Rapport définitif - Rapport No. 25, 1957

Cas no 151 (République dominicaine) - Date de la plainte: 28-JUIL.-56 - Clos

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 275. La queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres figura en tres comunicaciones, de 28 de julio y 30 de agosto de 1956 y 7 de enero de 1957, que se analizan a continuación.
2. 276. Por la primera de esas comunicaciones la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres transmite el texto de una resolución referente a la República Dominicana adoptada en julio de 1956 por su Comité ejecutivo. En la misma se dice: « considerando ... la supresión del movimiento sindical libre y la falta de una legislación social y de protección social adecuada » en la República Dominicana, el Comité ejecutivo de la C.I.O.S.L reafirma su determinación de luchar por el restablecimiento de la libertad sindical y de los demás derechos democráticos suprimidos por la tiranía de Trujillo, e invita a sus afiliados a unirse en una campaña mundial de protesta. El secretario general de la C.I.O.S.L estudiará la posibilidad de presentar una queja por violación de los derechos sindicales a la O.I.T, así como la de declarar un boicot a la República Dominicana. La segunda comunicación, de 3 de octubre de 1956, contiene el texto de dicha queja. Según la misma, el 16 de agosto de 1930, Rafael L. Trujillo se habría apoderado por la fuerza de la Presidencia de la República Dominicana, instaurando un régimen autoritario que habría privado al pueblo de todas las libertades fundamentales, inclusive la libertad sindical. Desde esa fecha se vive bajo un absoluto control gubernamental de todas las actividades del país. Los trabajadores sufren una presión permanente, debiendo jurar fidelidad al Presidente de la República, como ha sucedido públicamente en un acto celebrado el 1.° de mayo de 1956.
3. 277. Según la ley de 8 de julio de 1943, ninguna organización sindical puede funcionar si no es reconocida previamente por el Ministerio del Trabajo, al cual debe dirigirse la solicitud de registro. Los artículos 349 y 350 del Código del Trabajo -Código Trujillo de Trabajo -disponen, el primero de ellos, que la Secretaría de Estado de Trabajo puede devolver a los interesados los documentos de Constitución del sindicato, entre ellos los estatutos, señalándoles para su corrección las faltas de que adolezcan; el segundo establece que el registro del sindicato será negado si no se cumple con todos los requisitos legales requeridos. Estas disposiciones demuestran la dependencia de los sindicatos frente al Gobierno, lo cual resulta también de las siguientes circunstancias: existen dos clases de dirigentes sindicales, unos, ni siquiera afiliados a las organizaciones sindicales, son funcionarios del régimen (gobernadores provinciales, etc.) a los cuales la ley atribuye funciones sindicales. Los restantes son miembros de los sindicatos, elegidos según instrucciones del partido en el poder. Dicho partido cuenta con un monopolio político, constituyendo una unidad con el Gobierno. De esta suerte cabe considerar como funcionarios públicos a los dirigentes sindicales elegidos de acuerdo con las instrucciones del partido. Los congresos sindicales son organizados por funcionarios del partido dominicano o por jefes políticos dominicanos, correspondiendo a estas personas establecer el temario. Todo sindicato que desee iniciar una huelga debe justificar tal decisión ante la Secretaría de Estado de Trabajo, no pudiendo declararla antes de 15 días de tal notificación. El sindicato debe probar que la huelga tiene por objeto exclusivo la solución de un conflicto económico (artículo 374 del Código). Otras disposiciones del Código demuestran la falta de libertad: el artículo 306 prohíbe a los sindicatos coartar directa o indirectamente la libertad de trabajo, lo que implica interferencia en el funcionamiento de los sindicatos; el artículo 314 les prohíbe intervenir en asuntos políticos; el artículo 356 permite la cancelación del registro de los sindicatos por sentencia de los tribunales y la disolución si el sindicato se dedica a actividades ajenas a sus fines legales; el artículo 104, por fin, establece la aprobación previa por el Departamento de Trabajo de los pactos colectivos. De esta suerte, continúa la organización querellante, no cabe duda de que la libertad sindical no existe en la República Dominicana. Por un lado, la legislación limita la libertad sindical; por otro, los sindicatos existentes no son auténticos. La llamada Confederación Dominicana del Trabajo es un instrumento en manos de Trujillo para dominar a la clase trabajadora. La organización querellante solicita al Consejo de Administración que requiera del Gobierno de la República Dominicana que permita el restablecimiento de la autonomía de los sindicatos frente al Poder Ejecutivo y la eliminación de toda interferencia en la vida sindical. Los artículos mencionados del Código de Trabajo deben ser modificados y debe recordarse al Gobierno de la República Dominicana los compromisos contraídos como Estado Miembro de la Organización Internacional del Trabajo.
4. 278. En su tercera comunicación, de 7 de enero de 1957, la C.I.O.S.L declara que la acción prevista por el Consejo de Administración al adoptar las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso anterior relativo a la República Dominicana - caso núm. 3 - no se ha cumplido. La organización querellante recapitula las diversas etapas del examen de dicho caso núm. 3, y en especial la cuestión de la invitación, posteriormente retirada, formulada por el Gobierno de enviar una misión que tendría por función « estudiar la aplicación práctica de las disposiciones legales en vigor en la República Dominicana en materia de libertad sindical ». El Comité de Libertad Sindical deploró que el Gobierno se haya rehusado a dar su consentimiento al envío de esa misión y tomó nota de las seguridades dadas por el Gobierno en el sentido de que las organizaciones de trabajadores no pueden ser suspendidas ni disueltas por vía administrativa, de que nada se opone a que la Confederación de Trabajadores Dominicanos se afilie a una organización internacional y de que el Gobierno abrigaba la intención de ratificar el Convenio sobre la libertad sindical y - la protección del derecho de sindicación, 1948. El Comité señaló la importancia de que las disposiciones que garantizaban el libre ejercicio de los derechos sindicales fueran efectivamente aplicadas. La C.I.O.S.L hace hincapié en las seguridades dadas en aquel entonces por el Gobierno dominicano y expresa « la decepción y el sentimiento del movimiento sindical libre ante la actitud del Gobierno dominicano al negarse a recibir una misión de la O.I.T, al no dar ningún valor a las seguridades dadas a la O.I.T y a la demora puesta en ratificar el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Agrega la C.I.O.S.L que « aunque el Gobierno ha dado a la O.I.T las seguridades formales de que en la República Dominicana existe, se ejerce y se respeta como se debe la libertad de asociación, en realidad los trabajadores pueden afiliarse únicamente a los sindicatos admitidos por el Gobierno, cuyos dirigentes no son elegidos libremente por los trabajadores y que no representan, por lo tanto, a estos últimos ».
   • ANALISIS DE LAS RESPUESTAS
5. 279. En su comunicación de 29 de noviembre de 1956 señala el Gobierno dominicano que del examen de las quejas resulta que las mismas se refieren no sólo a cuestiones de índole laboral, sino también a cuestiones de inconfundible carácter político. Con respecto a estas últimas, el Gobierno podría abstenerse de rebatirlas, puesto que son cuestiones que rebasan la competencia del Comité de Libertad Sindical. El Comité de Libertad Sindical, señala el Gobierno, ya tuvo ocasión de pronunciarse, en forma extremadamente satisfactoria para el régimen dominicano, sobre una queja similar presentada también por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres. Ante este dictamen anterior del Comité de Libertad Sindical es insostenible la posición de la organización querellante, toda vez que la legislación dominicana sobre la que fundó el Comité sus conclusiones en el quinto informe es la misma que continúa en vigencia a la fecha. Sólo cabe explicar la nueva queja de la C.I.O.S.L por desconocimiento del anterior pronunciamiento del Comité de Libertad Sindical en su quinto informe, o bien por su intención de ponerse al servicio de intereses políticos extraños a los fines de la Organización Internacional del Trabajo.
6. 280. La primera alegación concreta se refiere a que la legislación dominicana viola la libertad sindical porque ningún sindicato puede funcionar si no es reconocido por la Secretaría de Estado y porque ésta tiene la facultad de devolver a los interesados los documentos del registro. A este respecto el Comité de Libertad Sindical ya se ha pronunciado en su quinto informe en favor de la legislación vigente. La C.I.US.L menciona la ley de 8 de julio de 1943, ley que quedó derogada por el artículo 689 del Código Trujillo de Trabajo, cosa comprobada también por el Comité en su quinto informe. El registro a que se refieren los artículos 349 y 3,50 del Código es una simple formalidad administrativa que tiene por objeto principal investir a los sindicatos de personalidad jurídica. No se ha presentado ningún caso en que se haya negado el registro solicitado. Formalidad análoga existe en la legislación de muchos países Miembros de la O.I.T, como se desprende del examen del informe del Comité sobre Independencia de las Organizaciones de Empleadores y de Trabajadores (Comité McNair), sometido al Consejo de Administración en su 131.a reunión (marzo de 1956).
7. 281. La segunda imputación de la C.I.O.S.L se refiere a la existencia de dirigentes sindicales que, al mismo tiempo, serían funcionarios del Estado. Esta imputación deriva de un error y se basa en un hecho incierto. En efecto, las disposiciones que atribuían a ciertos funcionarios públicos funciones sindicales, esto es: la ley núm. 267, de 10 de mayo de 1940, fue derogada hace muchos años, corno el Comité lo comprobó en el párrafo 43 de su quinto informe. Por tanto, esta acusación carece de fundamento. La tercera imputación, relativa a la falta de independencia de la Confederación de Trabajadores Dominicanos, proviene de ciertos hechos imaginarios. La Confederación de Trabajadores Dominicanos celebra cada dos años congresos, de acuerdo con sus propias disposiciones estatutarias, congresos cuyo temario abarca cuestiones de índole sindical. Muchas de las aspiraciones proclamadas en esos congresos se han convertido en leyes encaminadas a favorecer a la clase trabajadora. En dichos congresos de ninguna manera intervienen partidos políticos, jefes políticos o miembros de las fuerzas armadas.
8. 282. En cuanto a las alegaciones referentes al ejercicio del derecho de huelga - esto es, la necesidad de que el sindicato justifique la decisión de declarar la huelga ante la Secretaría de Estado -, se trata de un aspecto de la querella que debe ser examinado teniendo en cuenta los derechos soberanos del Estado. La República Dominicana tiene un régimen político organizado por la autónoma voluntad de su pueblo. En uso de facultades constitucionales soberanas, el Poder Ejecutivo, al promulgar el Código Trujillo de Trabajo, consideró que si bien era indispensable reconocer absoluta autoridad a las organizaciones sindicales, no era conveniente para los intereses vitales del país que tales organizaciones pudieran desarrollar actividades políticas. Criterio semejante se encuentra respaldado por la experiencia de otros países, donde las organizaciones llamadas sindicales trabajan ostensiblemente por causas reñidas con la paz pública. La limitación impuesta por la legislación dominicana a las actividades de los sindicatos de ninguna manera significa violar la independencia que legítimamente les corresponde. En otros términos, ningún sindicato, como persona jurídica, puede dedicarse a actividades políticas, pero ello no implica de ninguna manera que los miembros de los sindicatos, como personas individuales, entren con entera libertad en el campo de la política. El derecho de huelga es reconocido, pero en su reglamentación el Poder Legislativo ha considerado necesario establecer una limitación de ese derecho a los casos de conflictos económicos. Tal reglamentación no ha sido objeto anteriormente de observaciones en el quinto informe del Comité de Libertad Sindical. Estas restricciones provienen de facultades constitucionales soberanas reconocidas a los poderes públicos y del deber elemental de todo gobierno de velar por el mantenimiento de la paz. El plazo previo fijado por la ley para la declaración de huelga y el derecho reconocido únicamente a los tribunales de calificarla no entrañan una violación de los derechos sindicales. La C.I.O.S.L alega además que los sindicatos no pueden coartar directa o indirectamente la libertad de trabajo, lo cual implicaría interferir en el funcionamiento de las organizaciones sindicales. Esta alegación parece incalificable. La libertad de trabajo es uno de los derechos inherentes a la personalidad humana, según establece la Constitución de la República Dominicana. La ley que permitiera a las organizaciones sindicales coartar esa libertad constitucional constituiría una violación de normas constitucionales superiores. Todo trabajador es libre de dedicarse, pertenezca o no a un sindicato, a la actividad que más le agrade o que mejor convenga a su interés; esta libertad se encuentra rodeada de garantías establecidas por el Código, puesto que se prohíbe a los patronos tratar de influir sobre los trabajadores para que ingresen o no en un sindicato. El artículo 307 prohíbe expresamente que se exija a persona que solicite trabajo que se abstenga de formar parte de un sindicato o que solicite su adhesión al mismo. Estas garantías concuerdan con las normas del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado el 21 de junio de 1956 por la República Dominicana; el mismo principio ha sido fijado por una resolución especial de la 35.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. La legislación dominicana, como ya lo reconoció el Comité en su quinto informe, rodea a las organizaciones sindicales de todas las garantías que reclaman esos preceptos internacionales. En efecto, los sindicatos no pueden establecer relaciones políticas con partidos políticos ni el Gobierno a su vez puede esforzarse por obtener la colaboración política de los mismos. Prohibiciones análogas existen en un buen número de países Miembros de la O.I.T, como lo ha comprobado el informe del Comité sobre Independencia de las Organizaciones de Empleadores y de Trabajadores. En especial, cabe señalar el caso de Cuba, cuya legislación prohíbe a los sindicatos desarrollar actividades políticas, por ser, declara el Gobierno, la Confederación de Trabajadores de Cuba « el instigador visible de la queja de la C.I.O.S.L. ».
9. 283. Alega la C.I.O.S.L, además, que la legislación dominicana viola la libertad sindical porque permite la cancelación del registro de los sindicatos por sentencia de los tribunales, y su disolución si el sindicato se dedica a actividades ajenas a sus fines legales. La única obligación que pesa sobre los Estados Miembros de la O.I.T es garantizar la completa independencia de las organizaciones sindicales para que puedan cumplir sus fines propios; no se lesiona esta autonomía prohibiéndoseles actividades extrañas a dichos fines. La sanción de disolución en caso de dedicarse a fines extraños es normal si se hace por vía judicial y no por vía administrativa. Es la solución consagrada por otra parte por el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por la República Dominicana.
10. 284. En lo que se refiere a la última imputación de la organización querellante, la referente a los pactos colectivos de trabajo, manifiesta el Gobierno que, por tratarse de una cuestión que difiere según las particularidades de cada país, no se ha llegado a una reglamentación internacional uniforme. La norma del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, dispone únicamente que « cuando ello sea necesario » deberán adoptarse medidas adecuadas para estimular y fomentar el uso y desarrollo de procedimientos de negociación voluntaria. Todo pacto colectivo de trabajo debe respetar las normas de orden público de protección de los derechos del trabajador; de ahí que las autoridades administrativas, antes de que lo pongan en ejecución y aun durante su vigencia, deben ejercer control del mismo. La aprobación previa que exige el artículo 104 del Código Trujillo de Trabajo no tiene otro objeto sino verificar si un proyecto de pacto colectivo es contrario o no a los preceptos de orden público en vigor. Disposiciones análogas rigen en numerosos países Miembros de la O.I.T. Por añadidura, la desaprobación puede ser objeto de recurso ante los tribunales por la parte que se considere lesionada.
11. 285. Termina el Gobierno su primera comunicación, refiriéndose a las conclusiones de la queja de la C.I.O.S.L, que siendo la organización querellante parte acusadora, a ella le corresponde producir la prueba de sus afirmaciones. Sin embargo, no lo ha hecho. La legislación dominicana garantiza plenamente la libertad sindical y la autonomía legal de que gozan los sindicatos no sufre menoscabo de ninguna índole. A tal situación se ha llegado por la acción legislativa y la iniciativa personal del Generalísimo Trujillo. No pretende el Gobierno que su legislación sea perfecta, pero sí afirma que la misma ha recogido las legítimas aspiraciones de la clase trabajadora.
12. 286. En su segunda comunicación, de 30 de enero de 1957, en respuesta a la comunicación de la C.I.O.S.L de 7 de enero de 1957, el Gobierno dominicano declara que la organización querellante no ha aportado ningún elemento nuevo de juicio, recapitulando simplemente una situación que el Comité de Libertad Sindical ya examinó. Lo único nuevo es la propuesta de medidas de procedimiento que sólo podrían justificarse una vez que el Comité se pronuncie sobre el fondo del asunto, pero no antes. La organización querellante, concluye el Gobierno, no abriga «ningún propósito constructivo al formular sus cargos, sino que su único interés es procurar, por móviles evidentemente políticos, un dictamen vejatorio para el Gobierno dominicano ». La C.I.O.S.L misma admite que el Gobierno ha ratificado los convenios internacionales relativos a la libertad sindical; la afirmación de que esa ratificación es reciente no puede hacer olvidar que la legislación dominicana consagraba ya desde 1951 los principios que tales convenios establecieron internacionalmente. El Gobierno, por lo tanto, estima que el Comité no debe proseguir examinando el caso « por la índole netamente política de las quejas », además de la falta de fundamento de los cargos.

B. B. Conclusiones del Comité

• Observaciones generales
  287. 287 La República Dominicana ratificó, el 22 de septiembre de 1953, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949. Entró en vigencia el 22 de septiembre de 1954. El 27 de junio de 1956, la República Dominicana ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Entrará en vigencia el 27 de junio de 1957.
  288. 288 El Gobierno dominicano, aun cuando responde específicamente a cada una de las alegaciones presentadas por la organización querellante, sostiene también que el Comité debe desestimar sin más las quejas en razón « de su índole netamente política ». Los principios que han guiado el Comité en su examen de alegaciones calificadas por los gobiernos interesados de « políticas » se encuentran establecidos en el párrafo 29 de su primer informe. Allí, siguiendo el precedente adoptado por la Mesa del Consejo de Administración, el Comité consideró que le corresponde « formar su propio criterio en cada caso respecto de si debiera asesorar al Consejo de Administración en el sentido de que las quejas formuladas son de índole netamente política y que no es conveniente examinar el caso más adelante, o respecto de si su sugestión debiera ser en el sentido de que, aunque el caso pueda ser originalmente político o presentar aspectos políticos, plantee cuestiones que alteren directamente el ejercicio de los derechos sindicales, cosa que merece mayor examen ». En el presente caso, las quejas se refieren a diversas cuestiones de derecho del trabajo y sindical y a conclusiones anteriores del Comité en su examen del mencionado caso núm. 3 relativo también a la República Dominicana. En tales condiciones y habida cuenta del hecho de que el Gobierno ha respondido a las cuestiones de fondo planteadas, el Comité considera que le corresponde proceder al examen de las quejas en cuanto a su fondo.
• Alegaciones referentes al reconocimiento de los sindicatos
  289. 289 Alega la organización querellante que ningún sindicato puede funcionar si no es previamente reconocido por la Secretaría de Estado de Trabajo, la que está facultada para devolver los documentos de Constitución del sindicato a los interesados, señalándoles, para su corrección, las faltas de que adolezcan. El registro del sindicato es negado si no se cumplen los requisitos legales. Estas disposiciones se prescriben en la ley de 8 de julio de 1943 y en los artículos 349 y 350 del Código de Trabajo. El Gobierno, en este respecto, señala que el Comité de Libertad Sindical ya se ha pronunciado sobre el punto en su quinto informe. La ley de 8 de julio de 1943 ha quedado derogada, según disposición expresa del Código Trujillo de Trabajo, de 11 de junio de 1951. El registro previsto por los artículos 349 y 350 de dicho Código es una simple formalidad administrativa destinada a investir a los sindicatos con personalidad jurídica. No se ha negado en ningún caso el registro solicitado. Requisito análogo existe en numerosas legislaciones, como ha podido comprobarlo el Comité McNair. En los párrafos 121 y 126 del informe de ese Comité se hace referencia específicamente a la situación en la República Dominicana, indicándose que la finalidad esencial del registro es asegurar el cumplimiento de exigencias legales y que las organizaciones cuentan con derecho de apelación ante los tribunales en caso de denegatoria.
  290. 290 Los artículos 349-351 del Código Trujillo de trabajo rezan:
  349. 349 La Secretaría de Estado de Trabajo, dentro de los diez días subsiguientes a la fecha de presentación de los documentos exigidos por el artículo 348, puede devolver éstos a los interesados, señalándoles las faltas de que adolezcan para la debida corrección.
  350. 350 El registro del sindicato será denegado: 1) si los estatutos no contienen las disposiciones esenciales para el funcionamiento regular de la asociación, o si alguna de sus disposiciones es contraria a la ley; 2) cuando no se cumpla cualquiera de los requisitos exigidos por este Código o por los estatutos para la Constitución del sindicato.
  351. 351 Son nulos los actos ejecutados por un sindicato que no hayan sido registrados en la forma requerida por este Código.
• En su quinto informe (párrafos 37 a 39), el Comité tuvo ocasión de examinar estas disposiciones, antes de la ratificación por la República Dominicana del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
• Allí el Comité tomó nota de las declaraciones del representante del Gobierno de la República Dominicana: el registro no puede ser denegado arbitrariamente a los sindicatos de reúnan las condiciones requeridas por el Código; en caso de negativa, pueden apelar ante los tribunales y, en última instancia, ante la Corte Suprema. En conclusión, el Comité, en el párrafo 41 del mismo informe consideró que « parece ... desprenderse de las diferentes disposiciones que acabamos de analizar que los trabajadores comprendidos en el campo de aplicación del Código tienen libertad para constituir organizaciones de su elección y para afiliarse a ellas sin autorización previa ». Esta conclusión del Comité, sin embargo, se refiere exclusivamente al tenor de los textos legales, pues, en lo referente a la situación real, el Comité, tanto en el quinto informe como en el sexto, manifestó que « sería deseable que una misión pudiese estar en condiciones de verificar sobre el terreno si, en la práctica, esas disposiciones se aplican de manera que garanticen efectivamente a los interesados el ejercicio de la libertad sindical ».
  291. 291 Posteriormente a esos informes, el Gobierno dominicano ratificó el Convenio sobre la libertad sindical y el derecho de sindicación, 1948, cuyo artículo 2 dispone expresamente que « los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes... ». El Comité ha tenido ocasión de pronunciarse, en diversos casos de países que no habían ratificado el Convenio, sobre la cuestión de si la exigencia del registro y las condiciones puestas al mismo constituían o no violaciones de la libertad sindical. En el caso núm. 20 (Líbano), el Comité declaró que « si es de práctica habitual en los Estados prever en su legislación aquellas formalidades que juzguen propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales, una disposición previendo que el derecho de asociación esté sometido a una autorización dada de una manera puramente discrecional por un departamento ministerial es incompatible con el principio de la libertad sindical » y, por consiguiente, recomendó al Gobierno que examinara la posibilidad de modificar tales normas. En el caso núm. (i (Egipto), el Comité, recordando que en su informe a la Conferencia Internacional del Trabajo de 1948 - que votó el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 - el Comité de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo declaró que « los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales; por consiguiente, las formalidades prescritas en las reglamentaciones nacionales acerca de la Constitución y del funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores son compatibles con las disposiciones del Convenio, a condición, bien entendido, de que esas disposiciones reglamentarias no se hallen en contradicción con las garantías previstas por el Convenio », consideró que las condiciones puestas por la legislación egipcia para el registro, aunque « muy detalladas, no parece que por su índole violen las garantías sentadas en el Convenio ». En el caso núm. 12 (Argentina), el Comité concluyó que las condiciones previstas por la legislación argentina para el registro « son puramente formales y que no cabe interpretarlas como restrictivas de la libertad de trabajadores y empleadores », aun cuando sí implicaban una distinción inadmisible entre organizaciones registradas y sin registro. En el caso núm. 29 (Reino Unido-Kenia), el Comité estimó que las condiciones legales impuestas al registro pueden constituir violaciones de la libertad sindical según sea « la manera como se utilizan y ... los fines que persiguen ». Por fin, en una de las etapas anteriores del examen del caso núm. 3 (República Dominicana), el Comité, como señala el Gobierno, ha tenido oportunidad de examinar los artículos del Código dominicano que vuelven ahora a ser objeto de una queja.
  292. 292 La única nueva circunstancia que se presenta a este respecto es la ratificación por la República Dominicana del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Del examen de las condiciones de forma impuestas por la legislación dominicana vigente - puesto que la ley de 1943 mencionada por el querellante se encuentra efectivamente derogada por el artículo 689 del Código de 1951 -, a saber: presentación de una solicitud de registro acompañada de copias de los estatutos, del acta de la asamblea general constitutiva y de la nómina de miembros fundadores (artículo 348), no pareciera resultar una limitación arbitraria al derecho de los trabajadores a constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes. Y ello tanto más, por cuanto el registro concedido a una organización no impide el registro de otros sindicatos ni puede ser negado en forma arbitraria. Cabe señalar, por añadidura, que la queja se refiere exclusivamente a una cuestión de puro derecho, pues no alega caso alguno de negativa a registrar una organización. El Gobierno, por su parte, manifiesta que no se ha denegado el registro en ningún caso.
  293. 293 En esas condiciones, el Comité, considerando que la presente alegación no contiene ningún elemento nuevo de juicio que le permita modificar sus conclusiones anteriores, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto de la queja no requiere un examen más detenido.
• Alegaciones referentes a dependencia de los sindicatos frente al Gobierno
  294. 294 Alega la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres que una serie de circunstancias demuestran la dependencia de los sindicatos frente al Gobierno, a saber: existirían funcionarios públicos (gobernadores provinciales, etc.)
• que poseen funciones sindicales según la ley. Los dirigentes serían elegidos según instrucciones del partido oficial, partido que cuenta con el monopolio de la acción política y se confunde con el Gobierno mismo. Los congresos sindicales serían organizados por elementos del partido en cuestión, o por jefes políticos y militares, que fijan el temario. El Gobierno, por su parte, señala que estas alegaciones se fundan en un error. En efecto, la ley núm. 267, de 10 de mayo de 1940, que reconocía a ciertos funcionarios públicos atribuciones sindicales, fue derogada hace años. En lo relativo a congresos, la Confederación de Trabajadores Dominicanos actúa con plena independencia, celebrando cada dos años congresos de acuerdo con sus propios estatutos, congresos cuyo temario abarca cuestiones de índole exclusivamente sindical. Rechaza el Gobierno la alegación de la participación en esos congresos de un partido político o de jefes militares.
  295. 295 En su quinto informe (párrafos 42 y 43), el Comité había comprobado que « el Código no contiene disposiciones que permitan a las autoridades administrativas intervenir en las actividades de los sindicatos... El Código ha abrogado... toda reglamentación anterior sobre los sindicatos y, por consiguiente, toda medida que, según las alegaciones de los autores de la queja, hubiera permitido la intervención del Gobierno en la dirección de los sindicatos ». Según el Código vigente, el consejo directivo sindical es « elegido por la asamblea general por un período que no debe exceder de dos años » (artículo 333); « el derecho de asistir alas asambleas generales Y el de elegir delegados a las mismas sólo puede ejercerse personalmente por los miembros del sindicato » (artículo 326).
  296. 296 En estas condiciones, el Comité, habiendo sido derogada la legislación en que se funda esta parte de la queja y habida cuenta de sus anteriores conclusiones sobre la legislación vigente, legislación que no pareciera imponer a los sindicatos intervención de las autoridades públicas que limiten su derecho a elegir libremente sus representantes y a organizar su administración y sus actividades, recomienda al Consejo de Administración que decida que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
• Alegaciones referentes a prohibición de actividades políticas de los sindicatos
  297. 297 Alega la C.I.O.S.L que las disposiciones del Código de Trabajo que prohíben a los sindicatos intervenir en asuntos políticos (artículo 314) constituyen una injerencia gubernamental en el funcionamiento de los sindicatos. El Gobierno, por su parte, manifiesta que el Poder Legislativo, al dictar el Código Trujillo de Trabajo, consideró que, si bien era indispensable que el movimiento sindical contara con plena autonomía, no era conveniente « para los intereses vitales del país que estas organizaciones tuvieran la facultad de desarrollar actividades políticas ». La limitación de las actividades de los sindicatos « a sus genuinos fines » de ningún modo puede ser considerada como violación de su independencia. Ningún sindicato en la República Dominicana puede dedicarse, como persona jurídica, a actividades políticas; pero nada impide a los miembros de los sindicatos, como personas individuales, desplegar libremente actividades de esa índole. El Gobierno, a este respecto, trae a colación la resolución de la 35.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, relativa a las actividades políticas y sindicales. La misma, continúa el Gobierno, reconocería a cada país el permitir o no a las organizaciones sindicales el dedicarse a actividades políticas. Los objetivos que la legislación dominicana reconoce a los sindicatos son justamente los previstos en esa resolución internacional, a saber: « el mejoramiento de las condiciones de trabajo, de la eficiencia de la producción y de las condiciones materiales, sociales y morales de sus asociados », etc. (artículos 299-301 del Código de Trabajo). Los sindicatos no pueden, pues, establecer relaciones políticas con un partido político, ni el Gobierno, por su parte, puede obtener la colaboración política de los sindicatos. Prohibición análoga existe en muchos otros países, entre ellos Cuba, como lo ha comprobado el Comité McNair.
  298. 298 El Comité observa que, según la monografía sobre la República Dominicana reproducida en el anexo II del informe del Comité sobre Independencia de las Organizaciones de Empleadores y de Trabajadores (Comité McNair), a la que se han incorporado las correcciones sugeridas por el Gobierno dominicano, la ley núm. 1.443, de 14 de julio de 1947, permanece en vigencia. Su artículo 2 dispone que « quedan prohibidas las agrupaciones, sociedades o asociaciones que se dediquen a la propagación, por cualesquiera medios », de doctrinas o programas comunistas, anarquistas u otros que sustenten programas, doctrinas o ideologías incompatibles con el carácter civil, republicano, democrático y representativo del Gobierno de la República (artículo 1). Las actividades de tales organizaciones serán consideradas delitos contra la Constitución y sancionadas penalmente.
  299. 299 La resolución de 26 de junio de 1952 de la Conferencia Internacional del Trabajo (35.a reunión) - resolución invocada repetidas veces por el Comité de Libertad Sindical - establece que « la misión fundamental y permanente del movimiento sindical es el progreso económico y social de los trabajadores », para lo cual « es indispensable preservar en cada país la libertad y la independencia del movimiento sindical, a fin de que este último pueda llenar su misión económica y social independientemente de los cambios políticos que puedan sobrevenir »; « cuando los sindicatos decidan, en conformidad a las leves y a las costumbres en vigor en sus países respectivos, y a la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con un partido político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución, para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical... ».
  300. 300 El Comité reitera la importancia que da a los principios de dicha resolución, la que de ninguna manera puede ser interpretada en el sentido de admitir como legítima la prohibición de todo tipo de actividad política de los sindicatos. El artículo 3, párrafo 1), del Convenio núm. 87 establece expresamente el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades y formular sus programas de acción, debiendo las autoridades abstenerse de toda intervención que signifique una limitación a su ejercicio. Este derecho, como los demás previstos por el Convenio, deben ser ejercidos « respetando la legalidad » (artículo 8, párrafo 1)). La Comisión de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo que informó sobre este Convenio en la 31.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo se pronunció sobre la cuestión de la legitimidad de las actividades políticas de los sindicatos al examinar un proyecto de enmienda 3: « ... quedaba entendido también que los trabajadores y los empleadores, así como sus organizaciones, tenían derecho a afiliarse a cualquier organización política o de otra clase, dentro de los límites de la legalidad... ». Además, el Convenio precisa en su artículo 8, 2), que «la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio ». Justamente en el caso de otro país, Cuba, traído expresamente a colación en la respuesta del Gobierno dominicano, país que también ha ratificado el Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se ha pronunciado en la siguiente forma:
  19. En 1955, la Comisión [de Expertos] observó que el artículo 14 del decreto [cubano] de 7 de noviembre de 1933 prevé que los sindicatos no pueden ejercer actividades políticas y solicitó del Gobierno que tuviera a bien proporcionar indicaciones relativas a la aplicación de este artículo. En su memoria de este año [1956], el Gobierno [cubano] indica que es difícil proporcionar una definición de los términos utilizados en el decreto, pero que las personas afiliadas a un sindicato pueden con toda libertad, como individuos, afiliarse a un partido político de su elección y dedicarse al proselitismo entre sus compañeros de sindicato. El objeto del decreto en cuestión es evitar que los sindicatos se transformen en partidos políticos, ya que deben defender «los intereses colectivos de sus miembros sin distinción de bandería ». En este caso, también le pareció a la Comisión [de Expertos] que, considerando que el mismo Gobierno reconoce la poca importancia práctica de tal disposición, en realidad no habría ninguna dificultad para derogarla o modificarla, a fin de evitar toda posibilidad de abuso que podría ser contraria a las disposiciones del artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones deben libremente organizar sus actividades y formular su programa de acción.
  301. 301 En estas condiciones y tomando en cuenta especialmente las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el caso de Cuba, dado que la República Dominicana ha ratificado también el Convenio núm. 87, pareciera que la disposición del artículo 314 del Código Trujillo de Trabajo, por el cual « se prohíbe a los sindicatos... intervenir en asuntos políticos... », y la ley núm. 1.443, de 14 de junio de 1947, pudieran dar lugar a interpretaciones abusivas incompatibles con la disposición del artículo 3, inciso 1, del Convenio núm. 87, que reconoce el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar libremente y sin trabas gubernamentales sus actividades y sus programas de acción. Aun cuando es cosa admitida que las actividades políticas por se deben diferenciarse de las actividades propiamente sindicales, en la práctica muchas cuestiones de interés profesional indubitable revisten aspectos políticos que no es posible ignorar. En estas condiciones, el Comité considera que el artículo 314 del Código dominicano admite interpretaciones incompatibles con el Convenio ratificado, y que la aplicación de la ley núm. 1.443, de 14 de junio de 9947, a organizaciones de empleadores y de trabajadores puede ser también incompatible con dicho Convenio y, en tales circunstancias, recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno dominicano y de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre este punto.
• Alegaciones referentes al derecho de no sindicarse
  302. 302 Alega la C.I.O.S.L que la disposición del artículo 306 del Código de Trabajo: « Los sindicatos no pueden coartar directa ni indirectamente la libertad de trabajo, ni tomar medida alguna para constreñir a los trabajadores o a los patronos a ser miembros de la asociación o a permanecer en ella», implica una limitación en la libertad de acción sindical. A este respecto, el Gobierno sostiene que la alegación carece de toda base. En efecto, la disposición mencionada, que reglamenta la garantía constitucional de la libertad de trabajo, derecho inherente a la personalidad humana, no sólo concuerda con otras disposiciones del mismo Código (por ejemplo, aquellas que prohíben a los patronos «influir en los trabajadores para que ingresen o no en un sindicato o para que se retiren de aquel a que pertenezcan, o para que permanezcan en él » - artículo 43 -, o « exigir a cualquier trabajador o persona que solicite trabajo, que se abstenga de formar parte de un sindicato o que solicite su admisión como miembro del mismo » - artículo 307 -), sino especialmente con las normas del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por la República Dominicana. La querellante pretendería, según el Gobierno, que el Gobierno dominicano modifique una legislación concordé con las normas internacionales vigentes en la materia, cosa inadmisible.
  303. 303 El artículo 1 del Convenio núm. 98 dispone:
  1. 1 Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo.
  2. 2 Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto:
     • a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato.
  3. Las normas del Código de Trabajo mencionadas en la queja y por el Gobierno no parecen contrarias a la disposición citada del Convenio núm. 98. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que este aspecto de la queja no requiere un examen más detenido.
• Alegaciones referentes al derecho de huelga
  304. 304 Alega la C.I.O.S.L que todo sindicato que resuelva recurrir a la huelga debe justificar tal decisión ante la Secretaría de Estado de Trabajo. La huelga no puede ser declarada sino después de 15 días de esa notificación. El sindicato debe acreditar que la huelga tiene exclusivamente por objeto « la solución de un conflicto económico » (artículo 374 del Código). En su respuesta, el Gobierno manifiesta que el Poder Legislativo, en ejercicio de facultades soberanas, ha dispuesto reglamentar el derecho de huelga, limitándolo a los casos de conflictos económicos. Tal reglamentación no ha sido objeto de observaciones en los informes anteriores del Comité de Libertad Sindical. No es además la República Dominicana el único país que ha sometido ese derecho a una reglamentación semejante « en cumplimiento del elemental deber que tiene todo gobierno de velar por el mantenimiento de la paz y del orden público ». El plazo previo fijado para la declaración de huelga y el derecho atribuído a los tribunales para calificarla no entrañan violaciones de los derechos sindicales.
  305. 305 El Comité de Libertad Sindical, en una serie de casos anteriores, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre diversos aspectos del derecho de huelga. En el caso núm. 28 (Reino Unido-Jamaica), el Comité declaró que « el derecho de huelga y el de organizar reuniones sindicales son elementos esenciales del derecho sindical... ». El derecho de huelga es en general considerado como parte integrante del derecho general de los trabajadores y sus organizaciones de defender sus intereses económicos y el Comité ha llamado la atención de diversos gobiernos sobre este principio y sobre que « aun cuando la huelga pueda ser momentáneamente limitada por ley hasta que se agoten los medios existentes de negociación, conciliación y arbitraje, tal limitación o actitud contraria debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas ».
  306. 306 El Código Trujillo de Trabajo reglamenta el ejercicio del derecho de huelga en el título II del libro VI: « De las Huelgas », de la siguiente manera: 368. Huelga es la suspensión voluntaria del trabajo concertada y realizada colectivamente por los trabajadores en defensa de sus intereses comunes.
  369. 369 La huelga debe limitarse al solo hecho de la suspensión del trabajo.
• Los actos de coacción o de violencia física o moral sobre las personas o de fuerza física sobre las cosas, o cualquiera otro acto que tenga por objeto promover el desorden o quitar a la huelga su carácter pacífico, son sancionados con las penas señaladas en este Código o en otras leyes, y pueden dar lugar a que la huelga sea declarada ilegal.
  370. 370 No se permite la huelga en los servicios públicos de utilidad permanente.
  371. 371 Son servicios públicos de utilidad permanente, para los fines de aplicación del artículo 370:
  1. 1) los que se prestan al Estado, al distrito de Santo Domingo, o a una comuna;
  2. 2) los de comunicaciones;
  3. 3) los de transporte;
  4. 4) los de expendio de alimentos en los mercados;
  5. 5) los de abastecimiento de agua;
  6. 6) los de suministro de gas o electricidad para el alumbrado y los usos domésticos;
  7. 7) los farmacéuticos, de hospitales y de sanidad;
  8. 8) los de expendio de combustibles para el transporte. Esta enumeración no es limitativa.
• Se extiende a cualquier otro servicio que no pueda ser suspendido sin perjuicio de la salud pública o de la economía nacional.
  372. 372 En caso de huelga realizada en violación del artículo 370, el Poder Ejecutivo puede asumir la dirección y administración de los servicios suspendidos por el tiempo indispensable para evitar perjuicio a la economía nacional, y dictar todas las providencias necesarias para restablecer dichos servicios y garantizar su mantenimiento.
  373. 373 La huelga, para ser legal, debe tener por objeto exclusivo la solución de un conflicto económico en la empresa en que presten sus servicios los trabajadores.
• En consecuencia, son ilegales las huelgas siguientes:
  1. 1) las que tienen por fundamento causas políticas;
  2. 2) las que se fundan en razones de pura solidaridad con otros trabajadores.
• Son también ilegales las que se promueven en violación de las disposiciones del artículo 374, así como las que continúen después de vencido el término legal para la reanudación del trabajo ordenada por juez competente.
  374. 374 Para ser declarada la huelga, los trabajadores deben justificar ante la Secretaría de Estado de Trabajo:
  1. 1) que la huelga tiene por objeto exclusivo la solución de un conflicto económico;
  2. 2) que la solución de ese conflicto económico ha sido sometida infructuosamente a los procedimientos de conciliación administrativa y las partes o una de ellas no han designado árbitros o no han declarado oportunamente la designación de éstos, conforme a lo dispuesto en el artículo 636;
  3. 3) que la huelga ha sido votada por más del sesenta por ciento de los trabajadores de la empresa o empresas de que se trata;
  4. 4) que los servicios que la huelga va a comprender no son de la naturaleza de los indicados en el artículo 371.
• La huelga no puede declararse sino quince días después, por lo menos, de la fecha de la exposición que los representantes del sindicato dirijan a la Secretaría de Estado de Trabajo para hacer las justificaciones que anteceden.
• No puede ser votada una huelga antes del vencimiento del plazo asignado para la denuncia de un pacto colectivo de trabajo.
• En las cuarenta y ocho horas subsiguientes al depósito de la exposición, dicha Secretaría de Estado notificará esta exposición a la parte patronal, dándole uno de los duplicados de la misma.
  375. 375 La huelga declarada después de cumplidas las formalidades del artículo 374 produce los efectos siguientes:
  1. 1) da facultad a los trabajadores de reclamar la protección de las autoridades del trabajo y la de la policía, para el ejercicio pacífico de sus derechos;
  2. 2) suspende los trabajos de la empresa de que se trata, salvo lo que se dispone en el artículo 376.
  376. 376 El patrono puede exigir, mientras dure la huelga, que los trabajadores que sean necesarios, a juicio del Departamento de Trabajo, o de la autoridad local que ejerza sus funciones, practiquen las labores indispensables para la seguridad y conservación de las máquinas, centros de trabajo y materia prima.
  377. 377 Los efectos señalados en el artículo 375 cesan:
  1. 1) cuando cesa la huelga por cualquier causa;
  2. 2) cuando se inicia el procedimiento de arbitraje.
• El procedimiento de arbitraje se reputa iniciado desde la fecha de la notificación del auto mencionado en el artículo 640.
  378. 378 La huelga no pone fin al contrato de trabajo. Sólo suspende la ejecución de éste.
• Después de terminada la huelga, la reanudación de los trabajos se sujetará a lo prescrito en el artículo 53.
  379. 379 La huelga ilegal termina, sin responsabilidad para el patrono, los contratos celebrados con los trabajadores que han participado en ella.
• En caso de que intervengan nuevos contratos de trabajo con los mismos trabajadores, o con una parte de éstos, las condiciones de trabajo serán las que regían antes de iniciarse la huelga, a menos que el patrono acepte u ofrezca otras mejores para los trabajadores.
  307. 307 En estas circunstancias, parecieran presentarse dos cuestiones distintas al examen: por un lado, restricciones al derecho de huelga en servicios públicos análogas a las restricciones ya examinadas por el Comité en casos anteriores y, por el otro, los requisitos del artículo 374 que parecieran aplicables a todas las huelgas.
  308. 308 En lo tocante a la prohibición de las huelgas en los « servicios públicos de utilidad permanente », el Comité, siguiendo su jurisprudencia en casos anteriores, recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno dominicano sobre la importancia que da a que, cuando los trabajadores de actividades consideradas esenciales son privados del libre ejercicio del derecho de huelga, existan garantías apropiadas para salvaguardar los intereses de los trabajadores que se ven privados así de un medio esencial de defensa profesional.
  309. 309 El Comité, por otra parte, ha reconocido en ciertos casos que la notificación previa a las autoridades administrativas y la existencia de un procedimiento de conciliación y arbitraje compulsivos para conflictos profesionales son corrientes en las leyes y reglamentaciones de un número importante de países; disposiciones razonables de este tipo no constituyen una violación de la libertad sindical. En el presente caso, el Comité considera que el efecto cumulativo de las diversas disposiciones de los artículos 368 a 379 del Código Trujillo de Trabajo, en especial la que dispone que el sindicato, antes de declarar la huelga, debe justificar ante las autoridades gubernamentales el carácter exclusivamente económico del conflicto, disposición que puede confundirse en la práctica con el requisito de una previa autorización gubernamental, entraña un desconocimiento del derecho de huelga y recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre la conveniencia de reconsiderar la cuestión.
• Alegaciones referentes a la aprobación previa de los pactos colectivos de trabajo
  310. 310 Alega la C.I.O.S.L que, de acuerdo con el artículo 104 del Código dominicano, para que un pacto colectivo de trabajo pueda cumplirse requiere la aprobación del Departamento de Trabajo. El Gobierno, por su parte, manifiesta que no existe uniformidad en la reglamentación internacional de la materia, puesto que las normas del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y de la Recomendación sobre contratos colectivos, 1951, son puramente programáticas. Todo pacto colectivo de trabajo debe respetar las normas de orden público adoptadas justamente para proteger a los trabajadores. De ahí que las autoridades administrativas competentes, antes de permitir la ejecución de un pacto colectivo, ejerzan un control sobre el mismo para evitar la violación de las normas de orden público. La aprobación previa prevista por el artículo 104 del Código Trujillo de Trabajo no tiene otro objeto sino el de verificar si un proyecto de pacto colectivo es contrario o no « a los preceptos de orden público instituidos en favor de la clase trabajadora ». La desaprobación, por otra parte, está sujeta siempre a recurso ante los tribunales, recurso puesto a disposición de la parte que se considera lesionada. El artículo 104 no contradice la disposición del artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.
  311. 311 Los pactos colectivos de condiciones de trabajo, esto es, los contratos colectivos, se encuentran sometidos por la legislación dominicana a diversas condiciones de forma y, según reza el párrafo 3) del artículo 104 del Código, a la aprobación « por los organismos más representativos de patronos y trabajadores y por el Departamento de Trabajo ». Se considera, según los artículos 96 a 99 del mismo cuerpo legal, sindicatos « más representativos » a los organismos registrados y, en lo tocante a los trabajadores, que represente a más de un 60 por ciento de los trabajadores de la empresa. Todo trabajador interesado, miembro de un sindicato que haya firmado un pacto colectivo, puede formular oposición motivada contra la aprobación del pacto, mediante escrito ante las autoridades administrativas. El Departamento de Trabajo, habida cuenta de la documentación presentada y después de oídas las partes, dará o negará su aprobación del pacto (artículos 105 y 106). La negativa de aprobación, informa el Gobierno, puede ser objeto de recurso judicial. En el orden internacional, el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por la República Dominicana, se limita a disponer que: « Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. »
  312. 312 Habida cuenta de la disposición transcrita del Convenio núm. 98, cabe pensar que la necesidad de una aprobación previa por el Departamento de Trabajo para dar validez al pacto podría implicar, en ciertas condiciones, una medida contraria al fomento de los procedimientos de negociación colectiva que prevé dicho Convenio. Y aun cuando la negativa de aprobación administrativa puede ser objeto de un recurso judicial, debe señalarse que el sistema mismo de una aprobación administrativa previa es contrario a todo el sistema de negociaciones voluntarias que prevé el Convenio núm. 98, ratificado por la República Dominicana. El Comité, en el caso núm. 102 (Unión Sudafricana), destacó la importancia que da a que se reconozca « a los sindicatos... el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y que las autoridades públicas deben abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido ». En estas condiciones, aun considerando que la legislación dominicana prevé un recurso judicial en el caso de falta de aprobación administrativa de un pacto colectivo, el Comité considera que las disposiciones de los artículos 105 y 106 del Código de Trabajo de la República Dominicana implican la posibilidad de una intervención de las autoridades públicas en trámites de negociaciones colectivas, actividad típicamente sindical, intervención incompatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87 y con el artículo 4 del Convenio núm. 98, ratificados por la República Dominicana. En esas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención de la Comisión de Expertos sobre esta circunstancia, así como la atención del Gobierno de la República Dominicana, a fin de que se estudie la conveniencia de reconsiderar la cuestión.
• Alegaciones referentes a cancelación del registro y disolución de sindicatos
  313. 313 Alega la C.I.O.S.L que las disposiciones del Código dominicano que permiten la cancelación del registro de los sindicatos por sentencia judicial y la disolución, si los sindicatos se entregan a actividades ajenas a sus fines legales (artículo 356) prueban la falta de libertad sindical reinante. El Gobierno, por su parte, manifiesta que la legislación dominicana a este respecto se ajusta a la norma del artículo 4 del Convenio núm. 87, que prohíbe la disolución o suspensión «por vía administrativa ».
  314. 314 Los artículos 352 a 356 del Código de Trabajo reglan la cuestión de la disolución de los sindicatos y de la cancelación de su registro. Los sindicatos pueden disolverse por las causas previstas por los estatutos y, a falta de disposición al respecto en los mismos, por resolución de la asamblea general. El cierre definitivo de una empresa disuelve de pleno derecho el sindicato de empresa existente en la misma. « El registro del sindicato puede ser cancelado por sentencia de los tribunales, cuando el sindicato se dedique a actividades ajenas a sus fines legales » (artículo 356). La cancelación del registro implica que todos los actos posteriores del sindicato objeto de esa sanción son nulos ipso jure. El artículo 4 del Convenio núm. 87, ratificado por la República Dominicana, dispone que « las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa ».
  315. 315 En el caso anterior relativo a la República Dominicana, el Comité de Libertad Sindical ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este punto. En su quinto informe, el Comité comprobó que, del examen de los artículos arriba analizados « parece deducirse... que un sindicato no puede ser suspendido o disuelto por vía administrativa » y « tomó nota con satisfacción de la seguridad formal dada por el representante de la República Dominicana respecto de que las organizaciones de trabajadores no pueden ser disueltas por vía administrativa; tomó nota igualmente de que las disposiciones del Código de Trabajo actualmente en vigor relativas a la suspensión y a la disolución de las organizaciones sindicales ofrecen a los interesados todas las garantías de un procedimiento judicial normal ». En su sexto informe, el Comité reiteró sus conclusiones anteriores, agregando que deseaba « señalar toda la importancia que concede a que esas disposiciones sean aplicadas íntegramente ». En estas condiciones, habida cuenta de que las alegaciones se refieren únicamente a una cuestión de puro derecho ya examinada, el Comité, bajo la reserva hecha en el párrafo 301 sobre la posibilidad de una interpretación abusiva del artículo 314 del Código de Trabajo y de la ley núm. 1443, de 14 de junio de 1947, reitera sus conclusiones anteriores y recomienda al Consejo de Administración que resuelva que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
• Alegaciones referentes a incumplimiento de recomendaciones anteriores del Comité de Libertad Sindical
  316. 316 En su comunicación de 7 de enero de 1957, la C.I.O.S.L alega que las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en el examen del caso núm. 3 (República Dominicana) han sido desatendidas. La organización querellante resume las diversas etapas del caso núm. 3, señalando « la decepción y el sentimiento del movimiento sindical libre ante la circunstancia de que el asunto dominicano permanezca en suspenso desde hace varios años, aun cuando el Gobierno de la República Dominicana haya probado, por su negativa a cumplir el compromiso que había contraído de recibir en su territorio una misión de la O.I.T, su intención de continuar en el mismo camino y de no reconocer ningún valor a las seguridades dadas a la O.I.T en lo tocante al ejercicio de la libertad sindical en la República Dominicana ». La C.I.O.S.L se refiere a los párrafos 9.022 a 1.028 del sexto informe del Comité, en que éste deploró « que el Gobierno de la República Dominicana haya rehusado dar su aceptación al envío de una misión... encargada de estudiar la aplicación práctica de las disposiciones legales en vigor en materia de libertad sindical »; tomó nota de la situación legal vigente en aquel entonces en la República Dominicana y de las seguridades formales dadas por el Gobierno de que los sindicatos de trabajadores no pueden ser disueltos administrativamente; de que nada se opone a que la Confederación de Trabajadores Dominicanos se afilie a una organización internacional de trabajadores y de la intención gubernamental de ratificar el Convenio núm. 87. La C.I.O.S.L indica que la ratificación se ha producido con cuatro años de retraso y que, pese a las seguridades formales dadas por el Gobierno, « los trabajadores pueden afiliarse únicamente a los sindicatos admitidos por el Gobierno, cuyos dirigentes no son elegidos libremente por los trabajadores y que no representan, por lo tanto, a estos últimos ».
  317. 317 El Gobierno destaca que la nueva presentación de la C.I.O.S.L nada agrega de nuevo, recapitulando simplemente las conclusiones anteriores del Comité. El hecho de que la ratificación del Convenio núm. 87 sea reciente no debe hacer olvidar que los principios que contiene ya habían sido establecidos, desde 1951, por la legislación dominicana interna.
  318. 318 En estas condiciones, considerando que la comunicación de 7 de enero de 1957 de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres se limita a resumir las conclusiones anteriores del Comité, sin presentar ninguna alegación concreta que no haya sido examinada anteriormente o en el presente informe, el Comité recomienda al Consejo de Administración que resuelva que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 319. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que resuelva, bajo la reserva efectuada en el párrafo 315, que las alegaciones relativas al reconocimiento de los sindicatos, a la dependencia de los sindicatos frente al Gobierno, a la cancelación del registro de los sindicatos y a su disolución se refieren en parte a textos legales que ya el Consejo mismo había comprobado, en el caso núm. 3, que habían sido derogados en 1951 y, en parte, a disposiciones legislativas que en el mismo caso núm. 3 el Consejo consideró satisfactorias, bajo reserva de que en realidad los empleadores y los trabajadores puedan formar las organizaciones de su propia elección con plena libertad, así como afiliarse a ellas; en lo que se refiere a las alegaciones relativas a legislación posterior, la queja no contiene ninguna alegación de hecho sobre la manera en que tal legislación habría sido aplicada;
   • b) que tome nota de que tanto el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, han sido ratificados por la República Dominicana y que resuelva que las restantes alegaciones sobre el supuesto incumplimiento de las recomendaciones del Comité en el caso núm. 3 son demasiado vagas como para permitir su examen más detenido;
   • c) en lo relativo a la prohibición de intervenir en política impuesta a los sindicatos, que llame la atención del Gobierno dominicano sobre el hecho de que el artículo 314 del Código de Trabajo admite interpretaciones incompatibles con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y sobre el hecho de que la aplicación de la ley núm. 1443, de 14 de junio de 1947, a organizaciones de empleadores y de trabajadores puede ser incompatible también con el Convenio, llamando también la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre este asunto;
   • d) que resuelva que las alegaciones relativas al derecho de no sindicarse, examinadas en los párrafos 302 y 303, no requieren un examen más detenido;
   • e) que llame la atención del Gobierno dominicano sobre la importancia que da a que, cuando las huelgas en actividades esenciales son prohibidas, existan garantías apropiadas para salvaguardar los intereses de los trabajadores que se ven así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales;
   • f) que tome nota de que el efecto cumulativo de las diversas disposiciones de los artículos 368 a 379 del Código Trujillo de Trabajo - en especial la que dispone que el sindicato, antes de declarar la huelga, debe justificar ante las autoridades gubernamentales el carácter exclusivamente económico del conflicto, disposición que puede confundirse en la práctica con el requisito de una autorización previa gubernamental - entraña un desconocimiento del derecho de huelga y que llame la atención del Gobierno sobre la conveniencia de reconsiderar la cuestión;
   • g) en lo tocante a las disposiciones del Código de Trabajo que requieren la aprobación previa por las autoridades de los pactos colectivos, que llame la atención del Gobierno dominicano sobre el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y sobre el artículo 4 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ambos ratificados por la República Dominicana, a fin de que estudie la conveniencia de reconsiderar la cuestión, poniéndose la cuestión en conocimiento de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.