Rapport intérimaire - Rapport No. 105, 1968

Cas no 266 (Portugal) - Date de la plainte: 23-MAI -61 - Clos

66. El Comité ya examinó este caso en su 32.a reunión (mayo de 1962), en cuya ocasión presentó al Consejo de Administración un informe que contenía, por una parte, sus recomendaciones definitivas respecto a la mayoría de los alegatos formulados, y por otra, determinadas conclusiones y una solicitud de informaciones complementarias relativas a los restantes alegatos. Este informe, el 65.0, fué aprobado por el Consejo de Administración el 29 de junio de 1962, durante su 152.a reunión.

1. 67. Al volver a examinar el caso en su 34.a reunión (mayo de 1963), el Comité presentó nuevamente un informe provisional al Consejo de Administración, cuyo texto figura en los párrafos 145 a 174 del 70.° informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración el 1.° de junio de 1963 en ocasión de su 155.a reunión.
2. 68. Las conclusiones contenidas en el informe provisional fueron comunicadas al Gobierno por carta de 7 de junio de 1963, contestada por comunicación de fecha 28 de enero de 1964 que el Comité examinó en su 36.a reunión (febrero de 1964).
3. 69. En su respuesta, según advirtió el Comité en su reunión de febrero de 1964, el Gobierno declaraba haber tomado buena nota de las recomendaciones del Comité, agregando que no dejaría de tenerlas en cuenta en ocasión de la reforma de la legislación nacional del trabajo, la cual estaba preparando en colaboración con las organizaciones de empleadores y de trabajadores del país.
4. 70. En consecuencia, el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomara nota de la declaración del Gobierno y rogase a éste que le mantuviera informado sobre la evolución de la situación sindical en Portugal.
5. 71. Esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 159.a reunión (junio de 1964) y la solicitud que implicaba fué comunicada al Gobierno por carta de 18 de junio de 1964.
6. 72. El Gobierno contestó por comunicación de fecha 23 de enero de 1968 en la que expone la situación.
7. 73. Portugal no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio, ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98 ).
8. 74. En su comunicación de 23 de enero de 1968 el Gobierno formula, a modo de introducción, algunas observaciones, de las cuales resulta que se está procediendo a una reforma bastante radical de la legislación social portuguesa, que ya se han realizado ciertos progresos y que otros están por producirse. El Gobierno, sin embargo, insiste en que sólo cuando estén promulgadas todas las disposiciones en preparación será posible apreciar plenamente la orientación general. No obstante, estima oportuno señalar a la atención de la O.I.T lo realizado hasta la fecha.
9. 75. Antes de tratar punto por punto las cuestiones suscitadas por el Comité en ocasión de sus exámenes anteriores del asunto, el Gobierno desea recordar que está obligado únicamente por las disposiciones del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y no por las del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), del que no es parte.
10. A. Cuestión preliminar planteada por la no ratificación por Portugal del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)
11. 76. A este respecto el Gobierno señala que, conforme a lo previsto por la Constitución de la O.I.T, el Convenio núm. 87, « aunque merece el mayor respeto por parte de Portugal, sólo tiene para él », puesto que no lo ha ratificado, « el carácter de una recomendación y no le obliga a introducir en su legislación nacional normas que correspondan a ese instrumento internacional, aunque tenga el deber de exponer al Consejo de Administración, en períodos apropiados, las dificultades que le impiden ratificar dicho Convenio ».
12. 77. « Es cierto », reconoce el Gobierno, « que desde la Declaración de Filadelfia el principio de la libertad sindical consta en la Constitución de la O.I.T. », y quizá, agrega, « se pueda admitir que la Organización es competente para examinar alegatos relativos a la violación de este principio, incluso cuando dichos alegatos no conciernen a infracciones resultantes de la ratificación » de los convenios relativos a la libertad sindical.
13. 78. Sin embargo, sostiene el Gobierno, « so pena de que el acto de ratificar el Convenio núm. 87 deje de tener cualquier significado jurídico, no parece que se pueda confundir el principio afirmado en la Constitución de la O.I.T con las normas detalladas que contiene dicho Convenio ».
14. 79. En conclusión, el Gobierno expresa la opinión de que, si bien la libertad de sindicación como norma general debe ser impuesta a todos los Estados Miembros, no obstante podrán existir diferencias de concepto en cuanto al método que debe seguirse para alcanzar esta meta.
15. 80. Aunque reconoce que la no ratificación del Convenio núm. 87 por Portugal tiene el efecto de no entrañar para este país las mismas obligaciones que si fuera parte en este instrumento, el Comité desea recordar que, en lo que concierne a la libertad sindical, fué precisamente con el objeto de completar los mecanismos de control previstos para velar por la aplicación de los convenios ratificados que se instituyó el mecanismo especial, uno de cuyos engranajes es el Comité de Libertad Sindical, y que, partiendo del principio de que « la función de la Organización Internacional del Trabajo respecto de los derechos sindicales consiste en contribuir a la eficacia del principio general de la libertad sindical como una de las principales salvaguardias de la paz y de la justicia social », está facultado para examinar las quejas depositadas en la materia contra los Estados Miembros de la Organización, hayan o no ratificado los convenios relativos a la libertad sindical.
16. 81. Como ya hizo en varios casos anteriores, y en especial al ocuparse del mismo caso que vuelve a examinar en esta ocasión, el Comité desea recordar que siempre ha considerado que para cumplir la responsabilidad que le incumbe de fomentar aquellos principios cuya protección se le ha encomendado debe orientarse en su tarea, entre otras cosas, por las disposiciones pertinentes aprobadas por la Conferencia y codificadas en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y en el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), debiéndolas tomar como criterios de comparación al examinar alegaciones específicas.
17. 82. Guiado por estos principios es como el Comité - teniendo en cuenta, por lo demás, que el Gobierno ha presentado sus observaciones en cuanto al fondo del asunto - se propone examinar el caso a fin de informar sobre él al Consejo de Administración.
18. B. Examen del caso en cuando al fondo
19. a) Restricción del número de organizaciones sindicales que pueden ser formadas.
20. 83. En lo que concierne a este punto, un análisis del cual figura en los párrafos 13 a 25 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
21. a) que decida, con respecto a los alegatos relativos a la restricción del número de organizaciones que pueden ser formadas, señalar a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído al principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas sin autorización previa, y expresar su opinión de que las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, que prohíbe el reconocimiento de más de un sindicato para la misma ocupación en un distrito determinado, son incompatibles con este principio.
22. 84. En su comunicación de 23 de enero de 1968 el Gobierno formula a este respecto las siguientes observaciones. Señala, por una parte, que en Portugal la afiliación a un sindicato no es obligatoria, y por otra, que tal afiliación no está restringida por ninguna consideración de índole ideológica o social. Constituidos en todos los casos por iniciativa de los trabajadores, los sindicatos - prosigue el Gobierno - tendrán necesariamente la orientación que les impartan sus afiliados. Sólo puede haber violación del principio de la libertad sindical, declara el Gobierno, si la afiliación fuese obligatoria o si los sindicatos admitiesen únicamente a los trabajadores de orientación determinada.
23. 85. Dicho esto, el Gobierno indica que el artículo 3 del decreto-ley núm. 23050, el cual preveía que no se reconocería más que un sindicato por cada categoría profesional y por cada distrito, « ha dejado de ser actual ». En efecto, explica, el decreto-ley núm. 27228 de 1936 permite la Constitución de sindicatos con afiliados en varios distritos y desde su promulgación se han formado decenas de sindicatos cuya base es muy distinta de la del distrito.
24. 86. A continuación el Gobierno cita algunas de las recomendaciones adoptadas por el tercer Seminario nacional del trabajo, que se celebró en 1963, donde se menciona la utilidad de una reestructuración y reagrupación de los sindicatos demasiado débiles, de una interpretación menos estricta de los conceptos de « profesión » y de « categoría profesional », de la posibilidad de dar representación a las profesiones no organizadas por los sindicatos existentes, etc. Declara el Gobierno que, conforme a esta orientación y gracias a la gran flexibilidad de las disposiciones legales, gran número de sindicatos están procediendo en la actualidad a su « reestructuración », con entera aprobación del Gobierno.
25. 87. El Gobierno subraya seguidamente que, no obstante las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, siempre se ha reconocido que una misma profesión pueda ser representada, en la misma región, por más de un sindicato, según la rama de actividad económica a que pertenezca. A título de ejemplo el Gobierno cita el caso de los empleados de Oficina de la industria lanera, afiliados al sindicato de dicha industria y no a los de empleados de Oficina, aunque tales sindicatos existen en las regiones respectivas.
26. 88. El Gobierno llama asimismo la atención sobre el hecho de que la existencia de un sindicato no ha impedido la Constitución de otras organizaciones de trabajadores en la misma región cada vez que los interesados lo han considerado oportuno; así, la creación en 1965 de la Asociación de Enfermeras y Enfermeros Portugueses no suscitó ninguna oposición, pese a que ya existía un sindicato análogo.
27. 89. Parece resultar de las explicaciones facilitadas por el Gobierno en lo que concierne a las cuestiones relativas a este aspecto del caso que se está abriendo paso, o por lo menos que se estudia, cierta liberalización del régimen. Tal liberalización parece que se ha manifestado en particular en la aplicación menos rigurosa de las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, pues se ha permitido a algunos sindicatos constituirse sobre otras bases que la distrital; se ha expresado igualmente en el hecho de que una misma profesión ha podido ser representada, en la misma región, por más de un sindicato y se refleja asimismo en una mayor flexibilidad de los conceptos de « profesión » y de « categoría profesional », preconizada por el Seminario nacional del trabajo de 1963.
28. 90. El Comité toma nota de esta tendencia hacia una evolución de la situación, pero considera su deber formarse una idea precisa de la medida en que se ha modificado el régimen anterior. En sus observaciones, el Gobierno declara que el artículo 3 del decreto-ley núm. 23050, que establecía la regla de que sólo sería reconocido un sindicato por categoría profesional y por distrito, « ha dejado de ser actual » y que el decreto-ley núm. 27228 de 1936 ha permitido la Constitución de sindicatos con afiliados en varios distritos. No parece que se pueda inferir de las explicaciones presentadas por el Gobierno que la promulgación del decreto-ley núm. 27228 haya tenido por consecuencia la derogación del decreto-ley núm. 23050 en conjunto, o sea, no sólo la de su artículo. En efecto, si se examina el texto del decreto-ley núm. 27228 se advierte que, en virtud del artículo único que lo constituye, « el Subsecretario de Estado de Corporaciones y Previsión Social podrá autorizar la Constitución de sindicatos nacionales para zonas de dos o más distritos cuando se compruebe la imposibilidad de organizar ciertas profesiones de otro modo ». De esta última parte de la oración resulta que la derogación a la regla que establece un sindicato por distrito no se autorizará sino en el caso de imposibilidad de organizar una profesión conforme a esta regla. El párrafo 2 del artículo único del decreto-ley núm. 27228 precisa por lo demás que estos sindicatos o secciones sindicales recibirán la denominación de « sindicato nacional de los (profesión) del distrito de.., de conformidad con lo previsto en el primer párrafo del artículo 5 del decreto-ley núm. 23050 ».
29. 91. De ser exacta la interpretación de la situación por el Comité - y éste recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien indicar si tal es el caso-, no parecería que el Comité deba modificar las conclusiones que había formulado en el párrafo 88, a), de su 65.° informe, a saber, que un sistema en virtud del cual un solo sindicato puede ser reconocido por distrito y por profesión no es compatible con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones.
30. 92. El Comité toma nota, sin embargo, de que el Gobierno aduce en sus observaciones que la existencia de sindicatos no ha impedido la Constitución de otras agrupaciones de trabajadores en las mismas regiones, cada vez que los interesados lo han estimado oportuno, citando el ejemplo de la Asociación de Enfermeras y Enfermeros Portugueses, creada pese al hecho de que ya existía un sindicato análogo.
31. 93. El Comité desearía saber si las asociaciones así creadas paralelamente a los sindicatos existentes están facultadas para representar a los trabajadores en pie de igualdad y en las mismas condiciones que dichos sindicatos, y en caso negativo, cuáles son las posibilidades de acción de las referidas asociaciones, su papel y su estatuto exacto.
32. 94. En consecuencia, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien facilitarle las informaciones que se indican en al párrafo anterior.
33. b) Obligación de someter los estatutos de los sindicatos a la aprobación de las autoridades.
34. 95. En lo que concierne a este aspecto del caso, analizado en detalle en los párrafos 26 a 37 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
35. b) que decida, con respecto a los alegatos referentes a la aprobación de los estatutos de los sindicatos por las autoridades, señalar a la atención del Gobierno su opinión en el sentido de que:
36. i) la restricción introducida por el artículo 15, e), del decreto-ley núm. 23050 al derecho de los sindicatos a determinar por sí mismos qué proporción de las cotizaciones recibidas por sus sindicatos filiales podrá transferirse al sindicato central no es compatible con el principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de redactar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos y organizar su administración y sus actividades;
37. ii) una situación en la cual la aprobación de los estatutos sindicales por las autoridades administrativas como condición ineludible para la existencia legal de la organización va acompañada por la condición de que dichas autoridades queden al mismo tiempo satisfechas, en forma discrecional, de que la organización propuesta está justificada en vista de los intereses económicos y sociales de la comunidad, que parece ser la situación existente en virtud de las disposiciones del decreto-ley núm. 23050, es incompatible con el principio generalmente aceptado de que los trabajadores deberían tener el derecho de constituir organizaciones « sin autorización previa »;
38. iii) por los motivos indicados en los párrafos 35 a 37, las disposiciones de los incisos b) y c) del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 son incompatibles con los principios generalmente aceptados de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos, de organizar su administración y de formular su programa de acción, y de que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
39. 96. En sus observaciones, el Gobierno declara haber dado su acuerdo, en principio, a un nuevo texto del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 que le ha sido presentado recientemente por los organismos encargados de aplicar las conclusiones de los seminarios nacionales del trabajo. Agrega el Gobierno que la redacción propuesta responde, a su juicio, en forma suficiente a la observación formulada respecto del derecho de los sindicatos a determinar la proporción de las cotizaciones que deben recibir de sus secciones y a organizar libremente su gestión y su actividad.
40. 97. Tal como lo cita el Gobierno, el texto propuesto en substitución del antiguo artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 reza así:
41. Los estatutos contendrán obligatoriamente las reglas necesarias para la organización del sindicato y la realización de sus objetivos, y concretamente las que conciernen:
42. a) el nombre de la organización y la indicación de su sede y de sus objetivos;
43. b) la estructura del sindicato, el modo de designación de los órganos de dirección y su competencia;
44. c) la administración del organismo y su contabilidad;
45. d) las modalidades de admisión de sus miembros, sus derechos y obligaciones y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones estatutarias;
46. e) el derecho de admisión, las cuotas, el procedimiento para la revisión periódica de éstas y los plazos de pago;
47. f) la creación, funcionamiento y disolución de las secciones locales, secciones femeninas, delegaciones y grupos por profesión o por actividad;
48. g) el sistema de consulta de los delegados;
49. h) la organización de las escuelas profesionales y de los servicios;
50. i) la actividad cultural;
51. j) el procedimiento de disolución del sindicato.
52. 98. El Comité comprueba que del nuevo proyecto de texto se eliminaron aquellas disposiciones del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 con respecto a las cuales el Comité había formulado críticas en el párrafo 37 de su 65.° informe; conforme a estas disposiciones, contenidas en los apartados b) y c) del artículo 15, los estatutos sindicales debían contener obligatoriamente, por una parte, una declaración de respeto hacia los principios y objetivos de la comunidad nacional, así como la renuncia expresa a toda forma de actividad interna o externa contraria a los intereses de la nación portuguesa, y por otra, el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa con todos los demás factores del sistema económico nacional, y por consiguiente, la renuncia a la lucha de clases.
53. 99. El Comité estima que la eliminación de estas dos cláusulas podría constituir un mejoramiento con respecto al régimen anterior. En consecuencia, recomienda al Consejo de Administración que exprese la esperanza de que esta opinión sea tomada en consideración cuando se adopte el texto definitivo destinado a reemplazar el actual artículo 15 del decreto-ley núm. 23050 y que solicite del Gobierno tenga a bien comunicarle el texto del nuevo artículo cuando haya sido promulgado.
54. c) Restricciones al derecho de los sindicatos a elegir sus representantes.
55. 100. Con relación a este aspecto del caso, del cual figura un análisis detallado en los párrafos 43 a 50 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración que señalase a la atención del Gobierno la importancia que concede al principio de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de elegir libremente a sus representantes y el de organizar su administración y sus actividades, y que expresase la opinión de que las disposiciones del decreto-ley núm. 25116, de 12 de marzo de 1935, que subordinan los resultados de las elecciones sindicales a la aprobación gubernamental, así como las disposiciones del decreto-ley núm. 32820, de 31 de marzo de 1942, que facultan al Gobierno a designar juntas administrativas para reemplazar las juntas elegidas por los sindicatos, eran incompatibles con este principio.
56. 101. A propósito de las cuestiones relativas a este aspecto del caso, el Gobierno presenta las siguientes explicaciones.
57. 102. El Gobierno observa, en primer lugar, que el decreto-ley núm. 25116 mencionado por los querellantes, que prevé la obligación de hacer homologar por el Ministro de Corporaciones las elecciones efectuadas en los sindicatos, sólo hace una breve referencia a esta obligación en su artículo 3 e indica que la disposición legislativa que establece la confirmación ministerial obligatoria de las elecciones figura en realidad en el párrafo 5 del artículo 15 del decreto-ley núm. 23050. Es, pues, a esta disposición - prosigue el Gobierno - a la que se refiere el tercer Seminario nacional del trabajo cuando en una de sus conclusiones recomienda al Gobierno que modifique el sistema establecido « de manera que resulte compatible con la autonomía y eficacia de las organizaciones ».
58. 103. Conforme a esta recomendación, declara el Gobierno, se elaboraron dos proyectos para una nueva ley sobre sindicatos, los cuales modifican substancialmente el régimen actual, suprimiendo, en particular, la obligación de la homologación ministerial. De acuerdo con estos proyectos, precisa el Gobierno, « la verificación de los poderes se hará en cada sindicato por comisiones elegidas por la asamblea general de esas mismas organizaciones y se prevé la posibilidad de un recurso judicial contra las decisiones de estas comisiones ».
59. 104. Si bien considera como probable que la orientación general así concebida sea la que se llegará a adoptar, el Gobierno advierte, no obstante, que aún no se ha pronunciado en forma definitiva con respecto a los textos de las propuestas presentadas.
60. 105. Por lo demás, afirma el Gobierno, incluso en el sistema actual la intervención administrativa tiene por única finalidad verificar la regularidad del proceso electoral.
61. 106. Aunque sea exacto que la intervención administrativa, como lo afirma el Gobierno, no tiene, incluso en el sistema vigente, otra finalidad que la de verificar la regularidad de las elecciones, el Comité estima que sería altamente deseable que, tal como ahora se propone, esa verificación sea efectuada por órganos elegidos por la asamblea general de los sindicatos, con posibilidad de recurso judicial contra las decisiones de estos órganos.
62. 107. El Comité advierte, además, que el nuevo sistema en estudio no consiste todavía sino en proyectos que el mismo Gobierno declara no haber aceptado aún.
63. 108. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración, por una parte, que exprese la esperanza de que la reforma en estudio en materia de elecciones sindicales se realice en un futuro próximo y que se tenga en cuenta en esta ocasión la opinión formulada en el párrafo 106 anterior, y por otra, que solicite del Gobierno tenga a bien comunicarle el texto definitivo que se adopte en la materia cuando haya sido promulgado.
64. d) Suspensión y disolución de las organizaciones sindicales por vía administrativa.
65. 109. En lo que concierne a este aspecto del caso, analizado en los párrafos 51 a 55 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
66. .....................................................................................................................................
67. i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración siempre ha concedido al principio de que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deberían estar sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa;
68. ii) expresar su opinión de que las disposiciones de los artículos 10.° y 20.° del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, no son compatibles con este principio.
69. 110. En cuanto a la cuestión mencionada en la nota relativa al párrafo 105 anterior (véase también la segunda parte del párrafo 100), el Gobierno declara, en primer lugar, que ha ordenado emprender estudios con miras a modificar el decreto-ley núm. 32820 de 1942 s, que permite nombrar, a título excepcional, juntas administrativas en substitución de las juntas elegidas en el seno de los sindicatos. Los resultados de estos estudios - según precisa el Gobierno - acaban de ser conocidos y sometidos a su consideración y se propone en ellos que los únicos casos en que los sindicatos podrían ser administrados por tales juntas « sean aquellos en que los órganos de gestión de los mismos hubieran sido suspendidos por decisión judicial » (véase más adelante el párrafo 112).
70. 111. A continuación el Gobierno explica que el problema de la disolución de los sindicatos está íntimamente vinculado con el de la suspensión de los órganos de dirección, « es decir, con la compleja cuestión de la responsabilidad de los dirigentes ».
71. 112. A este respecto el Gobierno cita el texto de un proyecto del nuevo artículo 21 del decreto-ley núm. 23050, en virtud del cual « son personalmente responsables de la violación de las disposiciones de la legislación o de los estatutos los miembros de los organismos de gestión, los cuales podrán ser destituidos mediante una acción intentada ante los tribunales del trabajo por todo afiliado o por el ministerio público ». Conforme a este proyecto, « el juez puede, a petición del querellante o del ministerio público, decidir la suspensión de los organismos de gestión mientras dure el proceso ». Por último, el proyecto prevé que « mientras dure la suspensión, que no podrá exceder del tiempo necesario para nuevas elecciones, el sindicato estará regido por una junta de tres a cinco miembros ». Por su parte, el proyecto de nuevo artículo 20 del decreto-ley núm. 23050 enumera los motivos posibles de disolución de un sindicato, a saber, una resolución adoptada en este sentido por la asamblea general del sindicato o la verificación de que la organización ejerce actividades contrarias a la ley. También en este último caso, agrega el Gobierno, el tribunal puede, conforme a lo previsto por el proyecto, decidir la suspensión de los organismos de gestión.
72. 113. Además, según señala el Gobierno, se estudia en este momento el procedimiento de disolución y las modalidades del nombramiento de los miembros de las juntas provisionales.
73. 114. Aunque a primera vista el proyectado nuevo sistema parece constituir cierto progreso comparado con el régimen actual, el Comité hace constar que aún no se ha adoptado ninguna decisión definitiva en el dominio de que se trata y que, por tanto, considera prematuro formular una opinión. En consecuencia, recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien mantenerle informado sobre la evolución de la situación a este respecto.
74. e) Cotizaciones sindicales obligatorias.
75. 115. Con relación a este aspecto del caso, analizado en los párrafos 56 a 62 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
76. f) que decida, con respecto a los alegatos relativos a las cotizaciones sindicales obligatorias, señalar a la atención del Gobierno su opinión de que las facultades otorgadas al Ministro competente en virtud del decreto-ley núm. 29931, de 15 de septiembre de 1939, para imponer obligatoriamente a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada el pago de cotizaciones al sindicato nacional único cuya existencia está permitida para cualquier ocupación en un distrito determinado, son incompatibles con el principio de que los trabajadores deberían tener derecho a afiliarse a las organizaciones « que estimen convenientes ».
77. 116. En sus observaciones, el Gobierno llama la atención sobre el hecho de que el artículo 2 del decreto-ley núm. 29931, que permite al Ministerio de Corporaciones hacer obligatoria la cotización sindical para ciertas categorías de trabajadores, estipula que esa obligación no será decretada sino « cuando las circunstancias lo justifiquen ». El Gobierno precisa que en la mayoría de los casos el uso de esa facultad ha dependido de la conclusión previa de convenios colectivos, « no siendo la decisión gubernamental más que la fórmula legal necesaria para hacer aplicar las normas previstas por convenios ».
78. 117. Agrega el Gobierno que es esta política la que ha permitido mantener en nivel muy bajo las cotizaciones de gran número de sindicatos, asegurándoles al mismo tiempo, sin subsidio alguno, los ingresos y la independencia que necesitan para ejercer debidamente sus funciones.
79. 118. « Por lo demás, prosigue el Gobierno, no se ve en qué medida la cotización obligatoria sea contraria al principio de la libertad sindical, puesto que no va acompañada jamás de la obligación de afiliarse al sindicato, obligación que sí sería contraria a ese principio. A título de explicación añadiremos que nos parece inmoral que el sindicato defienda los intereses de todos los trabajadores, por ejemplo, cuando concluye, por todos, un convenio colectivo en el cual se establecen mejores remuneraciones y condiciones de trabajo, y que sea sostenido sólo por las contribuciones de algunos. Si los beneficios alcanzados han de ser para todos, todos deberán contribuir a las cargas. »
80. 119. Sin querer pronunciarse sobre el valor del argumento del Gobierno mencionado en el párrafo anterior, el Comité observa que en los países donde existen varios sindicatos la cotización obligatoria impuesta por la ley podría asumir el carácter de un impuesto si debiera abonarse en beneficio de un sindicato determinado, el cual se vería favorecido así con respecto a los demás, y que podría equivaler, en ciertas circunstancias, a una violación de los principios de la libertad sindical. Ciertamente, donde existe un monopolio sindical - como sucede en Portugal, donde el sindicato único autorizado por cada categoría profesional y por cada distrito goza del privilegio de representar a todos los asalariados, estén o no sindicados, y de celebrar contratos colectivos en su nombre - es evidente que la cotización obligatoria puede parecer un corolario lógico del sistema. Sin embargo, es éste el sistema que el Comité ha considerado que no es compatible con los principios de la libertad sindical.
81. 120. En efecto, lo que el Comité quiso poner de relieve al examinar este aspecto del caso en su 65.° informe es que la obligación legal de pagar cotizaciones a un monopolio sindical, independientemente de toda afiliación, ha tenido el efecto de consagrar y de reforzar dicho monopolio, el cual, por definición, formaba parte de un sistema contrario al principio de que los trabajadores deben tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones.
82. 121. En vista de que las explicaciones presentadas por el Gobierno no parecen indicar modificación alguna de la situación analizada en el 65.° informe del Comité, éste recomienda al Consejo de Administración que confirme con respecto a este punto las conclusiones a que había llegado en aquel entonces y que se citan en el párrafo 115 anterior.
83. f) Control de las negociaciones colectivas y aprobación de los contratos colectivos por las autoridades públicas.
84. 122. En lo que concierne a este aspecto del caso, un análisis del cual figura en los párrafos 63 a 74 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
85. .....................................................................................................................................
86. i) señalar a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a los principios según los cuales:
87. 1) las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción, y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal;
88. 2) el derecho de las organizaciones de trabajadores a negociar libremente con los empleadores y con las organizaciones de empleadores en materia de condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical;
89. 3) las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que tienda a limitar el derecho de los sindicatos de tratar, mediante negociaciones colectivas u otros medios lícitos, de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan, o a entorpecer su ejercicio legal;
90. 4) deberían adoptarse las medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y promover el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria entre empleadores u organizaciones de empleadores y organizaciones de trabajadores, con vistas a reglamentar las condiciones de empleo mediante convenios colectivos;
91. ii) señalar a la atención del Gobierno la opinión del Consejo de Administración de que la legislación que prevé la intervención del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión en las negociaciones colectivas y que requiere que los convenios colectivos sean sometidos a las autoridades públicas para que éstas les den su aprobación es incompatible con los principios que figuran en los subincisos 1), 2), 3) y 4).
92. 123. Con relación a estas cuestiones el Gobierno hace constar, en primer lugar, que se refieren a las normas del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y no a las del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). A ese respecto, el Gobierno recuerda que los alegatos formulados por la querellante lo habían sido en una época en que Portugal aún no era parte en el Convenio núm. 98, que ratificó en 1964.
93. 124. A continuación el Gobierno indica que en virtud de la ratificación del Convenio núm. 98 las normas establecidas por este Convenio tienen fuerza de ley. « En estas condiciones, agrega, la ratificación tendría por efecto derogar todos los preceptos legislativos anteriores que pudieran ser inconciliables con dichas normas. »
94. 125. El Gobierno declara que, antes de ser ratificado el Convenio, la legislación portuguesa ya había sido profundamente modificada a fin de « no entrar en conflicto con el instrumento internacional ».
95. 126. El Gobierno menciona una serie de textos legales de los que resulta que « la aplicación y el perfeccionamiento de los contratos y acuerdos colectivos, así como su interpretación e integración », son hoy de la competencia exclusiva de « comisiones corporativas », organismos tripartitos establecidos por los contratos mismos y en los cuales la representación de los empleadores y de los trabajadores es obligatoriamente paritaria.
96. 127. El Gobierno señala, por otra parte, « la presencia en esas comisiones de un representante del Estado, o sea, del delegado del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión », encargado de « orientar » la redacción de las cláusulas de los contratos colectivos. Pero, agrega el Gobierno, « esta orientación técnica, puramente arbitral y que sirve de apoyo, no puede sobreponerse al acuerdo a que llegaren las partes contratantes ».
97. 128. De las explicaciones del Gobierno y de los textos legales que menciona parece resultar que se ha abierto paso cierta liberalización del régimen vigente en el momento en que se presentó la queja y que la intervención del Estado en materia de negociaciones colectivas es menos directa en la actualidad de lo que había sido antes. El Comité advierte, no obstante, que esa intervención persiste y expresa la opinión de que la « orientación » de la redacción de las cláusulas de los contratos colectivos por el representante de la autoridad pública, si no se limita a un papel de mera ayuda técnica, parece inconciliable con el espíritu del Convenio núm. 98. Esta opinión parece aun más fundada cuando se considera que en virtud del decreto-ley núm. 43179, de 23 de septiembre de 1960, mencionado por el Gobierno en sus observaciones, las comisiones corporativas no sólo comprenden en su seno a un representante del Instituto Nacional de Trabajo y Previsión, sino que ese mismo representante ejerce la función de presidente de dichas comisiones (artículos 1 y 26).
98. 129. En consecuencia, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que la intervención de un representante de la autoridad pública en la redacción de los contratos colectivos, tal como está previsto por la legislación portuguesa, es inconciliable con el espíritu del Convenio núm. 98, cuyo artículo 4 prevé el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de contratos colectivos entre empleadores y trabajadores, y que señale lo que precede a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
99. 130. En lo que concierne a la homologación de los contratos colectivos, el Gobierno la considera « indispensable para el registro y la publicación necesarios ». « Para terminar, agrega, es necesario observar que al proceder a la homologación ministerial no se puede nunca reemplazar o alterar los textos sobre los cuales las partes se han puesto libremente de acuerdo.»
100. 131. El Comité toma nota de las indicaciones facilitadas por el Gobierno, de las que parece resultar que la homologación de los contratos colectivos no es más que una simple formalidad que consiste en « registrar » dichos contratos. Sin embargo, antes de pronunciarse sobre este aspecto del caso el Comité desearía saber si la homologación puede ser rehusada, y en la afirmativa, en qué condiciones y por qué motivos, y finalmente, si existen medios de recurrir contra la negativa de homologación.
101. 132. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno tenga a bien suministrar las informaciones complementarias que se indican en el párrafo anterior.
102. g) Limitación del derecho de los sindicatos a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores.
103. 133. Con respecto a este punto, del cual figura un análisis detallado en los párrafos 38 a 42 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
104. c) ... señalar a la atención del Gobierno la importancia que concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones sindicales deberían tener el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, y expresar la opinión de que exigir la autorización gubernamental para dicha afiliación internacional es incompatible con este principio.
105. 134. En sus observaciones el Gobierno no alude a la cuestión de la afiliación de los sindicatos a organizaciones internacionales de trabajadores y sólo menciona la representación « en organizaciones o congresos internacionales », indicando que tal representación no está prohibida, pero que depende de la autorización del Gobierno.
106. 135. Al mencionar la legislación nacional más reciente, el Gobierno declara: « ... considerando que la estructura de la organización profesional portuguesa asegura una represen acción internacional más eficaz cuando ésta se efectúa por intermedio de los organismos superiores en que los sindicatos se integran, esa legislación prevé expresamente que dicha representación compete a los organismos en cuestión (corporaciones) y en estos casos no se hace referencia alguna a una autorización previa ».
107. 136. Nada en las observaciones del Gobierno permite concluir que la situación en lo que atañe a la afiliación de los sindicatos a organizaciones internacionales de trabajadores o a su participación en las labores y reuniones de las mismas ha cambiado con respecto a la situación analizada por el Comité en su 65.° informe.
108. 137. En estas circunstancias, el Comité no puede sino recomendar al Consejo de Administración que confirme las conclusiones citadas en el párrafo 133 anterior.
109. h) Prohibición de las huelgas según la legislación portuguesa.
110. 138. En lo que concierne a este aspecto del caso, analizado en los párrafos 75 a 82 de su 65.° informe, el Comité había recomendado al Consejo de Administración:
111. .....................................................................................................................................
112. i) tomar nota, con respecto al procedimiento para la solución de conflictos previsto en la legislación portuguesa, de la declaración del Gobierno según la cual tiene « en estos momentos en estudio la publicación de disposiciones complementarias susceptibles de dar garantías aun más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales »;
113. ii)señalar a la atención del Gobierno que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defender sus intereses profesionales, y la importancia que el Consejo de Administración atribuye al principio de que, cuando las huelgas se restringen o prohíben, deberían establecerse, paralelamente, procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
114. iii) expresar la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio en el curso del estudio de la situación que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a adoptar disposiciones complementarias sobre los medios de dar solución a los conflictos, y rogar al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración sobre toda novedad que se produzca a este respecto ».
115. .....................................................................................................................................
116. 139. Con relación a este aspecto del caso, el Gobierno comienza indicando que se adhiere sin reservas al principio enunciado en el inciso ii) citado. En virtud de disposiciones nuevas, prosigue, compete a los consejos de las corporaciones (o por lo menos de algunas de ellas) « tratar las cuestiones de interés general para la rama de actividad, así como para los trabajadores, dentro de las atribuciones de la corporación que hacen a ésta competente en materia de conciliación, en tanto no sean creados otros organismos ».
117. 140. El Gobierno sostiene que este sistema constituye un medio rápido « y que asegura la participación de los interesados » en la solución de los conflictos colectivos. Reconociendo, no obstante, que el sistema puede ser aún perfeccionado, indica que se estudia la posibilidad de atribuir las funciones de conciliación a otros órganos de las corporaciones.
118. 141. Según el Gobierno, la legislación actual concede a los trabajadores y a las empresas la posibilidad de solicitar a un órgano paritario de las corporaciones, si lo desean, « la conciliación y el arbitraje necesarios ».
119. 142. Agrega el Gobierno que se ha esforzado, mediante la promulgación de leyes sociales avanzadas, por eliminar en la medida de lo posible las causas de conflictos colectivos eventuales, señalando que no se ha producido en los últimos años ningún conflicto que pueda ser calificado de « conflicto colectivo » y que imponga « la adopción de medidas que no sean los medios normales de conciliación ».
120. 143. El Gobierno concluye declarando que el hecho de que en los últimos años no se haya producido ningún caso de privación de los derechos políticos por motivo de huelga resta por el momento todo alcance práctico al problema planteado por la prohibición a las personas privadas de sus derechos políticos de afiliarse a un sindicato, y a fortiori, de ejercer funciones sindicales, pero que no por eso dicho problema dejará de estar presente en la atención del Gobierno durante la revisión de la legislación sindical a que está procediendo.
121. 144. El Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno en lo referente a los métodos de solución de conflictos colectivos del trabajo y que solicite del Gobierno tenga a bien mantenerle informado sobre la evolución de la situación a este respecto.
122. i) Conclusión general formulada en las observaciones del Gobierno.
123. 145. A modo de conclusión general a sus observaciones, el Gobierno declara haber facilitado todas las informaciones solicitadas por el Comité de Libertad Sindical sobre cada uno de los puntos suscitados en la queja de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres y respecto a los cuales eran aún necesarias algunas aclaraciones. El Gobierno declara que, no obstante, « está dispuesto a suministrar cualesquiera otros elementos que aún pudieran ser considerados útiles o que podrían presentar interés para toda apreciación directa que el Comité de Libertad Sindical desee efectuar sobre la realidad social en Portugal ».
124. 146. Sin prejuzgar del curso que eventualmente se le de, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota con interés de esta declaración del Gobierno.

Recomendación del Comité

1. 147. En lo que concierne al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) con respecto a los alegatos relativos a la restricción del número de organizaciones sindicales que pueden ser constituidas, a que se hace referencia en los párrafos 83 a 94 anteriores:
   • i) que solicite del Gobierno tenga a bien indicar si la situación en lo referente al sistema del sindicato único por distrito y por profesión es tal como se describe en el presente informe;
   • ii) sin perjuicio de tomar nota de la declaración del Gobierno según la cual la existencia de sindicatos no ha impedido la Constitución de otras asociaciones de trabajadores en las mismas regiones, que solicite del Gobierno tenga a bien indicar si las asociaciones así creadas paralelamente a los sindicatos existentes están facultadas para representar a los trabajadores en pie de igualdad y en las mismas condiciones que dichos sindicatos, y en caso negativo, cuáles son las posibilidades de acción de las referidas asociaciones, su papel y su estatuto exacto;
   • b) con respecto a los alegatos relativos a la obligación de someter los estatutos de los sindicatos a la aprobación de las autoridades, a que se hace referencia en los párrafos 95 a 99 anteriores:
   • i) que tome nota de que el proyecto de texto citado por el Gobierno y destinado a reemplazar eventualmente el artículo 15 del decreto-ley núm. 23050, de 23 de septiembre de 1933, no contiene las disposiciones en virtud de las cuales los estatutos sindicales debían contener obligatoriamente, por una parte, una declaración de respeto hacia los principios y objetivos de la comunidad nacional, así como la renuncia expresa a toda forma de actividad interna o externa contraria a los intereses de la nación portuguesa, y por otra, el reconocimiento de que el sindicato constituye un factor de cooperación activa con todos los demás factores del sistema económico nacional, y por consiguiente, la renuncia a la lucha de clases;
   • ii) que exprese la opinión de que la eliminación de ambas cláusulas constituiría un mejoramiento incontestable con respecto al régimen anterior;
   • iii) que exprese la esperanza de que esta opinión sea tomada en consideración cuando se adopte el texto definitivo destinado a reemplazar el actual artículo 15 del decreto-ley núm. 23050
   • iv) que solicite del Gobierno tenga a bien comunicarle el texto del nuevo artículo cuando haya sido promulgado;
   • c) con respecto a los alegatos relativos a las restricciones al derecho de los sindicatos a elegir sus representantes, a que se hace referencia en los párrafos 100 a 108 anteriores:
   • i) que exprese la esperanza de que la reforma en estudio en materia de elecciones sindicales se realice en un futuro próximo y que se tenga en cuenta en esa ocasión la opinión formulada por el Comité en el párrafo 106 anterior de que sería altamente deseable que la verificación de la regularidad de las elecciones sea efectuada por órganos elegidos por la asamblea general de los sindicatos, con posibilidad de recurso judicial contra las decisiones de estos órganos;
   • ii) que solicite del Gobierno tenga a bien comunicarle el texto definitivo que se adopte en la materia cuando haya sido promulgado;
   • d) con respecto a los alegatos relativos a la suspensión y disolución de las organizaciones sindicales por vía administrativa, a que se hace referencia en los párrafos 109 a 114 anteriores:
   • i) que tome nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno acerca de este punto en lo referente a las proyectadas reformas;
   • ii) que solicite del Gobierno tenga a bien mantener informado al Consejo de Administración sobre la evolución de la situación a este respecto;
   • e) con respecto a los alegatos relativos a la prohibición de las huelgas según la legislación portuguesa, a que se hace referencia en los párrafos 138 a 144 anteriores:
   • i) que tome nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno en lo referente a los métodos de solución de conflictos colectivos del trabajo y de su declaración de que actualmente se estudian reformas en la materia;
   • ii) que solicite del Gobierno tenga a bien mantener informado al Consejo de Administración sobre la evolución de la situación a este respecto;
   • f) con respecto a los alegatos relativos al control de las negociaciones colectivas y a la aprobación de los contratos colectivos por las autoridades públicas, a que se hace referencia en los párrafos 122 a 132 anteriores:
   • i) que señale a la atención del Gobierno que la intervención de un representante de la autoridad pública en la redacción de los contratos colectivos, tal como está previsto por la legislación portuguesa, si deja de revestir el carácter exclusivo de ayuda técnica, no parece conciliable con el espíritu del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por Portugal, cuyo artículo 4 prevé el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de contratos colectivos entre empleadores y trabajadores;
   • ii) que señale lo que precede a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
   • iii) que solicite del Gobierno tenga a bien indicar si la homologación de los contratos colectivos por el Ministro competente puede ser rehusada, y en la afirmativa, en qué condiciones y por qué motivos, y finalmente, si existen medios de recurrir contra la posible negativa de homologación;
   • g) con respecto a los alegatos relativos a las cotizaciones sindicales obligatorias, a que se hace referencia en los párrafos 115 a 121 anteriores:
   • i) que tome nota de que las explicaciones presentadas por el Gobierno no parecen indicar modificación alguna de la situación analizada por el Comité en su 65.° informe;
   • ii) que señale, en consecuencia, una vez más a la atención del Gobierno su opinión de que las facultades otorgadas al Ministro competente para imponer obligatoriamente a todos los trabajadores de la categoría profesional interesada el pago de cotizaciones al sindicato nacional único, cuya creación se permite por rama profesional y por distrito, no son compatibles, por las razones expuestas en el párrafo 120 anterior, con el principio de que los trabajadores deberían tener el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes;
   • h) con respecto a los alegatos relativos a las restricciones al derecho de los sindicatos de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, a que se hace referencia en los párrafos 133 a 137 anteriores:
   • i) que tome nota de que nada en las observaciones del Gobierno permite concluir que la situación en lo que atañe a la afiliación de los sindicatos a organizaciones internacionales de trabajadores o a su participación en las labores y reuniones de las mismas ha cambiado con respecto a la situación analizada por el Comité en su 65.° informe;
   • ii) que señale, en consecuencia, una vez más a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo concede al principio generalmente aceptado de que las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, y que exprese la opinión de que exigir la autorización gubernamental para dicha afiliación internacional es incompatible con este principio;
   • i) que tome nota con interés, sin prejuzgar del curso que eventualmente se le de, de la declaración presentada por el Gobierno a modo de conclusión a sus observaciones y en la cual dice que « está dispuesto a facilitar cualesquiera otros elementos que aún pudieran ser considerados útiles o que podrían presentar interés para toda apreciación directa que el Comité de Libertad Sindical desee efectuar sobre la realidad social en Portugal ».