Rapport définitif - Rapport No. 197, Novembre 1979

Cas no 918 (Belgique) - Date de la plainte: 15-JANV.-79 - Clos

1. 139. La Confederación Nacional de Personal Directivo (CNC) sometió una queja por carta de 15 de enero de 1979. En una carta de 12 de octubre de 1979, la Confederación Belga de ingenieros Civiles e Ingenieros Agrónomos declaró apoyar esta queja. El Gobierno transmitió sus observaciones en una comunicación de 18 de abril de 1979.
2. 140. Bélgica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 141. El querellante declara que la CNC constituye, en Bélgica, la organización sindical más representativa del personal directivo: cuenta con un número de afiliados muy superior al del personal directivo afiliado a cada una de las tres organizaciones sindicales oficialmente reconocidas y es el único sindicato belga que defiende los intereses y los objetivos específicos de dicho personal. La CNC, agrega, es una organización interprofesional, federada en el plano nacional: es independiente y funciona bajo el control exclusivo de sus miembros.
2. 142. A pesar de que en la práctica es la organización sindical más representativa del personal directivo en Bélgica, alega el querellante, la CNC no ha sido todavía reconocida por las autoridades; no está autorizada a participar en los trabajos de los organismos de concertación nacional (tales como el Consejo Nacional del Trabajo y el Consejo Central de Economía) ni a estar representada en el seno de las comisiones paritarias creadas en las diferentes ramas de la actividad. El Gobierno, dice, tiene la intención deliberada de mantener el monopolio de los tres sindicatos tradicionales. El querellante hace una breve reseña de la situación y explica que, en virtud de la legislación belga (tanto la ley sobre los consejos de empresa como la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias), un sindicato está legalmente reconocido únicamente cuando está representado en el Consejo Nacional del Trabajo y en el Consejo Central de Economía. Esta condición permite asegurar el monopolio a los tres sindicatos tradicionales negando a cualquier otra organización sindical el acceso a los dos organismos.
3. 143. La CNC, agrega el querellante, introdujo en 1978 una solicitud oficial ante los ministros competentes a fin de que se admita a sus representantes en los dos organismos mencionados; demanda que fue rechazada. Las autoridades, en su respuesta, reconociendo que la ley no fijaba explícitamente criterios de representatividad para participar en las labores del Consejo Nacional del Trabajo, han invocado los criterios previstos en la ley para las comisiones paritarias (entre otros la necesidad de tener por lo menos 50.000 miembros) para justificar su negativa. La CNC señala que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones formuló, en relación con esta cuestión, comentarios sobre la aplicación por Bélgica del Convenio núm. 87. El querellante agrega que las autoridades belgas han cometido actos de injerencia capaces, por su naturaleza, de limitar la libertad y los derechos sindicales y obstaculizar su ejercicio legal. Se refiere igualmente a ciertos principios ya expuestos por el Comité.
4. 144. La CNC subraya por último que en Bélgica hay menos de 200.000 trabajadores de nivel directivo y que en consecuencia, el mínimo de 50.000 exigido para ser admitido en el seno de las comisiones paritarias es excesivo puesto que los trabajadores en conjunto (aproximadamente 3 millones de personas) pueden estar representados en el seno de los organismos de concertación por un sindicato que sólo cuenta con 50.000 afiliados.
5. B. Respuesta del Gobierno
6. 145. El Gobierno confirma, en su carta de 18 de abril de 1979, que la CNC ha pedido oficialmente que se le permita participar en los trabajos del Consejo nacional del Trabajo pero que esa demanda fue rechazada (por las razones que se exponen más adelante). El Gobierno subraya que la queja no se refiere a ningún artículo preciso de los convenios sobre libertad sindical.
7. 146. Describe luego el sistema de representatividad sindical vigente en el país. La legislación belga, aclara, como otras, establece una distinción entre organizaciones sindicales: el derecho de concertar convenios colectivos de trabajo en nombre de todos los trabajadores del sector profesional de que se trata está reservado a las organizaciones sindicales representativas. En efecto, se estimó que seria imposible la participación con la presencia de un número demasiado elevado de organizaciones. Las llamadas a participar en la organización misma de las relaciones de trabajo y que gozan de capacidad institucional, deben estar en condiciones de hablar en nombre de la profesión en su conjunto: es en ese sentido que deben ser representativas y encarnar el interés de todos los trabajadores. La legislación ha determinado, sigue diciendo, criterios objetivos y preestablecidos de representatividad: así lo hacen, en particular, la ley de 29 de mayo de 1952 que instituye el Consejo Nacional del Trabajo y la ley de 5 de diciembre de 1968 sobre convenios colectivos de trabajo y comisiones paritarias.
8. 147. El Gobierno continúa citando las siguientes disposiciones de ambas leyes:
9. - artículo 2 de la ley de 29 de mayo de 1952:
10. §2. Los miembros efectivos (del Consejo Nacional del Trabajo) son nombrados por el Rey. Comprenden un número igual de representantes de las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores.
11. ....
12. Los miembros que representan a las organizaciones más representativas de trabajadores son escogidos entre los candidatos presentados en una lista doble por las organizaciones interprofesionales federadas en el plano nacional."
13. - artículo 3 de la ley de 5 de diciembre de 1968:
14. "A los efectos de la presente ley (sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias), las organizaciones representativas de los trabajadores y las organizaciones representativas de los empleadores comprenden:
15. 1) las organizaciones interprofesionales de trabajadores y de empleadores constituidas al nivel nacional y representadas en el Consejo Central de Economía y en el Consejo nacional del Trabajo; además, las organizaciones de trabajadores deberán contar con un mínimo de cincuenta mil afiliados;
16. 2) las organizaciones profesionales afiliadas a una de las organizaciones interprofesionales mencionadas en el inciso 1 o que formen parte de las mismas;
17. 3) ...."
18. 148. El Gobierno subraya que el Rey nombra los candidatos al Consejo Nacional del Trabajo (y al Consejo Central de Economía) propuestos por las organizaciones sindicales. Incumbe pues a las autoridades públicas decidir si una organización sindical que reúne los requisitos legales debe ser considerada como una de las organizaciones más representativas llamadas a integrar el Consejo Nacional del Trabajo. De la misma manera, se invita a las organizaciones sindicales (por un anuncio publicado en el Moniteur belge) a comunicar si desean estar representadas en las comisiones paritarias (y, siempre que procediere, justificar su representatividad). El ministro competente designa las organizaciones que estarán representadas y determina el número de mandatos atribuidos a cada una de ellas; esta decisión se notifica a todas las organizaciones que han solicitado estar representadas (véase el artículo 42 de la citada ley de 5 de diciembre de 1968). El poder de apreciación de las autoridades públicas, agrega el Gobierno, está sujeto al control judicial y puede interponerse recurso por abuso de poder. El control recae sobre el cumplimiento de las condiciones objetivas prescritas y sobre la exactitud de los motivos invocados en la decisión.
19. 149. El Gobierno responde luego más precisamente a los diferentes alegatos del querellante. La afirmación de la CNC según la cual es la organización más representativa del personal directivo, indica, no está demostrada y es rebatida por las otras organizaciones sindicales a las que están afiliados los trabajadores de que se trata. Estos últimos no han sido marginados de los diferentes órganos de concertación; muchos de ellos están representados en el seno de las organizaciones más representativas de trabajadores que participan a todos los niveles en la concertación social y el personal directivo está representado en muchas reuniones paritarias.
20. 150. El Gobierno declara que la CNC no es una organización sindical representativa en el sentido de la ley puesto que no cuenta con 50.000 afiliados. Recuerda las razones que llevaron a establecer una distinción entre las organizaciones sindicales y los criterios objetivos que se aplican para esa selección. En Bélgica, la distinción entre sindicatos representativos y sindicatos minoritarios existe, en virtud de diversas disposiciones legislativas, desde hace más de 20 años y los criterios aplicables permiten cerciorarse de que la organización sindical interesada ha dado muestras de estabilidad, autoridad y suficiente capacidad para asegurar el respeto de los convenios colectivos de trabajo. El sistema de representatividad, continúa diciendo, cualesquiera sean los criterios aplicables, lleva a crear un cierto monopolio pero las prerrogativas reservadas a las organizaciones representativas no impiden que se constituyan otros sindicatos y que puedan funcionar. Las organizaciones consideradas como más representativas según los criterios legales son también, subraya el Gobierno, las más representativas en la práctica: la ley y las realidades sociales coinciden de manera adecuada. Además, el sistema legal no es cerrado y los criterios adoptados permiten que otras organizaciones que no sean las actualmente consideradas como representativas reivindiquen ese carácter. Nada impide que en el futuro se modifiquen las relaciones de fuerza.
21. 151. El Gobierno se refiere después a la solicitud directa formulada en 1977 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones respecto de la aplicación en Bélgica del Convenio núm. 87 así como a la memoria presentada en respuesta a esos comentarios. La CNC, agrega, agrupa a miembros del personal directivo ocupados en todas las ramas de la actividad del país que constituyen sólo una de las categorías de trabajadores representados en las diversas comisiones paritarias para empleados (y, en su defecto, en el Consejo Nacional del Trabajo). Por otra parte, una organización representativa del personal directivo nunca podrá ser, en tanto que tal, la organización más representativa de los trabajadores de una rama determinada.
22. 152. El Gobierno explica, por otra parte, las razones jurídicas que lo han llevado a rechazar la petición presentada por la CNC de estar representada en el Consejo Nacional del Trabajo. Admite que la ley que establece ese organismo no prevé expresamente ningún criterio numérico. Sin embargo, ese consejo, a pesar de que en principio está llamado a adoptar convenios colectivos que abarquen diversas ramas de la actividad y para el conjunto del país, puede adoptar un convenio colectivo para una rama de actividad que no cuente con una comisión paritaria instituida o cuando una comisión paritaria establecida no funcione (artículo 7 de la ley citada de 5 de diciembre de 1968). A juicio del Gobierno, de esas funciones supletivas se deduce que las condiciones exigidas para integrar una comisión paritaria -inclusive la que requiere tener por lo menos 50.000 afiliados- también deben cumplirse para integrar el Consejo Nacional del Trabajo. El Gobierno menciona otras dos disposiciones de la ley de 5 de diciembre de 1968. En virtud del artículo 10, un convenio colectivo concertado en el seno de una comisión paritaria es nulo si es contrario a un acuerdo adoptado en el Consejo Nacional del Trabajo. El artículo 51 establece por otra parte una jerarquía entre los convenios colectivos que coloca en primer lugar a las concertadas en el seno del Consejo Nacional del Trabajo. El Gobierno deduce que este último organismo es superior a las comisiones paritarias y que la cifra mínima de 50.000 afiliados, exigida para integrar dichas comisiones, es, a fortiori, válida para apreciar la representatividad de las organizaciones de trabajadores que desean participar en las labores del Consejo Nacional del Trabajo. Seria, además, paradójico que un sindicato pueda estar representado en ese Consejo y no en las comisiones paritarias.
23. 153. El Gobierno declara por último que la libertad sindical y el pluralismo sindical se respetan plenamente en Bélgica. Insiste en la necesidad, en razón misma de esa libertad, de fijar criterios de representatividad antes de confiar ciertas responsabilidades a las organizaciones sindicales y de adaptar esos criterios a la importancia de los poderes otorgados. Una organización sindical debe, en particular, representar a un número suficiente de trabajadores para garantizar la estabilidad de las organizaciones sindicales en las relaciones de trabajo. Fijar un número mínimo de miembros para estar representado en el consejo nacional del Trabajo o en las comisiones paritarias es, continúa diciendo, un criterio objetivo, democrático e indispensable. Hay en Bélgica unos 3 millones de trabajadores y la cifra de 50.000 afiliados no es en consecuencia excesiva.
24. 154. El Gobierno agrega que esta condición no impide la creación de organizaciones sindicales. La libertad sindical, tal como se la define en el Convenio núm. 87 está garantizada en Bélgica a todos los niveles; la libertad de constituir sindicatos no está sometida a ninguna restricción y cada trabajador tiene derecho de afiliarse o de no afiliarse a una organización sindical. Un sindicato no representativo disfruta de todos sus derechos y puede desarrollar libremente todas sus actividades de promoción y de defensa de los intereses de sus miembros. En particular puede concertar convenios colectivos fuera del sistema establecido por la ley. En conclusión, el Gobierno estima que el régimen de representatividad establecido por la legislación belga no contraviene los principios enunciados en los Convenios núms. 87 y 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 155. La CNC se queja fundamentalmente de no poder participar, a pesar de considerarse como la organización sindical más representativa del personal directivo en Bélgica, en los trabajos de los diferentes órganos de concertación y, en particular, en los del consejo Nacional del Trabajo y en las comisiones paritarias (que son, por excelencia, el lugar donde se desarrollan las negociaciones colectivas a nivel de la rama de actividad). El Gobierno se niega a reconocer la representatividad de esta organización basándose en los criterios fijados en la legislación nacional, en particular el número de afiliados.
2. 156. Se deduce de las informaciones disponibles, en particular de las disposiciones legislativas citadas por el Gobierno, que para participar en las labores del Consejo Nacional del Trabajo una organización de trabajadores debe:
   • a) ser una organización interprofesional federada en el plano nacional;
   • b) estar considerada como representativa por las autoridades públicas, sujetas a un control judicial. Esas autoridades han estimado que la organización sindical debería tener por lo menos 50.000 afiliados (condición expresamente prevista para formar parte de las comisiones paritarias); esta decisión al parecer no ha sido impugnada ante los tribunales nacionales.
     • Han sido designadas para participar en los trabajos de ese Consejo la Central General de Sindicatos Liberales de Bélgica, la Confederación de Sindicatos Cristianos y la Federación General del Trabajo de Bélgica; el querellante no está afiliado a ninguna de estas confederaciones. La situación se presenta en términos análogos en lo que concierne a la participación de las organizaciones sindicales en el Consejo Central de Economía. En cuanto a las condiciones exigidas para que una organización sindical pueda estar representada en comisión paritaria son las siguientes:
   • a) que sea (o esté afiliada a) una organización interprofesional constituida en el plano nacional;
   • b) que esta última organización agrupe por lo menos a 50.000 afiliados;
   • c) que esté representada en el consejo Nacional del Trabajo y en el Consejo Central de Economía;
   • d) que la organización sindical interesada haya sido designada como representativa por las autoridades públicas, sujetas a un control judicial.
3. 157. La diversidad de tendencias sindicales en muchos países ha llevado efectivamente a los legisladores a reservar ciertos derechos a las organizaciones que gozan de mayor adhesión de los trabajadores, en particular cuando se trata de negociar con los empleadores o con las autoridades públicas, o de ser consultadas por unos u otras. El concepto de "organizaciones más representativas" figuraba ya en la parte XIII del Tratado de Versailles y ha sido repetido en el párrafo 5 del artículo 3 de la Constitución de la OIT a propósito de la designación de representantes no gubernamentales a la Conferencia Internacional del Trabajo. Reaparece, en particular, en los trabajos preparatorios del Convenio núm. 98, así como de la Recomendación (núm. 91) sobre los convenios colectivos, 1951. En consecuencia el Comité ha aceptado en varias ocasiones que se establezca una distinción en virtud de uno u otro sistema entre los sindicatos según su grado de representatividad. Pero, ha agregado, a fin de evitar los abusos, se debe verificar la validez de los criterios de representatividad escogidos y averiguar si se acuerda protección suficiente a las organizaciones minoritarias a fin de que puedan cumplir y desarrollar sus actividades sindicales.
4. 158. En consecuencia, si puede admitirse el principio de una distinción entre organizaciones sindicales, en particular para facilitar un desarrollo armonioso de las relaciones de trabajo, es indispensable que la prioridad o exclusividad acordada a ciertas organizaciones en materia de representación no sea de naturaleza tal que limite sustancialmente la actividad de los sindicatos minoritarios ni de esa manera influya en la elección por los trabajadores de la organización a la cual deseen afiliarse. El Comité ha considerado que las ventajas acordadas a ciertos sindicatos no deberían ir más allá de una prioridad en la representación, especialmente a los fines de las negociaciones colectivas, en la consulta por los gobiernos e incluso en la designación de delegados ante organismos internacionales. En el caso que se examina, no existe obstáculo al funcionamiento de los sindicatos minoritarios que conservan, por ejemplo, el derecho de concertar convenios colectivos fuera del sistema establecido por la ley; también pueden realizar gestiones en nombre de sus afiliados o representarlos en los conflictos.
5. 159. Por otra parte, el Comité ha tratado de saber si los criterios utilizados para apreciar la representatividad de las organizaciones sindicales eran objetivos, preestablecidos, concluyentes y no ofrecían posibilidades de abuso. Examinó especialmente las condiciones legales de representatividad en varios casos relativos a Bélgica. Señaló que la obligación de los sindicatos de estar afiliados a una organización representativa en el plano nacional e interprofesional -o representada en el Consejo Nacional del Trabajo- no parecía adecuada para decidir si una organización debe o no participar en las labores de los comités de negociación creados a nivel de la rama de actividad: convendría más bien averiguar qué sindicatos, en el sector considerado, son los más representativos de los trabajadores del sector. El Comité ha reconocido, ciertamente, la utilidad de asociar las grandes tendencias del movimiento sindical belga a los procedimientos de negociación. Pero, ha añadido, los criterios fijados por la ley no deberían impedir que un sindicato no perteneciente a una de esas grandes tendencias pero que pudiera ser el más representativo de los trabajadores de un sector determinado, ocupe el lugar que también se le debería reconocer en el seno de los organismos de negociación. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones formuló comentarios en el mismo sentido acerca de la ley de 5 de diciembre de 1968 (sobre los convenios colectivos de trabajo y las comisiones paritarias) así como otra ley que interesa al sector público.
6. 160. El Comité estima que las consideraciones precedentes siguen siendo válidas. Sin embargo, la cuestión que se planteaba en los casos citados se refería a la posibilidad de que un sindicato mayoritario en una rama de actividad (pero no representativo a nivel interprofesional) participase en las labores de los organismos de negociación del sector considerado. En el caso que se examina, el problema esencial se refiere más bien a la posibilidad de que un sindicato que declara ser el más representativo de una categoría de trabajadores -el personal directivo- pueda participar en las labores de los diferentes organismos de concertación, especialmente en el Consejo Nacional del Trabajo y en las comisiones paritarias.
7. 161. Como el Comité ya lo señaló en otra oportunidad, el sindicato más representativo de una categoría determinada de trabajadores debe ser asociado a los procedimientos de negociación colectiva a fin de representar adecuadamente y defender los intereses colectivos de sus afiliados. En este caso, sin embargo, el Gobierno declara que no está demostrada la verdadera representatividad de la CNC y que las demás organizaciones sindicales que cuentan con afiliados de nivel directivo le discuten ese carácter. Agrega que el personal directivo no está marginado de los diferentes organismos de concertación: muchos de estos trabajadores están representados en el seno de organizaciones sindicales que forman parte de los organismos de concertación a todos los niveles y el personal directivo también está representado en muchas reuniones paritarias. El Comité observa que la CNC no suministra datos precisos sobre su representatividad (ya sea a nivel interprofesional o en las diversas ramas de actividad), en particular sobre el número de sus afiliados. De las cifras comunicadas por el querellante se deduce, sin embargo, que la CNC no representa el 25 por ciento del personal directivo puesto que, sobre los aproximadamente 200.000 trabajadores de esta categoría, no alcanza a reunir 50.000 afiliados, cifra que es el número mínimo de miembros exigido para participar en el Consejo nacional del Trabajo.
8. 162. El Comité estima que el mínimo establecido en este caso como condición para integrar el Consejo Nacional del Trabajo no es excesivo en la medida en que las organizaciones sindicales agrupan a todas las categorías de trabajadores y no a una sola de ellas. No obstante, el Comité debe examinar además las condiciones exigidas para la participación de la CNC en los trabajos de las comisiones paritarias (es decir, en los organismos de concertación instituidos al nivel de la rama de actividad). Opina que si esta organización se revelase -cosa que no está demostrada- como la más representativa del personal dirigente dentro de un sector determinado, debería estar asociada, de una manera o de otra, en las labores de la comisión paritaria competente en las cuestiones que interesan en particular a esta categoría de trabajadores. El Comité considera, por último, que la organización que sea la más representativa del personal directivo debe poder concertar, aún a nivel interprofesional, convenios colectivos en lo tocante a los intereses específicos del personal directivo, y toma nota de que, según el Gobierno, dicha posibilidad existe dentro del sistema jurídico en vigor.

Recomendación del Comité

1. 163. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que señale a la atención del Gobierno y del querellante las consideraciones expuestas en el párrafo precedente;
   • b) que señale estas conclusiones a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.