Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 234, Juin 1984

Cas no 1235 (Canada) - Date de la plainte: 22-SEPT.-83 - Clos

1. 316. El Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) presentó una queja por violación de los derechos sindicales en una comunicación de fecha 22 de septiembre de 1983. El Gobierno facilitó sus observaciones en una comunicación de 17 de abril de 1984.
2. 317. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 318. En su comunicación de 22 de septiembre de 1983, el CLC alega que el Gobierno de Columbia Británica ha infringido los Convenios núms. 87, 98 y 151 al presentar, el 7 de julio de 1983, cinco textos legislativos que amenazan seriamente los derechos de negociación colectiva de todos los sindicalistas de la provincia. estos textos son el proyecto de ley 2 (ley modificatoria de la ley sobre relaciones laborales en el servicio público), el proyecto de ley 3 (ley sobre las limitaciones en el sector público), el proyecto de ley 11 (ley modificatoria de la ley sobre estabilización de las remuneraciones) y el proyecto de ley 26 (ley modificatoria de la ley sobre normas de empleo).
2. 319. En primer lugar, el CLC alega que el artículo 13 del proyecto de ley 2 viola los artículos 3, 8 y 10 del Convenio núm. 87. Según dicho artículo 13, ningún convenio colectivo afectará a los poderes y obligaciones de la Comisión del Servicio Público respecto a la contratación o el empleo de trabajadores del servicio público a cualquier cuestión incluida en la ley de pensiones (servicio público), la organización, establecimiento y administración de los ministerios y departamentos gubernamentales, incluido el derecho del Gobierno a crear y eliminar cargos, a asignar funciones a cargos, a establecer la planificación del trabajo y a determinar programas y servicios así como el método de desempeñarlos, el derecho del Gobierno a crear y administrar sistemas de evaluación y clasificación de los cargos, y los procedimientos y métodos de formación o readaptación profesionales de todos los trabajadores - toda cláusula de un convenio colectivo que afecte a cualquiera de las cuestiones mencionadas queda sin efecto. El querellante considera que la negociación de un convenio colectivo es una parte importante de las actividades de un sindicato y señala que el Comité de Libertad Sindical ha decidido en numerosas ocasiones que las condiciones de empleo no deberían considerarse como fuera del ámbito de la negociación colectiva. sólo pueden quedar excluidas aquellas cuestiones relacionadas claramente, y de una forma esencial o primordial, con la gestión y al funcionamiento de los asuntos del Gobierno. El CLC señala que la prohibición que impone el articulo 13 sobre la negociación de muchos de los términos y condiciones de empleo afecta no únicamente a los trabajadores del sector público de la provincia sino también a trabajadores de empresas paraestatales. Además, teniendo en cuenta que no se da una definición de lo que serán "la organización, establecimiento y administración de los ministerios y departamentos gubernamentales", tal vez podrían quedar excluidas del convenio colectivo todas las condiciones de trabajo incluso las que afectaran principalmente al trabajador en cuanto individuo. El CLC considera asimismo que este artículo viola los artículos 4 y 6 del Convenio núm. 98 y los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151, dado que la exclusión de los funcionarios empleados en la administración del Estado según el artículo 6 abarca, a juicio de los órganos de control de la OIT, a aquellos cuyas funciones están directamente relacionadas con la administración del Estado, por ejemplo a ministros adjuntos y directores departamentales. Puesto que el Convenio núm. 151 se considera como complementario del Convenio núm. 98, el CLC aduce que el proyecto de ley 2 viola ambos Convenios. A este respecto, el CLC alega que este proyecto de ley 2 no permite a los trabajadores de la función pública participar en el establecimiento de los términos y condiciones de su trabajo, y no crea un mecanismo justo para la solución de los conflictos derivados del desacuerdo sobre los términos y las condiciones de empleo.
3. 320. En segundo lugar, el CLC alega que el borrador original del proyecto de ley 3 daba al empleador derecho a despedir a cualquier trabajador sin justificación, pero que, ante las protestas que se produjeron, fue enmendado y se eliminó la no justificación introduciendo motivos de amplia definición para la terminación de la relación de trabajo. Según el CLC, esta nueva redacción del texto del proyecto todavía ofrece un poder prácticamente ilimitado para despedir a los trabajadores, con independencia de sus años de servicio, de las funciones que desempeñen o de sus calificaciones. En particular, el CLC señala que el artículo 1 del proyecto de ley 3 define la terminación de la relación de trabajo de forma tal que queda incluido el despido temporal, cambio que permite a un empleador hacer caso omiso de las disposiciones de un convenio colectivo sobre este tipo de despido y la prioridad de vuelta al empleo. El artículo 2 está redactado en los siguientes términos: en aquellos casos en que un empleador del sector público considera que no hay suficiente trabajo en un determinado momento, o que los fondos presupuestados disponibles son insuficientes para mantener unos determinados niveles de empleo, que efectúa un cambio en la estructura organizativa del empleador, interrumpe la continuidad de un programa, actividad o servicio o reduce el nivel de una actividad o un servicio determinados, puede poner término a la relación de empleo de un trabajador de conformidad con los reglamentos. El CLC considera que el conceder tan amplios poderes para despedir por un cambio en la estructura organizativa del empleador es algo especialmente oneroso y se presta a abusos. El CLC señala que todo desacuerdo con una decisión unilateral de la dirección a este respecto supondría tener que recurrir al tribunal más costoso y menos accesible - los tribunales -, ante el cual los trabajadores despedidos pueden tener que esperar hasta dos años para la revisión de su caso. Además, el CLC alega que con el nuevo apartado 3 del artículo 2, que estipula que la ley sustituirá a todo convenio colectivo cuyas disposiciones en materia de despido entren en conflicto con ella, aquélla sustituirá a prácticamente todos los convenios colectivos del sector público. Señala, asimismo, que el artículo que se ocupa de las excepciones (nuevo artículo 2, 1) no permite que prevalezca el convenio colectivo, sino que deja la decisión al Comisario de Estabilización de las Remuneraciones (persona nombrada por el Gobierno y responsable de la administración de la ley de estabilización de las remuneraciones) y no a las partes del convenio colectivo. En artículo 2.] dice lo siguiente. en aquellos casos en que un contrato escrito de empleo por convenio colectivo contiene disposiciones que permiten a un empleador del sector público poner término a la relación de empleo de trabajadores en las circunstancias descritas en el artículo 2, l), estipulan procedimientos justos y equitativos compatibles con una administración eficaz, para poner término a la relación de empleo, y prevén el pago de una indemnización justa y equitativa para aquellos trabajadores a cuya relación de empleo se ha puesto término, el Comisario de Estabilización de las Remuneraciones... puede ordenar, a petición de una parte de ese contrato de acuerdo, que el artículo 2, l), 3) y 5) no es aplicable a las partes de ese contrato de acuerdo. El Comisario puede imponer cualquier condición que considere necesaria con respecto a una orden dictada en virtud de este artículo, así como reconsiderar y revocar, enmendar o variar cualquier orden que haya dictado. Según el CLC, estos criterios de exención son tan amplios que no es probable que ningún convenio colectivo cumpla los requisitos del Comisario y que las disposiciones en materia de antigüedad, despido y prioridad en la reintegración al trabajo pueden ser anuladas únicamente con que el Comisario las considere incompatibles "con una administración eficaz". El CLC concluye afirmando que el proyecto de ley 3 viola los artículos 3, 8 y 10 del Convenio núm. 87 puesto que impide a las organizaciones de trabajadores negociar cláusulas que protejan a sus miembros contra discriminación y el despido, y que pone en peligro su capacidad para representarlos. También considera que esta ley viola el artículo 4 del Convenio núm. 98 y los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 51 desde el momento en que no permite que se incluyan en los convenios colectivos cláusulas que relacionen con el despido derechos de antigüedad, derechos relativos al despido con prioridad en la reintegración al trabajo o cualquier otra protección relacionada con la separación del empleo que pudiera entrar en conflicto con la ley. Con ello se invalida toda idea de negociación voluntaria entre empleadores y trabajadores y se niega a estos últimos el derecho a participar en la determinación de sus condiciones de empleo. Además, el CLC señala que la ley no prevé el establecimiento de un mecanismo independiente para solucionar los conflictos derivados de una terminación de empleo.
4. 321. En tercer lugar, el CLC alega que el proyecto de ley 11 viola el Convenio núm. 87, el artículo 4 del Convenio núm. 98 y los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 puesto que limita todo cambio en cualquier forma de retribución a unos mínimos estrictos, aun en el caso de que los baremos de las retribuciones hubieran sido decididos por un órgano independiente tal como una junta de arbitraje. Según el CLC, el proyecto de ley 11 también garantiza que no habrá aumentos de remuneración sin un incremento en la productividad, concepto éste de carácter subjetivo que, para el Gobierno, significa trabajar más horas. El CLC señala que el artículo 1 de la ley limita mucho la autoridad de las juntas de arbitraje independientes al exigir de éstas que dicten laudos iniciales que se atengan a las directrices y a las disposiciones que marca la ley. También alega que el artículo 2.] (que dice así. el objetivo de esta ley es establecer un programa que fomente la productividad y limite y estabilice la remuneración en el sector público, todo ello garantizando que el criterio principal para fijar las remuneraciones sea la capacidad económica de los empleadores de ese sector) limita gravemente, si es que no elimina, los derechos de negociación colectiva de los trabajadores del sector público de la provincia. A este respecto, el CLC se refiere al nuevo artículo 12.] que dice así: al alcanzar o establecer un plan de remuneraciones para los trabajadores del sector público, las partes del plan o el empleador o árbitro que establezcan dicho plan concederán una importancia primordial a la capacidad del empleador del sector público para pagar esa remuneración. El CLC destaca en particular que este proyecto de ley es ya permanente. Al tiempo que observa que según el artículo 17, el Comisario de Estabilización de las Remuneraciones está facultado para efectuar recortes en los salarios, el querellante señala que las disposiciones dictadas imponen acuerdos que van de menos 5 por ciento a más 5 por ciento, e indica que según el nuevo artículo 24.] una decisión u orden del Comisario es irrevocable y de cumplimiento obligado. Por lo que se refiere a las directrices y disposiciones gubernamentales que autoriza el proyecto de ley 11, el CLC señala que los sindicatos del sector público de la Columbia Británica son responsables tanto en el aspecto social como en el económico y conocen los tiempos difíciles que está viviendo la provincia. Asimismo, afirma que el Gobierno se ha negado a reconocer los esfuerzos del sindicato para tener en cuenta la situación económica en negociaciones de carácter voluntario. De nuevo, el CLC termina afirmando que la imposición de acuerdos sobre los trabajadores del sector público supone una negación de su derecho a participar en el establecimiento de los términos y condiciones de empleo y elimina la libertad de los jueces árbitros para lograr soluciones justas y equitativas a los conflictos basadas en el examen de las pruebas recibidas, con lo que se viola el artículo 8 del Convenio núm. 151.
5. 322. En cuarto lugar, el CLC alega que el proyecto de ley 26 viola los artículos 3, 8 y 10 del Convenio núm. 87 al permitir que los convenios colectivos (tanto en el sector público como en el privado) fijen normas para el empleo inferiores a las normas de trabajo mínimas fijadas por el Gobierno en cuestiones tales como licencia de maternidad, vacaciones, horas extraordinarias, ropas especiales y horas de trabajo. Según el CLC, el proyecto de ley 26 autoriza igualmente al Director de Normas de Empleo (designado por el Gobierno) a anular un convenio colectivo una vez que ha expirado. El CLC alega que el proyecto de ley 26 limita gravemente los derechos de los trabajadores y de sus organizaciones para negociar con los empleadores los términos y las condiciones de su empleo para la promoción de sus intereses. El artículo concreto (2) motivo de la queja dice así: 2) en aquellos casos en que un convenio colectivo contenga cualquier disposición respecto de una cuestión que figure en la columna 1 del cuadro siguiente [horas de trabajo, horas extraordinarias o ropas especiales, vacaciones anuales o vacaciones pagadas, terminación de la relación de empleo o despido temporal, licencia de maternidad o de embarazo], los artículos de esta ley [que se ocupen de esa cuestión concreta] son aplicables con respecto al empleo de acuerdo con ese Convenio colectivo; 5) en aquellos casos en que expire el período para el cual se fijó la vigencia de un convenio colectivo y éste no sea renovado o sustituido por otro, pero los trabajadores a los que cubría continúen en sus puestos, una de las partes interesadas puede solicitar al Director una declaración de que ya no es conveniente que las disposiciones de dicho convenio colectivo sigan vigentes o que su cumplimiento sea obligatorio para los empleadores o los trabajadores; 6) el Director puede... solicitar la información que considere necesaria para conocer los progresos que se han hecho hacia la consecución de un nuevo convenio colectivo, y en aquellos casos en que considere que ha transcurrido un tiempo suficiente sin que se haya logrado un progreso razonable, puede declarar que ya no es oportuno continuar aplicando las disposiciones del acuerdo; 7) al hacer el tipo de declaración a que se hace referencia en el apartado 6), ni el empleador ni los trabajadores están obligados por disposición alguna del convenio colectivo que ha expirado, independientemente de que éste contenga una disposición en sentido contrario, y se aplican las disposiciones de esta ley. Según el CLC el artículo 2, 2) implica que las normas de empleo en el marco de esta ley ya no serán normas mínimas para todos los trabajadores puesto que se considera que un convenio colectivo es un acuerdo de renuncia a las disposiciones de la ley si no pueden alcanzarse las normas mínimas o más elevadas en la mesa de negociaciones. Además, el artículo 2 en sus apartados 5), 6) y 7) prevé que en aquellos casos en que un convenio colectivo haya expirado y una de las partes interesadas lo haya solicitado al Director, éste puede ordenar la imposición a las partes de las normas mínimas que recoge la ley. Según el CLC, las posibilidades de los sindicatos de fomentar y defender los intereses de sus miembros quedan muy limitadas por la acción de un delegado del Gobierno (el Director) que puede anular el convenio colectivo expirado e imponer normas inferiores a las de éste. Por lo que se refiere al artículo 4 del Convenio núm. 98, el CLC afirma que el proyecto de ley 26 hace poco por promover el concepto de negociaciones voluntarias y de negociación colectiva y, de hecho, reduce gravemente la capacidad de negociación de los sindicatos puesto que éstos ya no empiezan la negociación en una posición negociadora de igualdad y además si ese equilibrio se - rompe durante el desarrollo de las negociaciones por interferencia del Gobierno, ello afectará a los principios básicos de la negociación colectiva.

B. Respuesta del Gobierno

1. 323. En su comunicación de 17 de abril de 1984, el Gobierno afirma que es poco probable que se apruebe el proyecto de ley 2 (ley modificatoria de la ley sobre relaciones laborales en el servicio público) dado el acuerdo con el que culminaron las negociaciones entre el Gobierno y el Sindicato de Funcionarios de Columbia Británica. Con respecto a los alegatos relativos al proyecto de ley 3 (ley sobre las limitaciones en el sector público), el Gobierno afirma que ésta sufrió importantes modificaciones antes de ser aprobada por las que se hacía mención explícita a la apelación, el proceso debido y la imparcialidad en el trato, y que incluye una opción para que grupos de trabajadores del sector público puedan negociar la exención de sus disposiciones en materia de terminación de empleo. Esta cláusula de exención ha sido aprovechada en numerosas ocasiones con éxito. En cuanto a los alegatos sobre el proyecto de ley 11 (ley de estabilización de las remuneraciones), el Gobierno afirma que el objetivo principal del Programa de Estabilización de las Remuneraciones es garantizar que los coeficientes de retribución no excedan los límites de la capacidad económica de la provincia. Según el Gobierno, es responsabilidad suya el determinar los gastos que se puede permitir la provincia y fijar sus políticas fiscales y presupuestarias en consecuencia. Por lo que respecta al proyecto de ley 26 (ley modificatoria de la ley sobre normas de empleo) el Gobierno explica que ulteriormente se introdujeron modificaciones para que quedara claro que ninguna disposición de la ley afecta a las facultades y funciones del Consejo de Relaciones de Trabajo o a los convenios colectivos.

C. Conclusiones del Comité

1. 324. En cuanto al alegato del querellante de que el artículo 13 del proyecto de ley 2 excluye de la negociación colectiva un gran número de cuestiones, el Comité toma nota de la afirmación del Gobierno en el sentido de que es poco probable que dicho proyecto de ley sea aprobado. En consecuencia, solicita al Gobierno que le mantenga informado de la posible retirada de este proyecto de ley, y considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
2. 325. Por lo que respecta a la legislación restante, los proyectos de ley 3, 11 (que se convirtió en ley el día 21 con carácter retroactivo a partir del 7 de julio de 1983) y 26 (promulgado con carácter de ley el 26 de octubre de 1983), el Comité hace notar que en la presente reunión, y en el marco del examen del caso núm. 1173 (Canadá (Columbia Británica)), ha efectuado un examen detallado de la legislación en cuestión, y que, en consecuencia, adoptaría las mismas conclusiones en el presente caso.
3. 326. No obstante, con respecto al proyecto de ley 26, el Comité observa que el querellante presenta en este caso más alegatos, y con mayor detalle, sobre, en particular, los apartados 5, 6 y 7 del artículo 2. Puesto que no se trató de estos apartados con ocasión del examen del caso núm. 1173, el Comité procederá a efectuar su examen aquí. Los textos de los apartados en cuestión se reproducen en el análisis de los alegatos del querellante. El Comité toma nota de que el Gobierno no contesta de una forma precisa al alegato de que el Director de Normas de Empleo (nombrado por el Gobierno) goza de una amplia libertad para imponer las disposiciones de la ley en aquellos casos en que un convenio colectivo ha expirado y es poco probable que se renueve. El Comité concluye que tal intervención gubernamental es contraria al artículo 3 del Convenio núm. 87 que dispone que la autoridad pública se abstendrá de toda interferencia que pudiera limitar el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores a organizar su administración y a formular sus programas. El Comité pide, en consecuencia, al Gobierno que considere la introducción de enmiendas que reduzcan los amplios poderes atribuidos al Director en el artículo 2, 5), 6) y 7), y que le mantenga informado de toda evolución al respecto.
4. 327. El Comité señala los aspectos legislativos planteados en este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 328. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y en particular las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité toma nota de la afirmación del Gobierno en el sentido de que no es probable que se adopte el proyecto de ley 2, y, en consecuencia, le pide que informe al Comité de la retirada oficial de este proyecto de ley. El Comité considera que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
   • b) El Comité hace observar que ya ha examinado detenidamente los proyectos de ley 3, 11 y 26 en la presente reunión con ocasión del examen del caso núm. 1173 y que, en consecuencia, adopta en el presente caso las conclusiones formuladas entonces.
   • c) En cuanto a un aspecto del proyecto de ley 26 que no se planteó con motivo del caso núm. 1173, a saber, los amplios poderes que atribuye al funcionario gubernamental el articulo 2, 5), 6) y 7), el Comité considera que el poder que se le otorga a éste de sustituir las negociaciones sobre convenios colectivos por las disposiciones de la ley cuando, en su opinión, esas negociaciones no conducen a un acuerdo, es contrario al artículo 3 del Convenio núm. 87; en consecuencia, el Comité pide al Gobierno que considere la introducción de enmiendas a este artículo de la ley, y que le mantenga informado de toda evolución al respecto.
   • d) El Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.