Rapport intérimaire - Rapport No. 87, 1966

Cas no 408 (Honduras) - Date de la plainte: 15-JUIL.-64 - Clos

1. 243. Este caso fué examinado por el Comité en su reunión de noviembre de 1964 cuando presentó un informe provisional en los párrafos 172 a 184 de su 79.° informe, que fué aprobado por el Consejo de Administración en su 161.a reunión (marzo de 1965).
2. 244. Honduras ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de: negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 245. La organización querellante, que representa a 10.000 trabajadores y campesinos, alega que el Jefe del Gobierno ha violado la libertad de asociación al rehusar concederle la personería jurídica, pese a haberse cumplido los requisitos legales y a que el Ministro de Trabajo y Previsión Social ha concedido su aprobación.
2. 246. En su reunión de noviembre de 1964, el Comité examinó una comunicación del Gobierno de fecha 31 de agosto de 1964 en la que el Gobierno afirmaba que no había concedido la personería jurídica a dicha organización por existir errores y omisiones en los documentos que se habían presentado para el registro y reconocimiento, y que se había concedido a tal organización un plazo de dos meses para enmendar los errores y omisiones y cumplir así con los requisitos del Código del Trabajo.
3. 247. El Gobierno enumeró diez requisitos que ha solicitado que la organización cumpla. El Comité juzgó que siete de estos requisitos, enumerados en detalle en el párrafo 176 de su 79.° informe, eran requisitos de mera forma que cualquier gobierno puede establecer legítimamente, sin que esto implique una violación de los principios de la libertad sindical.
4. 248. Los otros tres asuntos respecto a los cuales se solicitó que la organización tomara las medidas apropiadas fueron: a) violación de las disposiciones del artículo 495 del Código del Trabajo relativas a las mayorías especiales prescritas para la adopción de determinadas resoluciones; b) verificación previa por la Inspección General del Trabajo de que los sindicatos miembros de la Federación querellante han cumplido los quórums contemplados en el artículo 495 del Código del Trabajo; c) eliminación o reemplazo por otros medios del boicot que sus estatutos contemplan como táctica de lucha, ya que tal procedimiento constituye un acto ilegal según el Código Penal.
5. 249. Con respecto al último de los tres puntos que acaban de señalarse, el Comité decidió solicitar al Gobierno que se sirviera informarle cuáles eran las disposiciones penales específicas que se hallan en vigencia en Honduras, según las cuales se considera el boicot como un acto ilegal.
6. 250. Por comunicación de fecha 13 de septiembre de 1965, el Gobierno indica que el boicot no se halla especificado en la legislación penal general, pero que debe ser considerado como un acto ilegal a la luz de los principios jurídicos en que se basa la legislación de Honduras. El Gobierno afirma que entiende por boicot « todo acto o procedimiento contrario a la libre competencia en la producción, en la industria, en el comercio o en los servicios públicos » y que es por lo mismo perjudicial para la economía pública. A la luz de esta definición, considera que el boicot está en discordancia con el artículo 252 de la Constitución, en el que el Estado reconoce y garantiza la libertad de consumo, ahorro, inversión, ocupación, iniciativa y la libertad de comercio, de empresa y otras libertades que traten de reforzar el sistema de libre comercio y competencia dentro del territorio nacional. El Gobierno añade que, si se garantizan estas libertades, es lógico suponer que cualquier acto que fuera en contra de ellas exigiría una sanción y, de un modo especial, que en el Código Civil la infracción de tales libertades justificaría la interposición del recurso de amparo.
7. 251. El artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Honduras, garantiza el derecho de las organizaciones de trabajadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos sin injerencia de las autoridades públicas que pudiera limitar este derecho o entorpecer su ejercicio, mientras que el artículo 8 del Convenio establece que, aunque tales organizaciones deben respetar la legalidad en el ejercicio de sus derechos, la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el Convenio. El punto sobre el que se discute con referencia al boicot se refiere menos al artículo 3 que al artículo 8 del Convenio, ya que, aunque existen ciertas dudas sobre cuál disposición legal considera el boicot como ilegal, el Gobierno sostiene que dicho acto - un aspecto particular de la actividad huelguística - se halla prohibido por la legislación nacional. Si tal prohibición no constituye violación del artículo 8 del Convenio, ciertamente entonces una organización no puede, basándose en el artículo 3, reclamar el derecho de establecer una disposición en sus reglamentos que se oponga a dicha prohibición.
8. 252. El Comité ha aplicado siempre el principio según el cual las alegaciones relativas al derecho de huelga no están fuera de su competencia en cuanto afecten al ejercicio de los derechos sindicales. Ha señalado también que el derecho de los trabajadores y de sus organizaciones a la huelga está reconocido generalmente como un medio legítimo de defender sus intereses profesionales.
9. 253. Los elementos sometidos al Comité se refieren a la prohibición legal de un aspecto solo de la actividad huelguista: el boicot. Los querellantes, por su parte, no se han referido a él directamente. El Comité observa, sin embargo, que el asunto de los boicots, primarios o secundarios, ha ocasionado divergencias considerables en la legislación de varios países en los cuales, como en Honduras, la actividad huelguista, entendida de un modo general como una suspensión del trabajo, no es ilegal. En otras palabras, el boicot es una forma muy especial de acción que en determinados casos puede comprender sindicatos cuyos miembros continúan su trabajo y no se hallan directamente implicados en la disputa con el empleador contra el cual se hace el boicot. En tales circunstancias, la prohibición del boicot no parecería involucrar necesariamente una injerencia en los derechos sindicales. No habiendo sometido los querellantes en el presente caso elementos de juicio sobre la naturaleza de los boicots que el Gobierno ha rechazado por considerarlos ilegales, el Comité estima que los querellantes no han presentado prueba alguna de que su prohibición signifique una violación del artículo 8 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), o, consiguientemente, que la negativa de las autoridades que efectúan el registro a aceptar las disposiciones sobre esta materia contenidas en los estatutos de la organización querellante constituya una infracción del artículo 3 del Convenio.
10. 254. Las otras dos razones por las que las autoridades competentes han rechazado los estatutos y reglamentos de la organización querellante se refieren a asuntos de mayor importancia. El problema, como el Comité observó en su reunión de noviembre de 1964, es el de determinar si es o no compatible con el mencionado Convenio núm. 87 la exigencia de cumplir los requisitos del artículo 495 del Código del Trabajo con respecto a las mayorías especiales y a los quórums indispensables para la adopción de determinadas resoluciones, en los estatutos y reglamentos de un sindicato a fin de que se conceda a éste la personería jurídica. El artículo 7 del Convenio establece que la adquisición de la personería jurídica por una organización no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación, entre otras, de la disposición prevista en el artículo 3 del Convenio, según la cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos sin ninguna intervención de las autoridades públicas.
11. 255. El artículo 495 del Código del Trabajo exige una mayoría de los dos tercios de los votos de los miembros presentes en la asamblea general para asuntos tales como la aprobación de los estatutos del sindicato y su reforma, la fijación de las cuotas, las decisiones relativas a la expulsión de afiliados; una mayoría de votos de los dos tercios de la totalidad de los miembros en las decisiones relativas a la fusión, afiliación a una federación, o disolución de los sindicatos; la mayoría de los votos requeridos para efectuar una huelga debe ser de los dos tercios de la totalidad de los miembros del sindicato o de la sección.
12. 256. En el caso núm. 179 relativo al Japón, el Comité observó que las leyes y la práctica de cierto número de países exigen la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros del sindicato - por lo menos en la primera votación - para ciertos asuntos que afecten la existencia misma de un sindicato (enmiendas en los estatutos y reglamentos, disolución, etc.), pero que no es la práctica normal exigir tal mayoría tratándose de asuntos relativos al funcionamiento normal de un sindicato, tales como las elecciones. En casos como el últimamente señalado, el principio corrientemente aceptado es de que, con tal que todos los miembros activos puedan ejercer libremente su derecho de voto, la simple mayoría de los votos expresados será suficiente, a menos que exista alguna disposición contraria adoptada voluntariamente por el mismo sindicato. Toda desviación de este principio significaría que, en ausencia de un sistema de votación obligatorio, las actividades de un sindicato se verían paralizadas, a menos que hubiera siempre una participación excepcionalmente alta en la adopción de las disposiciones pertinentes, y en esa hipótesis la ley sería de tal carácter que menoscabaría los derechos que tienen las organizaciones según el artículo 3 del Convenio núm. 87.
13. 257. De conformidad con estas consideraciones, el Comité, cuando examinó el presente caso en su reunión de noviembre de 1964, concluyó, con respecto a las mayorías especiales requeridas en el artículo 495 del Código del Trabajo para determinados asuntos a excepción de la declaración de huelga (véase el párrafo 255 anterior), que los requisitos exigidos no implican ninguna injerencia de las autoridades que sea contraria al Convenio.
14. 258. Con respecto al requisito de la mayoría de los dos tercios de los votos de la totalidad de los miembros para que se pueda declarar una huelga, cuyo incumplimiento puede significar inclusive la disolución de un sindicato por las autoridades administrativas, el Comité recordó las conclusiones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, referentes a la aplicación del Convenio núm. 87 por el Gobierno de Honduras, según las cuales las disposiciones legales pertinentes constituyen « una intervención de las autoridades públicas en la actividad de los sindicatos, intervención que tiende a limitar los derechos de estas organizaciones, contra lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio ».
15. 259. Después que el Comité formuló aquella conclusión, el Gobierno ha hecho nuevos comentarios sobre el asunto en la comunicación de fecha 13 de septiembre de 1965.
16. 260. En su comunicación fechada el 13 de septiembre de 1965, el Gobierno sostiene que los requisitos sobre las mayorías especiales no implican « autorización previa » para la formación de una organización ni injerencia en el derecho que tienen de redactar sus estatutos y reglamentos.
17. 261. En la misma comunicación, el Gobierno se refiere a la disposición contenida en el artículo 571 del Código del Trabajo, según la cual se puede ordenar la disolución de un sindicato que haya suspendido ilegalmente el trabajo, a juicio de la autoridad o del funcionario que hizo la declaración de ilegalidad de la huelga. El Gobierno afirma que esto no significa que un sindicato puede ser disuelto por una decisión administrativa, ya que según el artículo 500 corresponde al Ministro de Trabajo y Previsión Social decidir si corresponde recurrir a las disposiciones del artículo 500, 2), d), según las cuales se puede « solicitar de la justicia del trabajo la cancelación de la personería, la disolución y liquidación del sindicato ». La competencia de los tribunales de trabajo sobre esta materia se halla legislada, por otra parte, en el artículo 665. Sin embargo, afirma el Gobierno, existen ciertas discrepancias entre el artículo 500, 2), c), del Código, que permite la suspensión de la personalidad legal de una organización por vía administrativa, y el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), según el cual las organizaciones de trabajadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Pero el Gobierno explica que, como el decreto que aprobó la ratificación del Convenio fué promulgado antes que el Código de 1959 y no ha sido derogado, las disposiciones del Convenio están en plena vigencia, y que no ha habido caso alguno en que el Ministerio haya suspendido la personalidad legal de ningún sindicato.
18. 262. A este respecto, el Comité recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, cuando examinó estas disposiciones en la legislación de Honduras, observó que las contenidas en el artículo 500, 2), c), del Código eran incompatibles con el artículo 4 del Convenio.

Recomendación del Comité

1. 263. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno la importancia que el Consejo de Administración concede a los principios enunciados en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), que ha sido ratificado por Honduras, según el cual las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos y organizar sus actividades, y las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal; a las disposiciones contenidas en el artículo 4, según las cuales las organizaciones de trabajadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa; a las contenidas en el artículo 7, según las cuales la adquisición de la personalidad jurídica no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones contenidas en los precedentes artículos, y a las disposiciones del artículo 8, según las cuales la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio;
   • b) que recuerde la opinión expresada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, según la cual el requisito de la mayoría de dos tercios de los votos de la totalidad de los miembros de un sindicato o de una sección para que pueda declararse una huelga legal no son compatibles con el artículo 3 de dicho Convenio, y que el artículo 500, 2), c), del Código del Trabajo, según el cual el Ministro de Trabajo y Previsión Social puede suspender la personalidad legal de un sindicato al que se acuse de haber violado el Código, no es compatible con el artículo 4 del Convenio;
   • c) que solicite del Gobierno se sirva informar al Consejo de Administración sobre las medidas que piensa tomar para armonizar su legislación relativa a estas materias con las disposiciones del Convenio;
   • d) que exprese la esperanza de que el Gobierno vuelva a examinar la solicitud de reconocimiento de la personalidad jurídica presentada por la organización querellante, a la luz de las consideraciones precedentes.