Convention (n° 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976 - Panama (Ratification: 2015)

Demande directe (CEACR) - adoptée 2023, publiée 112ème session CIT (2024)

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La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 31 août 2022, et du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), reçues respectivement les 6 juillet 2021 et 6 septembre 2022. La commission prend également note des réponses du gouvernement, reçues le 6 décembre 2022.

Article 1 de la convention. Organisations représentatives. La commission note que, dans ses observations, le CONATO allègue que le gouvernement, lorsqu’il a désigné la délégation des travailleurs à la 110e session de 2022 de la Conférence internationale du Travail (CIT), ne l’a pas pris en compte en tant que syndicat le plus représentatif des travailleurs. Le CONATO ajoute que le gouvernement a fondé sa position sur la réforme, introduite conformément à la loi no 68 du 26 octobre 2010, de l’article 1066 du Code du travail de 1971 (décret du Cabinet no 252 du 30 décembre 1971). L’article 1066 dispose que les confédérations et les centrales de travailleurs, ainsi que les fédérations qui ne sont pas affiliées à une confédération ou à une centrale, constitueront un Conseil national des travailleurs à caractère consultatif, dont les fonctions seront régies par le pouvoir exécutif, sans préjudice de la réglementation de ses statuts intérieurs qu’approuveront les organisations qui le composent. Le Conseil national des travailleurs établit les listes de présélection aux fins de la désignation des délégués des travailleurs à la CIT. Il établit également des listes de présélection pour la désignation des travailleurs dans les organismes nationaux. La commission note que, postérieurement à l’adoption de la loi no 68, l’article 1066 a été modifié. Il prévoit ce qui suit: les confédérations et les centrales de travailleurs, ainsi que les fédérations qui ne sont pas affiliées à une confédération ou à une centrale, pourront constituer sur une base volontaire le Conseil national des travailleurs organisés (connu sous l’acronyme CONATO) qui aura un caractère consultatif. Ce sont les organisations qui composent le CONATO qui approuveront la réglementation de ses statuts. Une commission syndicale sera constituée et composée paritairement de trois représentants du CONATO et de trois représentants de la CONUSI, dans le but d’élaborer une règlementation pour désigner les représentants des travailleurs panaméens à la Conférence internationale de l’Organisation internationale du Travail (CIT), qui se réunit tous les ans, dans les institutions et organismes officiels et dans tout autre assemblée, à l’échelle nationale ou internationale, où tous les travailleurs doivent être représentés officiellement, selon les paramètres et les critères établis par la commission syndicale. Le gouvernement souligne que, à la suite de la modification par la loi no 68 de l’article 1066 du Code du travail, le CONATO et la CONUSI sont convenus du Règlement de décembre 2010 pour le choix des représentants des travailleurs panaméens, qui prévoit que le CONATO et la CONUSI représenteront de manière alternée les travailleurs délégués qui participent à la CIT. La commission note que l’article 1066, tel que modifié par la loi no 68, prévoit que le règlement peut être modifié ultérieurement, d’un commun accord, par les organisations qui l’ont adopté (le CONATO et la CONUSI dans la situation présente). La commission comprend que, depuis l’adoption du règlement, des divergences de vues opposent le CONATO et la CONUSI au sujet de la représentation des travailleurs à la CIT – le CONATO considère que, au regard de l’article 1066 du Code du travail, il est le représentant exclusif des travailleurs et l’organisation syndicale la plus représentative. Dans ses observations, le CONATO soutient qu’il est la seule organisation syndicale à caractère consultatif en vertu de cet article, puisque la CONUSI est seulement une centrale syndicale, alors que le CONATO est composé de sept centrales syndicales ainsi que de deux fédérations nationales qui ne sont pas affiliées à une centrale. Dans sa réponse aux observations du CONATO, le gouvernement indique que les paramètres pour déterminer quelles sont les organisations syndicales les plus représentatives n’ont pas été établis, et que le critère du nombre d’organisations syndicales confédérées n’a pas été discuté ni établi, à la suite de consultations et d’un consensus, en tant que seul critère valide pour déterminer la ou les organisations syndicales qui sont les plus représentatives. En l’absence de consensus, les dispositions de l’article 1066 du Code du travail ont été appliquées, et habilitent le CONATO et la CONUSI à convenir des règles de représentation des travailleurs. L’accord tripartite de 2012, qui a permis de créer les commissions tripartites du Panama, inclut ces deux organisations en tant que représentantes des travailleurs. Le gouvernement note aussi que, en réponse à une demande du ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL), le Procureur de l’administration a indiqué en 2022 que les organisations de travailleurs CONUSI et CONATO, conformément aux dispositions de l’article 1066 du Code du travail, tel que modifié par la loi no 68 de 2010, doivent être régies par les dispositions du Règlement de 2010 qui porte sur le choix des représentants des travailleurs panaméens et s’y conformer, règlement qui restera en vigueur tant que les organisations ne l’auront pas modifié. La commission rappelle que, conformément à l’article 3, paragraphe 1, de la convention, le choix des représentants des employeurs et des travailleurs participant aux procédures de consultation revient à leurs «organisations représentatives» respectives (voir Étude d’ensemble de 2000, Consultation tripartite, paragr. 32). Compte tenu des circonstances actuelles dans le pays qui sont susceptibles d’entraver l’application de la convention, la commission invite le gouvernement à encourager les organisations de travailleurs à convenir d’une solution quant au choix des organisations représentatives des travailleurs panaméens à la CIT ainsi que dans d’autres commissions et institutions officielles. À cette fin, la commission prie le gouvernement de faciliter les consultations entre ces organisations de travailleurs en leur assurant des espaces de dialogue social. La commission rappelle également au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à cet égard.

Article 2 de la convention. Procédures adéquates. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles il promeut actuellement la création d’un Conseil supérieur du travail (CST) en tant qu’organe national tripartite permanent, délibératif, consultatif et de dialogue social, afin de contribuer au développement professionnel, socio-professionnel et économique du pays, et de consolider un système démocratique des relations professionnelles fondé sur le travail décent et le dialogue social permanent. Le gouvernement ajoute qu’il a encouragé l’incorporation des commissions créées en vertu de l’accord tripartite dans le Conseil. À ce sujet, le CONATO indique ne pas avoir été invité à participer aux discussions sur la création du CST. Il ajoute qu’il en a expressément rejeté la création, au motif que les fonctions du Conseil seraient presque illimitées et qu’il dépendrait des directives du gouvernement. Dans sa réponse aux observations du CONATO, le gouvernement indique qu’au début du processus de création du CST, il a invité par courrier toutes les centrales syndicales, y compris le CONATO, et leur a demandé de répondre par courrier. Quatre organisations syndicales ont répondu, dont trois membres du CONATO. Par la suite, les consultations tripartites requises par la convention se sont tenues et ont abouti à l’élaboration d’un avant-projet de loi portant création du CST (2022). Le CONATO ayant manifesté son désaccord avec certaines dispositions de l’avant-projet de loi, des réunions bipartites ont eu lieu avec les membres du CONATO et il a été convenu d’organiser une ou plusieurs séances de travail afin d’apporter des éclaircissements et de répondre à ses préoccupations. En ce qui concerne les commentaires précédents de la commission sur la question de savoir s’il avait été préalablement convenu avec les partenaires sociaux de la procédure d’une consultation, par voie de communications écrites, menée par le MITRADEL, le gouvernement indique que cette procédure constitue une bonne pratique nationale qui est destinée à garantir des consultations efficaces. Toutefois, le gouvernement n’indique pas si les partenaires sociaux ont été consultés préalablement au sujet de l’adoption de cette procédure. À ce sujet, la commission souhaite rappeler à nouveau que le paragraphe 2 3) de la recommandation (no 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976, énumère les différentes possibilités que les États Membres pourraient utiliser afin d’assurer les consultations tripartites efficaces requises par la convention. Le paragraphe 2 3) d) de la recommandation prévoit que les consultations pourraient avoir lieu «par voie de communications écrites, lorsqu’elles sont acceptées comme appropriées et suffisantes par ceux qui participent aux procédures consultatives» (voir aussi Étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, paragr. 71). La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés en ce qui concerne: i) l’avant-projet de loi portant création du Conseil supérieur du travail; et ii) la réactivation du fonctionnement des commissions créées en vertu de l’accord tripartite. La commission prie aussi à nouveau le gouvernement d’indiquer si la procédure de consultation, par voie de communications écrites, menée par le MITRADEL a fait l’objet d’un accord préalable avec les partenaires sociaux.

Article 4, paragraphe 2. Formation. La commission note que le gouvernement rend compte des activités de formation que l’Institut panaméen d’études sur le travail (IPEL) a dispensées entre 2015 et 2021 aux organisations de travailleurs et d’employeurs sur des sujets liés aux normes internationales du travail, au système de contrôle de l’OIT, au dialogue social et aux modes alternatifs de résolution des conflits. La commission note toutefois que le gouvernement n’indique pas si les représentants des organisations d’employeurs et de travailleurs qui participent à la commission de mise en conformité ont pu suivre ces formations. La commission prend également note de la création, avec l’assistance du BIT, de l’École interaméricaine pour le dialogue social, le tripartisme et la résolution des conflits (EI-DiSTReC) dans le but de renforcer le dialogue social, l’interaction tripartite et la résolution des conflits socioprofessionnels. La commission salue le fait que les femmes constituent la majorité des participants à ces activités de formation. La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations spécifiques sur la formation que reçoivent les représentants des organisations d’employeurs et de travailleurs qui participent aux consultations menées au sein de la commission de mise en conformité.

Article 5, paragraphe 1. Consultations tripartites efficaces. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les consultations tripartites par voie de communications écrites tenues entre 2017 et 2022 sur: i) les réponses aux questionnaires communiqués en vertu de l’article 19 de la Constitution de l’OIT sur le travail décent pour les travailleurs qui dispensent des services à la personne dans une économie en évolution, sur le cadre réglementaire pour des apprentissages de qualité et sur d’autres questions ayant trait aux projets de textes qui devaient être examinés lors de la CIT, par exemple la stratégie pour mettre fin à la violence dans le monde du travail; ii) la soumission aux autorités compétentes, notamment, de la convention (no 190) sur la violence et le harcèlement, 2019, et de la recommandation (no 206) correspondante, adoptées par la CIT à sa 108e session; iii) la possibilité de ratifier la convention (no 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969, la convention (no 183) sur la protection de la maternité, 2000, la convention (no 190) sur la violence et le harcèlement, 2019, et la convention (no 185) sur les pièces d’identité des gens de mer (révisée), 2003, telle qu’amendée; iv) les rapports à communiquer au Bureau international du Travail en vertu de l’article 22 de la Constitution de l’OIT; et v) l’abrogation de conventions et le retrait de conventions et de recommandations. En ce qui concerne les consultations sur les rapports au sujet de l’application de conventions ratifiées, le gouvernement indique qu’en août les projets de rapports sont soumis pour examen aux partenaires sociaux et qu’un délai d’au moins quinze jours leur est accordé pour communiquer leurs observations. Les rapports sont ensuite adressés au BIT avant le 1er septembre. À ce sujet, la CONUSI estime que le gouvernement a porté ces rapports à sa connaissance dans un délai relativement court, à savoir le 15 août 2022. Pour sa part, le gouvernement indique que le délai de quinze jours qui était accordé autrefois a été porté à trente jours. Au sujet des procédures requises par la convention, la commission prie le gouvernement de convenir avec les partenaires sociaux d’un délai approprié afin de laisser aux organisations d’employeurs et de travailleurs assez de temps pour se forger une opinion et formuler les commentaires qu’elles jugent appropriés sur les projets communiqués par le gouvernement, conformément à l’article 5, paragraphe 1 d). La commission prie aussi le gouvernement d’indiquer la fréquence des consultations tripartites qu’exige la convention. Enfin, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur le contenu et les résultats des consultations tripartites tenues sur l’ensemble des questions relatives aux normes internationales du travail couvertes par l’article 5, paragraphe 1, de la convention, en particulier au sujet des recommandations formulées par le Conseil d’administration dans le cadre du Mécanisme d’examen des normes (MEN).

Demande directe (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Article 2 de la convention. Procédures adéquates. La commission se félicite du premier rapport détaillé du gouvernement sur l’application de la convention. Le gouvernement indique que les consultations tripartites sur les questions relatives aux normes internationales du travail couvertes par la convention sont effectuées par voie de communications écrites avec le Conseil national de l’entreprise privée (CONEP), qui est une organisation d’employeurs, et le Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et la Confédération nationale de l’Unité syndicale indépendante (CONUSI), qui sont des organisations de travailleurs. Toutefois, le gouvernement n’indique pas si l’adoption de cette procédure a fait l’objet, ou non, de consultations préalables des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs. A ce sujet, la commission rappelle que le paragraphe 2 (3) de la recommandation (nº 152) sur les consultations tripartites relatives aux activités de l’Organisation internationale du Travail, 1976, énumère les différentes possibilités que les Etats Membres pourraient utiliser pour assurer les consultations tripartites efficaces requises par la convention. Le paragraphe 2 (3) d) de la recommandation prévoit que des consultations pourraient avoir lieu «par voie de communications écrites, lorsqu’elles sont acceptées comme appropriées et suffisantes par ceux qui participent aux procédures consultatives» (voir également étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, paragr. 71). Par ailleurs, la commission note que, à la suite de la visite d’une mission technique du BIT, la Commission de mise en conformité a été créée en vertu de l’accord tripartite du Panama du 1er février 2012. Le gouvernement indique que des consultations tripartites sont effectuées, au sein de cette commission, sur l’harmonisation et l’élaboration de normes en ce qui concerne les conventions nos 87 et 98, ainsi que les autres conventions ratifiées par le Panama. Néanmoins, dans ses commentaires de 2015 sur l’application de la convention no 98, la commission avait noté que la Commission de mise en conformité est chargée de rechercher des consensus afin d’harmoniser la législation nationale et les dispositions des conventions nos 87 et 98. La commission prie le gouvernement d’indiquer le rôle de la Commission de mise en conformité dans les consultations tripartites requises par la convention, lesquelles devraient porter sur toutes les questions énumérées à l’article 5, paragraphe 1, de la convention. La commission prie également le gouvernement d’indiquer si la procédure de consultation par écrit, que le ministère du Travail et du Développement du travail effectue, a fait l’objet d’un consensus préalable avec les partenaires sociaux.

Article 4, paragraphe 2. Formation. Le gouvernement fait mention de mesures administratives prises par le ministère du Travail et du Développement du travail pour financer la formation professionnelle des représentants des organisations d’employeurs et des organisations de travailleurs. Ainsi, le gouvernement indique que, par le biais de l’Institut panaméen des études sur le travail (IPEL), et conformément à la loi no 74 du 20 septembre 1973, une formation est dispensée sur les normes internationales ayant trait au dialogue et à la concertation sociale. Par ailleurs, le gouvernement mentionne le programme de coopération technique international appelé «DEVCO» parrainé par l’Union européenne et coordonné par le Bureau de pays de l’OIT pour l’Amérique centrale, Haïti, le Panama et la République dominicaine. Dans le cadre de ce programme, des membres des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs, ainsi que des fonctionnaires responsables de l’application des instruments juridiques ratifiés par le Panama, reçoivent une formation dans des domaines tels que la consultation tripartite et la liberté syndicale. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la formation dispensée aux représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs qui participent aux consultations menées au sein de la Commission de mise en conformité.

Article 5. Consultations tripartites efficaces. La commission prend note avec intérêt des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport au sujet des consultations tripartites menées à bien avec les partenaires sociaux entre 2015 et 2017 sur les questions couvertes par la convention. Entre autres domaines, le gouvernement fait état de la tenue de consultations par écrit sur les questionnaires relatifs aux points inscrits à l’ordre du jour de la Conférence internationale du Travail et sur les propositions présentées à l’autorité compétente en ce qui concerne la soumission des conventions et recommandations. Au sujet des consultations portant sur les rapports sur l’application de conventions ratifiées, le gouvernement indique que, en 2015 et 2016, ces rapports ont été transmis aux organisations d’employeurs et de travailleurs quand ils ont été communiqués au BIT. En revanche, en 2017, ces rapports ont été élaborés en consultation, par écrit, avec les partenaires sociaux. A ce sujet, la commission rappelle que, pour être «efficaces», les consultations doivent nécessairement être préalables à la décision définitive, quelles que soient la nature ou la forme des procédures retenues. Ce qui importe, c’est que les personnes consultées soient en mesure de faire valoir leur opinion avant que la décision définitive du gouvernement ne soit arrêtée. L’efficacité des consultations supposera donc, dans la pratique, que les représentants des employeurs et des travailleurs disposent suffisamment à l’avance de tous les éléments nécessaires à la formation de leur propre opinion. De plus, la commission rappelle que les consultations doivent intervenir au stade de l’élaboration des rapports. En outre, quand les consultations sont effectuées par écrit, le gouvernement devrait transmettre aux organisations représentatives un projet de rapport pour recueillir leurs avis avant d’établir son rapport définitif (voir étude d’ensemble de 2000 sur les consultations tripartites, paragr. 31 et 93). La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur le contenu et le résultat des consultations tripartites effectuées sur l’ensemble des questions ayant trait aux normes internationales du travail couvertes par la convention. De plus, dans le contexte des procédures requises par la convention, la commission veut croire que le gouvernement continuera à fixer un délai approprié permettant aux organisations d’employeurs et de travailleurs de disposer de suffisamment de temps pour former leur propre opinion et formuler les commentaires qu’elles considèrent opportuns au sujet des projets communiqués par le gouvernement, conformément à l’article 5, paragraphe 1. La commission prie également le gouvernement d’indiquer la fréquence des consultations tripartites requises par l’article 5, paragraphe 2, de la convention, qui dispose que ces consultations doivent avoir lieu à des intervalles appropriés fixés d’un commun accord, mais au moins une fois par an.