Rapport intérimaire - Rapport No. 138, 1973

Cas no 719 (Colombie) - Date de la plainte: 19-AOÛT -72 - Clos

1. 55. La queja de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FITT) está contenida en dos comunicaciones de fecha 19 y 21 de agosto de 1972. La queja del Sindicato Nacional de Trabajadores de Avianca (SINTRAVA), de la Asociación Colombiana de Mecánicos de Aviación (ALMA) y de la Asociación de Auxiliares de Vuelo (ACAV) figura en una comunicación de fecha 26 de agosto de 1972. Mediante una comunicación de fecha 5 de septiembre de 1972, la FITT solicitó que su queja y la de las mencionadas organizaciones colombianas fueran consideradas como una sola queja. La FITT y el SINTRAVA enviaron informaciones complementarias mediante dos comunicaciones de fecha 9 y 23 de abril de 1973, respectivamente.
2. 56. El Gobierno sólo envió hasta el momento, con fecha 19 de febrero de 1973, sus observaciones sobre las quejas originales de las cuatro organizaciones.
3. 57. Colombia no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 58. Los querellantes indican que el 26 de junio de 1972 las organizaciones SINTRAVA, ACMA y ACAV presentaron un pliego de peticiones a la Empresa Aerovías Nacionales de Colombia (AVIANCA), y que esta última contestó mediante un contrapliego en el que se proponía la supresión de diversos beneficios adquiridos por medio de convenios colectivos anteriores, así como la adopción de un reglamento interno perjudicial para los trabajadores. AVIANCA habría seguido una política de persecución sindical consistente en el despido de dirigentes y otros trabajadores, y se mantuvo intransigente en la negociación colectiva, al punto de romper las conversaciones después de trece reuniones, sin aceptar ninguna de las peticiones de los trabajadores. En vista de lo anterior, los trabajadores resolvieron no trabajar tiempo suplementario, hasta que AVIANCA modificara su actitud y negociara de buena fe.
2. 59. Continúan diciendo los querellantes que AVIANCA acusó a los trabajadores de sabotaje, lo que motivó que el Ministro de Trabajo, sin investigación previa, suspendiera la personería jurídica de las tres organizaciones y decidiera la congelación de los fondos sindicales. Simultáneamente, la fuerza pública irrumpió en los aeropuertos, lo cual dio lugar a un cese de actividades por parte del personal, y luego a su retiro de los centros de trabajo. La empresa, por su parte, suprimió ciertos servicios de transporte. El 16 de agosto de 1972 el Ministro de Trabajo declaró la ilegalidad de la suspensión parcial de actividades, autorizando a AVIANCA a despedir a dirigentes y trabajadores. El número total de trabajadores despedidos fue de 400, además de todos los dirigentes de las tres organizaciones. Concluyen los querellantes manifestando que AVIANCA y el Ministerio de Trabajo estaban tratando de negociar con trabajadores que cuentan con la confianza de la empresa, los cuales habían sido expulsados del SINTRAVA por malos manejos de los fondos sindicales y por estar en connivencia con Los empleadores; que la fuerza pública impide las reuniones de los trabajadores; que AVIANCA ha desatado toda clase de presiones morales y materiales contra los trabajadores; y que la ley colombiana no permite a los empleadores presentar pliegos de peticiones a los trabajadores.
3. 60. En su respuesta el Gobierno señala que después de haberse denunciado el convenio colectivo vigente, tanto por parte del SINTRAVA como de la empresa, se llevaron a cabo negociaciones que no tuvieron resultados positivos. No habiéndose llegado a un acuerdo, las tres organizaciones sindicales llevaron a cabo el denominado "plan tortuga", con el que se obstaculizaba diariamente la prestación de un servicio público tal como lo es el transporte, la distribución de correo aéreo, etc., a pesar de que la Constitución Nacional prohíbe la huelga en los servicios públicos y de que el artículo 430 del Código del Trabajo la prohíbe expresamente en el transporte por tierra, agua y aire. El "plan tortuga" consistía en trabajar menos y despacio, disminuyendo intencionalmente el ritmo de trabajo. El artículo 60 del código del Trabajo prohíbe disminuir intencionalmente el ritmo de ejecución del trabajo, suspender labores, promover suspensiones intempestivas del trabajo o excitar a su declaración o mantenimiento, y el artículo 62 señala como justa causa para despedir a un trabajador o dar por terminado su contrato de trabajo, el deficiente rendimiento en el trabajo.
4. 61. Prosigue el Gobierno indicando que el Ministerio del. Trabajo intervino para tratar de convencer a los dirigentes sindicales que los trabajadores debían cumplir con sus obligaciones, a fin de poder negociar el pliego de peticiones. Aunque los sindicatos manifestaron que no se trataba de un "plan tortuga", sino que los trabajadores se habían negado a trabajar horas suplementarias, el 11 de agosto de 1972 los representantes de las organizaciones invitaron a todos los trabajadores de AVIANCA a contribuir a la normalización de las tareas de la empresa. La empresa inclusive denunció ciertos hechos graves que ponían en peligro la vida de pasajeros y tripulantes.
5. 62. Al mismo tiempo, declara el Gobierno, el Jefe de la Sección de Auditoria sindical del Ministerio de Trabajo solicitó al Secretario General del Ministerio la suspensión de la personería gremial de las tres organizaciones, por haberse comprobado el manejo irregular de fondos sindicales durante las inspecciones que se realizaron en tales organizaciones. Según se desprende de las informaciones del Gobierno, las irregularidades se habían constatado en lo que concierne a diferentes ejercicios financieros. En el caso de una de las organizaciones, las últimas cuentas presentadas al Ministerio correspondían al periodo finalizado en junio de 1960, a pesar de que conforme a la ley existe la obligación de presentar tales cuentas todos los semestres. A raíz de lo anterior, el 15 de agosto de 1972 el Ministro suspendió la personería jurídica de los tres sindicatos.
6. 63. A partir del 15 de agosto de 1972 los trabajadores comenzaron un movimiento de huelga, que fue declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo. Por consiguiente, la empresa quedó en libertad para despedir a los trabajadores que persistieran en el paro, dejándose también sin efecto la protección especial contra el despido de que gozan los dirigentes sindicales. En vista de que la huelga había sido declarada por las organizaciones sindicales, se ratificó la suspensión de las respectivas personerías jurídicas, conforme al artículo 450 del código del Trabajo.
7. 64. Continúa manifestando el Gobierno que el 29 de agosto de 1972 los presidentes de los tres sindicatos pidieron al Ministro de Trabajo que levantara la suspensión de las personerías jurídicas, poniendo a disposición del Ministerio todos sus libros y documentos y declarándose conformes con que durante la revisión de los mismos se mantuvieran congelados los fondos sindicales, "con lo cual se garantiza el control de las autoridades sobre su administración y manejo". El mismo día se levantó la suspensión de las personerías jurídicas, y después de varias intervenciones de las autoridades laborales se inició la etapa conciliatoria en la discusión del pliego de peticiones, que duró hasta el 29 de septiembre de 1972. No habiéndose llegado a un acuerdo, el Ministerio procedió a convocar un tribunal de arbitramento conforme a lo previsto en la ley 48 de 1968, que establece que serán sometidas a arbitramento obligatorio los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos y que no hubieran podido resolverse por arreglo directo o por conciliación. El laudo dictado por el tribunal fue publicado el 21 de diciembre de 1972, y a pedido de las partes el tribunal aclaró varias de las cláusulas del mismo el 2 de febrero de 1973.
8. 65. El Gobierno concluye aclarando, entre otras cosas, que AVIANCA no es una empresa del Estado, sino una sociedad anónima particular, que el Gobierno nunca trató de eliminar a los sindicatos implicados, sino que tuvo que tomar ciertas medidas porque los mismos habían violado la legislación, y que no se trataba de una restricción del derecho de huelga, sino de una reglamentación del mismo para evitar que se perjudique la prestación de un servicio público.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 66. De las informaciones disponibles, el Comité observa que en este caso se plantean principalmente tres problemas en lo que concierne a la libertad sindical: el control de los fondos sindicales y su congelación por la autoridad administrativa, la suspensión de la personería jurídica de los sindicatos por vía administrativa y la restricción del derecho de huelga.
2. 67. En lo que se refiere a los fondos sindicales, el Comité ha observado ya anteriormente que generalmente las organizaciones sindicales parecen aceptar que las disposiciones legislativas que establecen, por ejemplo, la presentación anual de estados financieros a las autoridades, en la forma prescrita en la ley, y el suministro de otros datos acerca de cuestiones que no parezcan claras en dichos estados financieros, no constituyen en si una violación de la autonomía sindical. Sin embargo, en lo que concierne a otras medidas de control administrativo, tales como pericias contables e investigaciones, el Comité ha estimado que deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, cuando existan circunstancias graves que así lo justifiquen, como por ejemplo, en el caso de presuntas irregularidades resultantes de la presentación anual de estados financieros o denunciadas por los afiliados, a fin de evitar toda discriminación entre las organizaciones y el peligro de una intervención desmedida, por parte de las autoridades, que pudiera entorpecer el ejercicio por los sindicatos del derecho de organizar libremente su administración, y también para evitar una publicidad perjudicial que podría ser injustificada y la revelación de informaciones que pueden tener carácter confidencial.
3. 68. En el presente caso, las inspecciones efectuadas por la autoridad administrativa en la contabilidad sindical parecen haber estado relacionadas directamente con la participación de las tres organizaciones sindicales en el conflicto colectivo que se desarrolló en la empresa AVIANCA. En efecto, de las informaciones enviadas por el Gobierno se desprende que varias de las irregularidades comprobadas por el servicio competente se refieren a períodos financieros bastante anteriores y podrían haber justificado la adopción de ciertas medidas, según la legislación, en las oportunidades respectivas.
4. 69. Por otra parte, y esto lleva al segundo problema señalado, a raíz de tales irregularidades las autoridades administrativas decidieron suspender las personerías jurídicas de los tres sindicatos interesados. Tal medida, según ya lo señalaba el Comité, no es compatible con el principio según el cual las organizaciones sindicales no deben estar sujetas a suspensión por vía administrativa. Esta observación también se aplica a la decisión por la cual la autoridad administrativa ratificó la suspensión de las personerías jurídicas, en virtud del artículo 450 del Código del Trabajo, al declararse ilegal la huelga en la empresa AVIANCA.
5. 70. El Comité estima que si las autoridades administrativas encuentran, en las circunstancias descritas en el párrafo 13, que se habían cometido ciertas irregularidades en la administración de los fondos sindicales, deberían comunicarlo a las autoridades judiciales a fin de que examinen el caso y apliquen las sanciones que eventualmente se justifiquen de acuerdo con la legislación. En efecto, no sólo para garantizar un procedimiento imparcial y objetivo, y para asegurar los derechos de defensa (que sólo pueden ser garantizados plenamente en un procedimiento judicial normal), sino también para evitar el peligro de que las medidas adoptadas por las autoridades administrativas parezcan arbitrarias, resulta importante que el control de las actividades- internas de un sindicato y la adopción de medidas de suspensión o disolución queden en manos de las autoridades judiciales.
6. 71. En lo que se refiere a los alegatos relativos al derecho de huelga, el Comité ha señalado en forma constante que los mismos no escapan a su competencia en la medida en que afectan el ejercicio de los derechos sindicales. El Comité también ha considerado que tal derecho constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales. En el presente caso, los trabajadores interesados no han gozado del derecho de huelga en vista de que la legislación los considera como pertenecientes a un servicio público, en el que los conflictos colectivos deben resolverse por arbitraje obligatorio, no admitiéndose el recurso a la huelga.
7. 72. Si bien en repetidas ocasiones el Comité ha señalado que, cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados como esenciales, tal restricción debería ir acompañada de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, el Comité también ha opinado que este principio podría quedar desvirtuado si se tratara de declarar ilegal una huelga en las empresas que no prestaran un servicio esencial en el sentido estricto del término.

Recomendación del Comité

1. 73. En estas circunstancias, y sobre el caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que tome nota de que el conflicto colectivo en la Empresa Aerovías Nacionales de Colombia (AVIANCA) ha quedado solucionado;
   • b) que señale a la atención del Gobierno los principios y las consideraciones que figuran en los párrafos 67, 69, 70, 71 y 72, y en particular;
   • i) en lo que concierne a ciertas medidas de control administrativo de las finanzas sindicales, tales como pericias contables e investigaciones, que las mismas deberían aplicarse únicamente en casos excepcionales, cuando existan circunstancias graves que así lo justifiquen, como, por ejemplo, en el caso de presuntas irregularidades resultantes de la presentación anual de estados financieros o denunciadas por los afiliados, a fin de evitar toda discriminación entre las organizaciones y el peligro de una intervención desmedida, por parte de las autoridades, que pudiera entorpecer el ejercicio por los sindicatos del derecho de organizar libremente su administración, y también para evitar una publicidad perjudicial que podría ser injustificada y la revelación de informaciones que pueden tener Carácter confidencial;
   • ii) en lo que concierne a la suspensión de la personería jurídica de las organizaciones sindicales SINTRAVA, ACMA Y ACAV, que tal medida no es compatible con el principio según el cual las organizaciones sindicales no deben estar sujetas a suspensión por vía administrativa; y
   • c) que tome nota de este informe provisional, quedando entendido que el Comité someterá un nuevo informe una vez que haya recibido las observaciones del Gobierno sobre las informaciones complementarias enviadas por los querellantes.