Rapport définitif - Rapport No. 243, Mars 1986

Cas no 1329 (Canada) - Date de la plainte: 12-AVR. -85 - Clos

1. 159. El Congreso del Trabajo de Canadá (CLC) - en nombre del Sindicato Nacional de Empleados de Administración Provincial (NUPGE) - presentó una queja por supuestas violaciones de derechos sindicales en una comunicación de fecha 12 de abril de 1985, y envió informaciones suplementarias en cartas de 17 de abril y 12 de septiembre de 1985. La Confederación Mundial de Organizaciones de Profesionales de la Enseñanza (CMOPE), en nombre de su entidad afiliada, la Federación de Personal Docente de Colombia Británica (BCTF), presentó su queja en una comunicación de 13 de mayo de 1985. El Gobierno remitió sus observaciones en una comunicación de 20 de enero de 1986.
2. 160. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 161. En su carta de 12 de abril de 1985 el CLC alega que el Gobierno de Canadá/Colombia Británica ha violado los Convenios núms. 87, 98 y 151 al conferir vigencia indefinida al programa de estabilización de la remuneración introducido en febrero de 1982 para restringir los sueldos de los empleados del sector público en dicha provincia durante un período de dos años. El CLC pide a la OIT que envíe una misión de estudio e información a la provincia de Colombia Británica a fin de que examine la cuestión.
2. 162. En la documentación adjunta a la queja se alega que el programa de estabilización de la remuneración es contrario a todo el sistema de negociación voluntaria. Por ejemplo, durante los tres últimos años el Gobierno ha reducido sistemática y arbitrariamente el incremento salarial máximo admisible en virtud de las directrices y reglamentaciones del programa: cuando se introdujo el programa de estabilización de la remuneración el Gobierno declaró que las directrices fijarían un incremento máximo admisible del 14 por ciento; dicho incremento fue reducido al 10 por ciento en julio de 1982, al 5 por ciento en julio de 1983 y, por último, al 0 por ciento en diciembre de 1983. Actualmente las reglamentaciones estipulan que los empleados del sector público sufrirán, en el mejor de los casos, una congelación salarial, y en el peor de los casos, una reducción salarial de hasta el 5 por ciento, a menos que pueda demostrarse que ha tenido lugar un aumento de productividad. Tal aumento de productividad se produciría normalmente sólo como consecuencia de reducciones de personal, de mayor número de horas de trabajo o de la supresión de diferentes disposiciones del convenio colectivo.
3. 163. Según el querellante el Gobierno, además de rebajar sistemáticamente los topes salariales, ha ampliado la definición de "remuneración" de modo que este término incluya los aumentos que un empleado percibe a medida que asciende en la escala de salarios. Según las directrices y reglamentaciones originales del programa de estabilización de la remuneración, estos incrementos salariales por ascenso no quedaban incluidos.
4. 164. Según el querellante, el Gobierno modificó también la ley sobre estabilización de la remuneración en junio de 1983 de forma que debe darse la máxima consideración a la capacidad de pago del empleador. El artículo 12.1 de dicha ley reza como sigue:
   • Al concluir o establecer un plan de remuneración para empleados del sector público, las partes firmantes del plan o el empleador del sector público o árbitro que establezcan el plan deberán dar la máxima consideración a la capacidad que tiene el empleador del sector público de pagar dicha remuneración. Este concepto figura también incluido en la sección 18 de las directrices sobre estabilización de la remuneración. El querellante estima, sin embargo, que el concepto de capacidad de pago no es uno que pueda aplicarse objetiva o significativamente al sector público. A juicio del querellante, si el Gobierno decide que se preste un servicio, incumbe al propio Gobierno asumir los costos necesarios y pagar sueldos razonables y equitativos, y no esperar que los empleados del sector público subvencionen el servicio obligándoseles a aceptar salarios inferiores a los normales.
5. 165. Asimismo, según el querellante, en virtud de la vigente ley sobre estabilización de la remuneración, un árbitro goza de muy limitadas atribuciones para reconsiderar la afirmación de un empleador de que carece de capacidad de pago. Un árbitro no puede examinar cuestiones de prioridades de gastos, asignaciones presupuestarias ni solicitudes de nuevo financiamiento.
6. 166. El querellante señala que la ley original sobre estabilización de la remuneración peveía un proceso voluntario en el que se suponía que las partes intentarían permanecer dentro del marco establecido por las directrices sobre estabilización de la remuneración. Sin embargo, con tantas enmiendas a dicha ley y sin consulta alguna a los sindicatos afectados, el Gobierno ha creado una situación en la que los sindicatos del sector público no saben cómo se aplicarán las directrices sobre estabilización de la remuneración. El querellante declara que durante los tres últimos años (que implican 2 300 planes de remuneración) no se han aplicado jamás las reglamentaciones del programa de estabilización de la remuneración. En todo caso, siempre que los acuerdos en materia de remuneración han sido superiores a lo que el interventor consideraba como límites adecuados, dichos acuerdos han sido remitidos de nuevo a las partes o a sus árbitros a fin de que los revisen o vuelvan a someterlos al interventor para un nuevo examen. En definitiva, la opción real de los empleados es elegir entre percibir un incremento salarial énfimo o nulo en virtud de las directrices, y no percibir incremento alguno o sufrir una reducción de salario en virtud de las reglamentaciones.
7. 167. Un nuevo problema que plantea el programa es que, en virtud del artículo 25.1 de la citada ley, ningún plan de remuneración es ejecutorio hasta que ha sido aprobado por el interventor. El artículo 25.1 reza como sigue:
   • Pese a lo que estipulen cualquier otra disposición de esta ley, las directrices o las reglamentaciones sobre remuneración, ningún empleador del sector público pondrá en ejecución un plan de remuneración hasta que el interventor haya concluido su examen del mismo y haya decidido que el plan parmanece dentro del marco de las directrices sobre remuneración o, cuando el plan esté sujeto a la Parte 3, haya decidido que el plan permanece dentro del marco de las reglamentaciones sobre remuneración. El querellante alega que el papel del interventor es esencialmente partidista, y por consiguiente inadecuado para el proceso de arbitraje. Las directrices del programa de estabilización de la remuneración permiten un amplio margen de discreción que sólo el interventor puede ejercer, lo cual confiere un nuevo elemento de subjetividad y arbitrariedad a su función.
8. 168. En su carta de 17 de abril de 1985 el CLC adjunta un ejemplar de un reciente proyecto de modificación de la ley sobre estabilización de la remuneración que confiere al interventor la facultad de decidir qué aumento salarial, caso de haberlo, deben percibir los empleados del sector público. Según el CLC, este proyecto de disposición significa que el interventor podrá ahora desestimar cualquier información aportada por un mediador y sólo estará obligado a tomar en consideración las directrices que figuran en la legislación.
9. 169. La comunicación del NUPGE de 12 de septiembre de 1985 - firmada asimismo por representantes de 15 sindicatos del sector público de Colombia Británica, que representan a 175 600 empleados directamente afectados por la ley sobre estabilización de la remuneración - describe el funcionamiento del programa de estabilización de la remuneración y confirma que el proyecto de modificación de 1985 por el que se faculta al interventor a fijar directamente las condiciones de remuneración en el sector público ha adquirido fuerza de ley. El NUPGE pone de relieve que las acciones del interventor no pueden ser juzgadas por los tribunales normales (artículo 24.1 de esta ley) y que el programa no es aplicable al sector privado ni va acompañado de medidas para controlar otras formas de ingresos, precios ni gastos de la administración provincial.
10. 170. Según el NUPGE, los controles salariales no han garantizado a los empleados el mantenimiento de su nivel de vida, ya que el aumento del costo de la vida ha sido sistemáticamente superior a los pequeños incrementos salariales abonados a los empleados en virtud del programa. Señala también que árbitros de la provincia han desaprobado el papel partidista del interventor y la falta de medios de que éste dispone para proteger a los empleados, ya que no puede hacer más que mantener o reducir los niveles de remuneración.
11. 171. El NUPGE recuerda, por último, que el Comité ha criticado en el pasado ciertos aspectos de esta ley (caso núm. 1173), pero que el Gobierno no ha respondido favorablemente. En consecuencia, pide que una misión de estudio e información visite la provincia de Colombia Británica.
12. 172. La CMOPE, en su carta de 13 de mayo de 1985, subraya las repercusiones negativas de dicha ley, en particular para el personal docente. Declara que el interventor designado por el Gobierno provincial ha rechazado y denegado acuerdos voluntarios entre el personal docente y las administraciones escolares, y que se han impuesto nuevas restricciones legales a las negociaciones de dicho personal. Por ejemplo, en virtud de la ley sobre las escuelas (que rige las negociaciones colectivas en este sector) la negociación sólo puede tener lugar sobre cuestiones monetarias de "salarios y primas", y el Gobierno ha ignorado las peticiones de las organizaciones de personal docente de modificar la ley a fin de permitir un margen más amplio de negociación. Además, la ley sobre financiamiento (provisional) de la educación priva a las administraciones escolares de su autonomía para fijar los presupuestos necesarios, y una orden publicada en virtud de la ley de administración financiera les quita el derecho de fijar la asignación de gastos. Ultimamente, la enmienda a la ley sobre estabilización de la remuneración que confiere al interventor la facultad de fijar directamente las condiciones de un plan de remuneración, despreciando todo acuerdo voluntario entre las partes, la subsistencia de esta legislación y los exiguos márgenes estipulados en las reglamentaciones han erosionado la negociación colectiva. La CMOPE alega también que el Gobierno, a través de sus ministros - y en particular del Ministro de Educación - se ha injerido en el proceso de negociación haciendo declaraciones contra el personal docente y escribiendo a las administraciones escolares recordándoles que no debe procederse a ningún reajuste de los salarios de dicho personal. La CMOPE concluye solicitando que una misión de estudio e información visite la provincia. (Estos alegatos los formula la CMOPE con mayor detalle en el contexto del caso núm. 1350, examinado por el Comité en el presente informe.)

B. Respuesta del Gobierno

1. 173. En su comunicación de 20 de enero de 1986, el Gobierno recuerda que la evolución del programa de estabilización de la remuneración está directamente vinculada a las difíciles condiciones económicas por que atraviesa Colombia Británica desde 1981; cita el desempleo, las pérdidas de ingresos e incrementos salariales en el sector público que alcanzaron el 14,4 por ciento en 1981.
2. 174. Según el Gobierno, la afirmación de los querellantes de que el programa ha destruido la negociación colectiva en el sector público carece de fundamento, ya que: 1) el programa se basa en una contención de los salarios combinada con la negociación; 2) es flexible gracias a sus "directrices" no obligatorias y a sus "reglamentaciones" de obligado cumplimiento, sin que hasta la fecha haya sido necesario recurrir a estas últimas; 3) el proceso de sumisión de acuerdos al interventor implica la remisión a las partes si el acuerdo se juzga que sobrepasa el marco de las directrices; y 4) no hay restricción alguna en la negociación de cuestiones no monetarias, por ejemplo, actualmente hay negociaciones en curso sobre productividad, seguridad e higiene, horas de trabajo y seguridad del empleo. El Gobierno subraya a este respecto que la mayoría de los empleados del sector público de Colombia Británica gozan del derecho de huelga. Señala también que es inexacto sugerir que el programa impone un tope a los incrementos salariales, ya que prevé aumentos destinados a recompensar una mayor productividad.
3. 175. En lo que se refiere al supuesto carácter discriminatorio del programa, el Gobierno declara que el objetivo del mismo es evitar que los incrementos salariales en el sector público no sean superiores a los que rigen en el sector privado, donde las exigencias del mercado han limitado la remuneración durante la recesión. El Gobierno cita estadísticas que corroboran que los incrementos salariales en ambos sectores han sido ya desde el principio sensiblemente análogos; asé, en 1985 el incremento anual medio fue del 1,7 por ciento en el sector privado y del 1,9 por ciento en el sector público. Señala además que el Gobierno provincial ha tomado otras medidas para controlar los gastos y precios públicos, como por ejemplo la congelación durante tres años de las evaluaciones de remuneración de los empleados, la ley sobre limitación de los aumentos de precios, la congelación de las tarifas de transporte y la reducción de las primas de los seguros de vehículos.
4. 176. Respecto al concepto de capacidad de pago, el Gobierno estima que puede aplicarse significativamente al sector público, ya que este último abarca empleadores autónomos (que generan todos sus propios ingresos), las compañías de ferrocarriles y de transbordadores (que generan una parte sustancial de sus ingresos), los municipios (que gozan de enormes atribuciones fiscales) y otras entidades con diversa independencia financiera del Gobierno. Este reconoce que, en general, el financiamiento gubernamental afecta hasta cierto punto a la capacidad de pago del empleador del sector público, pero afirma que este no es en absoluto el único factor determinante de la remuneración de los empleados. Cita fallos pronunciados por el interventor estipulando que las decisiones en materia de asignaciones presupuestarias del empleador o del Gobierno "establecen los parámetros dentro de los cuales puede tener lugar la negociación colectiva" y criticando presupuestos falseados para demostrar incapacidad de pago.
5. 177. En lo que atañe al alegato de que los controles salariales han impedido que los incrementos salariales en el sector público hayan podido mantenerse al ritmo del costo de la vida, el Gobierno declara que ello es cierto, pero señala que los empleados sujetos al programa no se hallan en peores condiciones que los del sector privado. Cita estadísticas que demuestran que en el tercer trimestre de 1985 los salarios reales negociados por ambos sectores estuvieron aproximadamente un 1 por ciento por debajo del índice de precios de consumo.
6. 178. El Gobierno subraya que el papel y las atribuciones de los árbitros en el sector público son esencialmente una prolongación del proceso de negociación colectiva, y que por consiguiente están sujetos a las mismas leyes y obligaciones que rigen para las propias partes. En cuanto al alegato de que un árbitro tiene las facultades limitadas cuando debe reconsiderar la capacidad de pago de un empleador, el Gobierno declara que a dicho árbitro sólo se le pide asegurarse de que el empleador del sector público en cuestión tiene dinero disponible para pagar el incremento salarial concedido; el programa requiere así puramente de los árbitros que sancionen lo que ocurrirá en la práctica. El Gobierno afirma también que carecen de toda base legítima las sugerencias de parcialidad administrativa en el papel del interventor, cuya neutralidad en cuestiones de relaciones de trabajo es bien notoria en la provincia.
7. 179. En lo que atañe al alegato de que la enmienda de 1985 al artículo 21 de la ley en cuestión (que permite al interventor fijar las condiciones de un plan de remuneración) demuestra que la negociación colectiva quedará eliminada en el sector público, el Gobierno sostiene que ello es una simple medida de "orden interno" para reafirmar la intención de otras disposiciones de la ley y garantizar que las partes sujetas a las reglamentaciones - una situación que todavía no se ha producido - tengan un plan en lugar de encontrarse desprevenidas. Según el Gobierno, dado el alto índice de observancia voluntaria (más de un 85 por ciento de los planes inicialmente presentados al interventor a lo largo de los cuatro años del programa se hallan dentro de las directrices), es muy improbable que el interventor ordene plan alguno sujeto a las reglamentaciones. En cuanto a la otra enmienda de 1985 a la ley (impedir presuntamente que el interventor considere cualquier información facilitada por un mediador), el Gobierno señala que el texto de la enmienda está tomado del Código del Trabajo que confirma el carácter confidencial de cualquier información obtenida por los empleados del Consejo de Relaciones de Trabajo en el ejercicio de sus funciones. La disposición - que es una característica común al derecho estatutario canadiense - prohíbe que la información de un mediador se utilice ante los tribunales o por cualquier persona no relacionada directamente con el programa. De esta forma, se garantiza la imparcialidad del papel del mediador al prestar asistencia a las partes para negociar un plan de remuneración, y las partes no se ven coaccionadas durante las negociaciones mantenidas en presencia de un mediador por temor a que sus observaciones puedan utilizarse posteriormente contra ellas en otro proceso. El Gobierno señala que, según las directrices, el interventor puede considerar circunstancias peculiares de las partes por el procedimiento de remitirse a otras cuestiones que pueda considerar pertinentes; así pues, puede examinar los informes de los mediadores, como en efecto ha hecho.
8. 180. En cuanto al artículo 24.1 de la ley (la cláusula privativa), el Gobierno observa que la creación de tribunales administrativos es un rasgo característico del derecho estatutario canadiense. La disposición fue recientemente impugnada ante el Tribunal Supremo de la Colombia Británica, el cual la refrendó reconociendo que la misma tiene por finalidad garantizar la no intervención judicial cuando el órgano competente (el interventor) actúa dentro de la esfera de su mandato legal, al tiempo que asegura la intervención judicial si traspasa los límites de su jurisdicción.
9. 181. En cuanto a la petición de realizar una misión de estudio e información en Colombia Británica, el Gobierno señala que, si el Comité lo estima oportuno, el ejecutivo provincial atendería con gusto cualquier solicitud en tal sentido.
10. 182. La respuesta del Gobierno a los alegatos específicos de la CMOPE sobre la negociación colectiva del personal docente se describe en detalle en el contexto del caso núm. 1350 en los párrafos 300 a 303 de dicho informe.

C. Conclusiones del Comité

1. 183. El Comité ha llevado a cabo un examen a fondo de la ley de estabilización de las remuneraciones de 1982 en el contexto del caso núm. 1173, formulando conclusiones definitivas en su reunión de mayo de 1984 (véase 234. informe, párrafos 75 a 91). Los aspectos nuevos que se aprecian en el presente caso consisten en: 1) alegatos de que la prolongada vigencia del programa, y en concreto la idea de la capacidad de los empleadores para pagar y las limitaciones impuestas al arbitraje, han acabado prácticamente con la negociación colectiva en el sector público; y 2) las enmiendas de 1985 a la ley y la reciente reducción (hasta un posible -5 por ciento) de los aumentos autorizados según las reglamentaciones han venido a empeorar la situación.
2. 184. En cuanto a la ley básica - que establece un programa de negociación enmarcado por unas directrices no obligatorias, sometimiento del plan de remuneración al interventor designado por las autoridades públicas para su aprobación o devolución a las partes para negociarlo de nuevo con la posible imposición de una norma de carácter coercitivo no susceptible de revisión judicial -, el Comité se limita a repetir sus anteriores conclusiones en las que señalaba que el requisito de la aprobación previa antes de la entrada en vigor de un convenio colectivo no es conforme con los principios de la negociación colectiva voluntaria expuestos en el Convenio núm. 98. No obstante, recuerda asimismo que ha hecho hincapié en que debe encontrarse la forma de persuadir a las partes en la negociación colectiva para que tengan presentes a título voluntario en sus negociaciones aquellas consideraciones relativas a la política económica o social del Gobierno y a la salvaguardia del interés general. Ya el Comité señaló al Gobierno que para conseguir tal fin es necesario, ante todo, que los objetivos reconocidos como de interés general se analicen a fondo por todas las partes a escala nacional, de conformidad con el principio recogido en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960 (núm. 113); asimismo, cabría la posibilidad de prever un procedimiento mediante el cual, en ciertos casos, podría señalarse a la atención de las partes las consideraciones de interés general que podrían requerir un nuevo examen de los términos del Convenio. Ahora bien, siempre será preferible la persuasión a la imposición.
3. 185. En su examen anterior de la presente ley, el Comité observó que si las directrices elaboradas por el Gobierno se ven superadas en un convenio colectivo a juicio del interventor, el convenio colectivo puede remitirse al control directo de las reglamentaciones del Gobierno, cuya inobservancia puede ser anulada por una orden del interventor que puede aplicarse igual que si se tratase de un fallo del Tribunal Supremo. En consecuencia, las directrices no tienen carácter persuasivo y, además, no está claro, a partir de la información que obra en poder del Comité sobre la situación económica existente en 1981 antes de la entrada en vigor de la ley, si las directrices sobre la estabilización de las remuneraciones se consideraban como un factor de interés general tal como requieren los principios anteriormente mencionados. El Comité respalda esta postura sobre todo desde que se han introducido las enmiendas de 1985 a la ley y que los cambios habidos en las reglamentaciones suprimen, en la práctica, cualquier posible opción de las partes negociadoras.
4. 186. Pese a los esfuerzos realizados por el Gobierno para hacer que las directrices sean más flexibles y no se impongan las reglamentaciones en la práctica, el Comité lamenta constatar que el Gobierno ha legislado a fin de prolongar indefinidamente el programa de estabilización de las remuneraciones introducido inicialmente en 1982 en lugar de tomar las medidas necesarias para volver al sistema de negociación que es más acorde con los principios anteriormente mencionados. El Comité se ve obligado a señalar una vez más que este programa, por el que los convenios colectivos o laudos se convierten en planes de remuneración que deben presentarse ante el interventor para su aprobación, es contrario a los principios en que se basa el proceso de negociación colectiva voluntaria.
5. 187. El Comité señala que, según el Gobierno, se ha producido un giro en la espiral de aumentos salariales en el sector público según la tendencia imperante en 1981, y que hasta la fecha el 85 por ciento de los planes de remuneración inicialmente presentados al interventor han tenido presentes de forma voluntaria las directrices. En tales circunstancias, al Comité sólo le resta expresar la esperanza de que el Gobierno adopte en fecha próxima las medidas necesarias, a la luz de los principios expuestos anteriormente, para restaurar la libre negociación colectiva entre las partes y para que se eliminen las limitaciones impuestas actualmente por el programa sobre dicha negociación.
6. 188. El Comité pide al Gobierno que mantenga informado a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre los cambios introducidos en la legislación y la práctica en materia de negociación colectiva en el sector público de la provincia.
7. 189. Las conclusiones del Comité sobre los alegatos de la CMOPE relativos al sector de la enseñanza se recogen en los párrafos 306 a 311 del presente informe.

Recomendación del Comité

1. 190. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
   • a) El Comité recuerda el principio de que el requisito de la aprobación previa de los convenios colectivos antes de que puedan entrar en vigor no es conforme con los principios de la negociación colectiva voluntaria recogidos en el Convenio núm. 98.
   • b) El Comité señala que el programa de estabilización de las remuneraciones, según el cual los planes de remuneración deben someterse a la revisión de un interventor designado por las autoridades públicas es contrario al principio de la negociación colectiva voluntaria.
   • c) El Comité expresa la esperanza de que el Gobierno adoptará, en fecha próxima, las medidas adecuadas a la luz de los principios expuestos anteriormente, para restaurar la libre negociación colectiva entre las partes y para que se eliminen las limitaciones actualmente impuestas por el programa sobre dicha negociación.
   • d) El Comité pide al Gobierno que informe a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre cualquier cambio que se introduzca en la legislación y la práctica en materia de negociación colectiva en el sector público de la provincia.