Rapport définitif - Rapport No. 7, 1954

Cas no 56 (Uruguay) - Date de la plainte: 30-SEPT.-52 - Clos

A. A. Alegatos de los querellantes

• Análisis de la queja
  32. 32 El querellante ha presentado las siguientes alegaciones en su comunicación de 30 de septiembre de 1952, a las que se adhirió la Federación Ferroviaria y ramas anexas
• Alegación referente al derecho de huelga.
  33. 33 En septiembre de 1952 los obreros de las empresas de transportes públicos de la ciudad de Montevideo habrían declarado la huelga para protestar contra la suspensión del pago de los aumentos de salarios concedido legalmente por el Consejo de Salarios competente en la industria de los transportes.
  34. 34 Los transportes de la ciudad de Montevideo son prestados por dos empresas : una privada, la C.U.T.C.S.A. (Cooperativa Uruguaya de Transportes Colectivos, S. A.), y otra municipal, la A.M.D.E.T. (Administración Municipal de Transportes).
• En la primera empresa los salarios son establecidos por los consejos de salarios creados por ley núm. 10449 de 1943. La ley de 6 de diciembre de 1947 que estableció la A.M.D.E.T habría establecido igualdad de derechos entre su personal y el de la empresa privada. Las decisiones del Consejo de Salarios serían pues aplicables también al personal de la A.M.D.E.T. La huelga habría tenido por consiguiente un carácter puramente profesional habiéndose originado una reclamación por pago de salarios legalmente debidos.
  35. 35 El 11 de septiembre de 1952, el Gobierno promulgó un decreto destinado a reprimir los paros en el trabajo en los servicios públicos como protesta de que los mismos constituirían « estados de conmoción interior » previstos por la Constitución. Por el mismo decreto se habría prohibido toda propaganda oral o escrita en favor de la huelga. Además, el mismo decreto habría aplicado las disposiciones del artículo 168, inciso 17, de la Constitución Nacional, que autoriza al Consejo de Gobierno a detener a las personas como medida pronta de seguridad y las del artículo 5 de la ley núm. 9604 de 1936 sobre expulsión de extranjeros.
• Alegación referente al despido del personal de la A.M.D.E.T.
  36. 36 El personal de la empresa municipal de transportes habría sido despedido en la actualidad y solamente habrían sido readmitidos los trabajadores que lo hubiesen solicitado personalmente.
• Alegación sobre prohibición de reuniones sindicales
  37. 37 Ningún sindicato habría tenido el derecho de celebrar reuniones para examinar la situación existente y el Gobierno habría ordenado la clausura de los locales sindicales donde se efectuaran reuniones. El sindicato del personal de la A.M.D.E.T no habría recibido autorización para celebrar una asamblea destinada a poner fin a la huelga.
• Alegación sobre supresión de garantías de la libertad personal.
  38. 38 Numerosos sindicalistas habrían sido detenidos y otros dirigentes de organizaciones obreras habrían sido sometidos a vigilancia policial. El recurso de hábeas corpus establecido por la Constitución habría sido concedido a los sindicalistas detenidos.
• Análisis de la respuesta del Gobierno
  39. 39 En su respuesta de 24 de marzo de 1953, el Gobierno uruguayo presentó especialmente los siguientes argumentos:
• Alegación referente al derecho de huelga.
  40. 40 No es exacto que el pago de los aumentos de salarios concedido al personal de las empresas de transportes públicos haya sido totalmente suspendido. La administración municipal (A.M.D.E.T.), en efecto, continuó con el pago de dicho aumento. La única empresa que los suspendió fué la privada.
  41. 41 Tampoco es exacto que las dos empresas de transportes de Montevideo se encuentren regidas por la ley sobre consejos de salarios de 1953. La empresa A.M.D.E.T es un organismo municipal no previsto por la ley de 1943 únicamente aplicable a los servicios públicos explotados por concesionarios. Fué en ejercicio de sus derechos propios de administración que la A.M.D.E.T aplicó a su personal los salarios establecidos por un consejo de salarios para otra empresa de transportes de la ciudad de Montevideo. Dicha huelga tuvo consecuencias graves para el orden público especialmente por seguir a otros conflictos de gran seriedad. Ya se había producido en 1952 una huelga general de los funcionarios de salud pública y en agosto de 1952 se anunció un paro en el trabajo de los funcionarios de los servicios administrativos.
  42. 42 En agosto de 1952, el Consejo de Gobierno advirtió a los interesados que en el futuro reprimiría todas las detenciones en el trabajo en la administración pública recurriendo a sus facultades disciplinarias administrativas y recurriendo a todas las medidas de seguridad pública previstas por la Constitución para asegurar el funcionamiento permanente de los servicios públicos y garantizar el desarrollo normal de la vida de la nación.
  43. 43 La huelga de los obreros de la A.M.D.E.T fué ilícita en razón de que los trabajadores se encontraban regidos por el estatuto del funcionario público. En lo tocante a los trabajadores de la empresa privada, la huelga también era ilícita por haber sido declarada antes de que transcurriera el término de mora establecido por la ley de consejos de salarios.
  44. 44 El Gobierno, frente a una situación que afectaba al orden público, recurrió a medidas de excepción especialmente autorizadas por disposiciones de la Constitución Nacional. Fué justamente en virtud de esas disposiciones que el Gobierno dictó el decreto de 11 de septiembre de 1952 objeto de la queja. Esta medida fué aprobada el 13 de septiembre de 1952 por el Parlamento en asamblea general de las dos Cámaras, por 85 votos contra 7. El Congreso uruguayo cuenta con una representación proporcional de todos los partidos políticos y es además de origen estrictamente democrático.
  45. 45 Las medidas de excepción fueron aplicadas moderadamente y el decreto que las establecía fué derogado el 30 de septiembre de 1952 al reanudar libremente el trabajo los funcionarios públicos de la A.M.D.E.T y los empleados de la empresa privada. El Poder Ejecutivo no ha estimado necesario intervenir en las huelgas que se han producido desde septiembre de 1952, salvo como mediador y conciliador.
• Alegación sobre, despido del personal de la A.M.D.E.T.
  46. 46 El despido de los empleados de la Empresa Municipal de Transportes fué resuelto habida cuenta de la ilicitud de su actitud con respecto a la administración, la cual cumplió simplemente con sus obligaciones legales aplicando a funcionarios públicos sanciones disciplinarias previstas por su estatuto. Por añadidura los funcionarios en huelga pusieron libremente fin a la misma y fueron readmitidos en el trabajo a fines del mes de septiembre.
• Alegación sobre prohibición de reuniones sindicales.
  47. 47 En lo que toca a la prohibición de las reuniones, declara el Gobierno que se limitó a aplicar las disposiciones constitucionales relativas al restablecimiento del orden en caso de conmoción interior. Dado que la huelga de los transportes públicos podía ser considerada una seria violación al orden público, la prohibición de las reuniones sindicales solamente tuvo por fin impedir la extensión del movimiento a otras industrias. La prohibición no fué más, por tanto, que el corolario necesario de las medidas adoptadas contra la huelga en aplicación de facultades concedidas al Gobierno por la Constitución para proteger el orden público y la paz.
• Alegación sobre la supresión de las garantías de la libertad personal.
  48. 48 Las medidas referentes a la libertad personal de los dirigentes sindicales fueron adoptadas en virtud del artículo 168, inciso 17, párrafo 2, de la Constitución que concede expresamente al Gobierno el derecho de detener a las personas en caso de crisis bajo reserva del control inmediato por el Poder Legislativo. Señala el Gobierno que también estas facultades excepcionales fueron aplicadas con moderación.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 49. El Comité considera que no le corresponde pronunciarse sobre las medidas de orden público adoptadas por el Gobierno uruguayo durante la huelga de transportes, salvo en cuanto dichas medidas podrían haber afectado a la libertad sindical.
2. 50. El Comité comprueba, sobre la base de los elementos de información analizados a continuación, que en el caso presente las medidas tomadas por el Gobierno del Uruguay contra la huelga de los transportes como tal no constituyen un atentado a la libertad sindical.
   • Alegación sobre el derecho de huelga.
3. 51. El querellante sostiene que el Gobierno no puede justificar la represión de la huelga de los transportes invocando el pretexto de que la misma habría constituído « estado de conmoción interior ». Las medidas de represión habrán sido arbitrarias por tratarse de un movimiento estrictamente profesional destinado a lograr el pago del aumento de salario legalmente concedido por el consejo de salarios competente.
4. 52. Por añadidura, el derecho de huelga es reconocido expresamente por la Constitución uruguaya, cuyo artículo 57 estipula : « Declárase que la huelga es derecho gremial. »
5. 53. Por su lado, el Gobierno sostiene que en su origen el movimiento de huelga fué ilícito. En efecto, los empleados de la A.M.D.E.T de hecho habían percibido el aumento legal en los salarios y gozaban además del régimen establecido por el estatuto de los funcionarios públicos, calidad incompatible con el recurso a la huelga. En lo tocante a la empresa privada de transportes, los obreros suspendieron el trabajo antes de que transcurrieran los términos legales.
6. 54. La huelga de los transportes habría provocado una perturbación tan profunda en el orden público que el Gobierno se creyó obligado a recurrir a las disposiciones del artículo 168, incisos 1 y 17, de la Constitución del Uruguay, referentes a medidas de urgencia en caso de conmoción.
7. 55. El artículo 168 de la Constitución mencionada por el Gobierno reza Artículo 168. - Al Consejo Nacional de Gobierno, actuando con el Ministro o ministros respectivamente, corresponde 1) la conservación del orden y tranquilidad en el interior y la seguridad en el exterior ; ...
8. 17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las 24 horas, a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras, o en su caso a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que estos últimos resuelvan.
   • En cuanto a las personas, las medidas prontas de seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no optasen por salir de él. También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro de las 24 horas de adoptada, a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras, o en su caso a la Comisión Permanente, estándose a su resolución.
9. 56. En un mensaje presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea el 15 de marzo de 1953, mensaje transcrito en la respuesta, el Gobierno exponía en los siguientes términos las razones por las cuales se creyó obligado a recurrir a las medidas de excepción previstas por el artículo 168 de la Constitución:
   • Es necesario referirse en este Mensaje a las medidas que debió adoptar el Poder Ejecutivo frente a los graves conflictos de carácter social que tuvo que afrontar en el curso de su primer período de actuación, y que se promovieron al poco tiempo de instalado el Consejo. El 20 de marzo de 1952 se produjo el abandono de tareas por parte de funcionarios de Salud Pública. El Consejo, considerando que la actitud asumida configuraba un estado de conmoción interna y de subversión institucional, se vió en la necesidad de recurrir a medidas prontas de seguridad, previstas por la Constitución. Dichas medidas se aprobaron por amplio margen de votos por esa Asamblea General, y surtieron pleno efecto. Nuevamente, con fecha 28 de agosto ppdo y ante la eventualidad, que se anunciaba inminente, de paros, interrupciones de servicios o abandonos colectivos de las funciones públicas en los servicios dependientes de la Administración Central, de los Entes Autónomos y de Servicios Descentralizados, el Consejo declaró que, con carácter general y para lo sucesivo, reprimiría las omisiones, faltas o delitos que se cometieran, ejercitando su competencia disciplinaria en lo administrativo, solicitando la intervención de la justicia cuando lo estimara procedente y adoptando todas las medidas de seguridad autorizadas por la Constitución para garantizar la continuidad de los servicios públicos y el desenvolvimiento normal de la vida de la Nación.
   • A pesar de esta advertencia se produjo, a principios de septiembre del año pasado, una paralización casi general y de carácter solidario en servicios públicos de la mayor importancia. La reiteración y sistematización de tales procedimientos evidenciaban una crisis generalizada de indisciplina que ponía en peligro la propia estabilidad institucional. El Consejo, estimando que ello constituía una situación incompatible con las normas constitucionales y la paz social de la República y que configuraba un estado de conmoción interna, se vió en la necesidad de adoptar, por segunda vez, medidas prontas de seguridad, que comprendieron la prohibición de toda propaganda oral o escrita sobre la paralización de servicios públicos, paros o huelga ; la prohibición de reuniones que condujeran al mismo resultado y la clausura de los locales en que dichas reuniones se realizaran y, por último, la aplicación, en lo pertinente, de medidas de internación o de expulsión. Dichas medidas, comunicadas de inmediato al Parlamento, fueron aprobadas por éste con fecha 13 de septiembre último por 87 votos contra 7... En los días inmediatos, ante la firmeza evidenciada por los Poderes Públicos, y el respaldo unánime que dió la opinión del país a la posición del Gobierno, los funcionarios públicos y empleados y obreros de servicios públicos que habían hecho abandono de sus cargos, depusieron su actitud y se reintegraron al trabajo en las condiciones previstas por las leyes y reglamentos en vigor. Es así que el 30 de septiembre de 1952, comprobando que los servicios públicos de carácter indispensable se habían ido normalizando con carácter estable, el Consejo levantó las medidas dispuestas. Cabe reiterar con respecto a este episodio, y tal como se expresaba en el Mensaje enviado a la Asamblea General en esa oportunidad, que la aplicación de las medidas se llevó a cabo en forma moderada, tratando de reducir las molestias posibles... Corresponde destacar, por último, como hecho sumamente significativo, el apoyo prestado por la opinión pública de todo el país a las medidas dispuestas, que se puso de manifiesto en el envío, al Consejo Nacional de Gobierno, de un número sin precedentes de manifestaciones de adhesión y expresiones de solidaridad, provenientes de todos los sectores de la población.
10. 57. Surge de estas explicaciones que fué en virtud de la repetición y carácter sistemático de las huelgas en los servicios públicos, que probaban que se trataba de un movimiento de falta de disciplina generalizado que podía poner en peligro la estabilidad misma de las instituciones públicas, que el Gobierno creyó necesario utilizar, en ocasión de la huelga de transportes de Montevideo, las medidas de seguridad pública previstas por el artículo 168 de la Constitución.
11. 58. De acuerdo con las disposiciones de la Ley fundamental, el Gobierno presentó el decreto que establece las medidas de seguridad pública a la aprobación inmediata del Congreso, siendo aprobadas casi unánimemente por 85 votos contra 7.
    • Alegación sobre el despido de personal de la A.M.D.E.T.
12. 59. Declara el querellante que el Gobierno habría despedido arbitrariamente al personal de la A.M.D.E.T que había iniciado una huelga meramente profesional.
13. 60. El Gobierno en cambio indica que el despido del personal de la Empresa Pública de Transportes se fundaba en la aplicación de medidas disciplinarias previstas por el reglamento de servicios. Por añadidura, tales sanciones fueron suprimidas el 30 de septiembre de 1952, cuando los trabajadores reanudaron libremente el trabajo.
14. 61. El Comité, reafirmando en esta ocasión el principio de que no debería adoptarse ninguna medida discriminatoria contra los dirigentes o los miembros de sindicatos por la única razón de haberse entregado éstos a actividades sindicales lícitas, toma nota del hecho de que en el caso en cuestión el despido de los empleados de la A.M.D.E.T fué motivado exclusivamente por razones de disciplina derivadas de su calidad de funcionarios públicos y que fué anulado una vez concluído el conflicto. Sea cual fuere la situación, la alegación carece por esta circunstancia de objeto actualmente.
15. 62. En tales condiciones el Comité considera que este aspecto de la queja no requiere un examen más detenido.
    • Alegación sobre prohibición de reuniones sindicales.
16. 63. Sostiene el querellante que las medidas de excepción adoptadas por el Gobierno no se limitaron a la prohibición de la huelga, sino que implicaban también violación de las otras libertades sindicales fundamentales. Todas las reuniones sindicales, incluso las efectuadas en los locales de los sindicatos, habrían sido prohibidas totalmente. Dicha prohibición no afectaba únicamente a los sindicatos en conflicto, sino al conjunto del movimiento sindical del país.
17. 64. En efecto, el decreto de 11 de septiembre de 1952, dictado en virtud de la declaración de estado de conmoción interior, que el querellante transcribe en su comunicación, dispone Considerando que la situación actual de abandono colectivo del trabajo en servicios públicos, de paro y de huelga, configura el estado de conmoción interior a que se refiere el artículo 168, párrafo 17, de la Constitución de la República, el Consejo Nacional de Gobierno, por vía de las medidas prontas de seguridad que dicho artículo autoriza, decreta
18. 1) Prohibir toda propaganda oral o escrita sobre paralización de los servicios públicos, paros o huelgas que directa o indirectamente puedan contribuir a que subsista o se agrave la situación que determina este decreto. Se incluyen en esta prohibición las noticias, anuncios o convocatorias de igual carácter. Las transgresiones en que se incurriere podrán dar lugar a la retención o clausura, según los casos, de los medios u órganos de publicidad utilizados.
19. 2) Prohibir las reuniones que a juicio de la Autoridad puedan presumiblemente conducir a los resultados previstos en la anterior disposición y clausurar los locales en que se efectúen esas reuniones o se intente realizarlas...
20. 65. Afirma el querellante que, en aplicación de este decreto, los locales sindicales en que se celebran reuniones sindicales habrían sido efectivamente cerrados.
21. 66. El Gobierno, por su parte, declara que la prohibición de las reuniones sindicales no habría sido más que consecuencia directa de las medidas de excepción adoptadas en aplicación de la Constitución para salvaguardar el orden público y no habrían tenido otra finalidad que poner fin a la huelga ilícita de los transportes.
22. 67. El Comité en diversas ocasiones ha señalado que la libertad de reunión sindical constituye uno de los elementos fundamentales del derecho sindical. En el caso núm. 21, en que la situación era a todas luces semejante a las que tiene que examinar en el presente caso, el Comité comprueba que si el Gobierno de Nueva Zelandia, para hacer frente a una situación muy seria creada por la suspensión de trabajo en los puertos del país, había tenido que hacer uso de medidas de excepción que implicaban igualmente la prohibición de las reuniones sindicales públicas, también surgía de las indicaciones dadas por el Gobierno que no se había puesto obstáculo alguno a las reuniones celebradas por los miembros de los sindicatos en huelga en los locales sindicales ordinarios. En el caso núm. 40 (Francia - Túnez), el querellante alega que un cierto número de reuniones públicas, estrictamente sindicales, habían sido prohibidas por el Gobierno. En su respuesta, el Gobierno !francés indica que, en virtud del estado de sitio, algunas reuniones públicas habían sido prohibidas, pero que tal prohibición constituía una medida requerida por las circunstancias y que no afectaba al derecho de las organizaciones sindicales de celebrar en sus locales todas las reuniones que tuvieran por objeto la defensa de sus intereses profesionales. Dado que la prohibición general, aun cuando pasajera, de las reuniones públicas se fundó exclusivamente en razones de orden público y no iba directamente contra las reuniones públicas en los locales sindicales, el Comité pudo llegar a la conclusión de que, frente a tales circunstancias, dicha alegación no requería un examen más detenido.
    • En el caso presente el Gobierno uruguayo ha indicado que las reuniones sindicales no habían sido prohibidas sino en la medida en que se relacionaban con una huelga ilícita. Agrega que tal medida adoptada bajo el control del Parlamento solamente tuvo un carácter transitorio y fué suprimida una vez que la situación volvió a ser normal. El Comité, reafirmando el principio establecido en los casos mencionados, de que el derecho de los miembros de los sindicatos de reunirse en sus propios locales para examinar cuestiones sindicales constituye un derecho sindical fundamental, considera que, por haber sido restablecida actualmente la plena libertad de reunión sindical, este aspecto de la queja carece ya de objeto.
    • Alegación sobre la supresión de las garantías de la libertad personal
23. 68. El querellante sostiene que numerosos sindicalistas habrían sido detenidos o puestos bajo vigilancia policial. No se les habría concedido el recurso de hábeas corpus establecido por la Constitución. En efecto, el artículo tercero del decreto de 11 de septiembre de 1952 aplica las disposiciones del artículo 168, inciso 17, párrafo 2, de la Constitución arriba transcrito (véase párrafo 55 del presente informe) y el artículo 5 de la ley 9604 de 1936 sobre expulsión de extranjeros. Declara el Gobierno nuevamente que se ha limitado a aplicar disposiciones constitucionales formales adoptadas bajo el control del Parlamento, aplicadas moderadamente y derogadas luego de un breve término. El Comité ha expresado su opinión en diversos casos anteriores : « un movimiento libre no puede desarrollarse sino en un régimen que garantice los derechos fundamentales del hombre» y ha recomendado al Consejo de Administración que sugiera a los gobiernos que estudien la posibilidad de restablecer íntegramente estas garantías.
    • El Comité, reafirmando su opinión de que la libertad sindical no puede concebirse sino en un régimen que garantice plenamente los derechos fundamentales, estima que también este aspecto de la queja ha perdido su objeto por haber sido íntegramente restablecidas las libertades fundamentales y, por ende, las personales.

Recomendación del Comité

1. 69. Surge del examen del conjunto del caso que las medidas de excepción adoptadas por el Gobierno en virtud del artículo 168 de la Constitución fueron presentadas de inmediato al control del Parlamento y fueron derogadas al normalizarse la situación. También se colige de dicho examen que algunos derechos fundamentales de los trabajadores, como el derecho de libre reunión sindical y el derecho de hábeas corpus, habían sido provisionalmente suspendidos por tal causa. El Comité, con la esperanza de que los Gobiernos, cuidadosos de que las relaciones de trabajo se desarrollen en una atmósfera de confianza mutua, recurrirán para hacer frente a las consecuencias de las huelgas y los cierres patronales a medidas de derecho común en lugar de medidas excepcionales que, incluso si han sido adoptadas de conformidad con la Constitución nacional y aplicadas bajo el control del Parlamento, pueden provocar por su propia índole algunas restricciones a derechos fundamentales, comprueba que la libertad sindical, tradicionalmente garantizada en el Uruguay, pareciera haber sido restablecida en la actualidad.
2. 70. Bajo reserva de las observaciones del párrafo 69, el Comité recomienda en tales condiciones al Consejo de Administración que el conjunto del caso no requiere un examen más detenido.