la commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires afin de rendre la législation conforme aux dispositions de la convention et que l’assistance technique demandée sera fournie dans un très proche avenir. La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations concernant tout progrès à cet égard.

Initiatives législatives. La commission note l’adoption du décret exécutif n^o 27 du 5 juin 2009 portant adoption de mesures destinées à préserver l’indépendance et l’autonomie des organisations syndicales.

Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 26 août 2009, qui concernent des questions déjà examinées par la commission, ainsi que l’assassinat d’un dirigeant du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRACS), au refus du droit de grève de la part de l’autorité du Canal de Panama, et à la soumission de tous les conflits collectifs dans les zones franches à l’arbitrage obligatoire. La commission prend note également des observations de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de services publics (FENASEP) du 23 juillet 2009, portant sur les questions examinées par la commission. La commission rappelle que la liberté syndicale ne peut s’exercer que dans un climat exempt de toute forme de violence dans lequel les droits de l’homme fondamentaux sont pleinement garantis et respectés, en particulier ceux qui ont trait à la vie et à la sécurité de la personne, et que l’assassinat de dirigeants syndicaux exige que des enquêtes judiciaires soient entreprises afin que toute la lumière soit faite sur les faits, que les coupables soient sanctionnés et que de tels actes ne se reproduisent pas. La commission prie instamment le gouvernement de diligenter une enquête à cet égard et de fournir ses commentaires à ce sujet.

Enfin, la commission prend note des observations du Conseil national de l’entreprise privée de Panama (CONEP) du 29 mai 2009 sur l’application de la convention. La commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

La commission prend note également des débats qui ont eu lieu dans le cadre de la Commission de l’application des normes lors de la Conférence de 2009 sur l’application de la convention. La commission prend note du fait qu’un représentant gouvernemental a fait part de: i) l’adoption de divers décrets exécutifs réglementant diverses dispositions du Code du travail (par exemple, le décret législatif n^o 26 sur la détermination des services minima en cas de grève; et le décret exécutif n^o 27 adoptant les moyens destinés à préserver l’indépendance et l’autonomie des organisations syndicales des travailleurs); et ii) la présentation à l’Assemblée nationale des avant-projets de loi, tendant à réduire le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer des syndicats et à garantir pleinement le droit de se syndiquer dans les zones franches d’exportation (ZFE). La commission note que le représentant gouvernemental a également indiqué que le gouvernement ne peut imposer de réformes législatives lorsqu’il existe un désaccord entre les partenaires sociaux, ce qui va à l’encontre du tripartisme. Par ailleurs, la commission note que la Commission de l’application des normes regrettait de ne constater aucun progrès significatif concernant la modification de la législation qui avait été demandée et elle estimait nécessaire que le gouvernement fasse appel à l’aide technique du BIT pour évaluer la portée des nouvelles dispositions qu’il a mentionnées et pour achever les réformes afin d’en assurer l’entière conformité avec la convention.

La commission rappelle que, depuis plusieurs années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes, qui ont trait aux problèmes de conformité avec la convention.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

–           Articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 (portant création et réglementation de la carrière administrative, appelée loi sur la carrière administrative) (modifiée par la loi n^o 24 du 2 juillet 2007), qui prévoit, respectivement, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province. La commission rappelle que, conformément à l’article 2 de la convention, la législation devrait envisager la possibilité de permettre aux travailleurs de constituer plus d’une organisation si tel est leur souhait. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 174 et 178 de la loi sur la carrière administrative dans le sens indiqué.

–           Article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail) qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs, et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise; ainsi qu’un nombre élevé de fonctionnaires (50) nécessaire à la constitution d’une organisation de fonctionnaires en vertu de l’article 177 de la loi sur la carrière administrative. A cet égard, la commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle un projet de loi modifiant l’article 344 du Code du travail a été soumis à l’Assemblée nationale, qui réduit de 40 à 20 le nombre minimum nécessaire de travailleurs ou de professionnels pour constituer un syndicat. Toutefois, la commission observe que ce décret ne modifie pas le chiffre de dix membres prescrits pour constituer une organisation d’employeurs. Dans ces conditions, la commission espère que le projet de loi modifiant l’article 344 du Code du travail sera adopté dans un proche avenir et qu’il réduira, non seulement le nombre minimum de membres nécessaires pour constituer des organisations de travailleurs, mais également le nombre minimum nécessaire pour constituer des organisations d’employeurs. De même, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 177 de la loi sur la carrière administrative afin de réduire à un niveau raisonnable le nombre minimum de membres nécessaire pour constituer une organisation de fonctionnaires. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, tout fait nouveau à cet égard.

–           Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Dans ses précédents commentaires, la commission demandait au gouvernement de fournir ses commentaires concernant les observations de la FENASEP, selon lesquelles, en vertu de la loi sur la carrière administrative, les fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice ne peuvent pas s’organiser. La commission prend note que, dans ses observations de 2009, la FENASEP signale qu’elle n’est pas considérée comme une organisation syndicale et que, en conséquence, elle ne peut pas participer au Conseil national des travailleurs syndiqués (CONATO). La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants. Exigence d’être panaméen pour pouvoir être membre du comité exécutif d’un syndicat (article 64 de la Constitution). La commission rappelait que des dispositions trop strictes sur la nationalité peuvent priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants, dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs. Elle estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 118. En ce sens, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour effectuer les modifications législatives voulues afin de garantir le principe susmentionné.

Droit des organisations d’organiser leur gestion. Déduction des salaires des cotisations ordinaires et extraordinaires aux fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail dans le cadre d’une convention collective. Dans ses précédents commentaires, la commission a observé que l’article 180 A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative, prévoit que les fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail accordées dans le cadre d’une convention collective se verront amputer de leur salaire les cotisations ordinaires et extraordinaires accordées par l’organisation, et ce tant que l’accord sera en vigueur. A cet égard, la commission considère que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 180 A de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’une cotisation d’un faible montant peut être prévu en fonction des avantages découlant de la négociation collective.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités et de formuler leur programme d’action.

–           Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (loi n^o 25). A cet égard, la commission prend note que le gouvernement a informé la Commission de l’application des normes de la Conférence qu’un projet de loi a été présenté, en vertu duquel l’article 49 B de la loi n^o 25 est modifié et les travailleurs ou leurs organisations sociales respectives peuvent exercer leur droit de grève une fois la conciliation achevée. La commission espère que ce projet sera très prochainement adopté et prie le gouvernement d’indiquer tout changement législatif en la matière.

–           Déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que, en vertu de l’article 12 de la loi, un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Or, comme la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective et dans d’autres conditions restrictives, l’exercice du droit de grève est interdit dans la pratique au cours des deux premières années d’activité de l’entreprise. La commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir dans ces entreprises le droit de grève aux travailleurs et à leurs organisations.

–           Déni du droit de grève des fonctionnaires publics. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorisait des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

–           Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission souligne que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op .cit., paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés, et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           Faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme, puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que, dans le secteur des transports, l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties.

A cet égard, la commission prend note du fait que le gouvernement a informé la Commission de l’application des normes de la Conférence de l’adoption du décret exécutif n^o 26 par lequel sont établis les paramètres à prendre en considération au sujet du pourcentage de travailleurs du secteur public travaillant en horaire d’équipes pendant la grève dans le secteur privé (service minimum). La commission prie le gouvernement de lui transmettre copie de ce décret.

–           Obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports et sanction avec licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi sur la carrière administrative, n^o 9, de 1994). A cet égard, la commission rappelle que le service minimum devrait se limiter aux activités strictement nécessaires à la satisfaction des besoins de base de la population ou les exigences minimales du service sans porter atteinte à l’efficacité des moyens de pression et que, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir participer si elles le souhaitent à sa définition. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour que les services minima prévus dans les services publics qui dépassent les services essentiels au sens strict du terme soient réduits à un niveau raisonnable et que les organisations de travailleurs intéressées puissent participer à la détermination des services minima.

–           Intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 494 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande d’une des parties). La commission prend note du fait que, dans ses observations de 2009, le CONEP se réfère à la question de la fermeture d’une entreprise en cas de grève et signale que les employeurs concernés n’ont pas de recours possible en cas de décision de ce type. La commission note que, selon le CONEP, la fermeture des entreprises n’est pas un acte symbolique; les autorités administratives du travail, en collaboration avec la police, ferment les portes d’accès aux installations industrielles, commerciales ou aux bureaux des entreprises, empêchant l’accès aux centres de travail des employés de bureau et des ouvriers qui n’approuvent pas la grève, ce qui comprend l’accès aux équipements informatiques, aux archives et autres installations nécessaires à l’administration des affaires en cours, dont la négociation avec le syndicat en pleine connaissance des facteurs coût et autres informations. Selon le CONEP, il est impossible d’effectuer des transactions bancaires ou autres activités qui pourraient préserver la survie de l’entreprise et, en conséquence, l’outil de travail. A cause de cette situation, les employeurs ne peuvent se défendre face aux exigences des organisations syndicales, auxquelles est reconnue et autorisée l’utilisation des façades des édifices et des voies d’accès pour peindre et placer des panneaux et des affiches de propagande syndicale. Ainsi, comme l’indique le CONEP, les employeurs sont obligés de travailler dans la clandestinité, utilisant des hôtels ou leur propre résidence pour gérer, administrer et coordonner les négociations appelées à résoudre le conflit et pour procéder à toutes les transactions possibles et nécessaires à la survie des entreprises, en veillant de surcroît à ne pas laisser de traces qui permettraient de les repérer et de prouver par la suite que les employeurs ont violé l’ordre de fermeture.

La commission prend note également du fait que, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence s’est montrée préoccupée des préjudices qu’entraînent les dispositions législatives ordonnant la fermeture de l’entreprise, ce qui empêche la direction d’avoir accès à l’entreprise et à ses installations. Dans ces conditions, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de façon à ce que: i) en cas de grève, le droit d’accès à l’entreprise soit garanti à la direction et aux travailleurs non grévistes; et ii) que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties en conflit ou, dans les services essentiels au sens strict du terme, dans le cas des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

Constatant que les contradictions entre la législation et la pratique nationale en ce qui concerne l’application de la convention subsistent depuis de nombreuses années, et que certaines des restrictions mentionnées sont graves, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour modifier la législation et la mettre en entière conformité avec les dispositions de la convention et les principes de la liberté syndicale. Etant donné que le gouvernement indique que, malgré l’absence de consensus entre les partenaires sociaux sur la modification du Code du travail, il a l’intention de mettre la législation en conformité avec la convention et qu’il rédige dans ce sens un avant-projet de loi, la commission prie instamment le gouvernement de solliciter dans ce cadre l’assistance technique du BIT et de fournir des informations dans son prochain rapport sur tout progrès accompli dans ce sens.

Observation (CEACR) - adoptée 2008, publiée 98ème session CIT (2009)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 29 août 2008 qui concernent l’application de la convention. La commission relève que la CSI fait état d’actes de violence très graves visant des responsables syndicaux du Syndicat unitaire des travailleurs du bâtiment et assimilés (SUNTRAC), ainsi que de l’arrestation d’un dirigeant de cette organisation. La commission prie le gouvernement de faire parvenir ces commentaires à cet égard. La commission prend également note des observations de la Fédération nationale des employés publics et travailleurs des entreprises de service public (FENASEP), qui concernent des questions abordées par la commission.

La commission rappelle que ses commentaires concernent les problèmes de conformité à la convention qui suivent.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

–           Articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 (portant création et réglementation de la carrière administrative), qui prévoient respectivement qu’il ne peut pas y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province. La commission observe que la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative et qui y ajoute des articles, n’a pas supprimé l’unicité syndicale imposée par la loi sur la carrière administrative. La FENASEP considère que ces dispositions ne doivent pas être modifiées car, si l’on autorisait plus d’une association ou d’une section, le mouvement syndical se disperserait. La commission souligne que, même si les travailleurs peuvent avoir un intérêt à ce que les organisations syndicales ne se multiplient pas, l’Etat ne doit pas imposer l’unité du mouvement syndical en intervenant par voie législative, car cette intervention est contraire au principe énoncé aux articles 2 et 11 de la convention. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué.

–           Article 41 de la loi n^o 44 de 1995, qui modifie l’article 344 du Code du travail, et qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs, et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise; nombre élevé de fonctionnaires (50) nécessaire à la constitution d’une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. La commission observe que la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative et que, en vertu de son article 9, 40 fonctionnaires sont nécessaires pour constituer une association dans un établissement où il n’en existe aucune. La FENASEP indique que cette disposition est conforme au nombre de travailleurs nécessaire à la constitution d’une organisation (40 travailleurs). A cet égard, la commission rappelle que le nombre minimal de 40 travailleurs pour constituer un syndicat pourrait être acceptable pour les syndicats d’industrie, mais qu’il doit être moins élevé pour les syndicats d’entreprise ou de base dans l’établissement dont il est question, afin de ne pas entraver la création d’organisations de ce type. De même, la commission rappelle que le nombre minimum de dix membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs est trop élevé, et qu’il risque d’entraver la création de ces organisations. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation dans le sens indiqué.

–           Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement avait indiqué que l’interprétation du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) n’est pas conforme à la réalité; le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la FENASEP fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé et participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission note que, dans ses observations, la FENASEP indique que, en vertu de la loi sur la carrière administrative, les fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, ceux qui ont fait l’objet d’une sélection et sont en exercice ne peuvent pas s’organiser. La commission prie le gouvernement de faire parvenir les observations qu’il souhaiterait faire sur ce point.

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants. L’article 64 de la Constitution exige d’être Panaméen pour pouvoir être membre du comité exécutif d’un syndicat. A cet égard, la commission rappelle que des dispositions trop strictes sur la nationalité peuvent priver certains travailleurs du droit d’élire librement leurs représentants, par exemple les travailleurs migrants, dans les secteurs où ils représentent une part appréciable des effectifs. La commission estime que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 118). En ce sens, la commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour effectuer les modifications législatives voulues afin de garantir le principe mentionné.

Droit des organisations d’organiser leur gestion. La commission observe que l’article 180 A) de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007, qui modifie la loi n^o 9 sur la carrière administrative, prévoit que les fonctionnaires qui ne sont pas affiliés aux associations les représentant et qui bénéficient des meilleures conditions de travail, se verront amputer de leurs salaires les cotisations ordinaires et extraordinaires accordées par l’organisation, et ce tant que l’accord sera en vigueur. A cet égard, la commission considère que l’imposition législative du paiement d’une cotisation ordinaire aux fonctionnaires non affiliés à l’association qui a obtenu les meilleures conditions de travail, pose un problème de conformité avec la convention dans la mesure où ceci peut influencer le droit des fonctionnaires de choisir librement l’association à laquelle ils veulent s’affilier. Dans ces conditions, la commission demande au gouvernement de modifier l’article 180 A) de la loi n^o 24 du 2 juillet 2007 de manière à supprimer l’imposition du paiement des cotisations ordinaires à l’encontre des fonctionnaires non affiliés aux associations; cependant, le paiement d’un montant d’une cotisation inférieure peut être prévu, en fonction des avantages découlant de la négociation collective.

Droit des organisations d’exercer librement leurs activités
et de formuler leur programme d’action:

–           Déni du droit de grève dans les zones franches d’exportation (loi n^o 25). A cet égard, la commission rappelle que le droit de grève peut faire l’objet de restrictions, voire d’interdictions, en cas de crise nationale aiguë, pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme. En ce sens, la commission estime que la négation du droit de grève dans les zones franches d’exportation n’est pas compatible avec le principe mentionné, et prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs de ce secteur et à leurs organisations l’exercice du droit de grève.

–           Déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que, en vertu de l’article 12 de la loi, un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise, et que la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir aux travailleurs et à leurs organisations le droit de grève dans les entreprises en question.

–           Déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorisait des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour garantir le droit de grève aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat.

–           Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, interdiction des grèves contre les politiques économiques et sociales du gouvernement et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise. La commission souligne que les fédérations et les confédérations devraient bénéficier du droit de grève, et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leurs positions dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes mentionnés, et de ne pas limiter le droit de grève dans les cas de grèves liées à la négociation d’une convention collective.

–           Faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme, puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452 et 486 du Code du travail). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties dans le secteur des transports.

–           Obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans les entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict du terme et qui incluent les transports, et toute infraction à cette disposition étant passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat de fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152.14 et 185 de la loi n^o 9 de 1994). La commission prie le gouvernement d’adopter les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que: 1) les organisations de travailleurs intéressées puissent participer à la détermination des services minimum et du nombre de travailleurs qui doivent les assurer et que, en cas de différend sur ce point, celui-ci soit tranché par un organe indépendant; et 2) la sanction de licenciement soit supprimée.

–           Intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493.1 et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties). La commission prie le gouvernement d’indiquer toute modification qu’il prévoit d’effectuer pour garantir que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible qu’à la demande des deux parties au conflit, pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou dans les services essentiels au sens strict du terme, et pour que, en cas de grève, la direction ait accès aux locaux de l’entreprise.

La commission constate avec regret que les contradictions de la législation et de la pratique nationales à la convention subsistent depuis de nombreuses années, et que certaines des restrictions mentionnées sont graves. Elle rappelle que, dans sa précédente observation, elle avait pris note de déclarations du gouvernement où il se disait disposé à mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les conventions n^os 87 et 98. Il ajoutait que, à cette fin, il fallait un consensus tripartite mais qu’il existait des divergences notoires entre les partenaires sociaux. La commission prie le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention et avec les principes de la liberté syndicale. Elle le prie d’indiquer toute mesure adoptée en la matière.

Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

La commission rappelle que ses commentaires précédents se réfèrent aux questions suivantes:

a)    faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452(3) et 486 du Code du travail);

b)    articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient respectivement qu’il ne peut pas y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province;

c)     article 41 de la loi n^o 44 de 1995, qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres (10) pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs et un nombre encore plus élevé (40) pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise;

d)    article 64 de la Constitution, qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

e)     obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152(14) et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

f)     intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452(2), 493(1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties). Le gouvernement a fourni à la mission d’assistance technique copie du décret exécutif n^o 32 de 1994 qui prévoit des services minimums visant à garantir la sécurité de l’entreprise et de ses biens, ainsi que les services d’entretien. La commission prie l’organisation faîtière d’employeurs qui a soulevé ce point de fournir ses commentaires à cet égard;

g)    nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. Le gouvernement avait reconnu que ce nombre est élevé, mais il avait indiqué que l’article 176 de la loi n^o 9 permet aux fonctionnaires de s’organiser par classe (catégorie) ou par secteur d’activité; la commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation et de diminuer le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer des organisations;

h)    déni du droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables (loi n^o 8 de 1998) et des zones franches d’exportation (loi n^o 25);

i)     interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (interdiction des grèves d’opposition aux politiques économiques et sociales et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise). La commission avait souligné que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés;

j)     désaffiliation de la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP), en vertu d’une décision des autorités, de la Confédération de la convergence syndicale. Le gouvernement avait indiqué que les fonctionnaires relèvent de la loi sur la carrière administrative. Il avait estimé qu’ils doivent s’affilier aux organisations correspondantes de fonctionnaires. La commission avait souligné que, si l’on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s’affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 193). La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés. Elle lui avait demandé de ne pas entraver l’affiliation de la FENASEP à la Confédération de la convergence syndicale;

k)    déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement avait indiqué que l’interprétation du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) n’est pas conforme à la réalité; le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la FENASEP fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé. Elle participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission avait souligné que, au-delà de la terminologie, l’important est que les associations en question jouissent des droits consacrés par la convention. La commission note que la FENASEP a indiqué à la mission d’assistance technique qu’elle négociait avec le gouvernement le texte du projet de réforme partielle de la loi sur la carrière administrative;

l)     déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorise des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble, op. cit., 1994, paragr. 158);

m)   déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que l’article 12 de la loi établit qu’un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Par ailleurs, la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission note que le gouvernement ne se réfère pas à cette question dans son rapport et le prie d’envoyer ses commentaires à cet égard;

n)    obligation de réunir la majorité des travailleurs de l’entreprise, du commerce ou de l’établissement pour déclarer la grève (art. 476(2) du code). Le gouvernement avait estimé que cette restriction se justifie, étant donné les effets qu’a la grève en vertu de la législation nationale (fermeture de l’entreprise, interdiction de conclure de nouveaux contrats de travail, etc.). La commission prend bonne note des indications fournies à la mission par le gouvernement et les partenaires sociaux, à savoir que, si le pourcentage en question n’est pas atteint lors de la troisième assemblée syndicale, la majorité simple des votants est requise.

La commission prend note des déclarations du gouvernement dans son rapport. Il affirme de nouveau être disposé à mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les conventions n^os 87 et 98. Mais, pour le faire, il faut modifier le Code du travail, ce qui exige un consensus tripartite. Toutefois, un tel consensus n’existe pas car, comme la mission d’assistance technique du BIT (février 2006) l’a constaté, il y a des divergences notoires entre les partenaires sociaux. Le gouvernement indique qu’étant donné qu’il s’agit de sujets délicats (droit d’association, droit de grève, etc.) un consensus tripartite est nécessaire pour mener à bien une réforme sans mettre en péril la paix sociale.

Se référant à certains points ou demandes d’information, la commission note que le gouvernement a adressé la décision de la Cour suprême qui, implicitement, reconnaît le droit de négociation collective et de grève des armateurs et des organisations de gens de mer. La Cour suprême a déclaré que l’article 75 du décret-loi n^o 8 de 1998 viole les articles 64 et 65 de la Constitution. La commission prend note avec satisfaction de cette décision. Elle note aussi avec satisfaction que la FENASEP a pu s’affilier à la Centrale unitaire des travailleurs (un gouvernement précédent avait annulé l’affiliation de la FENASEP à une centrale syndicale qui comprenait des travailleurs du secteur privé, raison pour laquelle la commission avait demandé que soit garanti le droit d’affiliation syndicale).

La commission note que le gouvernement a adressé le projet de réforme de la loi sur la carrière administrative. Elle constate avec intérêt que ce projet garantit le droit d’association et les autres droits consacrés dans la convention, qu’il prévoit une protection contre les discriminations et ingérences antisyndicales, et qu’il reconnaît le droit de négociation collective. Toutefois, étant donné que la loi établit qu’il ne peut pas y avoir plusieurs associations dans une institution, la commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier cette disposition afin de garantir l’application de l’article 2 de la convention qui consacre le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix. Par ailleurs, l’exercice de ce droit pourrait être facilité en abaissant le nombre minimum requis de membres ou de fondateurs qui est de 40 dans le projet (le gouvernement indique toutefois que la FENASEP s’y oppose).

La commission note que le gouvernement a fourni la loi n^o 25 sur les zones franches d’exportation. La commission rappelle qu’elle avait noté qu’un projet de loi sur les zones de commerce mondial – qui renvoyait aux dispositions du Code du travail pour tout ce qui concerne les relations employeurs-travailleurs – allait remplacer cette loi. La commission croit comprendre que, pour le moment, le droit de négociation collective et le droit de grève n’existent pas dans les zones franches. Par conséquent, la commission maintient ses commentaires précédents à ce sujet.

La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas mentionné certaines des dispositions législatives que la mission d’assistance technique de 2006 avait identifiées et qui pourraient faire l’objet de réformes, puisque ni le gouvernement ni les partenaires sociaux ne s’y opposaient. Il s’agit en particulier des questions suivantes: 1) fixer à quatre le nombre d’employeurs nécessaires pour former une organisation professionnelle d’employeurs; 2) supprimer les restrictions en vigueur à la libre affiliation des associations de fonctionnaires à d’autres organisations syndicales, en particulier des organisations de niveau supérieur qui réunissent des fonctionnaires et d’autres catégories de travailleurs; et 3) permettre que les associations de fonctionnaires aient plus d’une section par province.

La commission note avec regret que les divergences susmentionnées entre la législation et la pratique nationales, d’une part, et la convention, d’autre part, existent depuis de nombreuses années. Elle constate aussi que des restrictions graves, parmi celles qui sont susmentionnées, subsistent. La commission demande au gouvernement de tenir les engagements qu’il a pris devant la mission d’assistance technique de 2006 en ce qui concerne les réunions avec les partenaires sociaux, dans le cadre de séminaires ou d’ateliers organisés avec l’aide du BIT. Elle lui demande aussi de promouvoir activement le dialogue tripartite sur l’ensemble des questions en suspens. La commission espère pouvoir constater dans un avenir proche des améliorations dans la législation. Elle demande au gouvernement de l’informer à cet égard et, conformément à l’engagement qu’il a pris devant la mission d’assistance technique, de veiller à ce que des projets de réforme de la législation syndicale ne servent pas à réglementer ou à inclure d’autres questions.

La commission note avec intérêt la nouvelle loi du 2 juillet 2007, reçue récemment du gouvernement, qui reconnaît aux fonctionnaires le droit de constituer des syndicats, de s’y affilier et de négocier collectivement. La commission observe que la nouvelle loi assure une protection contre les actes de discrimination antisyndicale. La commission examinera cette nouvelle loi à sa prochaine session.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission prend note du projet de loi de réforme partielle de la loi sur la carrière administrative. Dans la mesure où elle s’applique aux fonctionnaires autres que ceux qui travaillent dans l’administration de l’Etat, elle prie le gouvernement d’envisager l’introduction dans ce projet de loi des dispositions sur les questions relatives aux droits syndicaux des fonctionnaires mentionnées dans l’observation.

La commission prie le gouvernement de communiquer la décision de justice prise par la Cour constitutionnelle au sujet de la demande visant à rendre inconstitutionnelle la loi n^o 8 de 1998 sur le droit de grève des travailleurs de la mer et des voies navigables.

La commission prend note du fait que le projet de loi sur les zones de commerce mondial (qui remplace la loi relative aux zones franches d’exportation) se réfère aux dispositions du Code du travail concernant les relations ouvriers-patrons. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de la future loi dès qu’elle aura été adoptée.

Observation (CEACR) - adoptée 2006, publiée 96ème session CIT (2007)

La commission prend note du rapport du gouvernement, de la discussion qui a eu lieu en juin 2005 à la Commission de la Conférence, des commentaires sur l’application de la convention présentés par le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et le Conseil national de l’entreprise privée du Panama (CONEP), et de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 10 août 2006, qui se réfèrent pour l’essentiel à des questions déjà soulevées par la commission. La commission par ailleurs prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 1931 qui porte sur une plainte présentée par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) (voir le 318^e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 493 à 507), et du rapport de la mission d’assistance technique qui a séjourné au Panama du 6 au 9 février 2006.

1. La commission prend note des principales conclusions de la mission d’assistance technique et note en particulier que le gouvernement exprime sa volonté d’adapter la législation aux exigences des conventions n^os 87 et 98 mais affirme qu’il ne peut pas lancer une réforme du Code du travail sans un consensus entre les syndicats et les organisations patronales. De plus, le gouvernement est convaincu que, au moins dans l’immédiat, ce consensus entre travailleurs et employeurs est très improbable. Il est disposé à lancer diverses initiatives pour atteindre progressivement l’objectif de la révision des normes en question, c’est‑à‑dire des mesures qui permettent de rapprocher les points de vue des parties et de créer le consensus.

2. La commission rappelle que ses commentaires précédents se réfèrent aux questions suivantes qu’elle avait précédemment soulevées et aux vues du gouvernement et des partenaires sociaux. Ces vues figurent en annexe du rapport de la mission d’assistance technique:

a)     Faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise du service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme puisqu’il s’agit dans ce cas des transports (art. 452(3) et 486 du Code du travail).

b)     Articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient, respectivement, qu’il ne peut pas y avoir plus d’une association par établissement et que ces associations peuvent avoir des sections provinciales ou régionales, mais au maximum une section par province.

c)     Article 41 de la loi n^o 44 de 1995, qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40).

d)     Article 64 de la Constitution, qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat.

e)     Obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli le service minimum requis en cas de grève (art. 152(14) et 185 de la loi n^o 9 de 1994).

f)     Intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452(2), 493(1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties). Le gouvernement a fourni à la mission d’assistance technique copie du décret exécutif n^o 32 de 1994 qui prévoit des services minimums visant à garantir la sécurité de l’entreprise et de ses biens, ainsi que les services d’entretien.

g)     Nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. Le gouvernement avait reconnu que ce nombre est élevé mais il avait indiqué que l’article 176 de la loi n^o 9 permet aux fonctionnaires de s’organiser par classe (catégorie) ou par secteur d’activité; la commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation et de diminuer le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer des organisations.

h)     Déni du droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables (loi n^o 8 de 1998) et des zones franches d’exportation (loi n^o 25). Le gouvernement avait indiqué que l’article 49-A, paragraphe B, alinéa 15, de la loi n^o 25 de 1992 consacre le droit de grève des travailleurs des zones franches pour l’exportation, et qu’en ce qui concerne le droit de grève des travailleurs du secteur maritime qui relèvent du décret n^o 8 de 1998 une action en inconstitutionnalité a été intentée devant la Cour suprême de justice. La commission avait demandé au gouvernement ces deux textes ainsi que copie de la décision qu’adoptera la Cour suprême.

i)    Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (interdiction des grèves d’opposition aux politiques économiques et sociales et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise). La commission avait souligné que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève et que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés.

j)     Désaffiliation de la FENASEP, en vertu d’une décision des autorités, de la Confédération de la convergence syndicale. Le gouvernement avait indiqué que les fonctionnaires relèvent de la loi sur la carrière administrative. Il avait estimé qu’ils doivent s’affilier aux organisations correspondantes de fonctionnaires. La commission avait souligné que, si l’on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s’affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé [voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 193]. La commission avait demandé au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés. Elle lui avait demandé de ne pas entraver l’affiliation de la FENASEP à la Confédération de la convergence syndicale.

k)     Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement avait indiqué que l’interprétation du CONATO n’est pas conforme à la réalité; le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP) fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé. Elle participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission avait souligné que, au‑delà de la terminologie, l’important est que les associations en question jouissent des droits consacrés par la convention. La commission note que la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP) a indiqué à la mission d’assistance technique qu’elle négociait avec le gouvernement le texte du projet de réforme partielle de la loi sur la carrière administrative.

l)      Déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement avait indiqué que la Constitution autorise des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat [voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 158].

m)    Déni du droit de grève dans les entreprises créées il y a moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que l’article 12 de la loi établit qu’un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Par ailleurs, la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission avait demandé au gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

n)     Obligation de réunir la majorité des travailleurs de l’entreprise, du commerce ou de l’établissement pour déclarer la grève (art. 476, paragr. 2, du code). Le gouvernement avait estimé que cette restriction se justifie, étant donné les effets qu’a la grève en vertu de la législation nationale (fermeture de l’entreprise, interdiction de conclure de nouveaux contrats de travail, etc.). La commission prend bonne note des indications fournies à la mission par le gouvernement et les partenaires sociaux, à savoir que, si le pourcentage en question n’est pas atteint lors de la troisième assemblée syndicale, la majorité simple des votants est requise.

3. En ce qui concerne les questions susmentionnées, la commission note les positions suivantes communiquées par les partenaires sociaux à la mission d’assistance technique.

–           A cet égard, le CONEP a indiqué que: a) il faut maintenir les transports dans la liste des services publics, étant donné que l’interruption des transports en cas de grève paralyserait les services essentiels, y compris les services qu’assurent les fonctionnaires. Selon lui, l’arbitrage à la demande d’une seule des parties n’est pas compatible avec la convention; b) il préfère ne pas se prononcer sur cette question; c) le nombre minimum de 40 travailleurs nécessaire pour constituer un syndicat est raisonnable; le nombre minimum d’employeurs nécessaire pour constituer un syndicat d’employeurs devrait être quatre; d) le moment n’est pas venu de procéder à une réforme constitutionnelle: le CONEP préfère ne pas se prononcer tant qu’il n’aura pas analysé la valeur de la convention de l’OIT par rapport à la Constitution. Dans la pratique, les employeurs constituent des chambres régies par le droit civil et non des syndicats, même si le Code du travail prévoit les syndicats d’employeurs; e) il préfère ne pas se prononcer sur cette question; f) il faut garantir en cas de grève le droit du personnel de direction d’accéder aux locaux de l’entreprise ainsi que la liberté de travailler des personnes qui ne font pas grève; g) il préfère ne pas se prononcer sur cette question; h) une action judiciaire en inconstitutionnalité a été intentée et une nouvelle législation sur le travail maritime est en cours d’élaboration; i) il préfère que soit maintenue la disposition qui interdit ce type de grève; j), k), l) il préfère ne pas se prononcer sur cette question; m) il est raisonnable de donner aux entreprises créées depuis moins de deux ans de l’oxygène pour qu’elles puissent stabiliser leur situation. Cette interdiction de la négociation collective, et indirectement de la grève, est donc raisonnable.

–           Le CONATO a indiqué que: a) il faut supprimer aux fins de cet article les transports de la liste des services publics. De plus, il ne partage pas le point de vue de l’OIT, qui s’oppose à l’arbitrage obligatoire à la demande des travailleurs; b) il préfère que l’on maintienne l’unité syndicale dans un établissement public; c) le nombre minimum de travailleurs nécessaire pour constituer un syndicat devrait être 20. Le CONATO est d’accord avec la proposition qui vise à ce que les employeurs puissent former un syndicat avec quatre membres; d) le mouvement syndical ne souhaite pas modifier cette norme; e) il faut supprimer les transports de la liste des services publics essentiels; f) il ne faut pas modifier ces dispositions. Il faut continuer d’interdire aux employeurs d’entrer dans les locaux de l’entreprise pendant la grève; g) trente devrait être remplacé par 40, mais il faudrait supprimer l’expression «mais au maximum une section par province», car elle constitue une restriction; h) secteur maritime: étant donné que l’article 75 du décret-loi n^o 8 de 1998, contrairement au Code du travail, ne prévoit pas l’obligation de conclure des conventions collectives, mais dispose que les entreprises peuvent en conclure, cette disposition s’est traduite dans la pratique par le refus des cahiers de revendications qui portent notamment sur ce point, et donc par l’impossibilité dans les faits de déclarer une grève visant à rendre obligatoire la conclusion d’une convention collective; i) les organisations syndicales de niveaux différents devraient jouir du droit de grève dans leurs domaines respectifs de compétence, y compris les grèves d’opposition à la politique économique et sociale du gouvernement; j) il faudrait supprimer toute restriction à la possibilité pour les fédérations et confédérations de s’affilier à d’autres organisations de leur choix; k), l) secteur public: étant donné que les fonctionnaires sont exclus du champ d’application du Code du travail en vertu de l’article 2 du code, ils ne jouissent pas du droit de conclure des conventions collectives, droit qui n’est pas prévu dans la loi sur la carrière administrative. Même si l’article 135 de cette loi reconnaît aux associations le droit de négocier collectivement les différends, cette disposition n’est pas spécifiquement reliée à d’autres de façon à ce qu’elle soit opérationnelle, pas plus que n’est reconnu le droit de conclure des conventions collectives. Par ailleurs, les restrictions que prévoit l’article 183 empêchent d’exercer le droit de grève en cas de différends collectifs; m) l’article 12 de la loi n^o 8 de 1981 ne rend pas obligatoire la négociation de la convention collective pour les entreprises qui ont moins de deux ans. La conséquence dans la pratique de cette disposition est le refus des cahiers de revendications qui portent entre autres sur la négociation de la convention collective. Ainsi, le droit de négociation collective des travailleurs est restreint et, de plus, cette disposition empêche l’exercice du droit de grève lorsque les travailleurs demandent qu’une convention collective soit conclue.

–           S’agissant des zones franches d’exportation, la commission note que, selon le CONEP, les travailleurs des zones franches d’exportation peuvent faire grève s’ils disposent de syndicats d’industrie. Le CONATO indique que, en ce qui concerne l’article 49, paragraphe B, alinéa 9, de la loi n^o 25 de 1992, étant donné qu’il établit aussi que les entreprises ne peuvent pas conclure des conventions collectives, la situation est la même que dans le secteur maritime, à savoir que les travailleurs ne peuvent pas déclarer une grève visant à obtenir qu’une convention collective soit conclue. Le gouvernement signale qu’il existe un nouveau projet de loi sur les zones franches d’exportation. La commission prie le gouvernement d’envoyer une copie du texte de loi dès qu’il sera adopté.

4. La commission note que le gouvernement déclare que: l) à plusieurs reprises, il s’est dit disposé à harmoniser la législation et la pratique nationales avec ces conventions mais, pour cela, il faut réformer le Code du travail, et le gouvernement ne pourrait promouvoir ces réformes que s’il y a un consensus entre les organisations d’employeurs et de travailleurs; 2) le rapport final de la mission d’assistance technique n’a pas encore été reçu, mais le gouvernement indique que, pendant les réunions que la mission a tenues avec les partenaires sociaux, les divergences entre le CONEP et le CONATO étaient notoires en ce qui concerne la réforme du Code du travail sur les points ayant trait aux conventions n^os 87 et 98; 3) le gouvernement attend le rapport final de la mission.

5. La commission note que certaines dispositions juridiques pourraient faire très prochainement l’objet de réformes puisque le gouvernement, le CONATO et le CONEP ne s’y opposent pas. Il s’agit en particulier des questions suivantes: l) fixer à quatre le nombre d’employeurs nécessaires pour former un syndicat d’employeurs; 2) supprimer les restrictions en vigueur à la libre affiliation des associations de fonctionnaires à d’autres organisations syndicales, en particulier des organisations de niveau supérieur qui réunissent des fonctionnaires et d’autres catégories de travailleurs; et 3) permettre que les associations de fonctionnaires aient plus d’une section par province.

La commission constate avec regret que les divergences entre la législation et la pratique nationales, d’une part, et la convention, d’autre part, existent depuis de nombreuses années. Elle constate aussi qu’il y a des restrictions graves parmi celles que le gouvernement ne souhaite pas modifier, par exemple l’imposition de l’unicité syndicale dans les établissements publics, l’obligation d’être panaméen pour pouvoir être dirigeant syndical, ou l’interdiction de faire grève contre la politique économique et sociale du gouvernement. La commission demande au gouvernement, comme il s’y est engagé, de tenir des réunions avec les partenaires sociaux sous la forme de séminaires ou d’ateliers, avec l’aide du BIT, et de promouvoir activement le dialogue tripartite sur l’ensemble des questions en suspens. La commission espère pouvoir constater prochainement des améliorations dans la législation. Elle demande au gouvernement de la tenir informée à ce sujet et de veiller, comme il s’y est engagé devant la mission d’assistance technique, à ce que les projets de réforme de la législation sur les syndicats ne servent pas à réglementer ou à inclure d’autres points.

La commission adresse au gouvernement une demande directe sur l’action en inconstitutionnalité qui a trait au décret-loi n^o 8 de 1998 concernant le droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables, sur le projet de réforme de la loi relative aux zones franches d’exportation (projet de loi sur les zones de commerce mondial) et sur le projet de loi de réforme partielle de la loi sur la carrière administrative.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle avait pris note des commentaires du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et avait formulé les commentaires suivants.

a) Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement indique que l’interprétation du CONATO n’est pas conforme à la réalité. Le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 9 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP) fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé. Elle participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission souligne que, au-delà de la terminologie, l’important est que les associations en question jouissent des droits consacrés par la convention.

b) Déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement indique que la Constitution autorise des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 158). Elle demande au gouvernement de prendre des mesures pour que la législation soit conforme à ce qui précède.

c) Déni du droit de grève dans les entreprises créées depuis moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO avait signalé que l’article 12 de la loi établit qu’un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Par ailleurs, la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission demande au gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

d) Obligation de réunir la majorité des travailleurs de l’entreprise, du commerce ou de l’établissement pour déclarer la grève (art. 476, paragr. 2, du code). Le gouvernement estime que cette restriction est justifiée au regard des effets de la grève visés par la législation nationale (fermeture de l’entreprise, interdiction de conclure de nouveaux contrats de travail, etc.). La commission estime que si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés, le quorum ou la majorité requis étant fixés à un niveau raisonnable (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 170). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme à ce qui précède.

La commission note que le gouvernement a demandé l’assistance technique du Bureau sous-régional de l’OIT et elle exprime le ferme espoir que cette assistance se concrétisera dans un proche avenir et qu’elle couvrira l’ensemble des questions soulevées. La commission prie le gouvernement de la tenir informée à cet égard.

Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

La commission prend note du rapport du gouvernement, de la discussion ayant eu lieu au sein de la Commission de la Conférence, en juin 2003, des commentaires du Conseil national de l’entreprise privée de Panama (CONEP) concernant l’application de la convention et des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 1931 (voir le 318^e rapport, paragr. 493 à 507).

1. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle s’était référée aux dispositions suivantes:

-           la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise de service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme (entre autres les transports (art. 452(3) et 486 du Code du travail);

-           les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient, pour l’un, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et, pour l’autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-           l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40);

-           l’article 64 de la Constitution qui exige d’être panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

-           l’obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui vont au-delà des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli les services minima requis en cas de grève (art. 152(14) et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

-           intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452(2), 493(1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties).

2. Par ailleurs, la commission s’était référée dans son observation précédente aux commentaires sur l’application de la convention présentés par le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO).

a)  Nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. Le gouvernement reconnaît que ce nombre est élevé mais il indique que l’article 176 de la loi n^o 9 permet aux fonctionnaires de s’organiser par classe (catégorie) ou par secteur d’activité. La commission demande au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation et de diminuer le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer des organisations.

b)  Déni du droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables (loi n^o 8 de 1998) et des zones franches d’exportation (loi n^o 25). Le gouvernement déclare que ces deux secteurs peuvent conclure des conventions collectives mais il ne fait pas spécifiquement mention du droit de grève. La commission demande au gouvernement de préciser si ce droit peut être exercé dans ces secteurs et d’en préciser le cadre juridique.

c)  Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (interdiction des grèves dues aux politiques économiques et sociales et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise). Le gouvernement signale que ce sont les syndicats qui sont en rapport avec les travailleurs (syndiqués ou non) de l’entreprise; autoriser les fédérations et confédérations à déclarer la grève donnerait lieu au cannibalisme syndical et à des conflits entre organisations; à propos des grèves allant à l’encontre des politiques économiques et sociales du gouvernement, il n’est pas juste de soumettre les entreprises aux inconvénients d’une grève de ce type, ces politiques échappant au contrôle de l’employeur. La commission souligne que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève. La commission a estimé que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés.

d)  Désaffiliation, en vertu d’une décision des autorités, de la FENASEP de la Confédération de la convergence syndicale. Le gouvernement indique que les fonctionnaires relèvent de la loi sur la carrière administrative. Il estime qu’ils doivent s’affilier aux organisations correspondantes de fonctionnaires. La commission souligne que, si l’on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s’affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 193). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés. Elle lui demande aussi de ne pas entraver l’affiliation de la FENASEP à la Confédération de la convergence syndicale.

3. Dans ses récents commentaires, le Conseil national de l’entreprise privée de Panama (CONEP) déclare que le gouvernement n’a pas procédé aux réformes que préconisent la commission d’experts et la Commission de la Conférence depuis l’an 2000. Le CONEP fait valoir que plusieurs de ces réformes ont également été préconisées par le Comité de la liberté syndicale. Il souligne la nécessité de modifier: 1) les articles 493 1) et 497 du Code du travail, dont les dispositions relatives à la grève vont à l’encontre de règles essentielles pour l’entreprise, notamment en ce qui concerne la préservation des installations, la prévention des accidents et le droit, pour la direction de l’entreprise et le personnel de direction, d’accéder aux installations de l’entreprise et d’y exercer leurs activités; 2) l’article 452 2) du même code, qui permet d’imposer l’arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties à un conflit collectif.

La commission prend note des déclarations du gouvernement dans son rapport, selon lesquelles: 1) il a sollicité l’assistance technique du bureau sous-régional de l’OIT pour parvenir, d’une part, à une meilleure application de la convention dans le cadre du dialogue et de la concertation entre les partenaires sociaux et, d’autre part, à un accord général sur tous les points soulevés à propos des réformes du Code du travail; 2) la période préélectorale que le pays traverse n’a pas permis de concrétiser cette évaluation technique et il a été décidé de la reporter, par effet d’une décision du nouveau gouvernement, en date du 1^er septembre 2004; 3) l’article 49-A, lettre B, chiffre 15, de la loi n^o 25 de 1992 reconnaît le droit de grève aux travailleurs des zones de transformation pour l’exportation; 4) le décret n^o 8 de 1998 relatif à l’exercice du droit de grève chez les gens de mer fait actuellement l’objet d’une action en inconstitutionnalité devant la Cour suprême de justice; 5) s’agissant des modifications demandées par rapport à la législation sur les fonctionnaires, malgré les efforts déployés par le gouvernement pour faire droit aux commentaires de la commission, un consensus n’a pas pu se dégager.

La commission exprime l’espoir que l’assistance technique de l’OIT demandée par le gouvernement se concrétisera dans un proche avenir et qu’elle permettra de régler l’ensemble des problèmes soulevés. Elle prie le gouvernement de la tenir informée à cet égard.

En dernier lieu, la commission prie le gouvernement de bien vouloir faire parvenir le projet de loi dont le représentant gouvernemental a fait état devant la Commission de la Conférence en 2003, pour voir si ce texte assure le respect des droits consacrés par la convention dans les zones franches d’exportation, de la tenir informée de la décision que la Cour suprême de justice aura rendue à propos de la constitutionnalité du décret n^o 8 de 1998 et de communiquer le texte de la loi n^o 25 relative aux zones franches d’exportation.

La commission examine par ailleurs d’autres questions dans le cadre d’une demande directe.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

La commission prend note du rapport du gouvernement et des commentaires du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), commentaires qu’elle examine dans les paragraphes suivants:

a)  Déni aux fonctionnaires du droit de constituer des syndicats. Le gouvernement indique que l’interprétation du CONATO n’est pas conforme à la réalité. Le droit d’association des fonctionnaires est reconnu par la loi n^o 8 du 20 juin 1994 et, dans la pratique, la Fédération nationale des associations et organisations de fonctionnaires (FENASEP) fonctionne comme n’importe quelle organisation du secteur privé. Elle participe au CONATO et à la Conférence internationale du Travail. La commission souligne que, au-delà de la terminologie, l’important est que les associations en question jouissent des droits consacrés par la convention. La commission examine ci-après un point liéà cette question.

b)  Déni du droit de grève des fonctionnaires. Le gouvernement indique que la Constitution autorise des restrictions dans les cas prévus par la loi. La commission rappelle que l’interdiction du droit de grève dans la fonction publique devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 158). Elle demande au gouvernement de prendre des mesures pour que la législation soit conforme au principe susmentionné.

c)  Déclaration dans la pratique du caractère illégal de la grève par les autorités administratives en raison de la réglementation de la période de conciliation. Le gouvernement indique qu’en vertu des articles 498 et suivants du Code il incombe aux juges de section du travail d’établir si une grève est légale ou non. La Cour suprême de justice a estimé que, au cours de la période de conciliation, l’autorité administrative doit s’assurer que l’entreprise avec laquelle le syndicat entend négocier appartient à un secteur lié aux activités et aux objectifs propres du syndicat, et que le syndicat compte des membres dans cette entreprise. La commission prend note de ces informations.

d)  Déni du droit de grève dans les entreprises créées depuis moins de deux ans en vertu de la loi n^o 8 de 1981. Le CONATO signale que l’article 12 de la loi établit qu’un employeur n’est pas tenu de conclure une convention collective au cours des deux premières années d’activité d’une entreprise. Par ailleurs, la législation générale ne permet la grève que dans le cadre de la négociation collective ou dans d’autres cas restrictifs. La commission demande au gouvernement d’adresser ses commentaires à ce sujet.

e)  Obligation de réunir la majorité des travailleurs de l’entreprise, du commerce ou de l’établissement pour déclarer la grève (art. 476, paragr. 2 du Code). Le gouvernement estime que cette restriction est justifiée au regard des effets de la grève visés par la législation nationale (fermeture de l’entreprise, interdiction de conclure de nouveaux contrats de travail, etc.). La commission estime que si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés, le quorum ou la majorité requis étant fixés à un niveau raisonnable (voir étude d’ensemble, paragr. 170). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme au principe susmentionné.

f)  Suspension administrative de la personnalité juridique d’un syndicat. La commission note que, selon le gouvernement, le ministre du Travail a abrogé cette disposition par une décision du 18 octobre 2000.

g)  Ingérence des autorités dans les activités internes des syndicats. Selon le gouvernement, les autorités ont demandé aux organisations syndicales de procéder à des élections à partir de 2001. Cette demande ne vise que les syndicats dont les statuts sont en vigueur et dans lesquels les délais pour procéder à des élections ont été dépassés; il s’agit de garantir le respect des statuts syndicaux. Par ailleurs, les autorités ont demandé aux syndicats d’actualiser les listes de leurs membres, conformément à l’article 273 du Code. En outre, cet article permet de déterminer quel est le syndicat le plus représentatif, lequel est habilitéà négocier, et de savoir à quel syndicat doivent être destinées les cotisations syndicales. La commission prend note de ces informations.

h)  Décision des autorités de ne pas homologuer la direction du syndicat des travailleurs de l’entreprise Compañia marítima de Panamá. Le gouvernement indique que, s’agissant d’un syndicat d’entreprise, les postes de la nouvelle direction doivent être occupés par des travailleurs de l’entreprise. Or les membres de la direction travaillent dans une autre entreprise. Cela étant, depuis le 24 juillet 2000, le syndicat en question est devenu un syndicat d’industrie et que le problème est ainsi résolu. La commission prend note de ces informations.

i)  Obstacles entravant l’exercice des fonctions syndicales par des représentants de la Fédération internationale des travailleurs des transports à bord des navires battant pavillon panaméen. Le gouvernement explique qu’il n’y a pas d’interdiction de ce type mais qu’il faut demander une autorisation à l’autorité maritime du Panama et qu’un des fonctionnaires de l’autorité doit accompagner ces représentants. La commission prend note de ces informations.

Observation (CEACR) - adoptée 2002, publiée 91ème session CIT (2003)

La commission prend note du rapport du gouvernement et des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale à propos du cas n^o 1931 (voir le 318^e rapport, paragr. 493 à 507).

1. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle s’était référée aux dispositions suivantes:

-  la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise de service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme (entre autres l’alimentation, en ce qui concerne les aliments de première nécessité, et les transports (art. 452(3) et 486 du Code du travail);

-  les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient, pour l’un, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et, pour l’autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-  l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40);

-  l’article 64 de la Constitution qui exige d’être panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

-  l’obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui ne sont pas des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli les services minima requis en cas de grève (art. 152(14) et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

-  intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452(2), 493(1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties).

La commission note que le gouvernement met l’accent sur la difficulté d’amender la législation tant en ce qui concerne la mise en marche des mécanismes de réforme constitutionnelle que l’absence de majorité parlementaire. Le gouvernement souligne que l’assistance technique du BIT lui est indispensable. La commission veut croire que le gouvernement pourra modifier rapidement les dispositions susmentionnées. Elle demande au gouvernement de la tenir informée à cet égard.

2. Par ailleurs, la commission s’était référée dans son observation précédente aux commentaires sur l’application de la convention présentés par le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO). La commission examine ci-après les principales questions soulevées par le CONATO.

-  Nombre minimum de 50 fonctionnaires pour constituer une organisation de fonctionnaires en vertu de la loi sur la carrière administrative. Le gouvernement reconnaît que ce nombre est élevé mais il indique que l’article 176 de la loi n^o 9 permet aux fonctionnaires de s’organiser par classe (catégorie) ou par secteur d’activité. La commission demande au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier la législation et de diminuer le nombre minimum de fonctionnaires requis pour constituer des organisations.

-  Déni du droit de grève des travailleurs du secteur maritime et des voies navigables (loi n^o 8 de 1998) et des zones franches d’exportation (loi n^o 25). Le gouvernement déclare que ces deux secteurs peuvent conclure des conventions collectives mais il ne fait pas spécifiquement mention du droit de grève. La commission demande au gouvernement de préciser si ce droit peut être exercé dans ces secteurs et d’en préciser le cadre juridique.

-  Interdiction aux fédérations et confédérations de déclarer la grève (interdiction des grèves dues aux politiques économiques et sociales et illégalité des grèves qui ne sont pas liées à une convention collective d’entreprise). Le gouvernement signale que ce sont les syndicats qui sont en rapport avec les travailleurs (syndiqués ou non) de l’entreprise; autoriser les fédérations et confédérations à déclarer la grève donnerait lieu au cannibalisme syndical et à des conflits entre organisations; à propos des grèves allant à l’encontre des politiques économiques et sociales du gouvernement, il n’est pas juste de soumettre les entreprises aux inconvénients d’une grève de ce type, ces politiques échappant au contrôle de l’employeur. La commission souligne que les fédérations et confédérations devraient jouir du droit de grève. La commission a estimé que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés.

-  Désaffiliation, en vertu d’une décision des autorités, de la FENASEP de la Confédération de la convergence syndicale. Le gouvernement indique que les fonctionnaires relèvent de la loi sur la carrière administrative. Il estime qu’ils doivent s’affilier aux organisations correspondantes de fonctionnaires. La commission souligne que, si l’on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s’affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 193). La commission demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin de la rendre conforme aux principes susmentionnés. Elle lui demande aussi de ne pas entraver l’affiliation de la FENASEP à la Confédération de la convergence syndicale.

La commission examine dans une demande directe d’autres questions soulevées par le CONATO.

Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

La commission prend note du rapport du gouvernement, des débats de la Commission de la Conférence sur l’application de la convention, et des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale sur le cas n^o 1931 (318^e rapport, paragr. 353 à 371).

La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle s’était référée aux dispositions suivantes:

-  la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire pour mettre fin à une grève dans une entreprise de service public, même s’il ne s’agit pas de services essentiels au sens strict du terme (entre autres l’alimentation et les transports (art. 452 (3) et 486 du Code du travail));

-  les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 de 1994 portant création et réglementation de la carrière administrative, qui prévoient, pour l’un, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et, pour l’autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-  l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 qui modifie l’article 344 du Code du travail et qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40);

-  l’article 64 de la Constitution qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

-  l’obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, qui ne sont pas des services essentiels au sens strict et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui n’auraient pas accompli les services minima requis en cas de grève (art. 152 (14) et 185 de la loi n^o 99 de 1994);

-  interventions législatives dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452 (2), 493 (1) et 497 du Code du travail) (fermeture de l’entreprise en cas de grève et arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties).

Par ailleurs, la commission prend note des commentaires du Conseil panaméen des travailleurs organisés (CONATO) sur l’application de la convention. Ces commentaires ont trait aux conditions de nombres requises pour constituer des organisations syndicales dans les secteurs public ou privé, au type d’organisations qui peuvent être constituées, aux nombreuses restrictions au droit de grève dans la législation et la pratique (qualification administrative de la légalité de la grève dans la pratique, utilisation de la conciliation qui empêche les grèves licites, déni du droit de faire grève aux fédérations et confédérations, services minima trop élevés en cas de grève, restrictions à la grève dans le secteur maritime, dans les zones franches d’exportation et dans les entreprises de moins de deux ans, imposition de l’arbitrage obligatoire dans certains cas, obligation que la grève soit décidée par la majorité des travailleurs de l’entreprise pour qu’elle soit licite, illégalité des grèves qui ne sont pas liées à un conflit collectif dans une entreprise, etc.); de plus, il est fait état de ce qui suit: actes d’ingérence des autorités dans les affaires internes des syndicats, cas dans lesquels des dirigeants syndicaux se sont vu interdire l’accès à leur poste de travail sur le port; refus de l’administration d’autoriser l’affiliation d’une fédération à une confédération, entre autres.

La commission prend note des observations du gouvernement qui, en se référant à la législation ou à la pratique, nie ou nuance les allégations du CONATO, mais qui reconnaît que le nombre minimum de fonctionnaires nécessaire pour constituer une association syndicale dans la fonction publique est élevé.

Etant donné le nombre et la complexité des questions soulevées à propos de l’application de la convention, la commission suggère au gouvernement de promouvoir les discussions tripartites sur ces questions et, après consultation des organisations d’employeurs et de travailleurs, d’envisager la possibilité de solliciter l’assistance technique du BIT afin que la commission puisse évaluer l’application de la convention en connaissance de cause, et que les problèmes évoqués puissent être résolus.

Demande directe (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport et rappelle que ses commentaires précédents portaient sur les questions suivantes.

Interdiction de la grève dans la zone du canal de Panama

La commission note que la loi organique sur l’Autorité du canal de Panama, adoptée en 1997, dispose dans son article 92 que, afin d’éviter que le service public international, pour lequel le canal a été créé, ne soit affecté, son fonctionnement ne peut être ni interrompu, totalement ou partiellement, ni altéré de quelque manière que ce soit, sont interdits la grève, la grève du zèle ainsi que tout autre arrêt injustifié du travail. Dans ces cas, l’administration de l’Autorité prendra des mesures pour rétablir immédiatement le service et appliquera les sanctions prévues par la loi et la réglementation, y compris le licenciement.Par ailleurs, la commission prend note de la loi n^o9 de 1997 qui indique que toute convention collective doit prévoir une procédure de plaintes, qui comprendra la possibilité de recourir à l’arbitrage ou à d’autres moyens pour résoudre la plainte. Cette procédure est le seul mécanisme administratif de résolution des plaintes (art. 104). Par ailleurs, en vertu de l’article 111 de la même loi,a été institué le Conseil des relations du travail qui a pour fonction (art. 113) de résoudre les plaintes ayant trait aux questions et cas suivants: champ de la négociation de l’objet d’un conflit, blocage des négociations, pratiques déloyales de travail. Le conseil désigne des enquêteurs, conciliateurs, médiateurs et arbitres qui connaissent le régime du travail en vigueur dans l’Autorité du canal.

La commission espère que, dans le cadre de la loi n^o 9 de 1997, les travailleurs privés du droit de grève, qui est un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels, bénéficient de garanties compensatoires, impartiales et rapides, par exemple de procédures de conciliation et de médiation, aboutissant en cas d’impasse à un mécanisme d’arbitrage recueillant la confiance des intéressés (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 164).

La commission prie le gouvernement de lui adresser copie de la loi en question afin qu’elle puisse déterminer dans quelle mesure les procédures de règlements des conflits sont conformes aux exigences de la convention. Elle prie également le gouvernement de l’informer de cas de conflits qui ont été résolus grâce à ces procédures afin qu’elle puisse apprécier l’efficacité et la rapidité de celles-ci.

Observation (CEACR) - adoptée 2000, publiée 89ème session CIT (2001)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale en ce qui concerne le cas n^o 1931 qui portait sur l’imposition législative d’obligations faites aux employeurs et à leurs organisations contraires aux principes de la liberté syndicale (voir 310^e rapport, paragr. 493 à 507).

La commission rappelle que ses commentaires précédents portaient sur les dispositions suivantes:

-  le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire afin de mettre fin à une grève dans une entreprise de service public, y compris celles ne pouvant être considérées comme des entreprises assurant des services essentiels au sens strict du terme (parmi celles-ci, les entreprises d’alimentation et de transport comprises aux articles 452(3) et 486 du Code du travail;

-  l’obligation de compter 75 pour cent de nationaux pour constituer un syndicat (art. 347 du Code du travail);

-  les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi n^o 9 («portant création et réglementation de la carrière administrative»), de 1994, qui prévoient, pour l’un, qu’il ne peut y avoir plus d’une association par établissement et, pour l’autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-  l’article 41 de la loi n^o 44 de 1995 (modifiant l’article 344 du Code du travail), qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10) et un nombre encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40);

-  l’article 64 de la Constitution qui exige d’être Panaméen pour pouvoir constituer le comité directeur d’un syndicat;

-  l’obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent des services publics essentiels, lesquels ne constituent pas au sens strict des services essentiels et qui incluent les transports; toute infraction à cette disposition est passible de sanctions, en particulier le licenciement immédiat des fonctionnaires qui auraient organisé des grèves interdites ou déclarées illégales, ou qui y auraient participé, ou qui n’auraient pas accompli les services minima requis dans le cadre de grèves légales (art. 152 et 185 de la loi n^o 9 de 1994);

-  interventions législatives dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 493 (1) et 497 du Code du travail);

-  arbitrage obligatoire dans les entreprises publiques qui ne sont pas considérées comme assurant des services essentiels au sens strict du terme.

I.  Arbitrage obligatoire dans les services publics,
  au-delà des services essentiels au sens strict du terme

Bien que le gouvernement ne fasse pas mention de cette question dans son rapport, la commission rappelle qu’en ce qui concerne le secteur de l’alimentation il serait possible d’établir un service minimum pour assurer la satisfaction des besoins de base des usagers (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 162) et que le service du transport ne constitue pas en soi un service essentiel, à moins qu’une grève dans ce service dépasse une certaine durée ou prenne une ampleur telle que la santé, la sécurité ou la vie de la population soient menacées (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 160).

II.  Obligation de compter 75 pour cent de Panaméens
  pour constituer un syndicat

Se référant à ses commentaires précédents, la commission note avec satisfaction que l’article 347 du Code du travail, qui prévoit que «75 pour cent des membres d’un syndicat doivent être Panaméens», a été abrogé par l’article 70 de la loi n^o 44 d’août 1995.

III.  Impossibilité qu’il existe plus d’une association
  de fonctionnaires dans une institution,
  et plus d’un bureau par province

La commission note que le gouvernement national a constitué une commission d’étude chargée de trouver des solutions viables à ce sujet. La commission rappelle que tout système d’unicité ou de monopole syndical imposé directement ou indirectement par la loi va à l’encontre du principe de liberté de constituer des organisations de travailleurs et des organisations d’employeurs énoncéà l’article 2 de la convention. La commission prie le gouvernement de l’informer des mesures prises pour modifier la législation afin que tous les fonctionnaires puissent, s’ils le souhaitent, constituer librement les organisations syndicales de leur choix et s’y affilier. Elle prie également le gouvernement de fournir copie de la nouvelle loi.

IV.  Nombre excessivement élevé prévu à l’article 41
  de la loi n^o 44 pour constituer une organisation
  professionnelle d’employeurs et de travailleurs
  au niveau de l’entreprise

La commission note de nouveau que le gouvernement justifie cette disposition par le fait qu’elle est le fruit d’un consensus tripartite entre les partenaires sociaux, c’est-à-dire les employeurs, les travailleurs et le gouvernement. A ce sujet, la commission demande de nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abaisser le nombre (actuellement 10) de membres requis pour constituer une organisation d’employeurs, de même que le nombre (actuellement 40) de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l’entreprise, et de laisser aux organisations d’employeurs et de travailleurs la possibilité de réglementer ces questions dans leurs statuts respectifs.

V.  Obligation constitutionnelle d’être Panaméen
  pour être membre des instances dirigeantes d’un syndicat

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la Constitution politique peut être difficilement modifiée, étant donné que les réformes constitutionnelles obéissent à une procédure spécifique qui requiert une majorité qualifiée, majorité dont le gouvernement ne dispose pas actuellement. La commission souligne cependant que la législation nationale devrait permettre aux travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble, op. cit, paragr. 118). La commission espère de nouveau que le gouvernement prendra les mesures appropriées afin que cette exigence soit supprimée de la Constitution politique et elle le prie de la tenir informée de toute évolution dans ce sens.

VI.  Obligation d’assurer un service minimum en réquisitionnant
  50 pour cent des effectifs lorsqu’il s’agit d’entités qui fournissent
  des services publics essentiels (art. 185 de la loi n^o 9 de 1994
  portant création et réglementation de la carrière administrative),
  et notamment des services de transport (art. 486 du Code)

Sanctions: licenciement immédiat des fonctionnaires
qui auraient organisé des grèves interdites ou déclarées
illégales, ou qui y auraient participé, ou qui n’auraient pas accompli
les services minima requis dans le cadre de grèves légales
(art. 152, paragr. 14, de la loi n^o 9)

La commission réitère qu’il est excessif d’exiger la présence de 50 pour cent des effectifs pour assurer un service minimum lorsqu’il s’agit d’un service essentiel au sens strict du terme. En revanche, dans le cas des services qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme (comme c’est le cas des transports), un service minimum négocié pourrait être établi, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour satisfaire les besoins de base de la population ou les exigences minima du service, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression (op. cit., paragr. 161). La commission estime que l’obligation de disposer de 50 pour cent des effectifs pour assurer un service minimum en cas de grève dans le secteur des transports n’est pas compatible avec les principes de la liberté syndicale. Par ailleurs, la commission rappelle de nouveau que «des sanctions devraient pouvoir être infligées pour fait de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale» (op. cit., paragr. 177).

VII.  Interventions législatives dans les activités des organisations
  d’employeurs et de travailleurs

Fermeture d’une entreprise, d’un établissement
ou d’un commerce en cas de grève, en application
des articles 493 1) et 497 du Code du travail

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles a été engagée une consultation tripartite avec l’ensemble des organisations d’employeurs et de travailleurs à propos des recommandations du Comité de la liberté syndicale. La commission réitère qu’en cas de grève légale ces dispositions vont au-delà de la protection de l’exercice du droit de grève, peuvent porter atteinte à la liberté de travail des non-grévistes et ne tiennent pas compte des nécessités fondamentales de l’entreprise (entretien des installations, prévention des accidents et droits des chefs d’entreprise et du personnel de direction de se rendre dans les installations de l’entreprise et d’y exercer leurs activités). Dans ces conditions, la commission, à l’instar du Comité de la liberté syndicale, exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour abroger les articles 493 1) et 497 du Code du travail.

VIII.Possibilité pour les travailleurs de soumettre
  unilatéralement les conflits collectifs à un arbitrage
  (art. 452, paragr. 2, du Code du travail)

La commission rappelle que le recours à l’arbitrage obligatoire à la demande d’une seule partie n’est admissible qu’en tant que garantie compensatoire dans les services essentiels au sens strict du terme. La commission rappelle que l’arbitrage imposé par les autorités à la demande d’une seule partie est, d’une manière générale, contraire au principe de la négociation volontaire et, par conséquent, à l’autonomie des parties à la négociation. Une exception peut toutefois être admise dans le cas de dispositions autorisant par exemple les organisations de travailleurs à engager une telle procédure en vue de la conclusion d’une première convention collective … (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 257).

A ce sujet, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour que soit modifié le paragraphe 2 de l’article 452 du Code du travail en tenant compte du principe susmentionné.

IX.  Versement des salaires correspondant aux jours de grève
  et sanctions en cas d’abandon de la procédure de conciliation
  par l’une des parties, ainsi qu’en cas d’absence de réponse
  à un cahier de revendications

Se référant au cas n^o1931, la commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale, dans lesquelles, en novembre 1999, il a demandé au gouvernement d’envisager la modification de la législation de façon à ce que: 1) le versement des salaires correspondant aux jours de grève ne soit pas imposé par la législation mais soit une question à régler par les parties; 2) l’abandon de la procédure de conciliation par l’une des parties ne donne pas lieu à des sanctions disproportionnées, et 3) l’absence de réponse à un cahier de revendications n’entraîne pas de sanctions disproportionnées.

La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, s’il le souhaite, il peut recourir à l’assistance technique du BIT pour rendre sa législation conforme à la convention. Enfin, elle prie le gouvernement de l’informer dans son prochain rapport de tout progrès réaliséà cet égard.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport et rappelle ses commentaires précédents qui portent sur:

1. Arbitrage obligatoire. Le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre un conflit collectif du travail à l'arbitrage obligatoire pour mettre un terme à une grève, lorsque ce conflit intervient dans une entreprise de services publics dont les prestations dépassent celles fournies par les services essentiels stricto sensu (entre autres, les services d'alimentation et de transport), en vertu des articles 486 et 452, alinéa 3, du Code du travail.

A cet égard, la commission prend dûment note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles l'article 486 du code considère les services d'alimentation comme des services essentiels puisqu'ils concernent des biens de première nécessité qui affectent une branche entière de services. Elle prend également bonne note des indications du gouvernement et rappelle qu'il serait possible d'établir un service minimum pour assurer la satisfaction des besoins de base des usagers (voir l'étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 162).

Quant aux services de transports, la commission note les indications du gouvernement selon lesquelles les transports collectifs et individuels constituent un service public offert par l'Etat, considéré essentiel, car les citoyens en général en dépendent. La paralysie de ce service, surtout en zone urbaine, constitue une atteinte à la liberté de circulation que l'Etat doit être à même de garantir.

Après avoir pris note des commentaires du gouvernement, la commission insiste sur le fait que les services de transports ne sont pas essentiels per se, sauf si la grève dépasse une certaine durée ou prend une ampleur telle que la santé, la sécurité ou la vie de la population sont menacées, ou encore en cas de crise nationale aiguë (voir étude d'ensemble, op. cit., paragr. 160).

2. Service minimum. L'obligation d'assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs lorsqu'il s'agit d'entités qui fournissent des services publics essentiels (art. 185 de la loi no 9 de 1994 "portant création et réglementation de la carrière administrative"), et notamment les services de transports (art. 486 du code).

A cet égard, la commission rappelle à nouveau que, lorsqu'il s'agit d'un service qui n'est pas essentiel au sens strict du terme, il est possible d'établir un service minimum négocié pourvu qu'il soit limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en maintenant l'efficacité des moyens de pression (voir étude d'ensemble, op. cit., paragr. 161).

3. Sanctions. Licenciement immédiat pour avoir organisé ou participé à des grèves interdites ou déclarées illégales, ou pour ne pas avoir accompli les services minima requis dans le cadre des grèves légales (art. 152, point 14 de la loi no 9).

A ce sujet, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles la grève illégale entraîne le licenciement immédiat. Elle rappelle que "des sanctions devraient pouvoir être infligées pour faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale" (voir étude d'ensemble, op. cit., paragr. 177).

4. Associations d'employés publics. L'article 176 de la loi no 9 dispose que les associations d'employés des services publics peuvent se regrouper en fédérations d'associations d'employés publics, par catégorie ou secteur d'activité, et ces dernières en confédérations.

La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles les employés publics relèvent d'un autre régime juridique et d'intérêts différents que les organisations syndicales du secteur privé, et qu'il est donc difficile dans la pratique de constituer ou de s'affilier à des organisations de deuxième échelon avec cette catégorie de travailleurs. Toutefois, elle prend bonne note de ce que la Fédération des fonctionnaires publics fait partie du Conseil panaméen des travailleurs organisés (CONATO).

5. Rupture de la relation d'emploi. La paralysie de l'activité, sans respect des formalités exigées par la loi, qui autorise l'employeur à solliciter des autorités judiciaires du travail la rupture de la relation d'emploi avec le ou les travailleurs ayant incité à cette paralysie, ou à demander aux autorités administratives l'imposition d'une sanction pécuniaire de 50 à 500 balboas (art. 15 du décret-loi no 3 de l'exécutif du 7 janvier 1997).

A ce sujet, la commission prend bonne note du fait que le licenciement ne peut avoir lieu que moyennant une procédure préalable garantissant au travailleur concerné le droit à la défense.

6. Interdiction de la grève dans la zone du canal de Panama. La commission regrette que le gouvernement n'ait pas répondu à ses commentaires concernant l'interdiction de la grève, de la grève du zèle, ainsi que de tout autre arrêt injustifié du travail afin d'éviter que le service public international, pour lequel le canal a été créé, ne soit affecté (art. 92 de la loi no 19 du 11 juin 1997, qui porte organisation de l'autorité du canal de Panama).

A ce sujet, la commission rappelle à nouveau au gouvernement que, si le droit de grève fait l'objet de restrictions ou d'une interdiction, les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels devraient bénéficier de garanties compensatoires impartiales et rapides, par exemple de procédures de conciliation et de médiation aboutissant, en cas d'impasse, à un mécanisme d'arbitrage recueillant la confiance des intéressés (voir étude d'ensemble, op. cit., paragr. 164). La commission prie à nouveau le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les mesures adoptées ou envisagées dans ce sens.

7. Exigence pour les syndicats de compter 75 pour cent de nationaux. La commission regrette également que le gouvernement n'ait pas répondu à ses commentaires concernant l'exigence selon laquelle 75 pour cent des membres d'un syndicat doivent être de nationalité panaméenne. Compte tenu du fait que la commission avait, dans ses commentaires précédents, considéré l'article 347 du Code du travail contraire à la convention, et avait noté avec satisfaction dans son observation de 1996 que l'article 70 de la loi no 44 de 1995 abrogeait cette disposition, elle prie le gouvernement de lui préciser si l'article 347, qui apparaît encore dans une publication postérieure à 1996, est encore en vigueur et, dans l'affirmative, d'adopter les mesures nécessaires en vue de son abrogation.

La commission exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement fournira un rapport afin qu'elle puisse l'examiner lors de sa prochaine réunion, et que ce rapport répondra de manière plus complète aux questions posées.

Observation (CEACR) - adoptée 1998, publiée 87ème session CIT (1999)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1931 (Panama), adoptées par le Conseil d'administration à sa 272e session, en juin 1998. Ce cas concernait des restrictions faites prévues par la législation aux droits des employeurs et de leurs organisations (voir 210e rapport, paragr. 493 à 507).

A. La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient sur les dispositions suivantes:

-- les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi no 9 ("portant création et réglementation de la carrière administrative") de 1994, qui prévoient, pour l'un, qu'il ne peut y avoir plus d'une association par établissement et, pour l'autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-- l'article 41 de la loi no 44 de 1995 (modifiant l'article 344 du Code du travail), qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d'employeurs (10) et de travailleurs au niveau de l'entreprise (40);

-- l'article 64 de la Constitution qui exige la nationalité panaméenne afin d'accéder aux fonctions syndicales.

En ce qui concerne l'impossibilité d'avoir plus d'une association de salariés du secteur public dans un seul et même établissement ou plus d'un bureau par province, la commission prend note des raisons données par le gouvernement dans son rapport pour expliquer l'existence de telles dispositions, raisons au nombre desquelles le nombre réduit de salariés du secteur public est évoqué. Ce nonobstant, la commission insiste une fois de plus sur le fait que tout système d'unicité syndicale imposé directement ou indirectement par la loi va à l'encontre du principe de liberté de constituer des organisations de travailleurs et des organisations d'employeurs énoncé à l'article 2 de la convention. A cet égard, elle prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée de sorte que les travailleurs puissent, lorsqu'ils le désirent, constituer librement les organisations syndicales de leur choix et s'y affilier.

En ce qui concerne le nombre trop élevé de membres requis pour constituer une organisation professionnelle d'employeurs ou de travailleurs, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles la loi no 44 de 1995, qui contient cette disposition, est le fruit d'un consensus tripartite entre le gouvernement et les partenaires sociaux, mais que, sans préjudice de cet élément, il prend note des commentaires de la commission.

La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin d'abaisser le nombre (actuellement dix) de membres requis pour constituer une organisation d'employeurs, de même que le nombre (actuellement 40) de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l'entreprise, surtout dans la mesure où une telle exigence ferait obstacle à la négociation collective au niveau des petites entreprises.

Pour ce qui est de l'obligation d'être Panaméen pour pouvoir siéger dans les instances dirigeantes d'un syndicat, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles, sans préjudice du fait que les réformes constitutionnelles obéissent à une procédure spécifique, il prend en considération les éléments soulevés par la commission à cet égard. La commission exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement prendra les mesures appropriées afin que cette exigence soit supprimée de la Constitution politique.

B. Cas no 1931. En ce qui concerne la fermeture de l'entreprise, de l'établissement ou du commerce dans les cas de grève prévus aux articles 493 1) et 497 du Code du travail (cas no 1931), la commission considère qu'en cas de grève légale de telles dispositions vont bien au-delà de la protection de l'exercice du droit de grève et peuvent porter atteinte à la liberté du travail des non-grévistes, outre qu'elles méconnaissent les nécessités fondamentales de l'entreprise (entretien des installations, prévention des accidents et droit, pour les employeurs et le personnel de direction, de pénétrer dans l'enceinte de l'entreprise et mener ses activités). Dans ces conditions, la commission, à l'instar du Comité de la liberté syndicale, prie le gouvernement de prendre des mesures afin que les dispositions des articles 493 1) et 497 du Code du travail qui font l'objet de ses commentaires soient abrogées.

En ce qui concerne la possibilité, pour les travailleurs, de soumettre unilatéralement les conflits collectifs à l'arbitrage (art. 452, paragr. 2, du Code du travail), la sentence arbitrale ayant force de loi à l'égard des partenaires (art. 470 du même Code), la commission rappelle que l'arbitrage obligatoire imposé à la demande d'une seule partie est, d'une manière générale, contraire au principe de la négociation volontaire et, par conséquent, à l'autonomie des parties à la négociation. Une exception peut toutefois être admise dans le cas de dispositions autorisant par exemple les organisations de travailleurs à engager une telle procédure en vue de la conclusion d'une première convention collective (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 257).

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que le paragraphe 2 de l'article 452 du Code du travail soit modifié dans le sens du principe susmentionné.

La commission exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement poursuivra ses efforts pour rendre la législation pleinement conforme aux dispositions de la convention et le prie de la tenir informée, dans son prochain rapport, de tout progrès réalisé à cet égard.

La commission adresse en outre une demande directe au gouvernement sur certains autres points.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

La commission prend note des observations de la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) concernant l'application de la convention, ainsi que des réponses du gouvernement à cet égard. Elle constate que le rapport du gouvernement n'apporte aucune réponse aux questions soulevées dans sa précédente demande directe, et rappelle que ses commentaires portaient sur les questions suivantes:

-- le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre, en application de l'article 486 du Code du travail (art. 452, alinéa 3, du Code), un conflit du travail à l'arbitrage obligatoire lorsque ce conflit intervient dans une entreprise de services publics.

A cet égard, la commission souligne que les services de transport et d'alimentation visés à l'article 486 ne constituent pas, en eux-mêmes, des services essentiels au sens strict du terme.

Par ailleurs, la commission note que la loi no 9 ("portant institution et réglementation de la carrière administrative"), adoptée le 20 juin 1994, comporte certaines dispositions qui risquent de poser des problèmes d'application de la convention.

L'article 185 de la loi no 9 énonce l'obligation d'assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs travaillant normalement dans les organismes assurant des services publics essentiels, termes qui incluent certains services qui ne le sont pas stricto sensu, notamment les transports; et l'article 152, alinéa 14, qui dispose que l'organisation ou la participation à des grèves interdites ou déclarées illégales et le non-accomplissement des services minima requis dans le cadre de grèves légales sont des motifs de licenciement immédiat.

Rappelant que les sanctions, comme le licenciement immédiat prévu à l'article 152, alinéa 14, de la loi no 9, devraient être proportionnées au type et à la gravité des violations commises par les travailleurs, la commission appelle l'attention du gouvernement sur le fait que les travailleurs et leurs organisations devraient pouvoir, s'ils le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. En outre, les services minima devraient être limités aux opérations strictement nécessaires pour la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service à assurer tout en maintenant l'efficacité des moyens de pression (voir l'étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 161).

L'article 176 de la loi no 9 dispose que les associations d'employés des services publics peuvent se regrouper en fédérations d'associations d'employés des services publics par catégorie ou secteur d'activité, et ces dernières en confédérations.

A cet égard, la commission rappelle que, si l'on peut admettre que les organisations de base des agents de la fonction publique soient limitées à cette catégorie de travailleurs, elles devraient cependant pouvoir s'affilier librement aux fédérations et confédérations de leur choix, y compris celles regroupant également des organisations du secteur privé (op. cit., paragr. 193). La commission prie à nouveau le gouvernement d'indiquer si ces associations peuvent s'affilier, au niveau des fédérations, à d'autres organisations qui ne seraient pas des organisations d'employés des services publics. Dans la négative, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée dans ce sens.

La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour rendre la législation et la pratique conformes aux principes de la liberté syndicale.

Dans ses commentaires, la CLAT déclare que les décrets-lois de l'exécutif nos 1 et 2 de 1996 (relatifs à l'établissement d'entreprises dans les zones franches d'exportation) contiennent des dispositions qui limitent l'exercice du droit de grève puisqu'elles disposent que ce n'est qu'au terme d'un délai de 20 jours ouvrables et une fois épuisées les voies de conciliation et d'arbitrage (art. 23, 25 et 27) que les travailleurs de ces zones franches d'exportation peuvent déclarer la grève. La CLAT formule de même des critiques au sujet de l'article 30 des mêmes décrets, qui permettent à l'employeur de déclarer rompue la relation de travail avec les travailleurs ayant incité à une paralysie de l'activité sans avoir respecté les conditions préalables précitées.

La commission prend note des commentaires du gouvernement, notamment du fait que ces décrets ont été modifiés par le décret-loi no 3 du 7 janvier 1997, dont les dispositions (art. 12 à 15) prévoient seulement le respect d'une procédure préalable de conciliation dans un délai de 36 jours ouvrables avant de pouvoir déclarer la grève dans les conditions légales. La commission note avec intérêt que ce décret-loi no 3 ne mentionne pas l'arbitrage. Elle constate cependant que, selon l'article 15 du même instrument, la paralysie de l'activité sans respect des formalités précitées autorise l'employeur à solliciter des autorités judiciaires du travail la rupture des relations d'emploi avec le ou les travailleurs ayant incité à cette paralysie ou bien l'imposition, par les autorités administratives, à la demande de l'employeur, d'une sanction pécuniaire de 50 à 500 balboas.

A cet égard, la commission prie le gouvernement d'indiquer si les travailleurs ont la possibilité d'introduire un recours en justice contre la demande de l'employeur.

La commission constate que l'article 92 de la loi no 19 du 11 juin 1997, qui porte organisation de l'Autorité du canal de Panama, interdit la grève, la grève du zèle, ainsi que tout autre arrêt injustifié du travail afin d'éviter que le service public international, pour lequel le canal a été créé, ne soit affecté.

A cet égard, la commission rappelle au gouvernement que, si le droit de grève fait l'objet de restrictions ou d'interdiction, les travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts socio-économiques et professionnels devraient bénéficier de garanties compensatoires impartiales et rapides, par exemple de procédures de conciliation et de médiation débouchant, en cas d'impasse, sur un mécanisme d'arbitrage ayant la confiance des intéressés (op. cit., paragr. 164). La commission prie le gouvernement de prendre des mesures dans ce sens.

La commission prie le gouvernement de lui envoyer un rapport à sa prochaine session et espère que ce rapport contiendra des informations complètes à propos des questions soulevées.

Observation (CEACR) - adoptée 1997, publiée 86ème session CIT (1998)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport et constate qu'il annonce l'envoi ultérieur d'une réponse aux questions qu'elle a soulevées dans sa précédente observation. Elle rappelle que ses précédents commentaires portaient sur les dispositions suivantes:

-- les articles 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi no 9 ("portant création et réglementation de la carrière administrative") de 1994, qui prévoient, pour l'un, qu'il ne peut y avoir plus d'une association par établissement et, pour l'autre, que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province;

-- l'article 41 de la loi no 44 de 1995 (modifiant l'article 344 du Code du travail), qui prescrit un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d'employeurs (10) et de travailleurs au niveau de l'entreprise (40).

En ce qui concerne l'impossibilité d'avoir plus d'une association de salariés du secteur public dans un seul et même établissement ou plus d'un bureau par province (art. 174 et 178, dernier paragraphe, de la loi no 9 de 1994), la commission rappelle que tout système d'unicité syndicale imposé directement ou indirectement par la loi va à l'encontre du principe de liberté de constituer des organisations de travailleurs et des organisations d'employeurs énoncé à l'article 2 de la convention. Elle rappelle à nouveau au gouvernement que, bien que la convention ne vise manifestement pas à imposer le pluralisme syndical, celui-ci doit, à tout le moins, rester possible dans tous les cas. En effet, il existe une différence fondamentale entre, d'une part, un monopole syndical institué ou maintenu par la loi et, d'autre part, les regroupements volontaires de travailleurs ou de syndicats qui se produisent (sans pression des autorités publiques, ou résultant de la loi) parce que les intéressés souhaitent, par exemple, renforcer leurs positions de négociation, affronter de façon coordonnée des difficultés ponctuelles touchant toutes leurs organisations (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 91).

En ce qui concerne le nombre trop élevé de membres requis pour constituer une organisation professionnelle d'employeurs ou de travailleurs (art. 41 de la loi no 44 modifiant l'article 344 du Code du travail), la commission prie à nouveau le gouvernement d'abaisser le nombre (actuellement 10) de membres requis pour constituer une organisation d'employeurs, de même que le nombre (actuellement 40) de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l'entreprise.

Elle exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement s'efforcera de rendre la législation pleinement conforme aux dispositions de la convention et le prie de la tenir informée de tout progrès accompli à cet égard.

La commission adresse par ailleurs une demande directe au gouvernement sur certains autres points.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

La commission note que le rapport n'a pas été reçu. Elle espère qu'un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu'il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui concernait:

- le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre, en application de l'article 486 du Code du travail (art. 452, alinéa 3, du Code), un conflit du travail à l'arbitrage obligatoire lorsque ce conflit intervient dans une entreprise de services publics.

A cet égard, la commission souligne que les services de transport et d'alimentation visés à l'article 486 ne constituent pas, en eux-mêmes, des services essentiels au sens strict du terme.

Par ailleurs, la commission note que la loi no 9 ("portant institution et réglementation de la carrière administrative") adoptée le 20 juin 1994, comporte certaines dispositions qui risquent de poser des problèmes d'application de la convention, à savoir:

- l'article 185, qui énonce l'obligation d'assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs travaillant normalement dans les organismes assurant des services publics essentiels, termes qui incluent certains services qui ne le sont pas stricto sensu, notamment les transports; et l'article 152, alinéa 14, qui dispose que l'organisation ou la participation à des grèves interdites ou déclarées illégales et le non-accomplissement des services minima requis dans le cadre de grèves légales sont des motifs de licenciement immédiat.

Rappelant que les sanctions comme le licenciement immédiat, prévu à l'article 152, alinéa 14, de la loi no 9, devraient être proportionnées au type et à la gravité de violation commise par les travailleurs, la commission appelle l'attention du gouvernement sur le fait que, étant donné que l'obligation d'assurer un service minimum limite l'un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. En outre, les services minima devraient être limités aux opérations strictement nécessaires pour la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service à assurer tout en maintenant l'efficacité des moyens de pression. (Voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 161.)

- L'article 176, qui dispose que les associations d'employés des services publics peuvent se regrouper en fédérations d'associations d'employés des services publics par catégorie ou secteur d'activité, et ces dernières en confédérations.

A cet égard, la commission prie le gouvernement d'indiquer si ces associations peuvent s'affilier, au niveau des fédérations, à d'autres organisations qui ne seraient pas des organisations d'employés des services publics. Dans la négative, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée dans ce sens.

La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour rendre sa législation et sa pratique conformes aux principes de la liberté syndicale.

Observation (CEACR) - adoptée 1996, publiée 85ème session CIT (1997)

La commission constate que le rapport du gouvernement n'a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente. Elle rappelle que ses précédents commentaires portaient sur:

- l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par là même, le déni de leur droit syndical (art. 2, paragr. 2, du Code du travail);

- l'obligation de réunir un nombre trop élevé de membres (50 travailleurs et 10 employeurs) pour constituer une organisation professionnelle (art. 344 du Code).

Bien que l'article 46 de la loi no 44 modifie l'article 369 du Code en supprimant l'obligation d'être Panaméen pour pouvoir siéger dans les instances dirigeantes d'un syndicat, la commission exprimait l'espoir que cette exigence serait également supprimée (de l'article 64) de la Constitution.

De même, la commission notait avec intérêt que, en vertu de l'article 41 de la loi no 44 susmentionnée, l'article 344 du Code du travail se trouvait modifié, le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer une organisation professionnelle passant de 50 à 40. Elle constatait néanmoins que le nombre trop élevé de 10 employeurs requis pour constituer une organisation professionnelle demeurait inchangé. Elle exprimait donc l'espoir que le gouvernement parviendrait, en consultation avec les partenaires sociaux, à réduire ce nombre et continuerait aussi de réduire encore le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l'entreprise.

S'agissant de l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, en conséquence, du déni de leur droit syndical (art. 2, paragr. 2, du Code du travail), la commission notait avec intérêt que l'article 174 de la loi no 9 (portant création et réglementation de la carrière administrative), adoptée le 20 juin 1994, reconnaît aux fonctionnaires le droit de se syndiquer puisqu'il prévoit que "les agents des services publics intégrés à la carrière administrative peuvent créer des associations d'agents des services publics à caractère culturel, social et économique dans leurs établissements respectifs ou s'y affilier pour autant que ces associations aient pour vocation de promouvoir l'étude, le progrès, l'épanouissement et la protection de leurs adhérents ...". La commission prenait dûment note du fait que cette loi no 9 reconnaît le droit de grève aux fonctionnaires publics, conformément aux dispositions légales, ainsi que le droit de négociation collective.

La commission relevait néanmoins que l'article 174 de la loi no 9 dispose qu'il ne peut y avoir plus d'une association par établissement et que l'article 178, dernier paragraphe, prévoit que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux, mais au maximum un bureau par province.

A cet égard, la commission soulignait que tout système d'unicité ou de monopole syndical imposé directement ou indirectement par la loi s'écarte du principe de libre constitution des organisations de travailleurs et d'employeurs énoncé par l'article 2 de la convention. Elle rappellait donc au gouvernement que, si la convention ne vise manifestement pas à imposer le pluralisme syndical, celui-ci doit, à tout le moins, rester possible dans tous les cas. En effet, il existe une différence fondamentale entre, d'une part, un monopole syndical institué ou maintenu par la loi et, d'autre part, les regroupements volontaires de travailleurs ou de syndicats qui se produisent (sans pression des pouvoirs publics ou en application de la loi) parce que les intéressés souhaitent, par exemple, renforcer leur position dans la négociation ou affronter de façon coordonnée les difficultés ponctuelles que rencontrent leurs organisations (voir l'étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 91).

La commission exprime à nouveau l'espoir que le gouvernement poursuivra ses efforts en vue de rendre la législation pleinement conforme aux dispositions de la convention et le prie de tenir le Bureau informé de tout progrès accompli dans ce domaine.

La commission adresse par ailleurs une demande directe au gouvernement sur certains autres points.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1995, publiée 83ème session CIT (1996)

La commission note que le rapport du gouvernement ne contient pas d'éléments d'informations sur la question soulevée dans sa précédente demande concernant:

- le pouvoir de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre, en application de l'article 486 du Code du travail (art. 452, alinéa 3, du Code), un conflit du travail à l'arbitrage obligatoire lorsque ce conflit intervient dans une entreprise de services publics.

A cet égard, la commission souligne que les services de transport et d'alimentation visés à l'article 486 ne constituent pas, en eux-mêmes, des services essentiels au sens strict du terme.

Par ailleurs, la commission note que la loi no 9 ("portant institution et réglementation de la carrière administrative") adoptée le 20 juin 1994, comporte certaines dispositions qui risquent de poser des problèmes d'application de la convention, à savoir:

- l'article 185, qui énonce l'obligation d'assurer un service minimum en réquisitionnant 50 pour cent des effectifs travaillant normalement dans les organismes assurant des services publics essentiels, termes qui incluent certains services qui ne le sont pas stricto sensu, notamment les transports; et l'article 152, alinéa 14, qui dispose que l'organisation ou la participation à des grèves interdites ou déclarées illégales et le non-accomplissement des services minima requis dans le cadre de grèves légales sont des motifs de licenciement immédiat.

Rappelant que les sanctions comme le licenciement immédiat, prévu à l'article 152, alinéa 14, de la loi no 9, devraient être proportionnées au type et à la gravité de violation commise par les travailleurs, la commission appelle l'attention du gouvernement sur le fait que, étant donné que l'obligation d'assurer un service minimum limite l'un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. En outre, les services minima devraient être limités aux opérations strictement nécessaires pour la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service à assurer tout en maintenant l'efficacité des moyens de pression. (Voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 161.)

- L'article 176, qui dispose que les associations d'employés des services publics peuvent se regrouper en fédérations d'associations d'employés des services publics par catégorie ou secteur d'activité, et ces dernières en confédérations.

A cet égard, la commission prie le gouvernement d'indiquer si ces associations peuvent s'affilier, au niveau des fédérations, à d'autres organisations qui ne seraient pas des organisations d'employés des services publics. Dans la négative, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée dans ce sens.

La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour rendre sa législation et sa pratique conformes aux principes de la liberté syndicale.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission note que le rapport du gouvernement n'a pas été reçu. Elle espère qu'un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu'il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

La commission note que l'article 452 3) du Code du travail confère à la Direction régionale ou générale le droit de soumettre à l'arbitrage obligatoire tout différend collectif qui se produit dans une entreprise de service public au sens de son article 486.

De l'avis de la commission, les services de transport et d'alimentation visés par ce dernier article ne constituent pas par eux-mêmes des services essentiels au sens strict de ce terme.

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour permettre l'exercice du droit de grève aux travailleurs des services susvisés.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

La commission note que le rapport du gouvernement n'a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

1) Pour ce qui concerne les larges pouvoirs des autorités d'examiner les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (art. 376 4) du Code du travail), la commission relève la résolution no D.M. 23/92 du 21 mai 1992, qui réduit la liste des documents exigés et limite la portée du paragraphe 4 de l'article 376 du Code. La commission espère que dans un proche avenir cette disposition du Code sera également modifiée. 2) Pour ce qui est de la loi no 13 du 11 octobre 1990, qui contient des restrictions au droit de grève, la commission note que la loi no 2 tendant à la reprise des négociations collectives et édictant d'autres mesures sociales a été adoptée par l'Assemblée législative le 13 janvier 1993 et qu'elle abroge l'article 452 4) du code relatif à l'arbitrage obligatoire dans les entreprises où la prolongation de la grève risque d'entraîner de graves perturbations économiques. Cependant, la commission souhaite rappeler au gouvernement les commentaires qu'elle formule depuis un certain nombre d'années et qui portent sur les points suivants: -- exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par là même, déni de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2 2) du Code); -- exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle (art. 344); -- exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347); -- révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359). S'agissant de l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail, et par conséquent du droit syndical, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles un projet de loi sur la carrière administrative a été présenté formellement à l'Assemblée législative aux fins d'examen et d'adoption. A cet égard, la commission observe que le projet de loi no 1, qui établit et régit la carrière administrative, ne contient aucune disposition sur le droit d'association des agents publics. Ce projet se réfère uniquement, à son article 128 8), à leur intégration dans des associations tendant à promouvoir et à assurer la dignité des agents publics, et non pas à leur droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires à cet égard. En ce qui concerne l'exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation syndicale (art. 344 du Code) et l'exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347), ainsi que la révocation automatique du mandat de tout dirigeant syndical licencié (art. 359), la commission relève les déclarations du gouvernement selon lesquelles l'éventuelle révision des dispositions en cause découleront des résultats du processus de concertation sociale tripartite engagé. La commission observe également que le dernier paragraphe de l'article 64 de la Constitution et l'article 369 du Code exigent que le conseil directeur d'un syndicat soit uniquement composé de Panaméens. A cet égard, la commission est d'avis que la législation devrait être assouplie pour permettre aux organisations d'exercer sans entrave le libre choix de leurs dirigeants et aux travailleurs étrangers d'accéder aux fonctions syndicales, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d'accueil (voir l'Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 118). La commission exprime encore une fois le ferme espoir que les mesures nécessaires seront prises pour mettre la législation en plus complète conformité avec la convention et rappelle que la coopération technique du BIT est à sa disposition à cet effet.

La commission espère que le gouvernement s'efforcera de prendre les mesures nécessaires dans un très proche avenir.

Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 83ème session CIT (1996)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et rappelle que ses précédents commentaires portaient sur:

- l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par là même, le déni de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2, paragr. 2, du Code du travail);

- la nécessité de réunir un nombre trop élevé de membres (50 travailleurs ou 10 employeurs) pour pouvoir constituer une organisation professionnelle (art. 344 du Code);

- la règle prévoyant que 75 pour cent des membres d'un syndicat doivent être de nationalité panaméenne (art. 347 du Code);

- l'obligation d'être panaméen pour pouvoir siéger dans les instances dirigeantes d'un syndicat (art. 64 de la Constitution politique, et art. 369 du Code); et

- la révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical en cas de licenciement (art. 359 du Code).

La commission prend note avec satisfaction du fait que la nouvelle loi no 44 "énonçant les normes de régularisation et de modernisation des relations du travail", promulguée le 12 août 1995, modifie ou abroge diverses dispositions du Code du travail qui faisaient l'objet de ses commentaires depuis plusieurs années.

Notamment, cette loi no 44, selon son article 70, abroge la règle prévoyant que 75 pour cent des membres d'un syndicat doivent être de nationalité panaméenne (art. 347 du Code) et, selon son article 45, les motifs de rupture de l'affiliation et les directives d'une organisation syndicale sont déterminés par les statuts, ce qui modifie l'article 359 du Code. L'article 49 du Code n'autorise les autorités compétentes à examiner les registres des actes, des membres et de la comptabilité que lorsque au moins 20 pour cent des membres du syndicat en font la demande, modifiant ainsi l'alinéa 4 de l'article 376 du Code. L'article 46 du Code modifie l'article 369 du Code en supprimant l'obligation d'être panaméen pour pouvoir siéger dans les instances dirigeantes d'un syndicat. La commission exprime l'espoir que cette exigence sera également supprimée (de l'article 64) de la Constitution.

De même, la commission note avec intérêt qu'en vertu de l'article 41 de la loi no 44 susmentionnée l'article 344 du Code du travail se trouve modifié, le nombre minimum de travailleurs devant être réunis pour constituer une organisation professionnelle n'étant plus de 50 mais de 40. Par contre, la commission constate que le nombre trop élevé, de 10 employeurs, requis pour pouvoir constituer une organisation professionnelle n'a pas été modifié et elle exprime l'espoir que le gouvernement parviendra, en consultation avec les partenaires sociaux, à réduire cette exigence et continuera aussi de réduire encore le nombre minimum de travailleurs requis pour constituer une organisation syndicale au niveau de l'entreprise.

S'agissant de l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, en conséquence, du déni de leur droit de se syndiquer (art. 2, paragr. 2, du Code du travail), la commission note avec intérêt que l'article 174 de la loi no 9 (portant création et réglementation de la carrière administrative), adoptée le 20 juin 1994, reconnaît aux fonctionnaires publics le droit de se syndiquer puisqu'il prévoit que "les employés des services publics intégrés à la carrière administrative peuvent créer et s'affilier à des associations d'employés des services publics à caractère culturel, social et économique correspondant à leur établissement et ayant pour vocation de promouvoir l'étude, le progrès, l'épanouissement et la protection de leurs adhérents ...". La commission prend dûment note du fait que cette loi no 9 reconnaît le droit de grève aux fonctionnaires publics, conformément à ce que la loi prévoit, ainsi que le droit de négocier collectivement.

La commission constate néanmoins que l'article 174 de la loi no 9 prévoit qu'il ne peut y avoir plus d'une association par institution et que l'article 178, dernier paragraphe, prévoit que ces associations peuvent avoir des bureaux provinciaux ou régionaux mais au maximum un bureau par province.

A cet égard, la commission souhaite signaler que tout système d'unicité ou de monopole syndical imposé directement ou indirectement par la loi s'écarte du principe de libre constitution des organisations de travailleurs et d'employeurs énoncé par l'article 2 de la convention. Elle rappelle donc au gouvernement que, si la convention ne vise manifestement pas à imposer le pluralisme syndical, celui-ci doit, à tout le moins, rester possible dans tous les cas. En effet, il existe une différence fondamentale entre, d'une part, un monopole syndical institué ou maintenu par la loi et, d'autre part, les regroupements volontaires de travailleurs ou de syndicats qui se produisent (sans pression des autorités publiques, ou résultant de la loi) parce que les intéressés souhaitent, par exemple, renforcer leurs positions de négociation, affronter de façon coordonnée des difficultés ponctuelles touchant toutes leurs organisations, etc. (voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 91).

La commission exprime l'espoir que le gouvernement poursuivra ses efforts afin de rendre la législation pleinement conforme aux dispositions de la convention et elle le prie de la tenir informée de tout progrès à cet égard.

La commission adresse par ailleurs une demande directe au gouvernement sur certains autres points.

Demande directe (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

La commission note que l'article 452 3) du Code du travail confère à la Direction régionale ou générale le droit de soumettre à l'arbitrage obligatoire tout différend collectif qui se produit dans une entreprise de service public au sens de son article 486.

De l'avis de la commission, les services de transport et d'alimentation visés par ce dernier article ne constituent pas par eux-mêmes des services essentiels au sens strict de ce terme.

La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour permettre l'exercice du droit de grève aux travailleurs des services susvisés.

Observation (CEACR) - adoptée 1993, publiée 80ème session CIT (1993)

La commission a pris note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport et des débats qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 1992.

La commission note avec intérêt certains progrès accomplis par la législation qui ont trait aux pouvoirs des autorités sur l'administration des syndicats et au droit de grève:

1) Pour ce qui concerne les larges pouvoirs des autorités d'examiner les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (art. 376 4) du Code du travail), la commission relève la résolution no D.M. 23/92 du 21 mai 1992, qui réduit la liste des documents exigés et limite la portée du paragraphe 4 de l'article 376 du Code. La commission espère que dans un proche avenir cette disposition du Code sera également modifiée.

2) Pour ce qui est de la loi no 13 du 11 octobre 1990, qui contient des restrictions au droit de grève, la commission note que la loi no 2 tendant à la reprise des négociations collectives et édictant d'autres mesures sociales, a été adoptée par l'Assemblée législative et qu'elle abroge l'article 452 4) du code relatif à l'arbitrage obligatoire dans les entreprises où la prolongation de la grève risque d'entraîner de graves perturbations économiques.

Cependant, la commission souhaite rappeller au gouvernement les commentaires qu'elle formule depuis un certain nombre d'années et qui portent sur les points suivants:

- exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par là même, déni de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2, 2), du code);

- exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle (art. 344);

- exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347);

- révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359).

S'agissant de l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail, et par conséquent du droit syndical, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles un projet de loi sur la carrière administrative a été présenté formellement à l'Assemblée législative aux fins d'examen et d'adoption. A cet égard, la commission observe que le projet de loi no 1, qui établit et régit la carrière administrative, ne contient aucune disposition sur le droit d'association des agents publics. Ce projet se réfère uniquement, à son article 128 8), à leur intégration dans des associations tendant à promouvoir et à assurer la dignité des agents publics, et non pas à leur droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts professionnels. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires à cet égard.

En ce qui concerne l'exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation syndicale (art. 344 du Code) et l'exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347), ainsi que la révocation automatique du mandat de tout dirigeant syndical licencié (art. 359), la commission relève les déclarations du gouvernement selon lesquelles l'éventuelle révision des dispositions en cause découleront des résultats du processus de concertation sociale tripartite engagé.

La commission observe également que le dernier paragraphe de l'article 64 de la Constitution et l'article 369 du Code exigent que le conseil directeur d'un syndicat soit uniquement composé de Panaméens.

A cet égard, la commission est d'avis que la législation devrait être assouplie pour permettre aux organisations d'exercer sans entrave le libre choix de leurs dirigeants et aux travailleurs étrangers d'accéder aux fonctions syndicales, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d'accueil (voir l'Etude d'ensemble de 1983 de la commission, paragr. 160).

La commission exprime encore une fois le ferme espoir que les mesures nécessaires seront prises pour mettre la législation en plus complète conformité avec la convention et rappelle que la coopération technique du BIT est à sa disposition à cet effet.

Observation (CEACR) - adoptée 1992, publiée 79ème session CIT (1992)

La commission prend note des rapports du gouvernement et des informations fournies à la Commission de la Conférence en 1991.

La commission rappelle que des points en instance depuis de nombreuses années portent sur les questions suivantes:

- exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail et, par là même, déni de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2, 2), du Code du travail);

- exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle (50 travailleurs ou 10 employeurs, art. 344 du code);

- exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347);

- révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359);

- larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (art. 376, 4)).

Plus récemment, la commission a relevé qu'en vertu de la loi no 13 du 11 octobre 1990 les conflits collectifs peuvent être soumis à l'arbitrage obligatoire dans toutes les entreprises de service public et dans toutes celles où la prolongation de la grève risque d'entraîner de graves perturbations économiques. La commission a aussi relevé que la loi no 25 du 14 décembre 1990, applicable rétroactivement depuis le 4 décembre 1990, autorisait l'organe exécutif et les directeurs d'institutions autonomes et semi-autonomes, des entreprises publiques, municipales et d'autres institutions publiques de l'Etat à déclarer nulles et non avenues les nominations d'agents publics qui avaient participé ou qui participaient à l'organisation, à l'instigation ou à l'exécution d'actes portant atteinte à la démocratie et à l'ordre constitutionnel, qu'ils exercent ou non des fonctions dans les organes directeurs d'organisations syndicales ou d'associations de fonctionnaires; il en était de même des nominations de délégués et représentants syndicaux ou sectoriels et des dirigeants des associations de fonctionnaires, indépendamment de l'existence ou de l'absence de protection syndicale, qu'ils soient ou non assujettis au régime de lois spéciales.

Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d'aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, et de s'y affilier

S'agissant de l'exclusion des fonctionnaires publics du champ d'application du Code du travail, et par conséquent des droits d'association et de négociation collective, le gouvernement indique que la Constitution nationale, aux chapitres 2 et 3 du titre XI, établit "les principes de base de l'administration du personnel" et "l'organisation de l'administration du personnel", en vertu de quoi a été édictée la loi de 1963 sur la carrière administrative, modifiée par décret du Conseil des ministres en 1968, qui abrogea les articles concernant la stabilité dans l'emploi public. C'est pour cette raison que l'on ne peut appliquer le Code du travail auxdits fonctionnaires, à l'exception des dérogations qui autorisent l'association syndicale, contenues dans la loi no 8 du 25 février 1975 et les lois nos 34 et 40 de février 1979, qui s'appliquent à certaines entreprises de l'Etat. La commission, tout en prenant note de ces informations, désire souligner que les normes contenues dans la convention s'appliquent à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et, par conséquent, s'étendent aux fonctionnaires et employés publics.

En ce qui concerne l'exigence d'un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation syndicale (art. 344 du Code du travail), la commission prend note des informations du gouvernement, qui souligne que cet article a pour objet de renforcer les organisations syndicales afin de donner effet au droit de négociation collective en s'appuyant sur le principe de la majorité. La commission a signalé à diverses occasions que l'exigence d'un nombre trop élevé de membres pourrait entraver, voire empêcher, la création d'organisations professionnelles, ce qui serait en contradiction avec l'article 2 de la convention.

Quant à l'exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347 du code), le gouvernement indique qu'il ne s'agit pas là d'une norme discriminatoire, mais que cela répond aux aspirations des organisations de travailleurs, étant donné que, du fait de conditions historiques, les syndicats étaient contrôlés par des étrangers qui détenaient le pouvoir économique; il n'existe pas de prescriptions interdisant aux étrangers de se syndiquer, pourvu que leur nombre ne dépasse pas 25 pour cent des membres inscrits à un syndicat. Tout en prenant note de ces déclarations, la commission souhaite répéter au gouvernement que le droit des travailleurs de constituer des organisations et de s'y affilier, sans distinction d'aucune sorte, implique que tous ceux qui séjournent légalement sur son territoire bénéficient des droits syndicaux prévus par la convention, sans aucune différence, particulièrement en ce qui concerne la nationalité (voir à cet égard, les paragraphes 76, 77, 96 et 97 de l'Etude d'ensemble de 1983 sur la liberté syndicale et la négociation collective).

Droit des organisations de travailleurs d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et de formuler leur programme d'action

Pour ce qui a trait aux larges pouvoirs des autorités d'examiner, au moins tous les six mois, les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (art. 376, 4) du code), le gouvernement précise que l'Etat ne contrôle pas l'activité syndicale dans le seul dessein de procéder à des contrôles comptables et d'enregistrer des procès-verbaux, mais que les syndicats sont des organismes d'intérêt public et qu'en conséquence le ministère du Travail et du Bien-être social est tenu d'en encourager la constitution. Le gouvernement affirme qu'il n'existe pas de véritables pouvoirs de contrôle sur la documentation syndicale de cette nature, car l'enregistrement des procès-verbaux se limite à ce qui concerne les changements ou le choix de directives, à la réforme des statuts et à l'autorisation d'exercer les droits des syndicats dans leurs relations avec des tiers en application du principe fondamental de la publicité et de l'authenticité de leur personnalité juridique et de leur représentation légale. Le ministère n'intervient qu'en cas de contestation de l'élection du conseil de direction d'un syndicat de la part de ses membres, selon une procédure normale et avec l'accord de la juridiction du travail compétente. Il n'existe pas non plus de contrôle de la comptabilité des syndicats, car la révision de leurs livres à pour unique objet de vérifier le bien-fondé des plaintes en malversation des fonds syndicaux ou d'agir d'office afin de constater le bon emploi de ces derniers. Le ministère ne peut suspendre aucun dirigeant syndical, quand bien même serait prouvée la malversation ou l'appropriation de fonds syndicaux. De plus, la formalité de présentation de la demande d'inscription d'un syndicat a pour objet d'assurer la protection ou le statut syndical des membres d'un syndicat en voie de constitution, comme le prévoient les articles 381 et 385 du code. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement sur ces points, mais rappelle que la disposition en cause de l'article 376 confère des pouvoirs excessifs aux autorités administratives en matière de gestion interne des syndicats, ce qui n'est pas conforme aux principes établis à l'article 3 de la convention, selon lequel les organisations considérées doivent avoir le droit d'organiser leur gestion sans intervention des autorités publiques de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal. La commission estime que le contrôle de la comptabilité des syndicats doit pouvoir s'exercer quand une certaine proportion d'affiliés en font la demande ou sur intervention du pouvoir judiciaire.

Pour en revenir à la loi no 13 du 11 octobre 1990, qui contient des restrictions au droit de grève, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement selon lesquelles l'autorité publique peut recourir à l'arbitrage en cas de grève prolongée, qui pourrait entraîner de graves perturbations économiques dans l'entreprise. Ce pouvoir ne s'exerce qu'après vérification des faits et audition des travailleurs intéressés. Cette loi a un caractère transitoire et exceptionnel (pour une période de trois ans); elle a été promulguée dans le cadre du concept de la "politique de stabilisation" afin de rendre possible le redressement économique nécessaire et de stimuler la création de nouvelles sources de travail. La commission relève que, sur la base d'un accord de concertation sociale entre travailleurs, employeurs et gouvernement, signé le 4 décembre 1991, la question de l'éventualité de la modification de la loi no 13 d'octobre 1990 va faire l'objet de consultations. La commission, tout en prenant note de ces informations, souligne que, selon ses principes, le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions sévères telles que le recours à l'arbitrage obligatoire que: 1) dans les services essentiels au sens strict du terme (c'est-à-dire ceux dont l'interruption pourrait mettre en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne; 2) dans le cas des fonctionnaires qui agissent en tant qu'organe de la puissance publique; 3) en cas de crise nationale aiguë. La commission avait observé qu'il n'y avait pas de recours judiciaire contre les décisions de révocation des agents publics.

Quant à la loi no 25 de 1990, le gouvernement précise qu'il s'agissait d'un texte d'ordre public visant à réprimer les actes subversifs de fonctionnaires publics, dont les dispositions temporaires ont expiré le 31 décembre 1991. Il ne s'agissait pas de licencier ou de sanctionner des dirigeants syndicaux pour leurs activités syndicales, mais de sanctionner des agents publics pour participation à une tentative de coup d'Etat et incitation à une grève générale visant à faire tomber le gouvernement. La commission fait à nouveau observer que la loi no 25, dans la mesure où elle pouvait donner lieu à des licenciements antisyndicaux, portait gravement atteinte au droit des associations d'agents publics d'organiser leurs activités, y compris par le recours à la grève, et qu'elle visait à justifier le licenciement d'un nombre important d'entre eux sans leur concéder un droit de recours en justice contre pareille décision. La commission prend donc acte de l'expiration de la période d'application de cette loi.

La commission, compte tenu de la gravité des divergences constatées et du temps écoulé depuis sa première observation sur ces questions, invite une fois de plus instamment le gouvernement à modifier sa législation et sa pratique à brève échéance pour les mettre en conformité avec la convention.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 79e session.]

Observation (CEACR) - adoptée 1991, publiée 78ème session CIT (1991)

La commission observe que le rapport du gouvernement ne couvre que la période comprise entre le 30 octobre 1988 et le 30 octobre 1989 et qu'il ne contient pas d'élément lui permettant de modifier ses commentaires antérieurs.

La commission rappelle que, depuis 1967, ses commentaires portent sur les points suivants:

- exclusion des fonctionnaires du champ d'application du Code du travail et, par là même, de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2, paragr. 2, du Code du travail);

- exigence d'un nombre trop élevé de membres pour pouvoir créer une organisation professionnelle (50 travailleurs ou 10 employeurs, art. 344);

- exigence de 75 pour cent des membres panaméens dans un syndicat (art. 347);

- révocation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359);

- larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, les procès-verbaux et la comptabilité des syndicats (art. 376, paragr. 4).

Etant donné la gravité de ces points et le nombre d'années pendant lesquelles la commission n'a cessé d'insister sur la nécessité de modifier la législation, la commission invite instamment le gouvernement à prendre à bref délai des mesures visant à mettre la législation et la pratique en conformité avec la convention.

De plus, la commission observe que l'assemblée législative a adopté la loi no 13 du 11 octobre 1990, qui contient des restrictions au droit de grève; concrètement, cette loi prévoit que les conflits collectifs seront soumis à l'arbitrage obligatoire dans toutes les entreprises de service public et dans toutes les entreprises où la prolongation de la grève pourrait entraîner de graves perturbations économiques dans l'entreprise. La commission souligne que, selon ses principes, le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions sévères comme, par exemple, le recours à l'arbitrage obligatoire que: 1) dans les services essentiels au sens strict du terme (c'est-à-dire ceux dont l'interruption pourrait mettre en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne; 2) dans le cas des fonctionnaires qui agissent en tant qu'organe de la puissance publique; 3) en cas de crise nationale aiguë. La commission demande donc au gouvernement de prendre des mesures afin de modifier les dispositions susmentionnées en tenant pleinement compte de ces principes.

Enfin, la commission relève que la loi no 25 du 14 décembre 1990, avec effet rétroactif au 4 décembre 1990, "autorise l'organe exécutif et les directeurs d'institutions autonomes et semi-autonomes, des entreprises publiques, municipales et autres institutions publiques de l'Etat à déclarer nulles et non avenues les nominations de travailleurs publics qui ont participé et qui participent à l'organisation, à l'instigation ou à l'exécution d'actes qui portent atteinte à la démocratie et à l'ordre constitutionnel, et qui occupent ou non des fonctions dans les organes directeurs des organisations syndicales et des associations de fonctionnaires; des délégués et représentants syndicaux ou sectoriels, des directeurs des associations de fonctionnaires, indépendamment de l'existence ou non de la protection syndicale, ou qui sont ou non assujettis au régime de lois spéciales". La commission remarque que seuls des recours administratifs et non judiciaires sont autorisés contre lesdites déclarations de révocation. La commission considère que la loi no 25 porte gravement atteinte au droit des associations d'agents publics d'organiser leurs activités, y compris par le recours à la grève, et prétend justifier le licenciement d'un nombre important de ces travailleurs; elle demande au gouvernement de prendre des mesures en vue de son abrogation.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 78e session et de communiquer un rapport détaillé pour la période se terminant le 30 juin 1991.]

Observation (CEACR) - adoptée 1990, publiée 77ème session CIT (1990)

La commission a pris note du rapport du gouvernement qui a été reçu le 19 octobre 1989 ainsi que des informations fournies à la Commission de la Conférence en 1989 et du débat qui a suivi. Par ailleurs, elle a pris bonne note des assurances fournies par le nouveau gouvernement dans son rapport de respecter pleinement l'application de la convention et d'examiner les mesures appropriées pour mettre la législation nationale en conformité avec la convention.

La commission rappelle que depuis 1973 ses commentaires portent sur les points suivants:

- exigence d'un nombre trop élevé de membres pour former une organisation professionnelle (50 travailleurs ou 10 employeurs) (art. 344);

- exigence de 75 pour cent de membres panaméens dans un syndicat (art. 347);

- cessation automatique du mandat d'un dirigeant syndical quand il est licencié (art. 359);

- larges pouvoirs de contrôle des autorités sur les registres, procès-verbaux et comptabilité des syndicats (art. 376, 4));

- exclusion du champ d'application du Code du travail des fonctionnaires publics et, par là même, de leur droit de se syndiquer et de négocier collectivement (art. 2, paragr. 2)).

1. La commission note qu'en ce qui concerne le nombre minimum de travailleurs et d'employeurs pour constituer un syndicat, le gouvernement, dans son rapport reçu le 19 octobre 1989, réitère sa déclaration selon laquelle la réduction de ce nombre conduirait au pluralisme syndical, ce qui n'est pas souhaité par les organisations syndicales. En outre, le risque souligné par la commission d'exclure ainsi du droit syndical les travailleurs des petites entreprises n'existerait pas parce que ces travailleurs auraient la possibilité de se regrouper en syndicats professionnels ou industriels, ce qui serait le cas en pratique.

Tout en prenant note de ces déclarations, la commission rappelle qu'aux termes de la législation la condition relative au nombre minimum d'effectifs pour constituer un syndicat s'applique aux syndicats d'entreprise et aux syndicats professionnels ou industriels. Or, comme l'a toujours souligné la commission, cet effectif minimal fixé par la législation est de toute évidence excessif et contraire au principe de l'article 2 de la convention voulant que les travailleurs et les employeurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier.

La commission demande donc au gouvernement de modifier la législation afin de réduire à un niveau raisonnable le nombre de travailleurs ou d'employeurs pour constituer une organisation de travailleurs ou d'employeurs, sans que ce nombre n'entrave le principe contenu à l'article 2 de la convention.

2. S'agissant du nombre minimum de membres panaméens dans un syndicat (art. 347), la commission note également que le gouvernement, dans son rapport reçu le 19 octobre 1989, indique seulement que les organisations syndicales, déjà critiques à l'égard du nombre de travailleurs étrangers, ne seraient pas favorables à un accroissement du nombre d'étrangers dans les syndicats. Par ailleurs, le gouvernement ajoute, en réponse aux commentaires de la commission, que laisser les organisations syndicales décider de cette question dans leurs statuts reviendrait à leur conférer le pouvoir constitutionnel qui revient à l'Etat d'assurer la protection de la main-d'oeuvre nationale, ce qui pourrait en outre conduire à une détérioration des relations patronales-ouvrières. Toutefois, la représentante gouvernementale à la Commission de la Conférence a déclaré qu'il serait souhaitable qu'à l'avenir cette disposition soit assouplie.

Tout en prenant note de ces déclarations, la commission tient à rappeler au gouvernement que le droit des travailleurs de constituer un syndicat et de s'y affilier sans distinction d'aucune sorte implique que tous les travailleurs qui se trouvent légalement sur son territoire bénéficient des droits syndicaux prévus par la convention, quelle que soit, notamment, leur nationalité (voir, à cet égard, les paragraphes 76 et 77 et 96 et 97 de l'Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1983).

La commission demande donc à nouveau au gouvernement de prendre des mesures afin de lever toutes les restrictions légales au droit des travailleurs étrangers qui se trouvent légalement sur son territoire de constituer des organisations syndicales sans distinction fondée notamment sur la nationalité.

3. La commission note aussi que le gouvernement, dans son rapport reçu le 19 octobre 1989, renouvelle ses déclarations selon lesquelles l'article 359 du Code, qui met fin aux fonctions syndicales d'un travailleur licencié, ne s'applique qu'aux dirigeants de syndicats d'entreprise et non à ceux des syndicats industriels ou professionnels, des fédérations ou centrales syndicales.

La commission rappelle qu'aux termes de l'article 3 de la convention les organisations de travailleurs ont le droit d'élire librement leurs représentants et que, par conséquent, il leur appartient de désigner qui doit les représenter.

4. En ce qui concerne l'obligation des syndicats de permettre aux autorités du travail d'examiner leurs registres de procès-verbaux, de membres et de comptabilité (art. 376, paragr. 4, du Code du travail), la commission note à nouveau la déclaration du gouvernement selon laquelle cette disposition n'est pas appliquée en pratique. Elle note également que le gouvernement a l'intention d'étudier cette question avec la participation des organisations syndicales.

La commission veut croire que cette disposition, qui confère des pouvoirs excessifs aux autorités sur la gestion interne des syndicats, sera modifiée conformément à l'article 3 de la convention selon lequel les organisations syndicales ont le droit d'organiser leur gestion sans intervention des autorités publiques de nature à en limiter l'exercice légal.

5. Dans son observation précédente, la commission avait noté que le projet de décret d'application du Livre III du Code du travail aux agents publics avait été abandonné dans l'espoir que l'Assemblée nationale discuterait d'un projet de loi sur la carrière administrative qui reconnaîtrait les droits d'association, de négociation collective, de grève et d'arbitrage des fonctionnaires publics exclus du Code du travail.

Dans son rapport reçu le 19 octobre 1989, le gouvernement indique que le projet de loi en question n'a pu être discuté par l'Assemblée nationale et que la commission sera informée de tout développement qui surviendrait à cet égard. Le gouvernement rappelle qu'en pratique il existe une grande fédération nationale d'agents publics qui poursuit des activités syndicales et jouit des prérogatives des syndicats.

Tout en prenant note de ces déclarations, la commission rappelle que les droits garantis par la convention s'appliquent à tous les travailleurs sans distinction, y compris aux agents et fonctionnaires publics, à l'exception uniquement des forces armées et de la police, et elle veut croire que des mesures seront prises dans un proche avenir pour reconnaître aux intéressés les droits en question.

La commission exprime l'espoir que le gouvernement, ainsi qu'il l'a indiqué dans son dernier rapport, prendra les mesures nécessaires afin de mettre l'ensemble de sa législation en conformité avec la convention. Elle rappelle à cet égard que, dans son rapport de 1981, le gouvernement avait communiqué le texte de deux projets qui devaient mettre sa législation en conformité avec la convention; par la suite, le gouvernement avait déclaré que la situation intérieure ne lui permettait pas de reprendre l'examen de ces projets.

La commission veut croire que ces projets pourront être réexaminés et elle demande au gouvernement de communiquer avec son prochain rapport toutes informations sur les développements survenus à cet égard.