Rapport définitif - Rapport No. 160, Mars 1977

Cas no 829 (Italie) - Date de la plainte: 14-OCT. -75 - Clos

1. 69. La queja de la Asociación Nacional de Pilotos de Aviación Comercial (ANPAC) figura en una carta de 1.° de octubre de 1975. La ANPAC envió informaciones complementarias por cartas de 20 de diciembre de 1975, 5 de enero y 21 de abril de 1976. Por comunicación de 3 de mayo de 1976, la Federación Internacional de Pilotos de Líneas Aéreas (IFALPA) indica que apoya la queja de la ANPAC. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 4 de febrero y de 26 de mayo de 1976.
2. 70. Italia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 71. En su comunicación de 14 de octubre de 1975, los querellantes indican que en Italia hay aproximadamente 1.700 pilotos de aviación, de los cuales, 1.500 afiliados a la ANPAC. De los 200 restantes, 150 se distribuyen entre los tres sindicatos o confederaciones generales de trabajadores, mientras que unos 50 pilotos no están sindicados (son también directores de líneas aéreas). La ANPAC se constituyó en 1952, en gran parte con pilotos de Alitalia; pero en la actualidad incluye a muchos pilotos de líneas aéreas internas con vuelos irregulares. Declaran los querellantes que la ANPAC se ha abstenido siempre de toda participación política y que sus actividades han sido únicamente laborales y profesionales. La ANPAC es miembro de pleno derecho de la Federación internacional de Asociaciones de Pilotos de Líneas Aéreas (IFALPA) y miembro fundador de Europiloto y de la Federación de Asociaciones Autónomas del Personal de la Aviación Civil (FAAPAC).
2. 72. Añaden los querellantes que en Italia hay cuatro confederaciones sindicales principales, todas fuertemente marcadas políticamente; la gama va de un extremo al otro. Las tres centrales más importantes (una esencialmente comunista, la CGIL, otra sobre todo democristiana, la CISL, y la tercera, más pequeña, socialista y socialdemócrata, la UIL) se han unido en una especie de federación muy libre cuyo éxito, según la ANPAC, queda por demostrar.
3. 73. Desde 1952, según los querellantes, la ANPAC ha negociado todos los convenios de trabajo aplicables a sus miembros. Sin embargo, en 1972 y por primera vez, dos pequeños sindicatos de pilotos, representados por las grandes centrales sindicales que todavía no se habían unido (SIPAC-CISL y SIPAC-CGIL/UIL), asistieron a las negociaciones en nombre de los pilotos afiliados pero tomaron escasa parte en las discusiones y no firmaron el convenio nacional, que nuevamente fue negociado por la ANPAC. Ese convenio expiraba el 31 de diciembre de 1974 y la ANPAC trató de entablar discusiones con la Intersind, organización que representa en las negociaciones a las compañías propiedad del Estado o subvencionadas por éste y a la dirección de las compañías privadas. La ANPAC se enteró entonces de que la Federación Unitaria de Trabajadores de los Aerotransportes (FULAT) -creada conjuntamente por la CGIL-UIL-CISL, el 29 de enero de 1975- había declarado su intención de negociar un acuerdo único para los trabajadores de la aviación que incluyera a los pilotos, por lo que no se permitiría a la ANPAC renovar el contrato para los mismos.
4. 74. Declara el querellante que el Ministro de Trabajo instituyó una comisión oficialmente con el propósito de resolver las divergencias entre la ANPAC y la FULAT, pero en realidad con el objeto primordial de obligar a la ANPAC a aceptar un único convenio para los trabajadores de la aviación. ANPAC tuvo la posibilidad de añadir protocolos o addenda a este acuerdo general, pero en vista del método usado en las negociaciones estimó que no se tendrían en cuenta sus intereses y se negó a ello. La cuestión sigue sin resolverse, según declara el querellante, porque la ANPAC ha lanzado un programa de acción tendiente a preservar su autonomía y su responsabilidad y competencia únicas para representar a los pilotos italianos en cuestiones laborales, profesionales y de seguridad. Como prueba de todo esto, la ANPAC se refiere a las propuestas formales presentadas por el Ministerio de Trabajo durante las diversas audiencias de dicha comisión antes y después de que ésta presentara un documento oficial. La ANPAC opina que las centrales sindicales actuaron así con el propósito de crear un organismo monolítico representativo de todos los trabajadores de la aviación (unos 25.000, de los cuales, no obstante, sólo 5.000 a 6.000 son actualmente miembros de la FULAT , que, a su vez, formaría parte de un grupo de sindicatos aún mayor. Absorber grupos como la ANPAC significa que el principal objetivo es crear un gigantesco grupo de presión política.
5. 75. Señalan los querellantes que la IFALPA ha protestado ya ante el Gobierno italiano, presentando una protesta similar a la Comunidad Económica Europea. La ANPAC se propone además completar su protesta apelando ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT por violación de los Convenios núms. 87 y 98. Se refiere a los principios según los cuales los trabajadores tienen derecho a crear la organización de su elección y afiliarse a ella y la unificación del movimiento sindical debería hacerse por decisión voluntaria de los trabajadores y no ser impuesta. La legislación italiana no impone un sistema de monopolio sindical, sino que permite expresamente la libertad sindical, la autonomía y el pluralismo de los sindicatos de trabajadores. El querellante considera, sin embargo, que el Estado italiano permite que se constituya ese monopolio absteniéndose de proteger el derecho de esta asociación a seguir siendo un sindicato separado y autónomo con derecho a negociar contratos colectivos en nombre de sus miembros. El querellante pide al Comité que examine el caso y tome las medidas apropiadas en defensa de los principios básicos de que se trata.
6. 76. El querellante adjunta a sus comunicaciones, de 2 de diciembre de 1975 y de 5 de enero de 1976, una importante documentación recordando que, en el curso de las reuniones celebradas en el Ministerio de Trabajo, el Ministro había propuesto un acuerdo sobre un convenio único para todos los trabajadores de la aviación, contrariamente a lo que sostiene ANPAC. Señala que el 29 de diciembre de 1975, el vicepresidente del Gobierno italiano propuso también un convenio único, con una parte común y disposiciones particulares para los pilotos.
7. 77. En su comunicación de 21 de abril de 1976, el querellante indica que el 15 de abril el Ministro de Trabajo propuso un acuerdo, que se adjunta a la carta, congelando los salarios previstos en el contrato colectivo hasta septiembre de 1977, contra la voluntad de la ANPAC, y previendo sólo un pequeño aumento de sueldo. Indica, además, la ANPAC que este acuerdo fue aceptado por la Intersind (organización profesional de los empleadores) y por la FULAT que no representa a los pilotos.
   • Respuestas del Gobierno
8. 78. El Gobierno indica en su comunicación de 4 de febrero de 1976 que los convenios colectivos de trabajo expiraron el 31 de diciembre de 1974 para el personal de vuelo y el personal encargado de los servicios a tierra de las compañías de transporte aéreo con participación del Estado y capital privado, así como para los trabajadores de las empresas que administran los aeropuertos o los servicios de asistencia a los aeropuertos. La FULAT (afiliada a la Federación Unitaria CGIL-CISL-UIL) pidió que se adoptara un convenio colectivo único para todos los trabajadores del transporte aéreo. En cuanto a los pilotos, la ANPAC (que agrupa a la mayoría de éstos) presentó a las empresas interesadas una plataforma de reivindicaciones autónoma para la renovación del convenio colectivo nacional aplicable a los pilotos de las compañías aéreas con participación estatal y capital privado. Después de romperse las negociaciones en la sede de los sindicatos, se celebraron numerosas reuniones en el Ministerio, invitándose a todas las partes interesadas.
9. 79. Según el Gobierno, la posición de los interesados puede resumirse así. La FULAT confirmó su voluntad de llegar a un acuerdo único para todos los trabajadores del sector, para terminar con una tensión excesiva entre las categorías interesadas. Por el contrario, la ANPAC declaró que quería renovar únicamente el convenio aplicable a los pilotos sobre la base de las solicitudes presentadas por ella. Las direcciones interesadas -Intersind para Alitalia, ASI y SAM, así como las compañías aéreas con capital privado Itavia y Alisarda- señalaron que no habían adoptado una actitud previa sobre el fondo de las tesis sostenidas por cada uno de los sindicatos, pero que había que esclarecer como cuestión preliminar si el acuerdo iba a ser único o no. El Ministerio de Trabajo y luego la Presidencia del Consejo siguieron prestando su mediación a instancia de las partes interesadas, para llegar a una solución aceptable por las organizaciones de trabajadores y por las empresas. La solución prevista tendía a reglamentar en forma unitaria lo que podía serlo y el resto en forma separada, salvaguardando de todos modos el trato autónomo de los intereses particulares de los pilotos. Esta solución, declara el Gobierno, tenía en cuenta las diferentes posturas de los interesados, quienes gozan todos en forma igual del derecho de sindicación y negociación garantizados por la Constitución italiana y los convenios internacionales del trabajo.
10. 80. Por otra parte, el Gobierno estima que no puede considerarse que la comunicación de la ANPAC pueda ser examinada por el Comité, por los siguientes motivos:
    • a) se trata de una "comunicación" y no de una "queja", una mera enumeración de hechos y de actitudes del Gobierno o de sindicatos, sin efecto jurídico;
    • b) la ANPAC no puntualiza cuáles son las normas de los Convenios núms. 87 y 98 que habrían sido violadas, sino que expresa conceptos generales, de índole extrajurídica, sobre las intenciones que presta al Gobierno en su función de mediador;
    • c) las negociaciones siguen su curso, con el consentimiento de la ANPAC, la cual el 6 de enero de 1976 manifestó que estaba dispuesta a entablar nuevas negociaciones sobre la base de la mediación propuesta.
11. 81. Basándose en decisiones adoptadas en casos análogos, el Gobierno estima que las normas internacionales del trabajo no imponen una reglamentación contractual separada para cada categoría organizada en sindicato; esta reglamentación libremente discutida puede figurar tanto en un convenio único como en acuerdos separados. La elección del instrumento, añade el Gobierno, depende de diferentes elementos, que habrán de apreciarse al renovarse los acuerdos. Prosigue diciendo que su propuesta, formulada como consecuencia de la ruptura de las negociaciones en la sede de los sindicatos y ante las posiciones adoptadas por los interesados, respeta plenamente tales principios ya que reconoce la particularidad de algunos aspectos de la relación de trabajo de una de las categorías de los trabajadores de la aviación y con tal fin prevé una reglamentación autónoma de esos aspectos particulares de la relación de trabajo de los pilotos, así como la negociación separada. Las diferentes partes interesadas, sigue diciendo el Gobierno, en pleno ejercicio de su autonomía de negociación, podrían ponerse de acuerdo en una reglamentación uniforme de las cuestiones comunes a todos los trabajadores del sector, mientras que se elaborarían disposiciones especiales, dentro de un mismo marco normativo, para los problemas típicos y exclusivos de la relación de trabajo de los pilotos.
12. 82. Según el Gobierno, no puede afirmarse tampoco que la estructura de las negociaciones sea capaz de modificar el estatuto de los pilotos, consecuencia de las normas de la navegación aérea. En efecto, las disposiciones negociadas colectivamente no pueden modificar las normas legales imperativas. Una vez conocido este límite dimanante de los principios de derecho público que rigen la navegación aérea, poco importa cual sea la estructura del acuerdo; unificada o separada y autónoma, las partes no pueden interferir en una zona reservada a la ley.
13. 83. Concluye el Gobierno que la solución del conflicto, que se plantea en un sector de la producción entre la política contractual de los sindicatos afiliados a la Federación Unitaria CGIL-CISL-UIL, orientada hacia la firma de un convenio colectivo único, y la política de una o varias organizaciones autónomas, tendientes a mantener acuerdos separados por categoría, depende exclusivamente de la relación de fuerza y crea por ello un problema de carácter fundamentalmente político. Añade el Gobierno que en tal contexto la mediación ministerial tuvo en cuenta la salvaguardia de los intereses generales del país, proponiendo a los sindicatos que facilitaran una programación ordenada de la actividad de las empresas en este importante servicio de interés público. Prosigue diciendo que esta mediación no se produjo en detrimento del principio de la libertad sindical, ni desde el punto de vista del derecho de sindicación ni del de la negociación, ya que el Gobierno convocó y consultó a todas las organizaciones interesadas y propuso soluciones que tales organizaciones podían aceptar o no. Para terminar, el Gobierno vulve a pedir que se declare inadmisible la comunicación de la ANPAC y que, de todos modos, se aplace el examen de este caso ya que la asociación interesada ha aceptado proseguir las negociaciones sobre la base de la propuesta ministerial.
14. 84. En su comunicación de 26 de mayo de 1976, el Gobierno declara que el 15 de abril de 1976 se concluyó un acuerdo en el Ministerio de Trabajo para resolver el conflicto sobre el personal empleado en los transportes aéreos. El Gobierno puntualiza que ese acuerdo vuelve a incluir las propuestas ya formuladas por el Ministerio y que ANPAC no participó en la redacción del mismo.
15. 85. El Gobierno comunica además una declaración de ANPAC que, según el Gobierno, es contraria a lo que sostenía la organización hasta el presente. En esa declaración, ANPAC toma nota con satisfacción de la estructura contractual adoptada, que está de acuerdo con la que ha sostenido desde el principio del conflicto, tendiente a instituir cinco contratos autónomos por categoría, entre los cuales tres para el personal navegante.
    • Ultimas comunicaciones de los querellantes y del Gobierno
16. 86. En vísperas de la reunión del Comité se recibió una nueva comunicación de la ANPAC, de fecha 3 de noviembre de 1976, en la que declara que el 15 de septiembre de 1976 esta organización había firmado un convenio colectivo con Intersind, por el que se prorroga la vigencia del convenio anterior hasta el 30 de septiembre de 1977 y se concede un pequeño aumento. No está claro, dice la ANPAC, si en dicha fecha el Gobierno estará dispuesto a cumplir con sus obligaciones resultantes de la ratificación de los convenios sobre libertad sindical o si insistirá en su actitud anterior. Por lo tanto la ANPAC solicita que se suspenda el examen del caso, a la espera de los acontecimientos. Por su parte el Gobierno, en una comunicación de 10 de noviembre de 1976, confirma la conclusión del convenio y expresa que ya no existen los motivos del recurso presentado por la ANPAC.

B. B. Conclusiones del Comité

• Conclusiones del Comité
  87. 87 En lo que se refiere, en primer lugar, al pedido formulado por la ANPAC en su última comunicación, el Comité considera que las razones invocadas por la organización querellante no contienen elementos suficientes que justifiquen la suspensión del examen del caso, pues no modifican el fondo de la cuestión. El Comité se propone, por lo tanto, formular sus conclusiones sobre los problemas planteados.
  88. 88 El Comité debe recordar que repetidas veces ha recalcado que los empleadores, incluidas las autoridades públicas cuando actúan como tales, deberían reconocer, a los fines de la negociación colectiva, a las organizaciones representativas de los trabajadores de la ramal. En el caso presente, la organización querellante, que representa a la mayoría de los pilotos, participó en las negociaciones para renovar los acuerdos colectivos en el conjunto del sector de la aviación, junto con la FULAT (afiliada a la confederación única que reúne desde hace poco a las tres principales centrales sindicales italianas). El caso se refiere esencialmente a las divergencias entre esas dos organizaciones sobre los métodos de negociación y la estructura del convenio o los convenios que habrían de firmarse, ya que la FULAT deseaba un convenio único para todos los trabajadores de la aviación y la ANPAC un acuerdo separado para los pilotos. El Gobierno intervino como mediador proponiendo un convenio único para todas las cuestiones comunes a todos los trabajadores del sector y un acuerdo separado sobre aspectos particulares de la relación de trabajo de los pilotos. El 15 de abril de 1976, se firmó un convenio entre la organización profesional de los empleadores y la FULAT, en el que se tenían en cuenta las propuestas formuladas por el Ministerio. La ANPAC no firmó este convenio.

Recomendación del Comité

1. 89. El Comité opina que las cuestiones de este tipo deben ser tratadas por negociación y que, habiendo participado la ANPAC en todas las etapas de las discusiones, ningún elemento permite afirmar que el Gobierno no haya actuado respetando las normas de la libertad sindical, incluido el principio enunciado en el párrafo precedente. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que el caso no exige un examen más detenido por su parte.