Rapport intérimaire - Rapport No. 46, 1961

Cas no 208 (France) - Date de la plainte: 24-DÉC. -59 - Clos

1. 8. Las quejas contra el Gobierno de Francia (Costa de Marfil) promovidas ante la O.I.T por violación de la libertad sindical proceden de la C.I.S.C y de la F.S.M. Los alegatos formulados por la primera de las organizaciones citadas figuran en cuatro comunicaciones de fechas 20 y 26 de octubre, 7 de noviembre y 18 de diciembre de 1959. La queja de la F.S.M se planteó mediante comunicación de 21 de noviembre de 1959. Todas estas comunicaciones fueron trasladadas al Gobierno francés, el cual, por dos cartas de fechas 16 de febrero y 20 de abril de 1960 transmitió las observaciones del Gobierno de la Costa de Marfil.
2. 9. Alegan los querellantes que el Gobierno de la Costa de Marfil adoptó una serie de medidas represivas contrarias a los principios de la libertad sindical, consiguientemente a una huelga de tres días declarada para protestar contra la detención del Sr. Yao N'Go Blaise, secretario general del Intersindicato de Trabajadores de los Servicios Públicos y Asimilados, organismo de coordinación que agrupa a todos los sindicatos de trabajadores de los servicios públicos. Según los querellantes, dichas medidas consistieron en la suspensión o destitución de funcionarios, disparos contra manifestantes y cierto número de detenciones. Aunque ligadas entre sí, para facilitar su exposición, estas alegaciones se examinarán por separado en los párrafos que siguen.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a la suspensión y destitución de funcionarios y agentes de la función pública por hechos de huelga
  10. 10 Alegan los querellantes que el Gobierno declaró ilegal la huelga de protesta y de solidaridad antes citada e invitó a los huelguistas a reanudar el trabajo so pena de despido. La mayoría de los huelguistas, dicen, reanudaron el trabajo; pero otros no se dejaron intimidar. Así fué como 225 funcionarios y agentes de la administración fueron suspendidos y 325 despedidos definitivamente.
  11. 11 En su respuesta, el Gobierno no niega los hechos (aunque sus cifras, según resulta de una declaración del Presidente Houphouet-Boigny transmitida por la C.I.S.C, difieren un poco: 319 suspensiones y 213 despidos), pero aporta las siguientes aclaraciones. Cuando a principios de octubre de 1959 diversas organizaciones de funcionarios o agentes de la administración dieron a conocer públicamente su intención de cesar el trabajo, el Gobierno adoptó las medidas necesarias para asegurar la continuidad de los servicios públicos, de la que es responsable y que es indispensable para la vida del país y de sus ciudadanos. Por decreto de 8 de octubre de 1959 se autorizó al Gobierno a adoptar medidas de requisición; por otro decreto de la misma fecha quedaron requisados los servicios de los funcionarios y agentes de las administraciones, servicios, establecimientos públicos y colectividades territoriales del Estado durante los días 8, 9 y 10 de octubre de 1959.
  12. 12 Añade el Gobierno que algunos funcionarios y agentes de los servicios públicos se negaron a prestar servicio. Se trataba de una pequeña minoría, y en relación con ellos se adoptaron medidas individuales. Estas medidas, dice, fueron rigurosamente selectivas y adaptadas al comportamiento de los interesados. En tanto que se despidió a aquellos que por su actitud demostraron carecer del sentido del servicio público indispensable a todo funcionario, a los demás sólo se los hizo objeto de medidas de suspensión temporal, dictadas por decretos de 10 de octubre de 1959.
  13. 13 De los elementos de juicio con que se cuenta parece inferirse que las autoridades atribuyeron a la antedicha huelga un carácter más político que reivindicatorio. Tratábase, en efecto, de una huelga de protesta contra las medidas adoptadas respecto al Sr. Yao N'Go Blaise, destituído a su vez por haber abusado con fines políticos, según parece, de su calidad de dirigente sindical. En su comunicación de 20 de abril de 1960 el Gobierno declaraba que las actividades extrasindicales de dicha persona tendían a perturbar el orden público «dentro del régimen republicano que se ha dado libremente la Costa de Marfil ». Que el Sr. Yao N'Go Blaise multiplicó sus contactos con los emisarios de países extranjeros que han dado pruebas de su hostilidad al régimen político elegido por la Costa de Marfil y a la acción del Gobierno que el país se ha dado. Que, advertido en el mes de mayo de que debía poner término a su actividad política sediciosa, el interesado no lo hizo así; antes al contrario, so capa de sindicalismo, su actividad tendía a agrupar en torno suyo a todos los descontentos y a suscitar una agitación perjudicial para el orden público. El Gobierno vióse, pues, obligado a «ofrecerle los medios de trasladarse a un país que había elegido el régimen político de su preferencia ». Que, sin embargo, no hubo expulsión y el Sr. Yao N'Go Blaise, nacido en la Costa de Marfil, se hallaba en libertad de regresar al país y de residir en él en tanto accediera a someterse a sus leyes e instituciones. Supuesto que sea cierto que los huelguistas proclamaron consignas como « Abajo la Comunidad, viva el comunismo », ello tendería a confirmar el aspecto político de la huelga. Por lo demás, las declaraciones del Gobierno y de los querellantes también parecen poner de manifiesto que los sindicatos interesados no entraron en contacto con su empleador (el Gobierno) antes de desencadenar su acción. El Gobierno puntualiza a este respecto que, contrariamente a lo prescrito por la ley (artículo 2 del decreto-ley de 23 de octubre de 1935 por el que se dictan medidas para reforzar el mantenimiento del orden público, promulgado como ley núm. 59.118 el 27 de agosto de 1959 y publicado en el Journal officiel de la República de la Costa de Marfil de 1.° de septiembre de 1959), no se declaró a las autoridades la intención de realizar la manifestación en la vía pública el 8 de octubre de 1959, organizada por los amigos del Sr. Yao N'Go Blaise para protestar contra su partida de Abidjan. Aparentemente, estas diversas razones movieron al Gobierno a declarar ilegal la huelga y a requisar los servicios de los funcionarios para asegurar la continuidad de la función pública.
  14. 14 El Comité ya ha tenido ocasión de hacer constar que el mero hecho de que en un país determinado se considere ilegal una huelga no puede bastar para incitarle a no proseguir el examen del caso, puesto que además se requiere que los requisitos de licitud de la huelga previstos legalmente sean razonables y no restrinjan la libertad sindical.
  15. 15 En varios casos anteriores, el Comité estimó que el hecho de considerar ilegal una huelga tendiente a hacer presión sobre el Gobierno en relación con una cuestión política no constituía violación de la libertad sindical y que el Gobierno que hiciera saber a una organización, previos los correspondientes asesoramientos jurídicos, el carácter ilegal de una huelga proyectada, por no guardar relación con un conflicto del trabajo, tampoco violaría la libertad sindical. Además, en otros casos anteriores, el Comité reconoció que la licitud de una huelga depende de que se observen ciertas formalidades y responda a los requisitos previstos en la legislación. El Comité admitió, por ejemplo, que la obligatoriedad del aviso previo a las autoridades administrativas y del recurso en materia de conflictos colectivos a procedimientos de conciliación y de arbitraje antes de declarar una huelga se establece en la legislación de gran número de países, y que tal tipo de disposiciones no podrían considerarse nunca atentatorias a la libertad sindical.
  16. 16 En el presente caso, la declaración de ilegalidad de la huelga por el Gobierno parece que se deba a razones análogas: su carácter no profesional y la inobservancia del requisito legal de aviso previo. No obstante, tras recordar en su respuesta que en el preámbulo de la Constitución de 1946, cuyas garantías se reiteran en la Constitución de la Comunidad de 4 de octubre de 1958, se reconoce el derecho de huelga a los ciudadanos y su ejercicio en el marco de las leyes que lo regulan, el Gobierno declara estimar que en ausencia de esta reglamentación el reconocimiento del derecho de huelga no puede acarrear la consecuencia de excluir las limitaciones que deben establecerse respecto a tal derecho, como respecto a cualquier otro, para evitar que se ejercite abusiva o contrariamente a las necesidades del orden público, y que, en su calidad de responsable del buen funcionamiento de los servicios públicos, le corresponde fijar en relación con estos servicios el carácter y la extensión de las mencionadas limitaciones. De esta declaración parece desprenderse que sean únicamente las autoridades quienes en cada caso aprecien discrecionalmente las limitaciones que convenga imponer al derecho de huelga, y las impongan de modo unilateral sin que en ningún texto, salvo el principio general enunciado en la Constitución, se establezcan criterios de observancia obligatoria por el Gobierno y que puedan servir de base a sus iniciativas. El Comité estima que semejante sistema entraña un grave peligro de abuso y que procede señalar el hecho a la atención del Gobierno.
  17. 17 En consecuencia, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno los riesgos de abuso inherentes al sistema que consiste en reconocer el derecho de huelga en la Constitución de la Comunidad, dejando a la sola discreción de las autoridades gubernativas el fijar sus limitaciones, y que exprese la esperanza de que en el futuro más próximo posible puedan dictarse normas que definan los criterios que deben observarse en la materia.
  18. 18 En lo que concierne a la requisa del trabajo de los funcionarios y a las medidas de suspensión o de destitución de que algunos fueron objeto por no haber obedecido la orden de requisición, en un caso anterior", relativo a la movilización de huelguistas, el Comité estimó que la movilización decretada con el fin de neutralizar una huelga puede acarrear consecuencias graves para los trabajadores y para el ejercicio de sus derechos sindicales, y recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención del Gobierno la posibilidad de abuso inherente a la movilización de trabajadores con motivo de conflictos del trabajo y la improcedencia de recurrir a tales medidas salvo para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales en circunstancias de suma gravedad.
  19. 19 Aun reconociendo la importante diferencia existente entre requisición de servicios y movilización de trabajadores - pues, entre otras cosas, la primera no sujeta a los interesados a la jurisdicción militar-, el Comité estima que la requisición de servicios en caso de conflicto también puede prestarse a abuso cuando no se decrete con las garantías necesarias, por lo cual recomienda al Consejo de Administración que señale este punto a la atención del Gobierno.
• Alegatos relativos a la detención de sindicalistas que participaron en la huelga
  20. 20 Alegan los querellantes que consiguientemente a la huelga se detuvo a cierto número de sindicalistas, cuyos nombres y condición cita la C.I.S.C. El Gobierno reconoce en su respuesta que tras las manifestaciones celebradas la autoridad judicial procesó a algunas personas. Este procesamiento, dice, siguió sus trámites normales y la justicia ha tenido que apreciar la gravedad de los hechos imputados a los procesados. Al cabo de minuciosa instrucción recayó sentencia en enero de 1960. Varios de los inculpados fueron condenados por un tribunal correccional a un año de prisión por organizar una manifestación no declarada y prohibida y participar en ella; otros, a ocho meses de igual pena por participar en manifestación no declarada y prohibida.
  21. 21 El Gobierno insiste en que, por una parte, las condenas las impuso la jurisdicción ordinaria, que ofrecía a los interesados toda clase de garantías, y por otra, en que se impusieron en virtud de la ley núm. 59-118, de 27 de agosto de 1959, por la que se dictan medidas para reforzar la protección del orden público, ley que « no persigue otro fin que el de asegurar el orden público en la Costa de Marfil frente a cualquiera que atente contra el mismo y en beneficio de todos los ciudadanos ». Prosigue declarando el Gobierno que el hecho de que un individuo pertenezca a una organización sindical no puede eximirle del cumplimiento de disposiciones legales de carácter general y que, inversamente, sería abusivo calificar de atentatorias al libre ejercicio de las libertades sindicales unas condenas de derecho común regularmente impuestas a diversos individuos invocando que tales individuos pertenecen a organizaciones sindicales.
  22. 22 En apoyo de sus declaraciones, el Gobierno facilita el texto de la ley en cuya virtud se impusieron las condenas, y copia de la sentencia dictada. De ambos documentos resulta que los interesados gozaron de un proceso judicial regular revestido de garantías adecuadas, puesto que comparecieron ante un tribunal ordinario constituido en audiencia pública, fueron defendidos por abogado de su elección y se les concedió la posibilidad, que no utilizaron, de recurrir en apelación.
  23. 23 En tales condiciones, y aunque las penas impuestas parecen severas - salvo que concurran en el asunto circunstancias no mencionadas en la respuesta del Gobierno -, advirtiendo el Comité que no se han utilizado plenamente las posibilidades que el procedimiento nacional ofrece en materia de recurso ante un tribunal independiente, recomienda al Consejo de Administración, como por la misma razón hizo en un caso anterior, que decida no haber lugar a proseguir el examen de este aspecto del caso.
• Alegatos relativos a los disparos hechos contra huelguistas
  24. 24 Alegan los querellantes que el 8 de octubre de 1959 los trabajadores en huelga se concentraron delante de la Bolsa del Trabajo, manifestando el deseo de penetrar en ella, y que la fuerza pública los prohibió el acceso; entonces, los trabajadores se retiraron y desfilaron espontáneamente por las calles de la ciudad, donde vinieron a chocar de nuevo con la fuerza pública, la cual disparó sobre la multitud, causando diecisiete heridos, de los cuales uno grave, según la C.I.S.C, y veintitrés heridos y un muerto, según la F.S.M.
  25. 25 A este alegato el Gobierno responde lo siguiente: « Si bien es verdad que en octubre de 1959 se organizaron en Abidjan manifestaciones destinadas a por turbar el orden público, es falso que en tal ocasión hubiera habido muertos y heridos. Como ya dijo en octubre de 1959 el Jefe de Gobierno de la Costa de Marfil, dichas manifestaciones no causaron ni muertos ni heridos. »
  26. 26 El Comité se halla aquí ante dos declaraciones contradictorias: según los querellantes, las antedichas manifestaciones causaron heridos, e incluso un muerto; el Gobierno manifiesta categóricamente que no hubo ni muertos ni heridos. Con viene notar que frente a esta tajante afirmación del Gobierno los alegatos de los querellantes son bastante vagos e incluso no concuerdan las versiones de la C.I.S.C y de la F.S.M. Normalmente, pues, el Comité hubiera podido considerar que los querellantes no habían aportado pruebas suficientes en apoyo de sus alegatos y recomendar al Consejo de Administración que decidiese no haber lugar, por tal motivo, a proseguir su examen. Empero, dada la gravedad de las alegaciones formuladas, el Comité estima preferible recomendar al Consejo de Administración que solicite de ambas organizaciones querellantes datos complementarios en apoyo de sus alegatos, sobre todo en cuanto a los nombres y condición de las personas que hubieren sido muertas o heridas.

Recomendación del Comité

1. 27. En virtud de lo que queda expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno los riesgos de abuso inherentes al sistema de reconocer el derecho de huelga en la Constitución de la Comunidad, dejando a la sola discreción de las autoridades gubernativas el fijar sus limitaciones, y que exprese la esperanza de que en el futuro más próximo posible puedan dictarse normas que definan los criterios que deben observarse en la materia;
   • b) que señale a la atención del Gobierno que la requisición de servicios en caso de conflicto laboral puede prestarse a abusos; la necesidad de que tal procedimiento se halle revestido de las garantías necesarias y de no seguirlo más que en circunstancias excepcionales;
   • c) que, aunque advirtiendo que las penas impuestas a los sindicalistas que participaron en la huelga parecen severas, haga constar que no se han utilizado plenamente las posibilidades que el procedimiento nacional ofrece en materia de recurso ante un tribunal independiente y que, por esta razón, decida no haber lugar a proseguir el examen de este aspecto del caso;
   • d) que, por las razones expuestas en los párrafos 24 a 26 supra, solicite de las dos organizaciones querellantes datos complementarios en apoyo de sus alegatos de haberse causado muertos o heridos entre los manifestantes con los disparos hechos por la policía, citando en particular los nombres y condición de los presuntos muertos o heridos;
   • e) que tome nota del presente informe provisional en cuanto al aspecto del caso mencionado en el apartado d) supra, quedando entendido que el Comité emitirá nuevo informe al respecto cuando se halle en poder de los datos solicitados de los querellantes.
     • Ginebra, 24 de mayo de 1960. (Firmado) Roberto AGO, Presidente.