Rapport définitif - Rapport No. 137, 1973

Cas no 687 (Colombie) - Date de la plainte: 24-NOV. -71 - Clos

1. 69. El Comité examinó este caso en su reunión de marzo de 1972, cuando presentó al Consejo de Administración un informe que figuraba en su 130.° informe, recomendando al Consejo de Administración, de conformidad con el procedimiento establecido, que examinara este informe en su 186.a reunión (2-3 de junio de 1972). Habiéndose recibido una comunicación de la organización querellante, fechada el 25 de enero de 1972, en la que se aportaban informaciones adicionales sobre el asunto, así como una comunicación de la Confederación Mundial del Trabajo, en la que solicitaba que se diera nuevamente traslado del caso al Comité, el Consejo de Administración decidió en su reunión de junio de 1972 postergar el examen del mismo.
2. 70. La nueva comunicación de la CLAT fue transmitida al Gobierno, el que presentó sus observaciones con fecha 1.° de febrero de 1973.
3. 71. Colombia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 72. La queja original de la CLAT se había formulado en un telegrama de fecha 24 de noviembre de 1971. Habiendo sido transmitida al Gobierno, éste presentó sus observaciones mediante una comunicación de fecha 6 de diciembre de 1971, confirmada por comunicación de fecha 18 de enero de 1972.
2. 73. Los querellantes habían alegado que el Gobierno colombiano ha "prohibido rotundamente" la reunión en territorio colombiano del Sexto Congreso de la CLASC, y pidieron la intervención de la OIT para esclarecer la actitud del Gobierno colombiano "profundamente atentatoria a los derechos de los trabajadores".
3. 74. En su respuesta, el Gobierno afirmaba no haber negado jamás a la CLASC la autorización para reunirse en Bogotá, y explicaba que no ha sido posible atender la petición de autorizar la celebración del congreso por haber sido presentada por una organización - la Confederación General del Trabajo - que, por no tener personalidad jurídica, no estaba habilitada para realizar dicha gestión. Indicaba seguidamente que, para solucionar este impedimento legal, el Gobierno había apoyado la sugerencia del presidente de la Confederación General del Trabajo de que el congreso se celebrase bajo el patrocinio de la Acción Sindical Antioqueña, pero que esta propuesta no fue atendida. Para terminar, el Gobierno declaraba que no estaba en condiciones de conceder la cuantiosa ayuda financiera solicitada para la organización del congreso, por no existir créditos presupuestarios para ello, por una parte, y por la imposibilidad de proceder a transferencias presupuestarias a tales efectos al no gozar la Confederación General del Trabajo de personería jurídica, por otra.
4. 75. El Gobierno incluía en su respuesta el texto de una comunicación dirigida por el Ministro del Trabajo al presidente de la Confederación General del Trabajo, Sr. Jairo Gutiérrez, cofirmante de la queja en calidad de presidente del Sexto Congreso de la CLASC.
5. 76. En esta comunicación, el ministro se expresa en los siguientes términos: "Invocando su calidad de presidente de la organización sindical denominada Confederación General del Trabajo, ha comunicado usted a este despacho que, en noviembre próximo, se reunirá en esta capital, del 21 al 27, el VI Congreso continental de trabajadores de la Confederación Latinoamericana Sindical Cristiana (CLASC). En el mensaje de referencia usted manifiesta también que... la realización del evento proyectado tendrá para su organización un costo en el orden de los cuatro millones de pesos colombianos, razón por la cual, en nombre de la Confederación General del Trabajo, usted solicita que el suscrito Presidente de la República (estudie] la posibilidad de conceder un auxilio inmediato de un millón de pesos con destino al congreso internacional mencionado. Al ratificar su petición de auxilio económico expresa usted que "conociendo, como lo sabemos, los apremios fiscales que afectan los ministerios al finalizar la vigencia de cada año", le solicitamos muy respetuosamente gestionar una autorización de traslados, si no hubieren partidas disponibles en el ministerio de su digno cargo."
6. 77. "En respuesta a su petición" -prosigue la comunicación del Ministro- "me permito consignarle lo siguiente: el jefe de la División Departamental del Trabajo y Seguridad Social de Antioquia... remitió a la jefatura de la División de Relaciones Colectivas de este Ministerio la documentación relacionada con la Constitución de una organización sindical en formación de tercer grado distinguida con el nombre de "Confederación General del Trabajo", con domicilio principal en la ciudad de Bogotá D.E y con un radio de acción en todo el territorio nacional. La aludida documentación fue estudiada por la Sección de Reglamentación y Registros sindicales de la División de Relaciones Colectivas de Trabajo de este ministerio, y en el curso de su análisis pudo constatar algunas irregularidades de fondo que impidieron la continuación del trámite previsto en el capitulo III del titulo I del Código Sustantivo del Trabajo. Como corolario de estas deficiencias, el jefe de la Sección de Reglamentación y Registros Sindicales de este ministerio, después de hacer una discriminación de ellas actuando en armonía con lo dispuesto por el Código Sustantivo del Trabajo, dictó el correspondiente auto de observaciones... que a continuación se transcribe: devolver, por el conducto de la División Departamental del Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, la documentación en referencia para que los interesados corrijan los errores puntualizados en la presente providencia para los efectos legales".
7. 78. "Los presupuestos que se acaban de exponer conllevan necesariamente a concluir que la Confederación General del Trabajo es una organización que actualmente se encuentra tramitando su solicitud de reconocimiento de personería jurídica, es decir, que no goza de la plenitud de los derechos que la legislación consagra en favor de las asociaciones de trabajadores que tienen vigente su personería jurídica. Por consiguiente, mientras no se produzca el respectivo acto administrativo que le reconozca la personería jurídica y apruebe sus estatutos no puede actuar como tal ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalan, ni ejercitar los derechos que le corresponden, ya que así lo enseña el artículo 372 del Código Sustantivo de Trabajo".
8. 79. "Por otra parte," -continúa la comunicación del ministro el artículo 2 del decreto 35, de 20 de enero de 1956, que subrogó el artículo 5 del decreto ejecutivo núm. 2655, de 8 de septiembre de 1954, prescribe: para que una o más confederaciones puedan convocar la reunión de un congreso sindical, se requiere que en el momento de la convocatoria estén funcionando legal y normalmente, requisito que, como ya se ha expresado, no reúne hasta el momento la Confederación General del Trabajo. De lo expresado se deduce que actualmente la Confederación General del Trabajo está inhabilitada legalmente para promover, organizar y ejecutar un congreso de la magnitud del proyectado en su carácter de organización sindical de tercer grado, reconocida como tal por el Gobierno nacional, y como entidad representativa de una parte de la clase trabajadora colombiana."
9. 80. La comunicación del Ministro prosigue en los términos siguientes: "En cuanto a la petición de auxilio monetario para hacer viable la solicitud del proyectado congreso sindical internacional, este despacho, no obstante que en su concordancia con lo preceptuado por el artículo 428 del citado Código Sustantivo del Trabajo, está obligado a propiciar la reunión de congresos sindicales, de acuerdo con la reglamentación que estime conveniente, considera pertinente manifestarle que no está en capacidad de disponer la entrega de la partida demandada porque, además de no contar con ella en el presupuesto, no podría legalmente gestionar el factible traslado de fondos para auspiciar un congreso que ha sido promovido, gestionado y organizado por una entidad que hasta la fecha, por encontrarse en formación, carece de la indispensable personería jurídica que justifique una erogación no prevista en el presupuesto."
10. 81. "Sin embargo," -concluye la comunicación del Ministro- "y a pesar de los impedimentos de carácter legal y económico expuestos en los párrafos precedentes, aprovecho la oportunidad para manifestarle que el Gobierno nacional registraría con suma complacencia que el evento sindical internacional que se ha proyectado se realice bajo la directa responsabilidad de la Acción Sindical Antioqueña, como acertadamente lo sugiere usted en su mensaje del 2 de octubre de 1971. Así, el país serviría de escenario a un congreso sindical que, por la categoría de sus integrantes, la representación de que están investidos y por la pluralidad de las regiones de que provienen, aportarían valiosas conclusiones en la historia del sindicalismo colombiano, la cual se halla en perfecta armonía con uno de los postulados esenciales de la política social en que está empeñado el Gobierno nacional y que consiste en estimular el ejercicio del derecho constitucional de asociación con el consiguiente uso de las facultades que nuestra legislación positiva confiere a las organizaciones sindicales existentes en la República para procurar así el mantenimiento de la paz social como base fundamental del progreso de la nación."
11. 82. Al examinar en su reunión de marzo de 1972 los elementos de que disponía el Comité dedujo que la petición de autorización de reunir el Sexto Congreso de la CLASC en Bogotá emanaba de una organización nacional colombiana en vías de formación, que, por este motivo, no gozaba aún de la personería jurídica. Según la legislación colombiana, para poder organizar un congreso, la confederación organizadora debía funcionar "legal y normalmente" en el momento de la convocatoria. Señaló el Comité que parecía que la Confederación General del Trabajo se hacia cargo del impedimento jurídico ante el que se encontraba para organizar el congreso, pues ella misma sugirió -como señalaba el Gobierno- que se organizara el congreso bajo el patrocinio de la Acción Sindical de Antioquia, que gozaba de personería jurídica. También indicó el Comité que parecía colegirse que, lejos de formular objeciones a esta sugerencia, el Gobierno la aceptó sin reservas, y se ignoraba el motivo por el cual no se adoptó en definitiva esta solución.
12. 83. En vista de lo que precede, el Comité estimó que no se había demostrado que la reunión del Sexto Congreso de la CLASC en Bogotá había sido prohibida por las autoridades colombianas, y recomendó al Consejo de Administración que decidiera que el caso no requiere un examen más exhaustivo.
13. 84. Según se señalara más arriba, habiendo recibido nuevos elementos de información el Consejo de Administración decidió postergar el examen del caso.
14. 85. Mediante su comunicación de 25 de marzo de 1972, la CLAT envía un relato detallado de los hechos, que se resume a continuación. Más de 100 sindicatos con personería jurídica, afiliados a cinco federaciones regionales y nacionales, también con personería jurídica, apoyaron la realización del VI Congreso de la Confederación Latinoamericana Sindical Cristiana, a celebrarse en Bogotá en noviembre de 1971, conforme lo había decidido en octubre de 1970 el XII Consejo Latinoamericano de Trabajadores. Importantes organizaciones sindicales colombianas no afiliadas a la CLASC también dieron su apoyo a la realización de este Congreso. El 1.° de mayo de 1971, cinco federaciones con personería jurídica y siete comités regionales sindicales, así como cien sindicatos, constituyeron la Confederación General del Trabajo, que se afilió a la Confederación Mundial del Trabajo y a la CLASC. La CGT y otras organizaciones sindicales procedieron a constituir 15 comisiones de trabajo para preparar la realización del Congreso, bajo la dirección de la comisión organizadora de la CLASC. Del 11 al 15 de agosto de 1971 una comisión de la CLASC, acompañada por Jairo Gutiérrez, presidente de la CGT, visitó a distintas autoridades colombianas para comunicarles la decisión de realizar el VI Congreso de dicha organización en Colombia, informarse sobre los trámites legales a llenar y solicitar del Gobierno las facilidades del caso.
15. 86. Siguen diciendo los querellantes que el Presidente de la República había concedido por telegrama una audiencia a la comisión, ratificada 24 horas antes de la fecha respectiva. Sin embargo, cuando los miembros de la comisión se presentaron a la cita se les notificó que el Presidente no podía recibirlos con motivo de graves problemas de orden nacional. Sin embargo, pudieron entrevistarse con el Secretario General de la Presidencia, el Ministro del Trabajo, el Viceministro del Trabajo y el Secretario General y Ministro Encargado de Relaciones Exteriores, encontrándose ausente el Ministro titular. Todos ellos manifestaron que el Gobierno daría todas las facilidades para celebrar el Congreso. Un mes después, el 27 de septiembre de 1971, ante la insistencia de la CGT, la Secretaría de la Presidencia envió el siguiente cable: "Lo que el Gobierno puede hacer y hará es otorgarles plenas garantías para la reunión VI Congreso CLASC que como es de esperarse habrá de efectuarse con rigurosa sujeción a los mandatos legales."
16. 87. Para esta misma fecha, continúan los querellantes, el Secretario General y Ministro encargado de Relaciones Exteriores, en conversación telefónica con el presidente de la CGT, informó que se habían dado instrucciones para que fueran otorgadas las visas solicitadas por los delegados de algunos países que necesitan visas para entrar en Colombia. Posteriormente, el 7 de octubre de 1971 se comunicó al presidente de la CGT que se habían dado instrucciones a la Aduana Interior de Bogotá para entregar los documentos, libros, etc. a ser distribuidos entre los participantes en el Congreso, previa revisión y aforo, debiendo el presidente comprometerse a presentar a la Aduana, después del Congreso, constancias firmadas de que tal material había sido obsequiado a los participantes.
17. 88. Señalan los querellantes que la comisión organizadora del Congreso, examinando el cable de la Secretaria de la Presidencia y constatando que en Colombia existía el estado de sitio (que impedía la posibilidad de realizar reuniones sin autorización previa de las autoridades militares), comprendió que aunque formalmente se ofrecían garantías, en realidad las leyes vigentes obstaculizaban la celebración del Congreso. Según los querellantes, a pesar de que el Viceministro de Relaciones Exteriores había manifestado que se darían las visas, los funcionarios subalternos de ese Ministerio no las otorgaban. Asimismo, sostienen que los trámites aduaneros constituían una traba más que una facilidad para la entrega de la documentación.
18. 89. Ante esta situación, continúan los querellantes, en la segunda semana de octubre de 1971 una misión integrada por un dirigente de la CLASC y por dirigentes sindicales colombianos visitó al Secretario General de la Presidencia, quien en lugar de recibirlos transmitió un mensaje según el cual "el Gobierno estaba estudiando la situación". Por su parte, el Jefe de Visas del Ministerio de Relaciones Exteriores manifestó que tenia órdenes de no otorgar las visas. La misión pidió una entrevista al secretario General y Ministro Encargado de Relaciones Exteriores, quien no quiso recibirla manifestando que ya había dado órdenes para que se otorgaran las visas. Ante la insistencia de los miembros de la misión, el Secretario General finalmente los recibió y en esa oportunidad declaró que el Gobierno había dado órdenes para que no se realizara el Congreso. Por su parte, el Viceministro del Trabajo les manifestó que había obstáculos para la realización del Congreso debido a presiones exteriores. Finalmente, se comunicó personalmente al presidente de la CGT y a la comisión que el Gobierno no autorizaba la realización del Congreso, que los delegados extranjeros no podían entrar al país y que se aplicaría la ley de estado de sitio.
19. 90. Terminan diciendo los querellantes que la CGT nunca pidió autorización para realizar el Congreso, que nunca se manifestó que se trataba de una reunión de la CGT, que en todo momento se expresó claramente que el Congreso era de la CLASC y que carece de todo fundamento argumentar que se negó su realización porque la CGT carecía de personería jurídica, ya que esta organización sólo actuaba en apoyo del mencionado Congreso.
20. 91. En su respuesta a esta comunicación de la CLAT el Gobierno señala que la relación cronológica que se ofrece carece de pruebas e ignora el régimen legal de Colombia y cuanto corresponde a los altos intereses del país. Manifiesta el Gobierno que no se quiso desautorizar la reunión del Congreso, y que la misión de la CLASC fue recibida por distintas autoridades. Se advirtió, sin embargo, que se esperaba que el Congreso se efectuara con rigurosa sujeción a las disposiciones legales. En efecto, continúa el Gobierno, Colombia se hallaba en ese tiempo en estado de sitio, y de acuerdo con la Constitución y las leyes vigentes, correspondía al Gobierno tomar todas las medidas necesarias para mantener el orden y la paz. Por consiguiente, el Gobierno podía postergar o suspender cualquier reunión, inclusive de Asambleas y Concejos departamentales y municipales, si así convenía a los altos intereses nacionales. El eventual Congreso no fue desconocido, pero se estimó que no era prudente su realización durante el estado de sitio. No existe una excepción dentro del estado de sitio en lo que concierne a las reuniones sindicales y no cabe referirse a la condenación de un gobierno cuando éste, en cumplimiento de las leyes, considera que debe prohibir una reunión bajo el estado de sitio.
21. 92. Concluye el Gobierno diciendo que la libertad y los derechos sindicales no han sido atropellados. En el orden de las prelaciones del proceso gubernamental están primero los altos intereses de paz y orden. "Cuando se establece en la Constitución que el derecho de reunión tiene limitaciones dentro del estado de sitio, no es porque Colombia haya establecido este sistema. Es una situación que se rige por las leyes y por las demás instituciones jurídicas."

B. B. Conclusiones del Comité

1. 93. En presencia de estos nuevos elementos de información, el Comité observa que los trámites preparatorios del VI Congreso de la CLASC parecen haberse desarrollado con varias alternativas, pasando de una situación de apoyo por parte de diversas autoridades nacionales, a una prohibición final de dicho Congreso. En efecto, en un primer momento los representantes de la CLASC y el presidente de la CGT fueron recibidos por dichas autoridades, que les aseguraron que el Gobierno daría facilidades para la celebración del Congreso. Las dificultades parecen haber surgido a partir de octubre de 1971, especialmente en lo que concierne al otorgamiento de las visas a los delegados extranjeros y con respecto a la CGT, por carecer esta organización de personería jurídica. Finalmente, la celebración del Congreso fue prohibida. De las informaciones enviadas por al Gobierno resulta ahora que en determinado momento éste declaraba favorecer la reunión, aun cuando no aceptaba que fuese organizada por la CGT, por no poseer personería jurídica, mientras que en su última comunicación explica que el Congreso se prohibió por estimarse que no era prudente su realización durante el estado de sitio. Resultaría, por lo tanto, que aunque el Congreso hubiera sido preparado con el patrocinio de otra organización con personería jurídica, su celebración habría resultado imposible debido a una decisión tomada por las autoridades en virtud del estado de sitio.
2. 94. El Comité ha señalado en varias ocasiones que las medidas de carácter político, como el estado de sitio, son cuestiones que escapan a su competencia, salvo en cuanto a los efectos que pudieran tener sobre los derechos sindicales. En este caso, los efectos han sido de restringir el derecho de reunión de una organización sindical internacional. No cabe duda de que un gobierno puede restringir el derecho de reunión en general, inclusive de los sindicatos, durante el estado de sitio, a fin de asegurar el orden público. Sin embargo, en el presente caso la posición del Gobierno en lo que concierne a los motivos por los que se prohibió el VI Congreso de la CLASC, no resulta muy clara. En efecto, el estado de sitio parece haberse declarado el 27 de febrero de 1971, es decir, que ya existía cuando se iniciaron las gestiones con vistas a la realización del Congreso, pero se decidió prohibirlo invocando tal motivo sólo a último momento cuando faltaba poco tiempo para su celebración, en noviembre de 1971. A su vez, tampoco resulta clara la razón por la cual la CLASC continuó con su propósito de realizar el Congreso en Colombia, sabiendo que estaba en vigencia el estado de sitio.
3. 95. Según ya manifestara el Comité en un caso anterior, las reuniones sindicales de carácter internacional pueden dar lugar a problemas especiales, no sólo por la nacionalidad de los participantes, sino también en relación con la política y los compromisos internacionales del país en que han de celebrarse. En atención a los mismos, el gobierno de un país podría considerar necesaria la adopción de medidas restrictivas, fundándose para ello en ciertas circunstancias especiales existentes en un momento determinado. Tales medidas podrían, en vigor, justificarse en casos excepcionales, en atención a situaciones particulares y siempre que se ajusten a las normas vigentes en el país. Pero no deberían poder aplicarse con carácter general en contra de determinadas organizaciones sindicales sin que existan suficientes motivos que en cada caso fundamenten las decisiones del gobierno, tales como peligros reales que pudieran surgir en el campo de las relaciones internacionales de un Estado o la seguridad y el orden públicos. De lo contrario quedaría seriamente limitado el derecho de reunión, cuyo ejercicio también debe ser reconocido a las organizaciones internacionales.

Recomendación del Comité

1. 96. En estas circunstancias, bajo reserva de las consideraciones expuestas en los párrafos 94 y 95, sobre las cuales desea llamar la atención, y teniendo en cuenta que el VI Congreso de la CLASC se ha realizado mientras tanto en otro país, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que carece de objeto continuar con el examen de este caso.