Rapport définitif - Rapport No. 238, Mars 1985

Cas no 1249 (Espagne) - Date de la plainte: 18-NOV. -83 - Clos

1. 49. La queja figura en una comunicación de la Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración del Estado (FEDECA) de 18 de noviembre de 1983. FEDECA envió informaciones complementarias por comunicación de 2 de enero de 1984. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 6 de abril de 1984.
2. 50. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 51. La Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (FEDECA) alega que en enero de 1983 el Ministerio de la Presidencia (que, tiene encomendados los asuntos de la función pública) abrió una mesa de negociaciones sobre horarios y remuneraciones de los funcionarios, a la cual fueron convocadas las organizaciones sindicales FSP (UGT); CCOO y CSIF, pero no FEDECA. Ante esta situación se solicitó por escrito la presencia de FEDECA. La directiva de FEDECA fue 11amada varias veces al Ministerio de la Presidencia (una de ellas en audiencia formal del Ministro, otras para conversaciones con el Secretario de Estado para la Función Pública, o con el Director General de la Función Pública) para tratar de resolver el tema de la presencia de FEDECA en la mesa de negociaciones. Finalmente, a últimos de enero se comunicó verbalmente a FEDECA la negativa de Presidencia del Gobierno a admitir su presencia en las mesas de negociaciones, alegando que "las otras tres organizaciones sindicales con las que había venido negociando el Ministerio de la Presidencia se oponían a ello".
2. 52. Según el querellante, en el mes de junio de 1983, el Ministro de la Presidencia, siempre sin admitir la negociación con FEDECA, tuvo a bien remitir una copia del anteproyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública y otro del de ley orgánica de sindicación y huelga de funcionarios, requiriendo para que "a la mayor brevedad Posible" se informase sobre los mismos a la vez que, de palabra, se comunicaba la necesidad de hacerlo en el plazo de cinco días. FEDECA señala que no ha tenido ninguna respuesta al informe que remitió dentro del plazo señalado, ni ninguna conversación sobre el mismo. Es evidente que el hecho de solicitar un informe y de no tratar sobre el mismo después de haberlo recibido no puede ser contemplado como ningún proceso de negociación.
3. 53. El querellante añade asimismo que el señor Ministro de la Presidencia y el señor Secretario de Estado para la Función Pública llamaron a audiencia a la directiva de FEDECA Para el 6 de octubre de 1983, prometiendo en el curso de la referida audiencia que FEDECA iba a ser admitida a las mesas de negociaciones Para tratar asuntos relativos a la reforma de las administraciones públicas. El querellante señala que para su sorpresa, sin haber sido convocados hasta ahora para ninguna clase de negociación, algunos de los temas a debatir tales como distribución de determinados conceptos salariales, como el nuevo anteproyecto de ley de medidas Para la reforma de la administración pública y como el de ley orgánica de sindicación y huelga de funcionarios han sido resueltos y, el primero de ellos enviado ya por el Gobierno a las Cortes. Dado que dichos temas, así come el de las incompatibilidades de los funcionarios (para el que ni siquiera se ha recabado informe de FEDECA) constituyen materia normal de negociación colectiva (artículo 2 del Convenio núm. 154 de la OIT) es evidente que la línea de actuaciones seguida por el señor Ministro de la Presidencia y por el señor Secretario de Estado para la Función Pública constituye una continuada violación de los artículos 5, 7 y 8 del Convenio núm. 154 de la OIT.
4. 54. Por otra parte, el querellante alega que el tratamiento dado en los medios oficiales de información (prensa oficial, radio, televisión, etc.) en los que se distorsiona la realidad, presentando al sindicato decididamente partidario del Gobierno y subsidiario de su partido político (FSP-UGT) como gestor y protagonista de pretendidos "logros" para los funcionarios en el curso de las negociaciones en las que se les ha negado la presencia, y el hecho de que siendo muy reducido el número de los funcionarios que pertenecen al mismo es muy elevada la proporción de los que, dentro de dicho número, gozan de la situación de "liberados", que implica cobrar sus emolumentos como funcionarios y prestar sus servicios al referido Sindicato y no al Estado; constituyen de hecho "medidas que tienden a fortalecer las organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador". Pues en el caso de los funcionarios públicos el empleador es el Estado y quien lo dirige el Gobierno. De aquí que las circunstancias que se acaban de denunciar pueden ser consideradas como una violación del artículo 2 del Convenio núm. 98 de la OIT.
5. 55. El querellante alega asimismo que los esquemas de participación que pretende constituir el "anteproyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública" se despliegan en clara contradicción con el espíritu y con el texto del artículo 5 del Convenio núm. 151 de la OIT, al prescribir en su artículo 6 que la participación del personal al servicio de las administraciones públicas ha de materializarse a través de un órgano institucional (el Consejo Superior de la Función Pública), en el que los representantes de los empleadores (Gobierno; gobiernos de las comunidades autónomas; gobiernos de las corporaciones locales) son tres veces más numerosos que los representantes de los trabajadores y que, además, está incluso desprovisto de facultades decisorias reales. El querellante añade que esto debe ser considerado conjuntamente con el artículo 6 del proyecto de ley orgánica de la libertad sindical que reza como sigue:
   • "Artículo 6.
6. 1. La mayor representatividad sindical reconocida a determinados sindicatos les confiere una singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical.
7. 2. Tendrán la consideración de sindicatos más representativos a nivel estatal:
   • a) Los que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención, en dicho ámbito del 10 por ciento o más del total de delegados de personal, de los miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las administraciones públicas.
   • b) Los sindicatos o entes sindicales, afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito estatal que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con lo previsto en la letra a). 3. Las organizaciones que tengan la consideración de sindicato más representativo según el número anterior gozarán de capacidad representativa a todos los niveles territoriales y funcionales para:
   • a) Ostentar representación institucional ante las administraciones públicas u otras entidades y organismos de carácter estatal o de comunidad autónoma que la tengan prevista.
   • b) La negociación colectiva en los términos previstos en el Estatuto de los Trabajadores, a través de su participación en las comisiones negociadoras de los convenios.
   • c) Participar como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las administraciones públicas a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación.
   • d) Constituir secciones sindicales y desarrollar la acción sindical en los centros de trabajo en los términos y con las garantías previstas en esta ley y en el Estatuto de los Trabajadores, sin perjuicio de lo que dispongan los convenios colectivos.
   • e) El ejercicio colectivo del derecho de huelga, así como la adopción de medidas de conflicto colectivo, en los términos legalmente establecidos.
   • f) Participar en los sistemas no jurisdiccionales de solución de conflictos de trabajo.
   • g) Promover elecciones para delegados de personal y comités de empresa y órganos correspondientes de las administraciones públicas.
   • h) Cualquier otra función representativa que se establezca."
     • La organización querellante considera que como consecuencia de ambos artículos la representación institucional de los funcionarios públicos en el Consejo Superior de la Función Pública podría serles sistemáticamente negada a los representantes democráticamente elegidos por los funcionarios y recaer en personas designadas por organizaciones sindicales que no hubiesen obtenido prácticamente votos de los mismos. Esta situación es especialmente grave cuando el Estado es el empleador y existe, como sucede en España, un poderoso sindicato vinculado políticamente al partido del Gobierno.
   • 56. Por último, el querellante señala que el proyecto de ley orgánica de la libertad sindical excluye la constitución de sindicatos para los trabajadores por cuenta propia que no tengan otros trabajadores a su servicio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 57. En cuanto al alegato de no participación de la organización querellante en las mesas de negociación para tratar asuntos relativos a la reforma de las administraciones públicas, establecidas en el Ministerio de la Presidencia-Secretaría de Estado para la Administración Pública (proyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública, proyecto de ley orgánica de sindicación y huelga de funcionarios, etc.), el Gobierno declara que teniendo en cuenta la escasa entidad de la normativa hoy existente sobre la libertad sindical de los funcionarios públicos, reconocida en el artículo 28 de la Constitución española, sólo explicable en virtud de las harto conocidas circunstancias en las que hasta fechas muy recientes se desarrolló la vida sindical española en general y particularmente la de los funcionarios públicos, es necesario decir antes de nada que no se han celebrado aún elecciones sindicales generales en el ámbito de la función pública española. Con todo y de un modo evidentemente provisional, al amparo de la legislación existente (ley 19/1977, derecho de asociación sindical; decreto 873/1977, de depósito de estatutos de organizaciones sindicales; decreto 1522/1977, derecho de asociación sindical de los funcionarios públicos y resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Pública de 7 de junio de 1979), ya desde marzo de 1982, viene actuando ante los órganos superiores de la Administración del Estado, una representación de las principales centrales sindicales, que agrupan a los funcionarios públicos, en concreto la Confederación Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF), la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT) y las Comisiones de la Administración de Comisiones Obreras (CCOO), las cuales han acreditado sobradamente su representatividad en diversas elecciones sectoriales celebradas en las administraciones públicas, en todas las cuales indefectiblemente las tres aparecen siempre en lugares destacados y con resultados relativamente homogéneos y significativos.
2. 58. De tales resultados - prosigue el Gobierno -, cabe en buena lógica deducir que las tres centrales son las que mejor representan hoy por hoy a los funcionarios públicos ante la Administración, y se presentan con una evidente vocación global y general, frente a las demás asociaciones de funcionarios, las cuales vienen obteniendo importantes resultados electorales en concretos órganos administrativos, lo que evidencia una vez más un carácter sectorial y particular, carácter que les 11eva a integrarse en importantes mesas parciales de negociación existentes en diversos departamentos ministeriales (singularmente en Educación y Ciencia y en Transportes y Comunicaciones).
3. 59. El Gobierno puntualiza que existen cerca de un millar de asociaciones de funcionarios. Entre ellas son fácilmente diferenciables aquellas que tienen como base asociativa cuerpos de funcionarios o sectores concretos de actividades, de las entidades sindicales de implantación general en el ámbito territorial nacional y extensión al sector laboral público y al de la empresa privada. Además del millar de asociaciones, existen 36 federaciones de asociaciones de funcionarios, sin contar entre ellas a la Confederación Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF), que forma parte de las tres centrales sindicales de implantación general; dicha CSIF agrupa a otras 50 entidades. Por su parte, la Federación de Asociaciones de Cuerpos Superiores de la Administración Civil del Estado (FEDECA), está compuesta por 26 asociaciones, de ellas cinco al menos pertenecen simultáneamente a CSIF, su ámbito es por definición de su propio estatuto referido a cuerpos de funcionarios Para los que se exige titulación universitaria superior, lo que no ocurre con CSIF. Instrumentar, en conclusión, una negociación general con la totalidad de esas asociaciones es, evidentemente, inviable, y se ha tenido que recurrir, hasta que se celebren elecciones sindicales generales en la función pública, a la acreditada representatividad de las centrales sindicales indicadas, lo que no ha sido obstáculo para mantener diálogo abierto y para efectuar consultas formales, con diversas asociaciones de funcionarios, entre ellas la propia FEDECA, además de las referidas mesas sectoriales existentes en varios ministerios.
4. 60. El Gobierno se refiere también al especial sentido que la expresión "negociación de las condiciones de empleo" tiene en el ámbito estatutario de la función Pública, e indica que el artículo 7 del Convenio núm. 151 de la OIT puntualiza al establecer que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones, expresiones que evidencian la variedad de procedimientos posibles.
5. 61. Por todo ello, concluye el Gobierno, es evidente que no se ha producido vulneración del Convenio núm. 154 de la OIT, con independencia del hecho de la no ratificación aún de ese Convenio por España, y que tampoco ha sido violado el Convenio núm. 151 en ninguno de sus apartados.
6. 62. En cuanto al alegato relativo al tratamiento dado en los medios oficiales de información, en los que se distorsiona la realidad presentando al sindicato partidario del Gobierno y subsidiario de su partido político (FSP-UGT) como gestor y protagonista de pretendidos "logros" para los funcionarios en el curso de las negociaciones a las que se ha negado la presencia a FEDECA, el Gobierno declara que la Constitución española reconoce y garantiza la libertad de información (artículo 20), pero además ella misma establece que "la ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España" (artículo 20.3). Ya en 1980, las Cortes españolas aprobaron una norma legal, ley 4/1980, que define la entidad pública Radio y Televisión Española y establece para su control, un consejo de 12 miembros, elegidos por las propias Cortes, no por el Gobierno. No es, pues, el momento actual español el idóneo para referirse a él como "el de medios oficiales de información (prensa oficial, radio, televisión, etc.)". No consta, de otra parte, documentación remitida por FEDECA, que avale tan tajante afirmación.
7. 63. El Gobierno añade que en relación con las tres centrales sindicales citadas, las facilidades concedidas a sus representantes están en todo caso, de acuerdo precisamente con lo establecido por el artículo 6 del Convenio núm. 151 de la OIT y en el artículo 9 del proyecto de ley orgánica de libertad sindical, remitido a las Cortes el 30 de noviembre pasado. Además, de todos modos, el Convenio núm. 98 se refiere a los trabajadores y se excluye expresamente de su ámbito a los funcionarios públicos (artículo 6 del mismo), por lo que tampoco cabe hablar en esta oportunidad de violación del artículo 2 del Convenio núm. 98 de la OIT.
8. 64. Con independencia de todo ello, prosigue el Gobierno, no es admisible la acusación a la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT) de ser una federación sindical estipendiaria del Gobierno. Cabe señalar que la UGT es una organización sindical fundada hace prácticamente 100 años (en 1888), miembro de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, y que, como muy bien se sabe, incluso en épocas en las cuales la actividad sindical en nuestro País requería la más rigurosa clandestinidad, juntamente con muy concretos y contados sindicatos españoles, actuaba en representación de los trabajadores hispánicos ante la OIT. En la actualidad, en el ámbito laboral de la Administración del Estado, UGT ostenta la condición de sindicato más representativo (elecciones sindicales laborales en la Administración, 1983: de un total de 3 537 delegados de personal elegidos, el 45,4 por ciento corresponden a UGT y el 31 por ciento a Comisiones Obreras).
9. 65. En cuanto al proyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública, remitido por el Gobierno a las Cortes el 2 de noviembre de 1983, cuyo artículo 5 establece el Consejo Superior de la Función Pública, come órgano colegiado de encuentro entre las distintas administraciones Públicas y el Personal, funcionario y no funcionario, a su servicio, el Gobierno declara que este órgano se perfila como ente deliberante y de consulta, no decisorio, y que vela por la coordinación entre las administraciones públicas. En modo alguno se trata de un órgano de negociación como el aludido por el artículo 5 del Convenio núm. 151 de la OIT.
10. 66. El Gobierno declara asimismo que el proyecto de ley orgánica de libertad sindical, remitido el 30 de noviembre pasado por el Gobierno a las Cortes, en su disposición adicional segunda, dispone lo siguiente: "l. La duración del mandato de los delegados de personal, de los miembros de los Comités de empresa y de quienes formen parte de los órganos de representación que se establezcan en las administraciones públicas será de cuatro años, pudiendo ser reelegidos en sucesivos períodos electorales. 2. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 103.3 de la Constitución ("La ley regulará el Estatuto de los funcionarios públicos..., las peculiaridades de su derecho a sindicación..."), el Gobierno dictará cuantas disposiciones sean precisas en materia de elecciones a órganos de representación del personal en las administraciones públicas". Esto es, el correspondiente desarrollo normativo de esta disposición determinará cuáles serán los órganos de representación del personal en las administraciones públicas el procedimiento en materia de elecciones sindicales Para los representantes del personal en tales órganos. Es, pues, injustificada la alegación de FEDECA de vulneración del artículo 5 del Convenio núm. 151 por el proyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública, ya que, en todo caso, será en la legislación en desarrollo del proyecto de ley orgánica de libertad sindical donde se establecerán los órganos de representación de las administraciones públicas y esa legislación tendrá en cuenta lo dispuesto en el Convenio núm. 151 de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 67. En lo que respecta a la exclusión de FEDECA en las mesas de negociaciones para tratar asuntos relativos a la reforma de las administraciones públicas (horarios y remuneraciones de los funcionarios; anteproyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública; anteproyecto de ley orgánica de sindicación y huelga de los funcionarios; e incompatibilidades de los funcionarios), el Comité toma nota de que, según el Gobierno, desde marzo de 1982 viene actuando ante los órganos superiores de la administración del Estado una representación de las principales centrales sindicales que agrupan a funcionarios públicos (CSIF, FSP-UGT y CCOO), que aparecen siempre en lugares destacados y con resultados relativamente homogéneos y significativos en diversas elecciones sectoriales celebradas en las administraciones públicas y que se presentan con una evidente vocación global y general, frente a las demás asociaciones de funcionarios, las cuales vienen obteniendo importantes resultados electorales en concretos órganos administrativos, lo que evidencia una vez más un carácter sectorial y particular. El Comité toma nota asimismo de que en 1983, en las elecciones sindicales laborales en la Administración Pública, de un total de 3 537 delegados de personal elegidos el 45,4 por ciento corresponden a UGT y el 31 por ciento a CC.OO.
2. 68. En anteriores ocasiones, el Comité ha afirmado que el simple hecho de que la legislación o la Práctica de un país establezca una distinción entre las organizaciones sindicales más representativas y las demás organizaciones sindicales a efectos de otorgar a las primeras ciertos privilegios o ventajas, por ejemplo en materia de representación o de consulta no es en sí criticable ni presenta inconvenientes desde el punto de vista de los principios de la libertad sindical, siempre que tal distinción se funde en criterios objetivos tales como el número más elevado de afiliados y que no se comprometan los derechos y garantías fundamentales de las organizaciones menos representativas (véase 217.8 informe, caso núm. 1061 (España), párrafo 133). A este respecto, el Comité observa que según se desprende de los anexos enviados por la organización querellante (FEDECA), ésta agrupa a alrededor de 7 500 de los casi 12 000 funcionarios de 26 cuerpos superiores (abogados del Estado, carrera diplomática, ingenieros de caminos, técnicos de la administración civil del Estado, etc.). El Gobierno ha señalado, por otra parte, que el ámbito de FEDECA es por definición de su propio estatuto referido a cuerpos de funcionarios para los que se exige titulación universitaria superior.
3. 69. En estas condiciones, habida cuenta de que el número de afiliados a las asociaciones que forman FEDECA se situaría alrededor de 7 500 (número muy limitado en relación con el total de funcionarios españoles), y de que ésta, aparte de declarar sin mayores detalles que FSP-UGT tendría un número de funcionarios afiliados muy reducido, no ha aportado precisiones susceptibles de contradecir la afirmación del Gobierno de que las tres organizaciones 11amadas a participar a las mesas de negociaciones sobre asuntos relativos a la función pública (CSIF, FSP-UGT y CCOO) son las principales centrales sindicales que agrupan a funcionarios públicos y que tienen - frente a las demás asociaciones de funcionarios - una evidente vocación global y general, el Comité considera que la no participación de FEDECA en las referidas mesas de negociaciones no parece objetable desde el punto de vista del principio expuesto.
4. 70. En cuanto al alegato del querellante objetando el tratamiento dado en los medios oficiales de información presentando a FSP-UGT como gestor y protagonista de pretendidos "logros" para los funcionarios en el curso de las negociaciones, el Comité observa que el querellante no ha transcrito las informaciones que critica y que la organización sindical a que se refiere el querellante fue una de las organizaciones negociadoras. En estas condiciones, al tiempo que toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno, el Comité concluye que no existen elementos que permitan afirmar que ha habido violación de los principios de la libertad sindical.
5. 71. En cuanto al alegato según el cual siendo muy reducido el numero de los funcionarios que pertenecen a FSP es muy elevada la proporción de los que dentro de ese número gozan de la situación de "liberados" (licencia sindical), el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a este alegato. No obstante, dado que el querellante no ha indicado ni la proporción entre afiliados y número de dirigentes con licencia sindical en FSP-UGT y en otras organizaciones, el Comité no se encuentra en condiciones de formular conclusiones sobre este alegato.
6. 72. Por último, en lo que respeta a las disposiciones de anteproyectos y proyectos de ley objetadas por el querellante, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, el Consejo Superior de la Función Pública, previsto en el artículo 6 del proyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública, es un órgano que se perfila come ente deliberante y de consulta, no decisorio, que vela por la coordinación entre las administraciones públicas, y no un órgano de negociación en el sentido del artículo 7 del Convenio núm. 151. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno declara que en la legislación en desarrollo del proyecto de ley orgánica de libertad sindical se establecerán los órganos de representación de las administraciones públicas y esa legislación tendrá en cuenta lo dispuesto en el Convenio núm. 151. A la vista de las explicaciones facilitadas por el Gobierno, el Comité estima que el hecho de que en el artículo 6 del proyecto de ley de medidas para la reforma de la función pública, los representantes del Gobierno, gobiernos de las comunidades autónomas y gobiernos de las corporaciones locales sean varias veces más numerosos que los representantes de los trabajadores no pone en tela de juicio los principios de la libertad sindical. El Comité estima asimismo que el texto del artículo 6 del proyecto de ley orgánica de la libertad sindical no es objetable desde el punto de vista del principio expuesto supra, relativo a los privilegios o ventajas en materia de representación o de consulta.
7. 73. En cuanto al artículo 3, párrafo 1, del proyecto de ley orgánica de libertad sindical ("... los trabajadores por cuenta propia que no tengan trabajadores a su servicio podrán afiliarse a las organizaciones sindicales constituidas con arreglo a lo dispuesto en la presente ley, pero no fundar sindicatos que tengan precisamente por objeto la tutela de sus intereses singulares"), el Comité observa que dicho artículo reconoce en todo caso a esta categoría de trabajadores el derecho de "constituir asociaciones al amparo de la legislación específica". En estas condiciones, el Comité considera que esta disposición no es objetable desde el punto de vista de los principios del Convenio núm. 87.

Recomendación del Comité

1. 74. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este caso no requiere un examen más detenido.