Rapport intérimaire - Rapport No. 233, Mars 1984

Cas no 1209 (Uruguay) - Date de la plainte: 02-JUIN -83 - Clos

1. 425. La queja figura en una carta de la Confederación Mundial del Trabajo (C MC) de 2 de junio de 1983 a la que adjunta una comunicación firmada por los dirigentes sindicales Sres. Juan Pedro Ciganda y Richard Read en nombre del Plenario Intersindical de los Trabajadores del Uruguay. Posteriormente, por comunicación de 15 de noviembre de 1983, la Federación Sindical Mundial se asocié a los alegatos contenidos en la comunicación del Plenario Intersindical de los Trabajadores de Uruguay. El Gobierno respondió por comunicaciones de 31 de octubre y 15 de noviembre de 1983 y 6 de febrero de 1984.
2. 426. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 427. Los querellantes alegan que la legislación sindical uruguaya y, en concreto, la ley núm. 15137 sobre asociaciones profesionales de 21 de mayo de 1981 y su decreto reglamentario núm. 513 de 9 de octubre de 1981, así como la ley núm. 15328 de lo de octubre de 1982 y su decreto reglamentario núm. 390, de 3 de noviembre de 1982 sobre los convenios colectivos de trabajo, contienen disposiciones que violan los convenios de la OIT en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.
2. 428. Los querellantes añaden que a pesar de la declaración hecha por el Gobierno en anteriores ocasiones de que los empleados públicos disfrutan del derecho de sindicación en virtud del Estatuto del Funcionario de 1943, dicho Estatuto a penas si reconoce el derecho de asociación ya que no se refiere al derecho de coalición, ni al derecho de huelga, ni a la posibilidad de concertar convenios colectivos que regulen la relación de trabajo. En cuanto al derecho de huelga, los querellantes indican que si bien se haya consagrado en el artículo 57 de la Constitución su ejercicio se haya vedado en los hechos y el Gobierno se ha limitado a anunciar que se dictará un texto reglamentario al respecto.
3. 429. Los querellantes alegan por otra parte que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no ha autorizado la elección de autoridades definitivas por lo que las diferentes asociaciones laborales registradas funcionan todavía con sus autoridades provisorias.
4. 430. Los querellantes añaden que el Ministerio del Interior ha proscrito de toda actividad sindical a los Sres. José Custodio, Asdrúbal Gadea, Nelson Curbelo y Julio Alonso, todos ellos integrantes de la comisión provisoria de la Unión de Obreros, Empleados y Supervisores de FUNSA. Asimismo se ha despedido a Roberto Mouriño, Miguel Miraballes, Daniel Buscarons, Hugo Nicola, Doroteo Díaz, Anselmo Oyarzábal, Enrique Larnaudie y César Martínez Yaquelo, militantes sindicales de la citada organización. Igualmente se despidió a Daniela Amoroso, integrante de la comisión provisoria del Trade Development Bank por haber protestado contra el despido de un dirigente sindical. Por otra parte, se encuentran inhabilitados para ejercer funciones sindicales los Sres. Carlos Larraya (Asociación de Funcionarios del Centro Asistencial del Sindicato Médico del Uruguay), Andrés Brun, Emeli Landriel y Julio Betervide (Asociación de Funcionarios de la Asociación de Bancarios del Uruguay), José Curbelo, Milton Antognazza (Asociación de Empleados del Banco La Caja Obrera) [el Comité ha examinado ya el alegato relativo a la inhabilitación del Sr. Antognazza en el marco del caso núm. 1153 (véase 226.° informe, párrafos 174 y 180)], Gonzalo Rodríguez (Asociación de Empleados del Banco de Crédito), Joaquín Pau (Asociación de Empleados del Banco Exterior de España), Francisco Rama (Asociación de Empleados del Banco de Londres y América del Sur), Daniel González Mazzei y Roberto E. Miranda (Asociación de Empleados del Banco de Santander), Luis Becerra y Edgar Covagnaro (Asociación de Obreros y Empleadores de las Fábricas Nacionales de Cerveza) y Mario Carbajal (Asociación de Empleados del Banco SUDAMERIS).
5. 431. Los querellantes indican también que el Gobierno no ha cumplido las obligaciones derivadas del artículo 19, párrafos 5 b) y 6 b), de la Constitución de la OIT al no haber sometido a las autoridades competentes el Convenio núm. 154 ni la Recomendación núm. 163 sobre el fomento de la negociación colectiva. La CMT señala por último que el Gobierno desconoce la representatividad del Plenario Intersindical de los Trabajadores del Uruguay. [Los querellantes han formulado además una serie de alegatos que habían sido presentados ya en el marco de otros casos (casos núms. 763, 1153 y 1207).]

B. Respuesta del Gobierno

1. 432. El Gobierno declara que, contrariamente a lo que señalan los querellantes el poder ejecutivo procedió a someter el Convenio núm. 154 y la Recomendación núm. 163, al Consejo de Estado por mensaje de fecha 19 de mayo de 1982 en el cual solicitaba, en forma fundada al Alto Cuerpo, la no aprobación del Convenio citado. Con fecha 31 de mayo de 1982, en cumplimiento del artículo 19, párrafos 5 c) y 6 c), de la Constitución de la OIT, se comunicó a la OIT el sometimiento de dichos instrumentos enviándose el "Texto del mensaje del poder ejecutivo" e informándole que simultáneamente se enviaban copias del Mensaje a las organizaciones representativas reconocidas, conforme la obligación impuesta por el artículo 23 párrafo 2 de la Constitución de la OIT.
2. 433. En cuanto a la ley núm. 15137 del 21/5/1981 y decreto reglamentario núm. 513/81, el Gobierno señala que los informes del Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en forma coincidente señalan las mejoras introducidas en la ley de asociaciones profesionales, respecto a los proyectos acerca de los cuales se había solicitado comentarios a la OIT. El Gobierno se refiere igualmente a la recomendación que formulara el Comité de Libertad Sindical en su 214.° informe (marzo de 1982) al Consejo de Administración, y que este último aprobara en su 219.a reunión que dice. "a) en lo que atañe al alegato relativo a la ley de asociaciones profesionales, habiendo procedido ya al examen de esta ley en su reunión de mayo de 1981 y formulado sus conclusiones en cuanto al fondo, el Comité considera que este aspecto del caso no requiere, por su parte, un examen más detenido".
3. 434. Refiriéndose a las disposiciones del decreto núm. 390, el Gobierno declara que este decreto reconoce como posible titular de la negociación colectiva además de los sindicatos a delegados del personal electos por votación secreta (artículos 3 y 4). El Gobierno considera que ello es conforme con los principios de la OIT en materia de negociación colectiva ya que el Convenio sobre el fomento de la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) considera lícito el recurso a tales delegados en la medida en que no menoscabe la situación de las organizaciones sindicales.
4. 435. El Gobierno declara asimismo que la ley núm. 15328 y el decreto núm. 390 no prohíben la negociación colectiva a nivel de federaciones y confederaciones sino que regulan solamente la negociación colectiva a nivel de empresa. El Gobierno señala que no es descartable que a medida que se vayan constituyendo asociaciones de grado superior se estudie la posibilidad de extender la regulación normativa del derecho de negociación colectiva a niveles superiores.
5. 436. En cuanto a la necesidad de que el convenio colectivo sea aprobado por la mayoría absoluta de los empleados involucrados (artículo 4 b) de la ley y 11 b) del decreto), el Gobierno señala que no es una medida de desconfianza sino de garantía para asegurar un respaldo de los trabajadores al instrumento que se aprueba. No debe olvidarse que un convenio colectivo obliga a todos los integrantes de la unidad de negociación, incluyendo los no afiliados al sindicato que pueda haberlo celebrado y a los que se opongan, incluso, a ese convenio colectivo.
6. 437. El Gobierno añade que el control del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre los convenios colectivos (artículos 4 a) de la ley y 11 a) del decreto) es únicamente un control formal de legalidad. Su única finalidad es verificar que las normas acordadas no establezcan niveles de protección inferiores a los fijados por la ley. No se trata de una verificación de conveniencia a la luz de la política económica del Gobierno. El Gobierno señala por último que desde el 3 de noviembre de 1982 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha registrado 794 convenios colectivos, lo cual encuadra estrictamente dentro de la "obligación de fomento" consagrada en el artículo 4 del Convenio núm.

C. Conclusiones del Comité

1. 438. El Comité observa que los alegatos se refieren, de una parte, a la legislación sindical y, de otra, a despidos antisindicales, inhabilitaciones para ejercer funciones sindicales, y desconocimiento de la representatividad de una organización sindical.
2. 439. En lo que respecta a la legislación sindical, el Comité observa que ya ha tenido ocasión de examinar y pronunciarse sobre la ley núm. 15137 relativa a las asociaciones profesionales. El Comité se remite pues a los comentarios que formuló a propósito de dicha ley en su 209.° informe (mayo de 1981) [véase 209.° informe, párrafos 5 a 82], que son igualmente válidos para las disposiciones del decreto núm. 513 reglamentario de la ley de asociaciones, que reproducen disposiciones de la ley que habían sido objetadas por el Comité. El Comité observa sin embargo que el decreto núm. 513 ha introducido ciertas disposiciones nuevas en relación con la ley de asociaciones profesionales que son contrarias a los principios del Convenio núm. 87. En particular, la exigencia, para poder ser elegido dirigente sindical, de no haber ocupado cargos de dirección en organizaciones declaradas ilícitas ni estar inhabilitado de acuerdo al ordenamiento constitucional (artículos 39 d) y 46 e)); la exigencia del transcurso de un período para la reelección de los integrantes del órgano directivo de la asociación (artículo 19); y el régimen de la afiliación a organizaciones profesionales de segundo y tercer grado o a organizaciones internacionales, así como de la elección y composición de las autoridades de las organizaciones de segundo y tercer grado (artículos 22 a 27).
3. 440. A este respecto, el Comité señala a la atención del Gobierno que estas disposiciones contienen limitaciones excesivas a los derechos sindicales, en particular en lo relativo al derecho de los trabajadores de elegir libremente a sus representantes. El Comité desea subrayar además que los artículos 39 d) y 46 e) del decreto núm. 513 consagran legalmente la posibilidad de inhabilitar a dirigentes sindicales para el ejercicio de sus funciones, incluso por razones sindicales como la de haber ocupado cargos de dirección en organizaciones sindicales declaradas ilícitas.
4. 441. En lo que respecta a la ley núm. 15328, de 1.° de octubre de 1982, sobre los convenios colectivos de trabajo y a su decreto reglamentario núm. 390 de 3 de noviembre de 1982, el Comité toma nota de que según el Gobierno las disposiciones relativas al control de los convenios por parte del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículos 4 a) de la ley y 11 a) del decreto) prevén un simple control formal de legalidad (verificación de que las normas del convenio no establecen niveles de protección inferiores a los fijados por la ley).
5. 442. El Comité toma nota asimismo en relación con la ley y el decreto mencionados, de que el Gobierno declara que no es descartable que se estudie la posibilidad de extender la regulación del derecho de negociación colectiva a las federaciones y confederaciones a medida que se vayan constituyendo. El Comité toma nota asimismo de que, según el Gobierno, la aprobación del convenio colectivo por la mayoría de los empleados (artículos 4 b) de la ley y 11 b del decreto) no es una medida de desconfianza sino de garantía para asegurar un respaldo de los trabajadores al instrumento que se aprueba. El Comité observa por último que el Gobierno invoca el artículo 3, párrafo 2, del Convenio núm. 154 para justificar la conformidad de los artículos 3 y 4 del decreto (posibilidad de que tanto los sindicatos como los delegados del personal puedan concluir cada uno por su parte, convenios colectivos dentro de una misma empresa) con las normas internacionales del trabajo.
6. 443. El Comité debe señalar que las federaciones y confederaciones deberían poder celebrar convenios colectivos, y que la posibilidad de que los delegados del personal que representen al 10 por ciento de los trabajadores celebren convenios colectivos con el empleador (artículos 3 y 4 del decreto) aun en el supuesto de que existan ya una o varias asociaciones laborales no fomenta la negociación colectiva en el sentido del artículo 4 del Convenio núm. 98, es decir, "entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra"; además, habida cuenta del reducido porcentaje mencionado, dicha posibilidad puede menoscabar la posición de las organizaciones de trabajadores, contrariamente a lo dispuesto en el artículo 3, párrafo 2, del Convenio núm. 154. El Comité considera también que en la medida en que sean representantes sindicales los que celebren convenios colectivos el requisito de la aprobación por la mayoría absoluta de los involucrados (artículos 4 b) de la ley y 11 b) del decreto) puede constituir una traba para la negociación colectiva, incompatible con el artículo 4 del Convenio.
7. 444. El Comité observa por otra parte que habida cuenta de que la ley núm. 15137 sobre asociaciones profesionales, y su decreto reglamentario prácticamente excluyen la constitución de organizaciones de base por ramas de actividad, y habida cuenta de que las federaciones y confederaciones no pueden concluir convenios colectivos, queda anulada de hecho la posibilidad de que se concluyan convenios colectivos fuera del ámbito de la empresa y, en concreto, a nivel de rama de actividad, lo cual restringe de manera importante los derechos sindicales de los trabajadores y sus organizaciones en forma contraria a los principios de la negociación colectiva.
8. 445. El Comité invita al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar las disposiciones de la legislación contrarias a los Convenios núms. 87 y 98 teniendo en cuenta los principios señalados.
9. 446. En cuanto al derecho de huelga y a los derechos sindicales de los empleados y funcionarios públicos, el Comité observa que el Gobierno declaró a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones que las autoridades nacionales procedían al estudio de un anteproyecto sobre el ejercicio del derecho de huelga, y que el Consejo de Seguridad Nacional había recomendado al poder ejecutivo que revisara y adecuara la legislación relativa a los funcionarios públicos y reglamentara el derecho de asociación de los mismos. Al tiempo que expresa su preocupación ante las divergencias que subsisten sobre estos temas entre la legislación y los principios de la libertad sindical desde hace muchos años, el Comité desea subrayar la importancia que presta a que estas cuestiones sean resueltas con la mayor urgencia. El Comité expresa la esperanza de que las futuras leyes serán plenamente conformes a los principios de la libertad sindical y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación. El Comité señala el aspecto legislativo del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
10. 447. Por último, el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a los alegatos según los cuales las autoridades no han autorizado todavía la elección de las autoridades definitivas de las asociaciones laborales, ni a los alegatos relativos a despidos por razones sindicales, a la inhabilitación de algunas personas para ejercer funciones sindicales y al desconocimiento por parte de las autoridades de la representatividad del Plenario Intersindical de los Trabajadores del Uruguay. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 448. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe provisional y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité observa que el decreto núm. 513 (reglamentario de la ley de asociaciones profesionales), la ley núm. 15328 sobre convenios colectivos de trabajo) y el decreto núm. 390 (reglamentario de esta ley), contienen disposiciones que no están en conformidad con los convenios en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.
   • b) El Comité invita al Gobierno a que tome las medidas necesarias para modificar las disposiciones de la legislación contrarias a los Convenios núms. 87 y 98, teniendo en cuenta los principios señalados.
   • c) Al tiempo que expresa su preocupación ante las divergencias que subsisten desde hace muchos años entre la legislación y los principios de la libertad sindical en materia de derecho de huelga y de derechos sindicales de los empleados y funcionarios públicos, el Comité subraya la importancia que presta a que estas cuestiones sean resueltas con la mayor urgencia. El Comité expresa la esperanza de que las futuras leyes que se dicten al respecto serán plenamente conformes a los principios de la libertad sindical, y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación.
   • d) El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos según los cuales las autoridades no han autorizado todavía la elección de las autoridades definitivas de las asociaciones laborales, y sobre los alegatos relativos a despidos por razones sindicales, a la inhabilitación de algunas personas para ejercer funciones sindicales, y al desconocimiento por parte de las autoridades de la representatividad del Plenario Intersindical de los Trabajadores del Uruguay.
   • e) El Comité señala el aspecto legislativo del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.