Rapport intérimaire - Rapport No. 230, Novembre 1983

Cas no 1173 (Canada) - Date de la plainte: 29-DÉC. -82 - Clos

1. 551. Por comunicación de 29 de diciembre de 1982, la Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Columbia Británica, Canadá. Ulteriormente, el 21 de enero, el 10 de febrero, el 25 de agosto y el 31 de octubre de 1983, la Confederación remitió informaciones complementarias en apoyo de su queja. El Gobierno comunicó sus observaciones respecto de las comunicaciones iníciales de la CMOPE en una carta de 17 de mayo de 1983.
2. 552. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 553. En su comunicación de 29 de diciembre de 1982, la CMOPE declara que, por causa de la disminución repentina que el Gobierno provincial ha impuesto a los presupuestos de las comisiones escolares, no se aplicarán los actuales convenios colectivos concluidos entre los maestros y sus empleadores, las comisiones escolares, y muchos maestros quizá corran el riesgo de ser despedidos. El querellante añade que una ley de urgencia dispone que a la cuantía de los salarios indicados en los convenios colectivos han de restarse cinco u 11 días de retribución en virtud de la substracción de cinco días hecha a la duración del año escolar.
2. 554. El querellante señala que cada comisión escolar es responsable de su propio presupuesto, pero que el régimen de tributación funciona de tal modo que esas comisiones dependen de las subvenciones del Gobierno provincial, las cuales han sido mermadas a tal punto que las comisiones escolares no pueden cumplir las obligaciones saláriales que dimanan de los actuales convenios colectivos. Por consiguiente, las comisiones, en algunos distritos escolares, están proponiendo a los sindicatos que opten entre la reapertura voluntaria de las negociaciones colectivas y la aceptación de reducciones saláriales o el despido de maestros.
3. 555. Según la CMOPE, el Ministro de Educación ha instado a los maestros a que acepten la renegociación y ha afirmado que recurrirá al procedimiento de financiación a fin de imponer la congelación de los sueldos para 1983. No obstante que la legislación provincial correspondiente guarda silencio acerca del derecho de los funcionarios públicos a declararse en huelga por reivindicaciones externas a la negociación colectiva, el Ministro de Educación ha amenazado con despedir a todo maestro que participe en cualquier suspensión del trabajo a que se llame para protestar contra las medidas antedichas.
4. 556. En su comunicación de 21 de enero de 1983, la CMOPE envía adjunto un ejemplar de la disposición legislativa de urgencia (ley provisional sobre servicios escolares), que adquirió carácter de ley el 14 de octubre de 1982. Conforme a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 1 y el párrafo 3 del artículo 5, las comisiones escolares han de reducir los sueldos pagaderos a cada empleado en una cuantía equivalente a cinco días hábiles de retribución en el período comprendido entre el 1.° de enero de 1983 y el 30 de junio de 1983, y, si las comisiones escolares y los maestros no llegan a un acuerdo sobre los días exentos tanto de remuneración como de enseñanza durante el año escolar 1982-1983, habrá de efectuarse otra reducción más, equivalente a la retribución de dos días hábiles en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1982. El querellante señala que, con arreglo al artículo 2 de la ley, ésta anula toda disposición de los contratos o leyes existentes que estén en contradicción con la misma.
5. 557. Aunque señala que el Gobierno del Canadá no ha ratificado los Convenios núms. 98 y 154, el querellante afirma que esta modificación unilateral de los términos de los contratos colectivos existentes constituye una violación del principio de determinación bilateral de la negociación colectiva.
6. 558. Además, la CMOPE afirma que las declaraciones públicas del Ministro de Educación en que éste amenaza con efectuar despidos si los acuerdos concluidos ° los fallos pronunciados conceden incrementos saláriales, por pequeños que sean, han afectado indebidamente a los procedimientos de arbitraje que son obligatorios cuando no se llega a un acuerdo bilateral. El querellante adjunta un ejemplar de las observaciones de una junta de arbitraje en las que se califica las amenazas del Ministro de "totalmente injustificadas y una injerencia indebida en las funciones judiciales de esta junta".
7. 559. En su comunicación de 10 de febrero de 1983 el querellante adjunta copia del fallo que un árbitro sumamente respetado emitió en la etapa final de las negociaciones saláriales entre determinados maestros y las comisiones escolares que los emplean. El fallo, de fecha 4 de diciembre de 1982, hace referencia a la consecuencia discriminatoria de la nueva ley (en tanto que únicamente los maestros son objeto de la medida de reducciones impuestas a remuneraciones ya negociadas) y, en particular, concede un aumento salarial de 3,5 por ciento para los maestros interesados, a pesar de las recomendaciones antes mencionadas del Ministro de Educación.
8. 560. En su comunicación de 25 de agosto de 1983, la CMOPE hace referencia a nuevos proyectos de legislación provincial que, según parece, tienen por objeto suprimir la posibilidad de negociación colectiva de los funcionarios públicos en general y de los maestros en particular. La CMOPE adjunta ejemplares de los tres proyectos de ley de que se trata. El primero, proyecto de ley 3 titulado "ley de restricción en el sector público", concede al empleador la facultad irrestricta e inapelable de despedir a empleados por motivos económicos muy variados; y, cuando los convenios colectivos existentes disponen la realización de los trámites oportunos, dicha disposición sólo rige hasta la fecha inicialmente prevista de expiración del convenio, aunque el convenio en conjunto sea prorrogado unilateralmente por otras medidas gubernamentales. Además, en el proyecto de ley 3 se aplica la designación de "administrador principal" al "director o subdirector o todo otro maestro al que una comisión escolar confía un cargo de supervisión", con lo cual el Gobierno provincial queda facultado para fijar los salarios, la clasificación y las condiciones de empleo de esos funcionarios, en substitución del procedimiento de negociación colectiva.
9. 561. El querellante afirma que el proyecto de ley 11, por el que se modifica la "ley de estabilización de la remuneración", confiere carácter permanente a los controles sobre la negociación colectiva que se establecieron en 1982 como medida de urgencia para un período de dos años, y añade nuevos controles a la negociación colectiva. Este proyecto de ley considera la capacidad de pago que posee el empleador del sector público como primordial para determinar la remuneración. Esto, a juicio del querellante, es peligroso si se juzga a la luz de otro proyecto de ley, el 6, relativo a la "ley provisional de financiación de la educación" con el que el Gobierno se otorga la facultad de controlar la capacidad de pago de los empleadores de los maestros, a saber, las comisiones escolares. Además, la CMOPE afirma que el proyecto de ley 11 autoriza a un comisario nombrado por el Gobierno a limitar los aumentos de la remuneración en el sector público, a mantener estacionaria esa remuneración o a reducirla, con arreglo a reglamentos que el Gobierno emite a su antojo.
10. 562. La tercera medida legislativa abusiva, a juicio del querellante, es el proyecto de ley 26 que modifica de tal suerte la "ley de normas de empleo" que cuando un convenio colectivo establece disposiciones respecto de cualquiera de los asuntos enumerados en el proyecto de ley (por ejemplo, duración de la jornada de trabajo, vacaciones, licencia de maternidad, despido, etc.), todas las disposiciones de la ley que tratan del asunto, con inclusión de las disposiciones legislativas más favorables, quedan anuladas. Por consiguiente, según afirma el querellante, en la situación de negociación de los maestros de la Columbia Británica, si los empleados logran obtener condiciones contractuales parciales que complementen las condiciones mínimas estipuladas en la ley de normas de empleo, corren el riesgo de perder incluso esa protección mínima para todos los aspectos del asunto negociado.
11. 563. En una comunicación de 31 de octubre de 1983, la CMOPE señala que los proyectos de legislación a los que se habla hecho referencia anteriormente se han convertido en ley, con dos modificaciones que suscitan la preocupación de esta organización. En primer lugar, la ley de restricción en el sector público (anteriormente conocida como "proyecto de ley 3"), que prevé que el salario de directores, subdirectores y demás personal de dirección será fijado unilateralmente por el Gabinete sin necesidad de ser nombrados como "administradores principales". En segundo lugar, la ley provisional de financiación de la educación (anteriormente conocida como proyecto de ley .6) queda en vigor hasta el 31 de diciembre de 1986, lo que significa que el Gobierno podrá controlar durante ese período la capacidad de pago de salarios de los enseñantes por parte de los empleadores.

B. Respuesta del Gobierno

1. 564. En su comunicación de 17 de mayo de 1983, el Gobierno hace primero referencia al grave período de recesión de 1982-1983 y declara que el amplio déficit presupuestario de la provincia obedeció a circunstancias ajenas a su voluntad, como son las elevadas tasas de interés, la bajá repentina de la demanda de energía y las políticas monetarias restrictivas, todo lo cual tiene su origen en otra parte. Señala que, en vista de esta situación de urgencia, el Gobierno de Columbia Británica estableció un programa de estabilización económica compuesto de un "programa de restricción en el Gobierno" y un "programa de estabilización de la remuneración", que se aplican a la totalidad de los aproximadamente 225 000 empleados públicos, provinciales y municipales.
2. 565. El Gobierno provincial señala que su "programa de estabilización de la remuneración" no es discriminatorio, tiene un límite de dos años, no viola ni instituye la reapertura de los convenios colectivos existentes (a menos que así lo convengan ambas partes interesadas), no menoscaba el derecho a la libre negociación colectiva ni el derecho a la huelga y solamente propone orientaciones voluntarias para limitar los incrementos saláriales entre el 0 y el 10 por ciento en el primer año y entre el 0 y el 9 por ciento en el segundo año. En el momento de redactarse la comunicación, se habían pactado 500 planes de remuneración que englobaban a casi 100 000 empleados públicos.
3. 566. Por lo que atañe a los alegatos concretos de este caso, el Gobierno de Columbia Británica describe el procedimiento que habitualmente se aplica a las negociaciones colectivas de los maestros y señala que el único cambio que introduce el "programa de estabilización de la remuneración" consiste en que a los convenios negociados (o a los fallos pronunciados, cuando se ha recurrido al arbitraje) se les da una forma que los convierte en planes de remuneración. Esos planes tienen que ser sometidos al examen del comisario encargado de la administración del programa. El Gobierno declara que ha recibido todos los fallos concernientes a los maestros que, en cumplimiento de la ley, habían de aplicarse a más tardar el 21 de diciembre de 1982. También declara que se han aprobado 11 planes de remuneración que conciernen a maestros; en ellos se fijan incrementos saláriales que oscilan entre el 0 y el 3,61 por ciento (según el procedimiento consistente en que el aumento esté determinado por las circunstancias particulares de cada localidad), y se tiene en cuenta la capacidad de pago de la provincia durante la actual recesión temporal.
4. 567. Respecto de la reducción de la duración del año escolar, el Gobierno de Columbia Británica señala que esto sólo afecta a la cuantía de la remuneración de los maestros en 1983 y no la tasa de remuneración establecida mediante la negociación colectiva. Asimismo, señala que la reducción da lugar a un incremento de la productividad.
5. 568. Por lo que atañe a las presuntas amenazas contra toda acción de protesta de los maestros, el Gobierno de Columbia Británica explica que actualmente las huelgas de maestros no están amparadas por el Código del Trabajo de Columbia Británica y que la ley sobre escuelas califica de mala conducta, susceptible de sanción disciplinaria, con inclusión del despido, a toda ausencia no autorizada del aula. Asimismo, señala que las huelgas o los cierres patronales durante el período de vigencia de un convenio colectivo (circunstancia en que se hallaría semejante acción de los maestros) han sido ilegales en todas las jurisdicciones del Canadá (excepción hecha de la de Saskatchewan) desde hace 39 años. Al alegato de que las declaraciones del Ministro de Educación influyeron sobre el procedimiento de arbitraje, el Gobierno responde afirmando que ninguna de las 13 juntas de arbitraje que deliberaron en 1982 emitió el fallo de incremento nulo que recomendó el Ministro, así que es patente que no se sintieron intimidadas. Además, según afirmación del Gobierno, el Ministro tiene el derecho y el deber de dar a conocer sus puntos de vista respecto de las consecuencias presupuestarias de los resultados de las negociaciones saláriales.
6. 569. Por último, el Gobierno de Columbia Británica hace hincapié en que su programa flexible de comparabilidad y estabilización de las remuneraciones cumple con el mandato que le han confiado los habitantes de la provincia de conservar los empleos y los servicios y, como tiene un carácter temporal y extraordinario, funciona con equidad y sin discriminación.

C. Conclusiones del Comité

1. 570. El Comité observa que en el presente caso se ha alegado esencialmente que ha habido injerencia en la negociación colectiva por vía legislativa, en particular, reduciendo la cuantía de la remuneración que había de pagarse en el año escolar 1982-1983 a determinada categoría de funcionarios públicos de la Columbia Británica, a saber, los maestros, remuneración que previamente había sido convenida mediante negociaciones colectivas voluntarias. Asimismo, se alega que el Ministro de Educación de la provincia hizo públicamente una amenaza de despidos en caso de que en cualquier convenio colectivo o fallo venideros se concediesen incrementos saláriales, por pequeños que fuesen, y amenazó con despidos si los maestros intentaran impugnar la nueva legislación.
2. 571. Además, el Comité observa que en la comunicación más reciente del querellante se presentan nuevos alegatos relativos a disposiciones legislativas de Columbia Británica en materia de restricciones saláriales, a los que el Gobierno todavía no ha dado respuesta. El Comité examinará esos alegatos en fecha ulterior, cuando haya recibido las observaciones del Gobierno.
3. 572. El Comité toma nota de que el Gobierno sostiene que, ante una recesión económica extraordinaria, se vio obligado a establecer programas de dos años de duración para estabilizar las remuneraciones en el sector público. No obstante, el Comité observa que el alegato que se examina no impugna el programa general de limitación salarial del Gobierno; al contrario, el problema consiste en que el Gobierno está obligando a determinados empleadores del sector público, las comisiones escolares, a rescindir contratos existentes que ya habían sido pactados antes. El Gobierno reconoce esto en parte cuando insiste en que la legislación no afecta a la negociación colectiva futura ni al derecho de hacer huelga ni los procedimientos de arbitraje.
4. 573. Habiendo examinado la legislación pertinente (la ley provisional sobre servicios escolares), la cual tiene por efecto modificar, de manera negativa, las condiciones previstas en convenios colectivos libremente negociados, el Comité llega a la conclusión de que la acción antedicha no es conforme con los principios de libertad sindical, tanto más cuanto que, al parecer, se adoptó la legislación sin consultar a los trabajadores interesados, ni a sus sindicatos o a sus representantes. El Comité ha subrayado en otras ocasiones la importancia que atribuye al principio de la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio éste que fue generalmente aceptado durante las deliberaciones preliminares que condujeron a la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1981, del Convenio sobre la negociación colectiva (núm. 154). De este principio se deduce que las autoridades públicas, por regla general, no deberían intervenir para modificar convenios colectivos libremente pactados. Por otra parte, el Comité desearía recordar que restricciones al derecho de negociación colectiva sólo serían aceptables a condición de que tengan carácter excepcional y sólo si son necesarias, sin que excedan un período razonable y vayan acompañadas de las salvaguardas adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
5. 574. Respecto de las restricciones presupuestarias impuestas en el presente caso que limitan la posibilidad de los empleadores públicos de cumplir con sus obligaciones, el Comité considera que el ejercicio de las prerrogativas del poder público en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de los convenios colectivos que hayan previamente negociado los organismos públicos no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva.
6. 575. La respuesta del Gobierno plantea otro problema igualmente grave que, si bien no se halla contenido en los alegatos, merece ser examinado por el Comité. El Comité observa que el programa del Gobierno en materia de estabilización de la remuneración impone la obligación de que tanto los convenios libremente pactados como los laudos arbítrales pronunciados son convertidos en pretendidos planes de compensación que deben ser sometidos al examen del comisario encargado del programa. Según parece, si en virtud de esos convenios o fallos se conceden incrementos saláriales demasiado elevados, existe la posibilidad de desaprobarlos. El Comité considera que esto constituye una disuasión al recurso a negociaciones colectivas voluntarias y que, incluso cuando la intervención de las autoridades públicas tiene esencialmente por objeto asegurar que las partes en las negociaciones subordinen sus intereses a la política económica del Gobierno, independientemente del hecho de que estén o no de acuerdo con dicha política, esta situación es incompatible con el principio de la no injerencia por parte de las autoridades.
7. 576. Al alegato de que se ha amenazado con despidos si se conceden aumentos saláriales, el Gobierno ha respondido haciendo referencia al hecho de que hasta la fecha, a pesar de las pautas formuladas y de ciertas declaraciones, han sido aprobados 11 planes de remuneración en los que se conceden a los maestros aumentos de hasta 3,6 por ciento, sin que hubieran despidos. Además, el Comité toma nota de la determinación de las juntas de arbitraje de Columbia Británica de no dejarse influir por esas declaraciones públicas, como lo indica la información proporcionada por el querellante. En consecuencia, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
8. 577. Asimismo, con referencia a las declaraciones públicas del Ministro de Educación sobre eventuales despidos si los maestros emprenden acciones de protesta contra la nueva legislación en forma de paros laborales, lo cual, según el Gobierno, constituiría ausencias no autorizadas del aula y, por consiguiente, "mala conducta", en virtud de la ley sobre escuelas, el Comité observa que ni en la ley sobre escuelas ni en el reglamento de aplicación de dicha ley se indica lo que ha de entenderse por "mala conducta". No obstante la afirmación del Gobierno de que cabe caracterizar a la huelga como mala conducta porque constituiría una "ausencia no autorizada del aula", el Comité no encuentra justificación alguna para ese argumento ni en la ley misma ni en su reglamento. También, el Comité desearía señalar que el principio de que cabe limitar o prohibir las huelgas en la función pública o en los servicios esenciales, ya sean públicos, semipúblicos o privados, perdería todo sentido si en la legislación se adoptase una definición demasiado amplia. Tal prohibición debería limitarse a los funcionarios que actúen en calidad de órganos del poder público, o a los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. El Comité considera que los maestros no entran en esta definición. Observa, sin embargo, que no se han formulado alegatos sobre despidos a causa de protestas.

Recomendación del Comité

1. 578. En esas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe provisional y en particular las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité observa que el Gobierno no ha dado respuesta aún a la comunicación más reciente del querellante relativa a tres recientes leyes de Columbia Británica sobre restricciones saláriales, y, en consecuencia, aplazará su examen de los nuevos alegatos hasta que reciba las observaciones del Gobierno.
   • b) En lo referente a los alegatos relativos a la injerencia en las negociaciones colectivas por vía legislativa que, efectivamente, reducen la cuantía de la remuneración que habrán de recibir los maestros en el año escolar 1982-1983, no obstante los actuales convenios colectivos, el Comité considera que esa acción no es conforme con los principios de libertad sindical, tanto más cuanto que esa legislación fue adoptada, al parecer, sin consultar a los trabajadores interesados.
   • c) Respecto de las restricciones presupuestarias impuestas en el presente caso que limitan la libertad de los empleadores públicos para cumplir sus obligaciones, esto es, la capacidad de las comisiones escolares de pagar a los maestros las sumas previamente convenidas, el Comité estima que el ejercicio de las prerrogativas del poder público en materia financiera de una manera que tenga por efecto impedir el cumplimiento de los convenios colectivos previamente negociados por los organismos públicos no es compatible con el principio de la libertad de negociación colectiva.
   • d) El Comité observa que, según indica la respuesta general del Gobierno provincial, las disposiciones legislativas referentes a los funcionarios, con inclusión de los maestros prevén que los acuerdos negociados y los fallos pronunciados se sometan a la aprobación de una autoridad pública. El Comité desearía señalar que dicha acción no sólo tiende a disuadir el recurso a la negociación colectiva voluntaria sino que es incompatible con el principio de no injerencia de las autoridades públicas en el proceso de negociación colectiva.
   • e) El Comité considera que los alegatos relativos a las amenazas de despido de maestros y de su destitución por mala conducta que pronunció el Ministro de Educación en declaraciones públicas, no requieren un examen más detenido de su parte; sin embargo, desearía señalar a la atención del Gobierno el principio según el cual sólo cabe prohibir el ejercicio del derecho de huelga a los funcionarios que actúan como órganos del poder público o en los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.