Rapport définitif - Rapport No. 214, Mars 1982

Cas no 1070 (Canada) - Date de la plainte: 06-JUIL.-81 - Clos

1. 221. La queja del Congreso del Trabajo del Canadá (CLC) figura en una comunicación de 6 de julio de 1981. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 25 de enero de 1982.
2. 222. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 223. En su comunicación de 6 de julio de 1981, el CLC sostiene que la ley de 1978 sobre la negociación colectiva en el servicio público en Nueva Escocia es violatoria del Convenio núm. 87, puesto que prohíbe las huelgas, da insuficiente importancia al arbitraje y prohíbe la negociación sobre ciertas condiciones de empleo en el servicio público de la provincia. Señala el CLC que la ley se aplica a toda persona nombrada según la ley de 1967 sobre el servicio público, y en particular a los empleados de los ministerios gubernamentales, de la Galería de Arte, de la Comisión de Pugilismo y del Centro de Comunicaciones e Información.
2. 224. Los querellantes señalan que en el sistema federal canadiense la mayoría de las provincias han adoptado legislación especial sobre negociación colectiva en el sector público sobre bases diferentes de las aplicables al sector privado, pero reconocen el derecho de huelga, excepto a los empleados de los servicios "esenciales". Saskatchewan y Manitoba permiten a sus empleados públicos negociar dentro del marco legal del sector privado sin restringir la huelga. La ley sobre la negociación colectiva en el servicio público de Nueva Escocia creaba una Junta de Relaciones de Trabajo en el Servicio Público, compuesta por tres personas (designadas por el Gobernador en Consejo, prestando juramento de imparcialidad), que generalmente se ocupa de la aplicación de la ley y se encarga de nombrar una junta arbitral para resolver los conflictos y de designar un juez o una junta para dictar fallos en caso de disputas laborales.
3. 225. Los querellantes se refieren a los artículos 39 y 40 de la ley que rezan así:
4. 5. 39(1). El empleador no provocará el cierre de empresa y el empleado no hará huelga.
5. 5. 40. La Asociación de Empleados del Gobierno de Nueva Escocia (NSGA) no autorizará, propiciará o apoyará, financieramente o de otra manera, una huelga de sus miembros o de cualquiera de ellos que estén regidos por las disposiciones de esta ley.
   • Según los querellantes, no se ha hecho ningún intento por distinguir, en la prohibición general de la huelga, entre los empleados de los servicios públicos realmente esenciales y los demás. Asimismo, el artículo 43 de la ley decreta como delito punible de multa que un empleado del servicio público de Nueva Escocia contravenga esas disposiciones.
6. 226. En cuanto a la escasa importancia dada al arbitraje, los querellantes mencionan los artículos 23 a 32 de la ley que disponen el arbitraje obligatorio como complemento a la prohibición de la huelga, pero que en realidad la reemplaza insuficientemente. Según el CLC, en virtud del artículo 24(1)1, la Junta dispone de considerable discreción para decidir si hay que establecer o no una junta arbitral, discreción que no es usual en la legislación sobre el sector público. Además, el CLC declara que, según el artículo 23, sólo las condiciones de empleo enumeradas en la Parte B pueden ser objeto de arbitraje, con el resultado de que una junta arbitral no puede imponer una solución respecto de ninguna condición de empleo aparte de las enumeradas en la ley. Por ejemplo, se excluyen las pensiones y los gastos de viaje.
7. 227. También alega el CLC que el artículo 13, 2), de la ley limita los puntos que pueden ser objeto de negociación colectiva, con referencia a diversos artículos de la ley sobre el servicio público, por ejemplo, nombramientos, ascensos, traslados, períodos de prueba y clasificación, que quedan excluidos. Como esos puntos están estrechamente vinculados con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, los querellantes consideran que deberían ser objeto de negociación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 228. El Gobierno declara que la ley sobre la negociación colectiva en el servicio público tiene por objeto ofrecer un marco legislativo a la negociación colectiva entre los empleados públicos y la comisión del Servicio Público, mientras que la ley sobre los sindicatos se aplica a cualquier organismo similar que sea agencia gubernamental. Por ejemplo, esta última ley se aplica a los oficiales de policía, bomberos, la mayoría de las enfermeras y trabajadores de los hospitales y los trabajadores de luz y energía, que gozan todos ellos de derecho de huelga. Por consiguiente, sostiene que la restricción del derecho de huelga se aplica únicamente a los que trabajan directamente en la administración del Gobierno.
2. 229. El Gobierno señala que la negociación colectiva se realiza bajo los auspicios de una junta que dispone de poderes similares a la mayoría de las juntas de relaciones de trabajo. Cuando no dan resultado las disposiciones destinadas a fomentar la negociación colectiva voluntaria, hay que acudir al arbitraje obligatorio, en virtud del artículo 32, 1) y 2), que trata de puntos concretos del Anexo B de la ley, incluso la tasa de remuneración de los gastos de viaje por milla, la asignación pagadera a los empleados que usan su propio vehículo por motivos de trabajo y los seguros de vida de grupo. Sostienen que la legislación prevé ciertas medidas para proteger los legítimos intereses de los funcionarios públicos que no gozan del derecho de huelga, medidas que incluyen una junta imparcial y el recurso a procedimientos completos de conciliación y mediación, junto con el arbitraje obligatorio respecto de las condiciones de empleo y que es accesible a todas las partes. No obstante, el Gobierno destaca que este gobierno provincial tiene conciencia de la necesidad de evaluar constantemente sus políticas y la legislación en esta esfera, particularmente ante la dificultad de definir lo que es realmente esencial en una sociedad en la que se producen complejos cambios.

C. Conclusiones del Comité

1. 230. El Comité observa que este caso se refiere a una presunta violación del Convenio núm. 87 por el gobierno provincial en su legislación sobre el servicio público que prohíbe la huelga en ese sector, parece que no da suficiente importancia al arbitraje y que prohíbe la negociación sobre ciertas condiciones de empleo de los funcionarios públicos.
2. 231. En primer lugar, el Comité desea señalar que este caso es similar a un caso anterior referente al Canadá (caso núm. 893), examinado en noviembre de 1978, relativo a una legislación antihuelga en el servicio público en otra provincia. Por consiguiente, el Comité desea recordar sus fundamentos en aquel caso: al tiempo que reconocía que la libertad de sindicación en el caso de funcionarios públicos no implica necesariamente el derecho a la huelga, cuando se niega el derecho de huelga es de primordial importancia que se faciliten garantías adecuadas para proteger al máximo los intereses de los trabajadores privados así de un medio esencial de defender sus intereses laborales. Tales garantías incluyen la existencia de procedimientos adecuados imparciales y rápidos de conciliación y arbitraje en los cuales las partes puedan participar en todas las etapas y en que los laudos sean siempre obligatorios para ambas partes. Una vez dictados, dichos laudos deben ser cumplidos total y rápidamente.
3. 232. En el presente caso, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que la prohibición del derecho de huelga se aplica únicamente a los empleados públicos que participan directamente en la administración del Gobierno y que existen procedimientos que compensan adecuadamente la pérdida de tal derecho. A este respecto, debe recordar que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones en los servicios públicos o servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra, o sea aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la existencia o el bienestar de la población en parte o en su totalidad. El Comité opina que la prohibición de la huelga a los empleados de la Galería de Arte de Nueva Escocia, de la Comisión de Pugilismo y del centro de Comunicaciones e Información va más allá de este criterio. Por consiguiente, desearía sugerir al Gobierno que examine la posibilidad de introducir una enmienda en la ley para que sólo se prohíban las huelgas en aquellas empresas que suministran servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra. En cuanto a los empleados a los que justificadamente se niega el derecho de huelga, el Comité observa que la ley en cuestión prevé procedimientos de mediación y conciliación, así como el arbitraje obligatorio, ante una junta imparcial de relaciones de trabajo en el servicio público, y una junta arbitral, respectivamente. Según los querellantes, este mecanismo de solución de conflictos es inadecuado y no constituye un procedimiento que ofrezca garantías, ya que puede ser puesto en marcha a discreción de la Junta. En vista de lo que antecede, el Comité opina que los intereses de estos trabajadores estarían mejor protegidos si el Gobierno tratase de introducir una enmienda en la legislación para que la instauración de un procedimiento obligatorio de arbitraje no quede más a discreción de la Junta de Relaciones de Trabajo en el servicio público.
4. 233. La segunda crítica formulada por los querellantes acerca del procedimiento de arbitraje -que la lista de puntos sometidos al arbitraje por la legislación es demasiado restrictiva- se vincula con el alegato de que la ley limita los puntos que pueden ser objeto de negociación colectiva. El Comité observa que los efectos combinados del artículo 23 y del Anexo B de la ley son tales que excluyen del arbitraje cuestiones tan importantes como las pensiones, que se relacionan directamente con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. El artículo 13, 2), de la ley limita también los puntos que pueden ser negociados. El Comité entiende que el Gobierno puede decidir unilateralmente sobre estas cuestiones de modo que los empleados amparados por la ley, también privados del derecho de huelga, se ven en la imposibilidad de hacer objeto de negociación o arbitraje esas cuestiones. A este respecto, el Comité desea señalar que ciertas cuestiones pertenecen sin lugar a dudas fundamental o esencialmente a la dirección y funcionamiento de los asuntos gubernamentales y razonablemente pueden ser consideradas como fuera del alcance de la negociación. También está claro que otras cuestiones son fundamental o esencialmente condiciones de empleo y no deberían ser consideradas ajenas a la negociación colectiva llevada a cabo en una atmósfera de confianza mutua. Por lo tanto, desearía pedir al Gobierno, a la luz de los principios y consideraciones formulados, que examine la posibilidad de ampliar el alcance de los asuntos que pueden ser sometidos a arbitraje o negociación para incluir aquellos que directamente se relacionan con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos.

Recomendación del Comité

1. 234. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y en particular las siguientes conclusiones:
   • a) Respecto de la prohibición de las huelgas contenida en la ley sobre la negociación colectiva en el servicio público, el Comité, al tiempo que reconoce que la libertad sindical no implica necesariamente el derecho de huelga en el caso de todos los empleados del servicio público, desearía insistir en que la prohibición de este derecho debe aplicarse únicamente a los servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra e ir acompañada de medidas compensatorias adecuadas para la solución de conflictos. Por lo tanto, desearía sugerir al Gobierno que examine la posibilidad de introducir una enmienda en la ley para que las huelgas se prohíban únicamente en el caso de empleados de los servicios esenciales en el sentido estricto.
   • b) En cuanto al procedimiento de solución de conflictos donde no existe el derecho de huelga, el Comité opina que los intereses de estos trabajadores estarían mejor protegidos si el Gobierno tratase de introducir en la ley una enmienda para que la instauración de arbitraje obligatorio no dependa únicamente de la discreción de la Junta de Relaciones de Trabajo en el servicio público.
   • c) Respecto de la prohibición contenida en la ley sobre la negociación o arbitraje de ciertas condiciones de empleo, el Comité, al tiempo que reconoce que ciertas cuestiones pertenecen fundamental o esencialmente a los órganos gubernamentales, desearía señalar que otras cuestiones se relacionan con las condiciones de empleo y no deberían quedar fuera del alcance de la negociación colectiva o del arbitraje. Por lo tanto, desearía pedir al Gobierno que examinara la posibilidad de enmendar las disposiciones impugnadas para ampliar el alcance de los asuntos que pueden ser negociados o sometidos a arbitraje de modo que figuren aquellos puntos directamente relacionados con las condiciones de empleo de los empleados públicos.