Rapport définitif - Rapport No. 71, 1963

Cas no 273 (Argentine) - Date de la plainte: 19-NOV. -62 - Clos

1. 54. Por comunicación de 19 de noviembre de 1961, La Fraternidad (Sociedad de Personal Ferroviario de Locomotoras) sometió a la O.I.T una queja contra el Gobierno de Argentina por violación de la libertad sindical.
2. 55. Mediante dos comunicaciones de 20 de diciembre de 1961 se dió traslado de la queja al Gobierno para observaciones, y se informó a La Fraternidad sobre su derecho de presentar, en el término de un mes, informaciones complementarias en apoyo de su queja.
3. 56. Por comunicación de 4 de enero de 1962, La Fraternidad informó que momentáneamente no tenía argumentos que agregar a su queja y que en caso contrario lo haría dentro del plazo establecido.
4. 57. No habiendo recibido contestación del Gobierno, el Comité decidió en sus reuniones 30.a, 31.a, 32.a y 33.a aplazar el examen del caso. Dicha contestación sólo fué remitida con fecha 20 de febrero de 1963.
5. 58. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 59. El querellante manifiesta que en el mes de marzo de 1961 solicitó a la Empresa Ferrocarril del Estado Argentino (E.F.E.A.) un aumento de sueldo para el personal de conducción de los ferrocarriles que representa. Por su parte, las autoridades de E.F.E.A, empresa estatal, se propusieron aplicar un plan tendiente a eliminar el déficit de explotación. Para ello, el Gobierno dictó el decreto núm. 853/61, por el cual se crearon comisiones de asesoramiento con participación de representantes sindicales, que tenían por objeto asesorar con respecto a las medidas a adoptar para la aplicación del plan.
2. 60. Posteriormente, E.F.E.A fué intervenida por el Poder Ejecutivo y por decreto 4061/61 se concedieron al interventor facultades de emergencia para llevar a cabo otro plan ferroviario. Entre las cláusulas del decreto figuraba una por la cual se le permitía realizar « las modificaciones que sea necesario introducir en el régimen laboral vigente ». Las comisiones creadas por el decreto 853/61 vieron trabado su cometido y finalmente fueron disueltas sin tenerse en cuenta sus recomendaciones.
3. 61. Como consecuencia de un paro de protesta se firmó un acta el 19 de mayo de 1961 entre representantes del Gobierno y las organizaciones sindicales La Fraternidad y Unión Ferroviaria, según la cual deberían constituirse comisiones para estudiar el pedido de mejoras de los trabajadores. Sin embargo, el Gobierno decidió continuar con su plan de reestructuración de los ferrocarriles, sin intervención de los trabajadores. Después de una serie de incidentes se dictó la resolución núm. 51/61, con fecha 29 de junio de 1961, por la que se creaba una comisión integrada por representantes estatales y sindicales a fin de estudiar el pedido de mejoras como también las modificaciones pertinentes al régimen laboral. En otras palabras, el Gobierno deseaba ligar la discusión de los aumentos de salarios con una modificación a introducir en el régimen de trabajo de los ferroviarios. Este punto de vista no fué aceptado por el querellante, que pedía el cumplimiento de lo concertado en el acta de fecha 19 de mayo de 1961.
4. 62. Ante una serie de paros de protesta se firmó un nuevo acuerdo entre las organizaciones sindicales ya mencionadas y un representante del Gobierno con fecha 26 de agosto de 1961. Sin embargo, las disposiciones contenidas en este acuerdo no se cumplieron por culpa de los representantes estatales en las distintas comisiones que se habían creado, los que llegaron a exigir el cumplimiento de ciertas condiciones que no podían ser aceptadas por los trabajadores. Después de una serie de paros de protesta y en vista de que se había dispuesto la cesantía en masa de trabajadores como también una reforma a la reglamentación de las condiciones de trabajo, tanto La Fraternidad como la Unión Ferroviaria resolvieron declarar la huelga por tiempo indefinido a partir del 30 de octubre de 1961.
5. 63. A pesar de que el Gobierno había manifestado respetar el derecho de huelga consagrado por la Constitución nacional, las autoridades intimaron al personal a retornar al trabajo bajo apercibimiento de declararlo « en comisión », lo que importaba amenazarlo con la pérdida de sus condiciones de escalafonamiento, categoría, función, etc. Este intento intimidatorio no tuvo el efecto deseado, por lo que el Gobierno dictó el decreto núm. 10405/61, disponiendo la requisición de los trabajadores ferroviarios. Este decreto, dictado en virtud de las facultades que otorgan al Poder Ejecutivo la ley de estado de sitio y la ley 13234 sobre la organización general de la nación en tiempo de guerra, se aplicó en un principio al personal ferroviario en la Capital Federal y en un radio de 60 kilómetros desde allí, siendo extendido el 11 de noviembre a todo el territorio de la nación. La Fraternidad presentó un recurso de amparo ante la justicia, que sin embargo fué desestimado.
6. 64. La Fraternidad acusa especialmente al Gobierno de haber dictado un decreto de requisición del personal ferroviario bajo apercibimiento de arresto de 30 días en caso de negativa; de que la policía ha procedido al allanamiento y a la vigilancia de domicilios, sitios de reuniones públicas y locales sindicales, impidiendo las reuniones de los trabajadores y atemorizando a los mismos; de que los miembros directivos de La Fraternidad, que gozaban de licencia gremial, fueron incluídos en la requisición; de que se modificó unilateralmente la reglamentación de trabajo ferroviario; de que se ejerció presión económica contra los sindicatos, pues desde hacía más de seis meses no se remitían a los mismos los descuentos hechos por la empresa de las cotizaciones sindicales.
7. 65. En su respuesta el Gobierno señala que el conflicto ha quedado totalmente superado en virtud de lo dispuesto en el decreto núm. 11878, de fecha 10 de diciembre de 1961. De acuerdo con este decreto, el directorio de E.F.E.A estará integrado con un representante de La Fraternidad y otro de la Unión Ferroviaria. Con respecto a la huelga misma, el Gobierno manifiesta que fué declarada sin cumplirse los requisitos del procedimiento de conciliación obligatoria establecidos por el decreto-ley núm. 879/57 (ratificado por la ley núm. 14467) y por la ley núm. 14786. Por otro lado, el abandono de trenes y otros atentados perpetrados contra la seguridad de los medios de transporte y comunicaciones configuran delitos previstos en el Código Penal y en la ley núm. 2873. Estos hechos y la responsabilidad del Estado de mantener la prestación del servicio público ferroviario determinaron que el Poder Ejecutivo nacional declarara esta situación « emergencia grave » que justificaba, conforme a las leyes núms. 13234 y 14785, el uso de los poderes de policía y seguridad inherentes a la prestación regular y continua de los servicios públicos (artículo 1 del decreto núm. 10405/61).
8. 66. El decreto de requisición no implica en modo alguno una represión por parte del Gobierno, cuyo único móvil fué la defensa de los intereses generales del país. Dicho decreto está fundado en la ley núm. 13234, que a su vez se apoya en varios artículos de la Constitución nacional. En lo que respecta a la modificación unilateral del Reglamento de Trabajo, el Gobierno indica que nunca entraron en vigor las disposiciones dictadas en dicho sentido. Finalmente, en lo que se refiere a la falta de entrega de las cotizaciones sindicales, el Gobierno señala que según el querellante mismo dicha entrega ya estaba atrasada en seis meses, lo que prueba que no tenía por objeto perjudicar económicamente a La Fraternidad con motivo de la huelga, sino que se explica por el estado económico anormal que padecen el erario público y los ferrocarriles argentinos.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 67. El Comité se ha guiado por el principio de que los alegatos referentes a la prohibición del derecho de huelga son de su competencia, en la medida en que la prohibición afecte al ejercicio de los derechos sindicales y solamente en esta medida.
2. 68. En un caso anterior relativo a la Argentina, el Comité tuvo la oportunidad de examinar el problema de la movilización de los trabajadores con motivo de una huelga ferroviaria. Aun cuando en las presentes circunstancias se trata de la requisición de los trabajadores, medida de una gravedad inferior a la que está implícita en una movilización, no deja sin embargo de tener un carácter excepcional por la seriedad de sus consecuencias en un conflicto laboral con respecto a las libertades personales y los derechos sindicales. En dicho caso el Gobierno se había valido de lo dispuesto en el artículo 27 de la ley núm. 13234, que establece que:
   • La movilización del servicio civil sólo podrá ser decretada por el Poder Ejecutivo cuando sea necesaria a los fines de la defensa nacional y en los casos de catástrofes o emergencias graves que afecten partes importantes del territorio nacional o de sus poblaciones.
   • En dicha oportunidad el Comité consideró que no parecía haber existido un estado de crisis nacional aguda, como el que se había producido en un caso relacionado con Estados Unidos a en el que había que asegurar el envío de provisiones y de municiones a las tropas de las Naciones Unidas destacadas en Corea, que justificase la movilización de los trabajadores con motivo del conflicto planteado, pues el Gobierno había alegado solamente que no deseaba que la huelga comprometiera el desarrollo de la economía nacional.
3. 69. En el presente caso, donde la huelga definitiva estalló después de una serie de negociaciones, paros y avenimientos firmados entre las partes en conflicto, el Gobierno argumenta que, por un lado, el querellante no siguió los trámites de conciliación obligatoria dispuestos por el decreto 879/57 y la ley núm. 14786, ejerciendo indebidamente el derecho de huelga, y que por el otro, los atentados contra los medios de transporte y la necesidad de mantener un importante servicio público como el ferroviario determinaron que el Poder Ejecutivo considerara esta situación como una « emergencia grave » que justificaba la adopción de la medida de requisición.
4. 70. En lo que se refiere al procedimiento de conciliación obligatoria al que debería haberse sometido el querellante, el mismo parece estar regido por el decreto 879/57, referente a conflictos de trabajo en empresas estatales. El Comité ya tuvo la oportunidad de examinar dicho decreto en un caso anterior. Conforme al mismo, si no se llegara a un acuerdo directo entre las partes, el conflicto será resuelto por el Poder Ejecutivo, para lo cual deberá oír previamente al Ministerio de Trabajo. Antes de elevarse el expediente al Poder Ejecutivo, las partes podrán presentar un alegato sobre sus derechos. Como consecuencia del régimen establecido por el decreto mencionado, las huelgas de los trabajadores de la E.F.E.A estarían prohibidas. De las constancias que posee el Comité parece surgir que el trámite indicado en el decreto 879/57 no ha sido seguido. Más aún, a pesar de que el Gobierno se refiere a la conciliación obligatoria establecida por el decreto, parecería que dicho trámite conciliatorio no estaría comprendido en sus términos, pues una vez fracasadas las negociaciones directas entre las partes, es el Poder Ejecutivo el que resuelve después de oír al Ministerio de Trabajo.
5. 71. El Comité ha comprobado en reiterados casos que el derecho de huelga sufre restricciones en los servicios esenciales y en la función pública. Para esos casos el Comité ha señalado la importancia que da a que exista algún procedimiento que garantice la solución pacífica de tales conflictos, a fin de que los trabajadores que se ven privados del derecho de huelga cuenten con garantías apropiadas. Por consiguiente, el Comité debe llegar a la misma conclusión que en el caso anterior en que examinara el decreto 879/57, pues considera que el régimen impuesto por el mismo para los conflictos en las empresas estatales no está de acuerdo con los principios arriba indicados.
6. 72. En consecuencia, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale nuevamente al Gobierno argentino, como lo hiciera en el caso en el que examinó el decreto 879/57, la conveniencia de rodear al sistema vigente para solucionar conflictos en las empresas estatales de la garantía de un procedimiento de conciliación y arbitraje adecuado, imparcial y rápido, en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
7. 73. En lo que se refiere al estado de « emergencia grave » que justificaba en opinión del Gobierno la adopción de la medida de requisición, el Comité recuerda que en un caso anterior, en el que el Gobierno recurrió a técnicos del ejército para asegurar el funcionamiento del servicio telefónico interrumpido con motivo de una huelga, consideró que cuando un servicio público esencial como el telefónico se ve interrumpido por una huelga ilegal, el Gobierno puede verse obligado, en interés general, a aceptar la responsabilidad de su funcionamiento y que para ello puede verse obligado a recurrir a las fuerzas armadas o a otro grupo de personas para que desempeñen las funciones abandonadas. El Comité recuerda también que en otro caso anterior estimó que la utilización de las fuerzas armadas u otro grupo de personas para desempeñar funciones que han quedado abandonadas con motivo de un conflicto laboral, si la huelga es además legal, sólo podrá estar justificada por la necesidad de asegurar el funcionamiento de servicios o de industrias cuya paralización creara una situación de crisis aguda y que la utilización por el Gobierno de mano de obra ajena a la profesión para substituir a los trabajadores en huelga entraña un riesgo de violación del derecho de huelga que puede afectar al libre ejercicio de los derechos sindicales.
8. 74. En el caso presente el Comité, al mismo tiempo que observa que el Gobierno señala como justificación para tomar las medidas de requisición la necesidad de mantener un importante servicio público, considera, como lo hizo en el caso anterior referente a la huelga ferroviaria en Argentina, que el Gobierno no ha aportado pruebas suficientes en el sentido de que hubiera existido una situación de crisis nacional aguda como la que se había observado en el caso núm. 33, citado en el párrafo 68, que había justificado una medida de esta índole, la que comporta graves consecuencias para los trabajadores y sus derechos sindicales, y que puede dar lugar a abusos durante un conflicto laboral.
9. 75. Por otra parte, el querellante alega que se han impedido o dificultado las reuniones sindicales y que las fuerzas policiales han ocupado locales sindicales. Aun cuando el Comité no posee informaciones más precisas sobre estos hechos, los mismos no han sido negados por el Gobierno en su respuesta. Al respecto, el Comité ya ha señalado en otra oportunidad que las medidas adoptadas por las autoridades para hacer respetar la legalidad no debieran tener por resultado impedir que los sindicatos puedan organizar reuniones con ocasión de conflictos del trabajo. También ha manifestado el Comité que, aun reconociendo que los sindicatos, como las demás asociaciones o personas, no pueden reclamar un derecho de inmunidad de registro de sus locales, hace constar la importancia que atribuye al principio de que este registro sólo tenga lugar cuando la autoridad judicial haya extendido el mandamiento consiguiente, por estimar probable que en dichos locales existen pruebas necesarias para la instrucción del proceso consecuencia de la infracción de la ley, y siempre que este registro se haga dentro de los límites fijados en el mandamiento judicial.

Recomendación del Comité

1. 76. En virtud de cuanto antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno la posibilidad de abuso que entraña la requisición de los trabajadores en caso de conflicto de trabajo y ponga de relieve la improcedencia de recurrir a tales medidas, como no sea para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales en circunstancias de la mayor gravedad;
   • b) que señale a la atención del Gobierno la importancia que siempre ha atribuído al principio de que las medidas adoptadas por las autoridades para respetar la legalidad no debieran tener por resultado impedir que los sindicatos puedan organizar reuniones con ocasión de conflictos del trabajo, así como al principio según el cual el registro de los locales de los sindicatos sólo debería tener lugar cuando la autoridad judicial ordinaria haya extendido el mandamiento consiguiente por estimar probable que en dichos locales existan pruebas necesarias para la instrucción del proceso consecuencia de la infracción de la ley, y siempre que este registro se haga dentro de los límites fijados en el mandamiento judicial.
     • Ginebra, 29 de mayo de 1963. (Firmado) ROBERTO AGO, Presidente.