Rapport définitif - Rapport No. 85, 1966

Cas no 411 (République dominicaine) - Date de la plainte: 19-AOÛT -64 - Clos

1. 214. La queja de la Confederación Latinoamericana de Sindicalistas Cristianos (C.L.A.S.C.) está contenida en una comunicación de 19 de agosto de 1964 y la queja de la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos (C.I.S.C.) en otra comunicación de fecha 20 de agosto de ese mismo año. El 25 de agosto de 1964 la C.I.S.C envió una nueva comunicación con informaciones complementarias. Habiéndose dado traslado de las mismas al Gobierno, éste envió sus respuestas con fecha 16 de noviembre de 1964 y 11 de marzo de 1965. Los alegatos que tiene ante sí el Comité tratan en particular de las disposiciones de la legislación vigente y de su aplicación en la práctica.
2. 215. La República Dominicana ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

216. En su comunicación de 19 de agosto de 1964, la C.L.A.S.C denuncia el encarcelamiento de los dirigentes sindicales cristianos Jesús Caminero, Henry Molina, Porfirio Zarzuela, Rosendo López y otros, con motivo de una huelga general que se había decretado. La comunicación de 20 de agosto de 1964 de la C.I.S.C reitera esta información indicando que han sido detenidos los principales dirigentes de la Confederación Autónoma de Sindicatos Cristianos (C.A.S.C.). En su información complementaria, la C.I.S.C señala que el señor Zarzuela ha sido condenado a pena de prisión, que 40 dirigentes fueron detenidos y que la policía invadió los locales de algunas organizaciones.

1. 217. En su comunicación de 16 de noviembre de 1964 el Gobierno informó que, habiéndosele comunicado la denuncia hecha por estas organizaciones sindicales, ordenó la averiguación de los hechos relacionados con la detención de las personas mencionadas. No habiendo recaído aún sentencia definitiva en los procesos iniciados, en vista de que la audiencia final sólo tendría lugar el 28 de noviembre de 1964, el Gobierno manifestó que enviaría el texto del fallo que se dicte. Mediante su comunicación de 11 de marzo de 1965, el Gobierno envió los textos de la sentencia de fecha 25 de agosto de 1964, y de sus considerandos, dictada contra los Sres. Luis H. Molina Peña, José de Jesús Caminero, Felipe Alcántara Valdez, Juan B. Ramírez Bello y Rosendo López R por la cuarta Cámara Penal del distrito nacional; de la sentencia de 28 de agosto de 1964, y sus considerandos, pronunciada por la Corte de Trabajo, y un certificado en el que se indica que las personas condenadas el 25 de agosto de 1964 habían presentado un recurso de apelación contra la sentencia respectiva.
2. 218. Según surge del texto de la sentencia dictada el 25 de agosto de 1964 por la Cámara Penal, en vista de haberse tenido conocimiento de que varios dirigentes sindicales estaban incitando a los trabajadores a la huelga, se realizaron las investigaciones correspondientes y se los acusó oficialmente de violación de los artículos 103 y 106 del Código Penal (incitación al delito) y de las leyes núms. 5.915 sobre huelga ilegal y 6.132 sobre expresión y difusión de pensamiento. Con fecha 25 de agosto se celebró la audiencia judicial y las partes comparecieron a exponer sus argumentos. El tribunal consideró que de las declaraciones de los inculpados surgía que habían propiciado una huelga ilegal, violando las normas y disposiciones legales mencionadas. Finalmente, en la parte dispositiva del fallo, se los condena por violación de la ley núm. 5.915 sobre huelga ilegal al pago de una multa, habiéndose acogido amplias circunstancias atenuantes en su favor. La ley citada especifica que se consideran ilegales las huelgas que tengan por fundamento causas políticas, las que se funden en razones de pura solidaridad con otros trabajadores y las que se promueven sin cumplir las formalidades del artículo 374 del Código de Trabajo.
3. 219. En la sentencia dictada con fecha 28 de agosto de 1964 por la Corte de Trabajo se ratifica que la huelga en que participaron las personas mencionadas fué realizada sin que se hubieran cumplido los requisitos establecidos en el artículo 374 del Código de Trabajo. Conforme al artículo 373 de este Código, se consideran ilegales las huelgas promovidas en violación del artículo 374, el que establece los procedimientos que deben seguirse antes de declarar una huelga. Según información del Secretario de Estado de Trabajo, no se había cumplido ninguno de los requisitos establecidos en dicho artículo. El 24 de agosto de 1964 las personas inculpadas fueron citadas a la audiencia de calificación de la huelga, pero no se presentaron a la misma. Por lo tanto, y en atención a los antecedentes de hecho y de derecho, se declaró la ilegalidad de la huelga, en la que participó, entre otros, la Confederación Autónoma de Sindicatos Cristianos.
4. 220. El artículo 374 del Código de Trabajo establece que:
5. Para ser declarada la huelga, los trabajadores notificarán por escrito a la Secretaría de Estado de Trabajo una exposición contentiva de los elementos siguientes:
6. 1) que la huelga tiene por objeto la solución de conflicto económico o el propósito de mejorar las condiciones de trabajo;
7. 2) que la solución del conflicto ha sido sometida infructuosamente a los procedimientos de conciliación administrativa y las partes o una de ellas no han designado árbitros o no han declarado oportunamente la designación de éstos, conforme a lo dispuesto en el artículo 636;
8. 3) que la huelga ha sido votada por más del 60 por ciento de los trabajadores de la empresa o empresas de que se trata;
9. 4) que los servicios que la huelga va a comprender no son de la naturaleza de los indicados en el artículo 371 [servicios públicos de utilidad permanente].
10. La huelga no puede declararse sino quince días después, por lo menos, de la fecha de la exposición que los representantes del sindicato hayan notificado a la Secretaría de Estado de Trabajo.
11. ..........................................................................................................
12. En las cuarenta y ocho horas subsiguientes al recibo de la notificación, dicha Secretaría de Estado enviará copia de la misma a la parte patronal.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 221. El Comité observa que se encuentra ante dos aspectos del mismo problema, que en el fondo radica en la legislación vigente sobre los conflictos colectivos y la huelga en la República Dominicana. Uno de ellos es el aspecto penal y el otro es de carácter estrictamente laboral, aun cuando ambos se hallan estrechamente ligados.
2. 222. En lo que se refiere al aspecto laboral, el Comité recuerda que ya en una oportunidad ha tenido que examinar la legislación de la República Dominicana sobre los conflictos colectivos de trabajo y el derecho de huelga. A pesar de ciertas modificaciones introducidas en la misma, el Comité observa que las normas aplicables son básicamente las mismas. En dicha ocasión el Comité había estimado que el efecto cumulativo de las diversas disposiciones aplicables en esta materia, en especial la que dispone que el sindicato, antes de declarar la huelga, debe justificar ante las autoridades gubernamentales el carácter exclusivamente económico del conflicto, disposición que puede confundirse en la práctica con el requisito de una autorización previa gubernamental, entraña un desconocimiento del derecho de huelga, y por lo tanto recomendó al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre la conveniencia de reconsiderar la cuestión.
3. 223. Por otro lado, y precisando aún más sus observaciones sobre la legislación respectiva, el Comité debe señalar que, según el artículo 374 del Código de Trabajo, uno de los requisitos para poder declarar una huelga legal es que una de las partes en el conflicto no haya designado árbitro después del procedimiento de conciliación administrativa. En tal caso, conforme al artículo 636, los árbitros pueden ser designados de oficio, es decir, que en cualquier caso se puede llevar un conflicto al arbitraje. Sin embargo, según parece surgir del artículo 377, sería ilegal una huelga después de haberse iniciado el procedimiento de arbitraje. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 656, una vez dictado el laudo éste produce los efectos de un pacto colectivo y su aplicación es obligatoria. Estas cláusulas, en su conjunto, pueden ser interpretadas en el sentido de prohibir en absoluto el derecho de huelga.
4. 224. El Comité siempre ha señalado que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia, en la medida, pero sólo en la medida, en que afectan el ejercicio de los derechos sindicales, y ha expresado en varias ocasiones que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. A este respecto, el Comité ha recalcado la importancia que atribuye, cuando las huelgas están prohibidas o están sujetas a restricciones, en los servicios esenciales, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y ha señalado que las restricciones deberían ir acompañadas por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en los que los interesados puedan participar en todas las etapas, y que los laudos que se dicten deben ser en todos los casos obligatorios para ambas partes. El Comité aclaró al respecto que estos principios no se refieren a la restricción absoluta del derecho de huelga, sino a la restricción del mismo en los servicios esenciales o en la función pública, en cuyo caso deberían estatuirse garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores.
5. 225. El Comité observa que en una memoria enviada por el Gobierno de la República Dominicana sobre la aplicación del Convenio núm. 87 se manifiesta que todos los requisitos y formalidades que previamente a la declaración de huelga son exigidos a los sindicatos por el Código de Trabajo tienen para la Secretaría de Estado de Trabajo un valor meramente informativo, que le permiten emplear sus buenos oficios a fin de tratar de obtener en forma conciliatoria la solución, pero nunca dichos requisitos son exigidos con miras a que la Secretaría tome decisión alguna sobre el deseo de los trabajadores de ir o no a la huelga o sobre la calificación de la misma, materia que compete exclusivamente a la Corte de Trabajo. Agrega el Gobierno que en ningún caso los trabajadores han sido coartados en su libre determinación de ir a la huelga, aun cuando muchas veces se ha señalado la obligación de ajustarse a las disposiciones procesales establecidas en el Código para que la huelga pueda ser declarada legal.
6. 226. El Comité estima que las disposiciones legales citadas pueden permitir una interpretación según la cual es posible prohibir en todos los casos el ejercicio del derecho de huelga declarando - aun cuando sea por vía judicial - la ilegalidad de la misma. Por otra parte, sería posible considerar que la existencia de disposiciones aparentemente contradictorias sobre el derecho de huelga podría contribuir a crear un estado de confusión.
7. 227. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale nuevamente al Gobierno la conveniencia de reexaminar las disposiciones que rigen en materia de huelga a la luz de las consideraciones expuestas en los párrafos 224 y 226, con el objeto de instituir procedimientos previos a la huelga lo suficientemente sencillos y rápidos, a fin de evitar que los trabajadores se vean en la práctica privados de uno de los medios esenciales de que disponen para lograr sus reivindicaciones.
8. 228. En lo que se refiere al aspecto penal de este caso, el Comité observa que, de acuerdo con la legislación, el hecho de haber promovido una huelga ilegal hace pasibles a los autores de una pena de 15 días a seis meses de prisión, según lo dispuesto en la ley núm. 5.915. A este respecto, el Comité toma nota de que, conforme a la información suministrada por el Gobierno, las personas implicadas han sido condenadas exclusivamente por haber violado esta última ley, habiéndoseles aplicado la pena de multa, teniendo en cuenta amplias circunstancias atenuantes en su favor.
9. 229. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que, al tiempo de tomar nota de que las personas inculpadas no se encuentran detenidas y que se les ha aplicado solamente una pena de multa, llame la atención del Gobierno sobre el hecho de que la naturaleza restrictiva de las disposiciones en materia de huelga y el resultado a que puede conducir el procedimiento que debe seguirse antes de declarar la misma parecen crear la posibilidad de que en todos los casos los huelguistas pueden estar sujetos a sanciones penales, lo que implicaría una violación de lo dispuesto en el Convenio núm. 87 de que « la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas » por el Convenio (párrafo 2 del artículo 8), y en especial el derecho de las organizaciones de trabajadores de « organizar sus actividades y el de formular su programa de acción » (artículo 3).

Recomendación del Comité

1. 230. En todas estas circunstancias, al tiempo que reafirma el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afectan el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale nuevamente al Gobierno la conveniencia de reexaminar las disposiciones que rigen en materia de huelga, a la luz de las consideraciones expuestas en los párrafos 224 y 226 supra, con el objeto de instituir procedimientos previos a la huelga lo suficientemente sencillos a fin de evitar que los trabajadores se vean en la práctica privados de uno de los medios esenciales de que disponen para lograr sus reivindicaciones;
   • b) que al tiempo de tomar nota de que las personas inculpadas no se encuentran detenidas y que se les ha aplicado solamente una pena de multa, llame la atención del Gobierno sobre el hecho de que la naturaleza restrictiva de las disposiciones en materia de huelga y el resultado a que puede conducir el procedimiento que debe seguirse antes de declarar la misma parecen crear la posibilidad de que en todos los casos los huelguistas pueden estar sujetos a sanciones penales, lo que implicaría una violación de lo dispuesto en el Convenio núm. 87 de que « la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas » por el Convenio (párrafo 2 del artículo 8), y en especial el derecho de las organizaciones de trabajadores de « organizar sus actividades y el de formular su programa de acción » (artículo 3).