Rapport définitif - Rapport No. 110, 1969

Cas no 519 (Grèce) - Date de la plainte: 28-AVR. -67 - Clos

1. 47. El Comité ya examinó este caso en sus reuniones de mayo y noviembre de 1967 y noviembre de 1968. En dichas ocasiones presentó informes provisionales que fueron aprobados por el Consejo de Administración en sus reuniones 169.a (junio de 1967), 170.a (noviembre de 1967) y 173.a (noviembre de 1968), respectivamente.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 48. La última vez que examinó este caso, el Comité recordó que se había rogado al Gobierno que indicara si las disposiciones contenidas en el real decreto núm. 280, de 21 de abril de 1967, seguían estando o no en vigor y se sirviera exponer claramente las reglas que, legalmente y en la práctica, rigen el procedimiento seguido ante los tribunales militares, el derecho de los trabajadores de crear las organizaciones que estimen convenientes y el derecho de huelga. Recordó asimismo que también se había rogado al Gobierno que presentara observaciones concretas sobre los alegatos examinados en los párrafos 481 a 483 del 101.er informe del Comité, que se referían, en particular, al hecho de que las autoridades públicas habrían forzado a dirigentes sindicales a renunciar a las actividades que ejercían como tales, a la intervención del Gobierno en la organización de los sindicatos - en particular respecto de la composición de sus órganos directivos - y al hecho de que los sindicatos existentes no serían otra cosa que instrumentos del régimen.
2. 49. Las observaciones formuladas por el Gobierno en respuesta a estas solicitudes de información, observaciones contenidas en tres comunicaciones de fechas 23 y 29 de mayo y 1.° de junio de 1968, se analizaron detalladamente en los párrafos 260 a 278 del 108.° informe del Comité.
3. 50. En esas observaciones el Gobierno declaraba que la promulgación del real decreto núm. 280 no había tenido por efecto suprimir las garantías previstas por la Constitución, sino solamente permitir a las autoridades que dejasen de aplicar algunas de ellas si las circunstancias lo justificaban; que aparte de las organizaciones disueltas, que según el Gobierno estaban controladas por los comunistas, las organizaciones de trabajadores funcionaban normalmente; que los trabajadores tenían derecho a crear las organizaciones que estimaran convenientes; que los sindicatos no estaban « bajo las órdenes directas del Gobierno »; que tenían libertad para convocar asambleas; que el derecho de huelga prácticamente se había restablecido, y que, finalmente, la cuestión de la libertad de prensa sería reglamentada por ley y ya se había levantado la censura a varios periódicos y diarios.
4. 51. Por lo que respecta a los tribunales militares, el Gobierno indicaba que el procedimiento seguido ante estos tribunales es casi idéntico al de los tribunales ordinarios y se basa en los mismos principios (audiencia pública, derechos de la defensa, derecho de apelación).
5. 52. En cuanto a las detenciones efectuadas, el Gobierno afirmaba que no se había detenido a nadie a causa de sus actividades sindicales, y agregaba que, por otra parte, se habían tomado varias medidas de clemencia y se había puesto nuevamente en libertad a varias personas.
6. 53. El Gobierno explicaba luego que el artículo 10 de la Constitución (anterior), relativo a la protección del derecho de libre reunión, se habla puesto nuevamente en vigencia en lo concerniente al ejercicio de ese derecho por parte de los miembros de organizaciones profesionales, lo mismo que el artículo 11, referente a la protección del derecho de asociación «en lo relativo a la satisfacción de intereses profesionales por el libre ejercicio de dicho derecho». El Gobierno declaraba además que el derecho de asociarse de los funcionarios y de los empleados de personas morales de derecho público puede ser objeto de ciertas restricciones y precisaba que a estas categorías de trabajadores les está prohibida la huelga.
7. 54. El Gobierno declaraba, por último, que se había previsto por decreto-ley que los bienes de las organizaciones profesionales disueltas serían devueltos, por decisión de los tribunales de primera instancia, a organizaciones profesionales, federaciones o centros obreros con fines similares.
8. 55. En su reunión de noviembre de 1968 el Comité tuvo también ante sí una comunicación del Gobierno de fecha 30 de octubre de 1968, que contenía una nueva serie de observaciones. Estimando, no obstante, que esta comunicación le había llegado demasiado tarde para poder examinarla a fondo, el Comité decidió aplazar su examen para su reunión siguiente.
9. 56. En esa misma reunión de noviembre de 1968, y sin pronunciarse en ese momento sobre el fondo de la cuestión, el Comité señaló además que las cuestiones a que en este caso se hacía referencia - independencia del movimiento sindical, devolución de los bienes de las organizaciones disueltas, derechos sindicales de los funcionarios, etc. - planteaban muchos problemas en que podían entrar en juego los principios de la libertad sindical y del respeto por parte de Grecia de las obligaciones que emanan de la ratificación por ese país del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
10. 57. A este respecto, el Comité advirtió que, en su informe general, la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la 52.11 reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 1968, había declarado que estimaba existían deficiencias graves en la aplicación por parte de Grecia del Convenio núm. 87 y había observado que las garantías previstas en este Convenio no se habían restablecido todavía. El Comité tomó nota de que la Comisión había lamentado esta situación, « que ponía en peligro ciertos derechos fundamentales de los trabajadores », y había señalado a la atención de la Conferencia el caso de Grecia, expresando la esperanza de que el Gobierno tomara medidas urgentes para garantizar el pleno goce de esos derechos.
11. 58. Finalmente, el Comité tomó nota de que algunos delegados a la 52.11 reunión de la Conferencia habían depositado quejas, en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, respecto de la observancia por parte de Grecia de los Convenios núms. 87 y 98, de que esas quejas se referían a diversos aspectos de los alegatos que se le habían sometido y de que la cuestión del curso que convendría darles sería examinada por el Consejo de Administración en su reunión de noviembre de 1968.
12. 59. En dicha reunión, el Consejo de Administración decidió transmitir esas quejas al Gobierno y rogarle que presentase sus observaciones al respecto antes del 15 de enero de 1969. Tales observaciones han sido enviadas al Director General mediante comunicación de fecha 14 de enero de 1969 del Gobierno helénico, y el Consejo de Administración las tendrá ante sí en su 174.11 reunión.
13. 60. Por lo que atañe a la comunicación del Gobierno de fecha 30 de octubre de 1968, cuyo examen decidió aplazar el Comité, se reiteran en ella las explicaciones ya anteriormente dadas por las autoridades griegas, agregando ciertos detalles.
14. 61. Así, el Gobierno reafirma que el movimiento sindical griego disfruta de completa independencia, que las organizaciones profesionales funcionan libremente conforme a sus estatutos y que los bienes sindicales disfrutan de adecuada protección. Indica nuevamente que los sindicatos pueden convocar asambleas y precisa que muchos de ellos han procedido a la elección de sus nuevos órganos directivos.
15. 62. El Gobierno declara luego que la prensa cotidiana y periódica es libre y no está sometida a la censura, y en lo que se refiere especialmente a la prensa sindical manifiesta que nunca estuvo sometida a la censura.
16. 63. En lo relacionado con la disolución de ciertas organizaciones profesionales, el Gobierno afirma que la sola razón de su disolución está en el hecho de que las organizaciones de que se trata « se habían apartado de sus fines estatutarios y se ocupaban de fines políticos ». Explica que, desde que se volvieron a poner en vigencia los artículos 10 y 11 de la antigua Constitución, no se ha disuelto ningún sindicato.
17. 64. Por lo que concierne a las detenciones efectuadas, el Gobierno declara una vez más que nadie ha sido detenido a causa de sus actividades sindicales y que los 122 sindicalistas detenidos « están detenidos como personas peligrosas para el orden público y la seguridad nacional ».
18. 65. El Gobierno afirma, en fin, que « no es exacto que se haya obligado a sindicalistas a renunciar a sus actividades ».
19. 66. En su comunicación de fecha 30 de octubre de 1968 el Gobierno da los detalles que a continuación van a exponerse. Indica, particularmente, que la nueva Constitución Nacional, « redactada sobre la base de los modelos más progresistas y adaptada a la realidad griega », prevé en su artículo 18 que « los griegos tienen derecho a reunirse pacíficamente y sin armas », y en su artículo 19 que « tienen derecho a asociarse respetando las leyes, las cuales no pueden, sin embargo, someter en ningún caso ese derecho a una autorización previa de las autoridades administrativas ». Manifiesta el Gobierno que, en lo que atañe a las organizaciones profesionales, los artículos 18 y 19 de la Constitución se aplicarán en cuanto entre en vigor la nueva Constitución, esto es, cuando llegue a su fin el procedimiento que se sigue ante el Tribunal de Casación de resultas de los recursos interpuestos contra la validez del referéndum.
20. 67. El Gobierno declara lo siguiente: « Por otra parte, deseosos de adaptar la legislación griega relativa a las organizaciones profesionales a las disposiciones de los convenios internacionales del trabajo y a las sugestiones de la Comisión de Expertos, hemos promulgado el real decreto núm. 667 de 1968, por el que se codifica la legislación vigente en lo que se refiere a las organizaciones profesionales. » Se agrega el texto de dicho decreto a la comunicación del Gobierno.
21. 68. Finalmente, refiriéndose a la competencia de los tribunales militares, el Gobierno se expresa en estos términos: « Tras la promulgación del real decreto de 29 de mayo de 1968, por el que vuelven a ponerse en vigor los artículos 10 y 11 de la Constitución de 1952 en lo que atañe a las organizaciones profesionales, y la ordenanza del Estado Mayor General, se ha dispuesto que los comandantes militares no tienen competencia alguna para intervenir en los asuntos de las organizaciones que persiguen fines profesionales. Por otra parte, se determinó que la ordenanza del Estado Mayor General de fecha 1.° de septiembre de 1967, promulgada en virtud de la ley sobre el estado de sitio, así como todas las demás ordenanzas análogas a ésta dejaban de estar vigentes en cuanto se oponían a la protección constitucional del derecho de las organizaciones profesionales a reunirse y asociarse, suprimiéndose toda competencia de los tribunales militares en la materia. »
22. 69. Hay ciertas cuestiones a que se ha hecho referencia en este caso respecto de las cuales el Comité se encuentra ante declaraciones contradictorias, según provengan de los querellantes o del Gobierno, y sobre las cuales le es difícil pronunciarse. Así sucede especialmente con los alegatos relativos a las detenciones de sindicalistas, a la disolución de organizaciones profesionales, a la libertad de la prensa sindical y a la independencia del movimiento sindical.
23. 70. No obstante, en otros aspectos de la cuestión los elementos de que dispone permiten al Comité, si no llegar a conclusiones definitivas, por lo menos presentar ciertas observaciones. Así sucede particularmente en lo relacionado con los derechos sindicales de los funcionarios y con la devolución de los bienes de los sindicatos disueltos.
24. 71. Hay, por último, otras cuestiones que derivan de una situación aún no estabilizada y sobre la cual el Comité no puede en estos momentos expresar una opinión. Esto concierne en particular a la nueva Constitución griega, cuya aplicación efectiva, según la información de que dispone el Comité, aún no es completa.
25. 72. Por lo que se refiere a las cuestiones mencionadas en el párrafo 69 anterior, y sin entrar en el fondo del asunto, el Comité no cree inútil recordar los principios que siempre le han guiado cuando ha tenido que entender en situaciones análogas.
26. 73. En cuanto a las detenciones de sindicalistas, el Comité desea recordar la importancia que el Consejo de Administración ha dado siempre al principio de que, en todos los casos, comprendidos aquellos en que se acusa a sindicalistas de delitos políticos o de delitos de derecho común que el Gobierno considera no vinculados a sus actividades sindicales, las personas de que se trate sean juzgadas prontamente por una autoridad judicial imparcial e independiente.
27. 74. En lo que atañe a la disolución de organizaciones de trabajadores, el Comité se cree en el deber de insistir en el principio contenido en el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Grecia, según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.
28. 75. En lo tocante a la libertad de la prensa sindical, el Comité desea señalar, como siempre lo ha hecho, que el derecho a expresar opiniones por medio de la prensa o en cualquier otra forma es uno de los elementos esenciales de los derechos sindicales.
29. 76. Finalmente, en lo relacionado con la independencia del movimiento sindical y en cuanto fuere aplicable, el Comité se cree en el deber de recordar los términos de la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35.a reunión (Ginebra, 1952), según la cual « es indispensable preservar en cada país la libertad y la independencia del movimiento sindical, a fin de que este último pueda llenar su misión económica y social, independientemente de los cambios políticos que puedan sobrevenir »; cuando los sindicatos deciden llevar a cabo una acción política permitida por las leyes, deben hacerlo de manera que esa acción no sea de « naturaleza que comprometa la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país », y « cuando los gobiernos se esfuerzan en obtener la colaboración de los sindicatos para la aplicación de su política económica y social, deberían tener conciencia de que el valor de esta colaboración depende, en gran parte, de la libertad y de la independencia del movimiento sindical, considerado como un factor esencial para favorecer el progreso social, y no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos. Tampoco deberían inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato, tomando como pretexto que éste mantiene relaciones, libremente establecidas, con un partido político ».

B. B. Conclusiones del Comité

1. 77. En lo que concierne a las cuestiones a que se refiere el párrafo 70 anterior, y en primer lugar a la de los derechos de sindicación de los funcionarios, el Comité ha tomado nota de la declaración del Gobierno según la cual el derecho de asociarse de los funcionarios y de los empleados de personas morales de derecho público puede ser objeto de ciertas restricciones, y a estas categorías de trabajadores les está prohibida la huelga (véase el párrafo 53 anterior).
2. 78. A este respecto, el Comité desea recordar que el artículo 2 del Convenio núm. 87 consagra el principio de la no discriminación en materia sindical y que la expresión « sin ninguna distinción » que contiene este artículo significa que se reconoce la libertad sindical sin discriminación de ninguna clase debida a la ocupación, al sexo, al color, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad, a las opiniones políticas, etc., no sólo a los trabajadores del sector privado de la economía, sino también a los funcionarios y a los agentes de los servicios públicos en general.
3. 79. En lo relacionado con las restricciones al ejercicio del derecho de huelga, el Comité se cree en el deber de recordar que, si bien puede admitirse que se prohíba la huelga o se la someta a ciertas restricciones, especialmente en la función pública y en los servicios esenciales, es importante que esas restricciones o esa prohibición vayan acompañadas por garantías adecuadas para salvaguardar plenamente los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales, y que para ello se establezcan mecanismos de conciliación y un procedimiento imparcial de arbitraje cuyos laudos sean en todos los casos obligatorios para las dos partes, debiendo además tales laudos, una vez dictados, ser aplicados rápida y totalmente.
4. 80. En lo tocante a la devolución de los bienes de las organizaciones sindicales disueltas, cuestión a que igualmente se hace referencia en el párrafo 70 anterior, el Comité ha tomado nota de la declaración del Gobierno según la cual se ha previsto por decreto-ley que los bienes de las organizaciones de que se trata serán devueltos, por decisión de los tribunales de primera instancia, a organizaciones profesionales, federaciones o centros obreros con fines similares (véase el párrafo 54 anterior).
5. 81. El Comité tomó nota asimismo de que, a este respecto, el Gobierno suministraba los detalles que a continuación se exponen (véanse los párrafos 277 y 278 del 108.° informe). En virtud de la ley obligatoria núm. 434, de 29 de mayo de 1968, se dispone que « los bienes de cada uno de los sindicatos obreros profesionales disueltos en virtud de las disposiciones de la ley sobre estado de sitio por la autoridad militar serán entregados con arreglo al orden siguiente: a) a otra asociación de la misma categoría profesional sita en el mismo lugar, que persiga los mismos objetivos, o en caso de que no exista tal asociación, a otra que persiga objetivos similares: b) en caso de que no exista tal asociación, a la organización profesional local o semejante de grado superior a la que estaba afiliado el sindicato disuelto (federación, centro obrero), o si el sindicato no estaba afiliado a una organización semejante, a la Confederación General del Trabajo de Grecia ». El tribunal de primera instancia del lugar donde tenía su sede el sindicato disuelto es el que decide cuál de las asociaciones que llenan las condiciones antes mencionadas será considerada como sucesora del sindicato disuelto, examinando con tal efecto, en particular, la situación económica de cada una de ellas, « sus posibilidades de realización de los objetivos perseguidos por el sindicato disuelto, así como la similitud de los objetivos que figuran en sus estatutos ».
6. 82. Ya en su primer informe el Comité señaló que la protección de los fondos sindicales contra el abuso que de ellos pueda hacerse era una cuestión que merecía toda su atención. Cuando le han sido presentados casos de embargo o de confiscación de fondos sindicales, el Comité siguió el criterio universalmente aceptado de que, en caso de disolución de una organización, sus bienes deben ser colocados provisionalmente en depósito y repartidos finalmente entre los miembros de la organización disuelta o transferidos a la organización que la sucede.
7. 83. En el caso de que ahora se trata el Comité comprueba que los bienes de los sindicatos disueltos - y disueltos a consecuencia de una medida autoritaria del Gobierno - no han sido repartidos entre sus miembros ni está previsto que lo sean.
8. 84. Por el contrario, una ley promulgada especialmente para esta circunstancia establece que los tribunales de primera instancia entregarán los bienes de los sindicatos disueltos en las condiciones ya indicadas a organizaciones definidas por la ley. Esas organizaciones abarcan el conjunto de la jerarquía de la actual estructura sindical griega, comenzando por el sindicato de base para llegar, de faltar escalones intermedios, a la Confederación General del Trabajo de Grecia, expresamente designada en la ley (véase el párrafo 81 anterior).
9. 85. Cierto es que, según los términos de esta ley, parece considerarse que las organizaciones a que se entregarán los bienes de los sindicatos disueltos son las « sucesoras » de dichos sindicatos. No obstante, le parece al Comité que por esta expresión no hay que entender los sindicatos que de hecho toman únicamente « el lugar » de los sindicatos disueltos, sino aquellos que persiguen los fines para los cuales éstos se constituyeron voluntariamente, y los persiguen con igual espíritu. Ahora bien, por razones que no es posible al Comité determinar con certeza, los sindicatos de que se trata han sido disueltos por acto gubernamental; además, la organización a la cual se entregarán, según la ley, los bienes de los sindicatos disueltos es, en último término, precisamente aquella respecto de la cual se alega que está sometida a las autoridades (véase el párrafo 483 del 101.er informe).
10. 86. Sin pronunciarse definitivamente acerca de este aspecto de la cuestión, el Comité estima que la solución adoptada por el Gobierno puede dar lugar a abusos, y de todas maneras no parece compatible con el principio mencionado en el párrafo 82 anterior.

Recomendación del Comité

1. 87. Por lo que se refiere al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que reafirme la importancia que siempre ha dado al principio de que, en todos los casos, comprendidos aquellos en que se acusa a sindicalistas de delitos políticos o de delitos de derecho común que el gobierno considera no vinculados a sus actividades sindicales, los interesados sean juzgados prontamente por una autoridad judicial imparcial e independiente;
   • b) que insista en la importancia del principio contenido en el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Grecia, según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa;
   • c) que recuerde que el derecho a expresar opiniones por medio de la prensa o de cualquier otra forma es uno de los elementos esenciales de los derechos sindicales;
   • d) que recuerde la importancia que cabe atribuir a la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35.a reunión (Ginebra, 1952), según la cual « es indispensable preservar en cada país la libertad y la independencia del movimiento sindical a fin de que este último pueda llenar su misión económica y social, independientemente de los cambios políticos que puedan sobrevenir »; cuando los sindicatos deciden emprender una acción política permitida por las leyes, deben hacerlo de manera que esta acción no sea « de tal naturaleza que comprometa la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país », y asimismo, « cuando los gobiernos se esfuerzan en obtener la colaboración de los sindicatos para la aplicación de su política económica y social deberían tener conciencia de que el valor de esta colaboración depende, en gran parte, de la libertad y de la independencia del movimiento sindical, considerado como un factor esencial para favorecer el progreso social, y no deberían tratar de transformar el movimiento sindical en un instrumento político y utilizarlo para alcanzar sus objetivos políticos. No deberían tampoco inmiscuirse en las funciones normales de un sindicato, tomando como pretexto que éste mantiene relaciones, libremente establecidas, con un partido político »;
   • e) que recuerde que el artículo 2 del Convenio núm. 87 consagra el principio de la no discriminación en materia sindical y que la expresión « sin ninguna distinción » que contiene este artículo significa que se reconoce la libertad de sindicación sin discriminación ninguna debida a la ocupación, al sexo, al color, a la raza, a las creencias, a la nacionalidad, a las opiniones políticas, etc., no sólo a los trabajadores del sector privado de la economía, sino también a los funcionarios y a los agentes de los servicios públicos en general;
   • f) que recuerde que cuando, especialmente en la función pública y en los servicios esenciales, se prohíba la huelga o se la someta a ciertas restricciones, es importante que esa prohibición o esas restricciones vayan acompañadas por garantías adecuadas para salvaguardar plenamente tos intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales, y que se establezcan para ello mecanismos de conciliación y un procedimiento imparcial de arbitraje cuyos laudos sean en todos los casos obligatorios para las dos partes, debiendo esos laudos, una vez dictados, ser aplicados rápida y totalmente;
   • g) que insista en la necesidad de una protección adecuada de los fondos sindicales y recuerde a este respecto al criterio universalmente aceptado de que, en caso de disolución de una organización, sus bienes deben ser colocados provisionalmente en depósito y finalmente repartidos entre los miembros de la organización disuelta o transferidos a la organización que la sucede, en el sentido en que debe entenderse esta expresión y que ha sido precisado en el párrafo 85 anterior.