Rapport définitif - Rapport No. 253, Novembre 1987

Cas no 1394 (Canada) - Date de la plainte: 19-FÉVR.-87 - Clos

1. 101. La queja por violación de la libertad sindical en el Canadá (Quebec) fue presentada por el Congreso del Trabajo del Canadá (CTC) el 19 de febrero de 1987. El Gobierno Federal de Canadá envió las observaciones del Gobierno de Quebec sobre este asunto en una carta de 27 de octubre de 1987.
2. 102. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); en cambio, no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 103. El Congreso del Trabajo del Canadá, en nombre de su afiliada, la Federación de Trabajadores de Quebec-Construcción (FTQ-Construcción) explica, en su queja de 19 de febrero de 1987, las razones que motivaron la huelga y el cierre patronal que se realizaron en el sector de la construcción de Quebec en mayo y junio de 1986.
2. 104. El querellante explica que, hasta el 30 de abril de 1986, las condiciones de trabajo de los asalariados de la industria de la construcción se regían por un decreto relativo a esta industria del que envía una copia. Añade que hacia el 11 de marzo de 1986 comenzaron las negociaciones para la renovación del convenio colectivo entre las asociaciones representativas de la FTQ-Construcción y el Consejo Provincial de Quebec de los Oficios de la Construcción que representa a la gran mayoría de los asalariados de este sector.
3. 105. Ahora bien, continúa diciendo el querellante, a pesar de la intervención de un conciliador, estas negociaciones no condujeron a ningún resultado y se autorizó por votación secreta una huelga legal, pacífica y disciplinada. Esta huelga tuvo lugar los días 9, 16, 19, 23, 27 y 28 de mayo de 1986, así como los días 2, 3 y 16 de junio de 1986; los empleadores replicaron con el cierre patronal realizado los días 4, 5 y 6 de junio de 1986.
4. 106. Frente a esta situación, el querellante explica que el Parlamento provincial adoptó el 17 de junio de 1986 la ley de excepción núm. 106 sobre la reanudación de las actividades de construcción que cambiaba completamente las reglas del juego y tenía por efecto directo e inmediato obstaculizar la libertad sindical de los asalariados de la construcción.
5. 107. En concreto, la ley núm. 106 deniega a los asalariados de la construcción el derecho de huelga durante un período de tres años; esta ley prevé el nombramiento de un mediador y la posibilidad de establecer las condiciones de trabajo de los asalariados de la construcción si las partes no llegan a un acuerdo colectivo antes del 1. de agosto de 1986; esta ley también prevé que durante este período se restablezca la vigencia de las condiciones de trabajo previstas por el antiguo decreto.
6. 108. Según el querellante, dicha ley suprime el derecho de huelga de los asalariados de la industria de la construcción, contrariamente a la Constitución del Canadá y a la Carta de Quebec de derechos y libertades de la persona y viola la libertad sindical. La historia y la práctica de la libertad sindical de los trabajadores están relacionadas con la evolución de la negociación colectiva y del derecho de huelga; para que la libertad sindical tenga una significación real y no ilusoria, es preciso que abarque todo tipo de comportamiento del que se pueda inferir fundadamente que contribuye a los objetivos legales de una asociación de trabajadores. Así, añade el querellante, el derecho de huelga forma parte integrante e inseparable de la libertad sindical.
7. 109. El querellante agrega que la ley fue impugnada ante los tribunales superiores por la Fraternidad Nacional de Carpinteros, Guardabosques y Obreros de Fábricas, por la FTQ-Construcción y por un cierto número de sus miembros.

B. Respuesta del Gobierno

1. 110. El Gobierno Federal de Canadá, en su comunicación de 27 de octubre de 1987 transmite la respuesta del Gobierno de Quebec, quien no niega haber intervenido en este conflicto, pero estima que su intervención permitió un acercamiento entre las partes que lograron ponerse de acuerdo sobre las condiciones de un nuevo convenio colectivo. Según el Gobierno de Quebec, frente a una situación de crisis, asumió la responsabilidad que le incumbéa respecto de la población de Quebec y respetó, en la medida de lo posible, los derechos fundamentales de los trabajadores de la construcción.
2. 111. De manera más detallada, el Gobierno explica que a la vista de los tres fallos dictados por el Tribunal Supremo del Canadá en abril de 1987 y de los que envía copias, la ley núm. 106 no es incompatible con la Carta canadiense de derechos y libertades, integrada en la Constitución del Canadá, ni con la Carta de Quebec de derechos y libertades y que, en consecuencia, está conforme con la legislación canadiense. Añade que el querellante, la FTQ-Construcción, que había impugnado ante el Tribunal Superior de Quebec la validez de la ley núm. 106, dio por terminado este recurso después de estos tres fallos.
3. 112. El Gobierno reitera, además, su adhesión al principio según el cual el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un aspecto fundamental de la libertad sindical, reconoce que el derecho de huelga es uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para fomentar y defender sus intereses económicos y sociales, y afirma que la ley sobre las relaciones de trabajo en la industria de la construcción, que rige las relaciones laborales en esta industria, garantiza sin restricciones el ejercicio de la libertad sindical.
4. 113. El Gobierno también reconoce que, desde marzo de 1986, los empresarios y los sindicatos emprendieron negociaciones a fin de renovar las condiciones de trabajo de los asalariados de este sector. Sin embargo, a pesar de recurrir a la conciliación, las partes no pudieron llegar a un acuerdo y las actividades de la construcción quedaron interrumpidas por huelgas o cierres patronales en varias ocasiones durante el mes de mayo de 1986. A pesar de un último esfuerzo de negociación con la ayuda de un conciliador, las conversaciones llegaron a un punto muerto y la parte sindical decidió iniciar una huelga general ilimitada.
5. 114. Ahora bien, según el Gobierno, una interrupción prolongada de las actividades de construcción a escala de Quebec podía causar graves perjuicios a la colectividad nacional. Así, se vio obligado a recurrir a la adopción de medidas excepcionales para favorecer la solución del conflicto. Sin embargo, se negó a imponer inmediatamente las condiciones de trabajo de estos asalariados y previó, en virtud de la ley núm. 106, la continuación de las negociaciones con un mecanismo de mediación a fin de permitir que las partes llegasen a un acuerdo. Estas medidas fueron fructéferas dado que la asociación de empleadores y las asociaciones sindicales representativas, entre ellas, la FTQ-Construcción consiguieron encontrar una solución poco tiempo después. Las partes firmantes del convenio colectivo solicitaron incluso posteriormente al Ministro de Trabajo de Quebec que decretara la extensión de este convenio al conjunto de la industria de la construcción, de conformidad con la ley sobre las relaciones de trabajo en esta industria.
6. 115. El Gobierno admite que la ley núm. 106 constituía una medida excepcional y temporal, pero especifica que ha dejado de aplicarla en virtud del decreto núm. 1190-87, adoptado el 29 de julio de 1987.
7. 116. Después de haber facilitado una información detallada de la evolución del conflicto día tras día, el Gobierno declara que su intervención estaba justificada por tres motivos: en primer lugar, la repercusión de la interrupción prolongada de las actividades de construcción en el conjunto de la economía de Quebec; en segundo lugar, las consecuencias del conflicto en el terreno social y, particularmente, la atmósfera de violencia que prevalecía en este conflicto y, por último, el ambiente de enfrentamiento entre las partes que hacía que fuese improbable, sino imposible, que se resolviese dentro de un plazo aceptable, a pesar de la práctica repetida de medios de presión por las dos partes y de los esfuerzos constantes de un conciliador aceptado por las mismas.
8. 117. Respecto de la repercusión económica, el Gobierno explica que la industria de la construcción es diferente de la mayoría de las demás industrias dado que las negociaciones colectivas se efectúan sobre una base sectorial para el conjunto de Quebec, debido a que esta industria está fuertemente integrada en todo el sector económico de esta provincia. De esta situación se desprende que un conflicto en este sector tiene consecuencias no sólo sobre las partes interesadas, sino también sobre toda la economía de Quebec. En efecto, según un estudio realizado en abril de 1987, las actividades del sector de la construcción suponen aproximadamente el 10 por ciento de la totalidad de la demanda de bienes y servicios en esta provincia.
9. 118. Además, los conflictos en la construcción trascienden del marco de esta industria y afectan a la totalidad de las actividades económicas de Quebec. Por último, además de las consecuencias que tienen sobre las industrias conexas, el Gobierno especifica que en el momento del conflicto se estaban construyendo en Quebec entre 15 000 y 20 000 alojamientos, de los cuales una buena parte tenía que terminarse para el 1 de julio de 1986. Un gran número de familias que debéa mudarse a las nuevas viviendas se encontró, así, sin alojamiento durante un cierto período debido a este conflicto de trabajo. Por consiguiente, el retraso en la entrega de los edificios nuevos habría tenido repercusiones muy graves si se hubiera prolongado durante más tiempo la interrupción de las actividades de construcción.
10. 119. El Gobierno especifica, además, que una interrupción de estas actividades podía ocasionar unas pérdidas anuales de ingresos del orden de 3 000 millones de dólares para el Gobierno de Quebec y de 1 700 millones de dólares para el Gobierno del Canadá. Ahora bien, explica que la economía canadiense, a semejanza de las economías occidentales, se recupera progresivamente de la recesión de principios de los años ochenta y que pérdidas de este tipo podían presionar al alza los déficit presupuestarios existentes que ya eran considerables y desestabilizar el crecimiento económico de Quebec que, en 1986, seguía siendo muy frágil.
11. 120. Además, según el Gobierno, los efectos de la interrupción de las actividades de construcción habrían sido cada vez más irreversibles a medida que se hubiera prolongado el conflicto. En el caso de un conflicto de corta duración, se puede prever una cierta recuperación que limitaría las consecuencias del mismo sobre las industrias estrechamente vinculadas al sector de la construcción y sobre la economía en general, pero en un conflicto que perdura, la situación puede ser irreversible; los suministradores deben hacer frente especialmente a una alza de los gastos de financiación, a los costos de almacenamiento y a una reducción obligada de la mano de obra. A nivel de los usuarios de servicios, las empresas que desean invertir deben, además, hacer frente a la repercusión que tiene en el mercado el retraso de la producción; las familias cuyas viviendas nuevas no pueden entregarse a tiempo deben asumir gastos suplementarios (alza de los costos, gastos de almacenamiento, etc.), y tienen que buscar un alojamiento temporal. A medio y a largo plazo, la prolongación de un conflicto en la construcción ocasiona, así, una reducción de las inversiones y una pérdida de confianza por parte de los inversionistas.
12. 121. El Gobierno reconoce que el recurso a la huelga tiene como fin ejercer una presión económica sobre el empleador y tiene, generalmente, consecuencias que trascienden del marco de la empresa. En situación de competencia, los suministradores o usuarios pueden generalmente evitar los efectos de un conflicto recurriendo a otras empresas. Ahora bien, en el caso de la construcción en que el conflicto se extiende a todo Quebec, los usuarios y los suministradores cuyas actividades no exceden de los límites de la provincia no pueden recurrir a medidas alternativas y se ven obligados a sufrir las consecuencias del conflicto sobre el que no ejercen ningún control.
13. 122. Así, debido a las consecuencias irremediables de la prolongación del conflicto en la construcción sobre otros sectores y sobre la economía de Quebec en general y frente a esta huelga de varios días y a la perspectiva de una huelga ilimitada el Gobierno se encontró ante una situación de urgencia excepcional; esta situación justificaba, en su opinión, la adopción de medidas extraordinarias para favorecer la solución del conflicto.
14. 123. Respecto de la repercusión social, el Gobierno estima que la interrupción de las actividades de construcción a escala de Quebec durante un período prolongado tenía tales consecuencias desde el punto de vista social que su intervención resultaba necesaria e imperiosa. El Gobierno teméa un recrudecimiento importante de la violencia en todo el país y, a medida que se sucedían los días de huelga y de cierre patronal, comprobaba la resistencia creciente de ciertos empleadores frente a la interrupción de las actividades. Esta situación había dado lugar, entre el 9 de mayo y el 3 de junio de 1986, a varios actos de violencia relacionados con el conflicto. Durante este período, las partes se habían mantenido en su posición y las posibilidades de llegar a una solución en un futuro previsible eran muy escasas.
15. 124. Además, debido a la fuerte integración de la construcción en la economía de Quebec, la prolongación del conflicto hubiera provocado un gran número de pérdidas de empleos en las industrias directa o indirectamente relacionadas con esta actividad. En un período en el que la tasa de desempleo oscilaba alrededor del 10 por ciento, el impacto no sólo económico, sino también social sobre un gran porcentaje de trabajadores de Quebec era muy importante.
16. 125. Respecto de la atmósfera de enfrentamiento entre las partes, el Gobierno añade que, a pesar de la intervención de un conciliador cuya competencia fue unánimemente reconocida en los medios interesados, no se había producido ningún acercamiento significativo durante los tres meses de las intensas negociaciones celebradas desde marzo hasta junio de 1986. A medida que continuaban las conversaciones, las partes se habían mantenido en su posición inicial respectiva, de manera que las negociaciones se encontraban, a principios de junio de 1986, en un callejón sin salida.
17. 126. El Gobierno esperaba que el ejercicio de medios de presión y de negociaciones intensas permitiría un cierto acercamiento entre las partes. Sin embargo, se había tenido que reconocer que la diferencia entre éstas seguía siendo tan grande como al principio del mes de junio de 1986 y que la solución del conflicto en un plazo previsible continuaba siendo imposible; las partes no tenían la intención de negociar con una actitud de compromiso, sino que por el contrario deseaban continuar con un enfrentamiento que únicamente podría resolverse si una de las partes aceptaba totalmente las exigencias de la otra.
18. 127. A causa de la repercusión del conflicto sobre un gran número de empresas y de individuos que no podían controlar su evolución el Gobierno estimó que le incumbéa intervenir y encontrar una solución para poner fin a la crisis. No se ha propuesto definir por sé mismo el contenido de un nuevo convenio colectivo, sino que ha preferido recurrir al sentido de responsabilidad de las partes permitiéndoles continuar las negociaciones con la ayuda de un mediador.
19. 128. Esta medida ha producido el efecto positivo esperado dado que las partes han reanudado las negociaciones con un nuevo espíritu de compromiso. Con la ayuda del mediador designado de conformidad con la ley núm. 106, las partes han conseguido finalmente concluir un acuerdo. La Asociación de Empresarios de la Construcción de Quebec, del lado patronal, y el Consejo Provincial de Quebec de los Oficios de la Construcción, así como la FTQ-Construcción, del lado sindical, firmaron un nuevo convenio colectivo el 29 de agosto de 1986. Las partes pidieron, a continuación, de conformidad con la ley, que se promulgase un decreto a fin de que las condiciones de trabajo previstas en el convenio colectivo pudiesen aplicarse a la totalidad de la industria de la construcción de Quebec. El 5 de diciembre de 1986 se publicó un proyecto de decreto en el Boletén Oficial de Quebec, y el decreto núm. 172-87 de 4 de febrero de 1987 sobre la construcción fue publicado en el Boletén Oficial de 18 de febrero de 1987.
20. 129. El Gobierno considera que la ley núm. 106 es una medida excepcional y temporal que tiene únicamente como fin favorecer el acercamiento entre las partes y la conclusión de un nuevo acuerdo colectivo. En consecuencia, como lo preveéa el artículo 18 de la ley núm. 106, el Gobierno ha dejado de aplicarla en virtud del decreto núm. 1190-87, de 29 de julio de 1987.
21. 130. Por último, el Gobierno estima que la legislación de Quebec prevé que las condiciones de trabajo de los asalariados de la construcción se negocien sobre una base sectorial por los empleadores y los sindicatos cuya representatividad se establece democráticamente. Este proceso permite que se concreten los derechos sindicales a la negociación colectiva y, en consecuencia, da a un conflicto de trabajo en la industria de la construcción que se extiende a todo Quebec, proporciones que no tienen equivalente en casi ninguno de los demás sectores. Las negociaciones a fin de renovar las condiciones de trabajo de estos asalariados se encontraban, en la primavera de 1986, en un callejón sin salida; las posiciones mantenidas por las partes a pesar de los esfuerzos de conciliación no permitían vislumbrar una solución en un plazo razonable. En este contexto, el Gobierno de Quebec tenía la responsabilidad de buscar una solución que hiciese posible encontrar una salida. Habida cuenta de la repercusión del conflicto sobre el conjunto de la economía de Quebec y de su población, el Gobierno no tenía otra alternativa que intervenir para evitar las consecuencias irremediables de una interrupción prolongada de las actividades de construcción. Se negó a imponer un nuevo convenio colectivo y prefirió establecer un mecanismo que permitiese que se llegase a una solución entre las partes.

C. Conclusiones del Comité

1. 131. La queja del Congreso del Trabajo del Canadá se debéa a la adopción, por el Parlamento de Quebec, el 17 de junio de 1986, de la ley de excepción núm. 106 sobre la reanudación de las actividades de construcción, obligando a los trabajadores que estaban en huelga a volver al trabajo inmediatamente e interrumpiendo, durante un período de tres años, el derecho de recurrir a la huelga en este sector.
2. 132. Las versiones del querellante y del Gobierno sobre esta cuestión son parcialmente contradictorias.
3. 133. Según el querellante, ante el fracaso de las negociaciones entabladas el 11 de marzo de 1986, para la renovación del convenio colectivo, los trabajadores realizaron una huelga legal, pacífica y disciplinada, los días 9, 16, 19, 23, 27 y 28 de mayo de 1986 así como los días 2, 3 y 16 de junio de 1986, y los empleadores decretaron un cierre patronal los días 4, 5 y 6 de junio de 1986. Ahora bien, el 17 de junio de 1986, en medio de la negociación, el Parlamento de Quebec adoptó la ley de excepción núm. 106, suprimiendo el derecho de huelga de los trabajadores de la construcción durante tres años y designando un mediador encargado de ayudar a las dos partes a concluir un acuerdo colectivo antes del 1 de agosto de 1986, dado que de lo contrario el Gobierno podría establecer por decreto las condiciones de trabajo de los asalariados de la construcción.
4. 134. En cambio, según el Gobierno, si bien es cierto que se adoptó la ley de excepción sobre la reanudación de las actividades de construcción, las razones que motivaron esta intervención, de carácter temporal, eran el resultado de la atmósfera de violencia que prevalecía en el conflicto, y del ambiente de enfrentamiento entre las partes que hacían que la solución del conflicto en un plazo aceptable fuese improbable, sino imposible, a pesar de los esfuerzos constantes del conciliador aceptado por las dos partes. También estaban relacionadas con la repercusión de la interrupción prolongada de las actividades de construcción sobre toda la economía de Quebec.
5. 135. El Gobierno añade que su intervención permitió un acercamiento entre las dos partes y la conclusión, bajo los auspicios del mediador, de un convenio colectivo el 29 de agosto de 1986, que se aplicó por decreto, a petición de las dos partes, a la totalidad de las industrias de la construcción. Añade también que el 29 de julio de 1987 se restableció el derecho de huelga.
6. 136. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual a la luz de los tres fallos dictados por el Tribunal Supremo del Canadá en abril de 1987, la ley núm. 106 no sería incompatible con la Carta canadiense de derechos y libertades ni con la Carta de Quebec de derechos y libertades y que, por consiguiente, estaría de acuerdo con la legislación canadiense.
7. 137. El Comité, por su parte, observa que la ley núm. 106 sobre la reanudación de las actividades de construcción dispone, en su sección II (artículo 2), que los asalariados que han cesado de desempeñar sus actividades debido a una huelga o a un cierre patronal deben volver a su trabajo el 17 de junio de 1986 y, en su sección VI (artículo 18) que la sección II dejará de aplicarse a partir de una fecha que se fijará por decreto del Gobierno o, a más tardar, el 30 de abril de 1989. También dispone en su sección IV (artículos 8 a 11) que las negociaciones entre las partes deben continuar, que el Ministro de Trabajo tiene que designar a un mediador encargado de ayudar a las partes a concluir un acuerdo, que este último debe comunicar al Ministro el estado de las negociaciones el 1 de agosto de 1986 y que, si las partes no consiguen llegar a un acuerdo, después de que el mediador haya presentado su informe, el Gobierno podrá fijar por decreto las condiciones de trabajo de los asalariados para un período que él mismo determinará y que podrá extenderse hasta el 30 de abril de 1989.
8. 138. En consecuencia, por lo que a él se refiere, el Comité advierte con preocupación que en virtud de este texto en el sector de la construcción se ha impuesto temporalmente, pero en principio durante un período de tres años, la prohibición de recurrir a la huelga. El Comité recuerda la importancia que siempre ha concedido al principio según el cual la huelga es uno de los medios esenciales de que deben poder disponer los trabajadores y sus organizaciones para defender y promover sus intereses profesionales.
9. 139. El Comité ha tomado nota del argumento del Gobierno de que la duración del conflicto que había comenzado hacía tres meses y para el que no parecía posible encontrar solución alguna justificaba su actuación. El Comité no acepta este argumento dado que el propio Gobierno reconoce que el conflicto que perduraba tenía esencialmente repercusiones económicas y sociales. La huelga en el sector de la construcción no puso en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.
10. 140. Además, el Comité ha tomado nota del argumento del Gobierno relativo a la atmósfera de violencia que se habría intensificado durante la realización de la huelga. Sobre esta cuestión, el Comité recuerda que los sindicalistas, a semejanza de las demás personas, tienen que respetar la legalidad y que debe corresponder a las jurisdicciones del país interesado el examen de la cuestión de posibles actos de violencia en el marco de una buena administración de la justicia. Sin embargo, tales actos, si se hubiesen producido, no deberían ocasionar para el conjunto del sector de actividad interesado y, en este caso, para el sector de la construcción la prohibición general de recurrir a la huelga.
11. 141. Observando que el 29 de agosto de 1986 se elaboró bajo los auspicios del mediador un convenio colectivo que, el 18 de febrero de 1987, a petición de las dos partes, se extendió por decreto a la totalidad de Quebec, y tomando nota de que el 29 de julio de 1987 se restableció en este sector el derecho de huelga, en virtud del decreto núm. 1190-87 por el que se estipulaba la fecha en la que dejaba de aplicarse la sección II de la ley sobre la reanudación de las actividades de construcción, el Comité estima que no es necesario continuar el examen de esta cuestión.

Recomendación del Comité

1. 142. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente: El Comité señala a la atención del Gobierno la importancia del principio según el cual la huelga es uno de los medios esenciales de que deben poder disponer los trabajadores y, en particular, los trabajadores de la construcción y sus organizaciones para defender y fomentar sus intereses profesionales.