Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 279, Novembre 1991

Cas no 1526 (Canada) - Date de la plainte: 12-MARS -90 - Clos

1. 218. La Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN) y la Federación de Enfermeras y Enfermeros de Quebec (FIIQ) presentaron una queja en sendas comunicaciones fechadas, respectivamente, los días 12 de marzo y 16 de octubre de 1990. El Gobierno Federal dio a conocer las observaciones e informaciones del Gobierno de Quebec en su carta de 6 de junio de 1991.
2. 219. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 220. En su comunicación de 12 de marzo de 1990, la CSN alega que la ley por la que se asegura el mantenimiento de los servicios esenciales en el sector de la salud y de los servicios sociales (conocida como "ley núm. 160"), que el Gobierno de Quebec promulgó con fecha 11 de noviembre de 1986, constituye un grave atentado a los derechos sindicales y a los convenios internacionales que el Canadá ha ratificado. Dicha ley, adoptada tras una huelga de veinticuatro horas de los sindicatos de los servicios de salud y de los servicios sociales, que ordenaba a los asalariados de estos sectores la reanudación de sus actividades, les impide negociar sus condiciones de trabajo con entera libertad, negándoles el derecho de huelga y previendo fuertes sanciones en caso de infracción. En opinión de la CSN, la única finalidad de esta ley, de carácter fundamentalmente represivo, es sancionar el incumplimiento de la ley sobre el régimen de negociación de convenios colectivos en los sectores público y parapúblico (conocida como "ley núm. 37"), que ya había sido motivo de una queja presentada al Comité de Libertad Sindical. (Véase el caso núm. 1356, informe 248.o, párrafos 67-147.)
2. 221. Además, las obligaciones e interdicciones estipuladas en la ley núm. 160 se castigan con fuertes sanciones de carácter acumulativo:
   • - modificaciones unilaterales de las condiciones de trabajo relativas a la organización del trabajo (artículo 9);
   • - fuertes multas cuyo monto varía de los 10.000 dólares para un asalariado y los 60.000 dólares para un dirigente sindical hasta los 100.000 dólares para una asociación de asalariados, por cada día o fragmento de día, y por cada infracción (artículos 10 a 17);
   • - suspensión del derecho de que gozan los sindicatos de retener las cuotas sindicales en nómina; esta medida rige por un lapso de doce semanas, por cada día o fragmento de día que dure la interrupción del trabajo (artículos 18 y 19);
   • - disminución de la remuneración pagadera por el trabajo efectuado después de cometida la infracción, de un importe equivalente a la remuneración que hubiera percibido un asalariado, de haber trabajado, por cada período de interrupción del trabajo (artículos 20 a 22);
   • - pérdida de un año de antigüedad por cada día o fragmento de día que dure la interrupción del trabajo (artículo 23);
   • - inversión de la carga de la prueba en materia penal y civil;
   • - presunción de culpabilidad de los asalariados.
     • Estas sanciones vienen a añadirse a las que establece por su lado el Código de Trabajo de Quebec.
   • 222. En la primavera y en el verano de 1989, los asalariados de los sectores de la salud y de los servicios sociales intentaron negociar sus condiciones de trabajo utilizando el proceso de la mediación establecido en el Código de Trabajo, pero sin éxito alguno. A mediados de septiembre fueron a la huelga en apoyo de sus reivindicaciones. Los afiliados de la CSN hicieron huelga durante tres a seis días, y unas 40.000 enfermeras se mantuvieron en huelga durante siete días. Mientras tanto, el personal sindicalizado aseguraba los servicios esenciales estipulados en el código de ética sindical de la Federación de Asuntos Sociales/CSN. A continuación se decretó una tregua para facilitar la reanudación de las negociaciones.
3. 223. Las sanciones previstas en la ley núm. 160 (impugnada ante la justicia ya desde 1986 por motivos constitucionales) recién fueron aplicadas en septiembre de 1989, tras la huelga de los sindicatos afiliados a la CSN. Los querellantes pidieron a los tribunales que ordenaran al Gobierno que aplazara la aplicación de esta ley hasta tanto no hubiera un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la misma. La decisión ha quedado pendiente ante el Tribunal de Apelación de Quebec.
4. 224. Los querellantes sostienen que la ley núm. 160 viola las garantías judiciales establecidas en las cartas de derechos y libertades del Canadá y de Quebec, pues convierte al empleador en juez de aplicación de las sanciones establecidas por la ley, crea una presunción contra los asalariados y establece un mecanismo para la imposición de las sanciones falto de toda equidad y que vulnera los principios más elementales de justicia fundamental.
5. 225. Además, las sanciones penales y disciplinarias con que se castiga la huelga en virtud de las disposiciones de la ley núm. 160 no se ajustan a lo exigido en el Convenio núm. 87, principalmente por el hecho de que esta ley castiga un mismo hecho con numerosas sanciones, como, por ejemplo, la pérdida de la antigüedad, el cobro de una multa por cada día o fragmento de día de huelga, y la pérdida del derecho de retener las cuotas sindicales en nómina; esta última sanción priva a las organizaciones sindicales de los medios financieros necesarios para el cumplimiento de sus obligaciones. A ello cabe añadir que los asalariados miembros de los sindicatos afiliados a las organizaciones querellantes, y los propios sindicatos, reciben un trato diferente al de todos los demás grupos del sector privado y del sector público amparados por el Código de Trabajo de Quebec. Estos otros grupos no son castigados con sanciones tan graves en un caso de huelga idéntico al de los querellantes.
6. 226. Este es un caso de reincidencia por parte del Gobierno de Quebec, contra el cual ya se han presentado quejas similares ante el Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 1171 y 1356. En este último caso, que se refería a la ley núm. 37, el Comité sugería al Gobierno que permita a las dos partes apelar a un árbitro independiente para que zanje el conflicto. Pero este último eligió más bien imponer por conducto de la ley núm. 160 unas sanciones que hacen aún más drásticas las disposiciones de la ley núm. 37.
7. 227. En su comunicación de 16 de octubre de 1990, la Federación de Enfermeras y Enfermeros de Quebec (FIIQ) repite lo esencial de las informaciones facilitadas por la CSN sobre las leyes núms. 160 y 37, y hace las aclaraciones que se reproducen a continuación sobre los hechos y las consecuencias de estas leyes que afectaron más directamente a las enfermeras de Quebec afiliadas a la FIIQ, o sea, a unas 40.000 personas.
8. 228. Al término de prolongadas e infructuosas negociaciones, los sindicatos afiliados a la FIIQ se declararon en huelga del 5 al 12 de septiembre de 1989, pero cumpliendo con los servicios esenciales suficientes para no poner en peligro la salud y la seguridad del público. Conforme a lo dispuesto en la ley núm. 160, el Gobierno dictó tres decretos (núms. 1473, 1474 y 1475), con fecha 6 de septiembre de 1989, que se referían a la FIIQ y a los sindicatos afiliados a la misma. En virtud del decreto núm. 1473, las deducciones salariales impuestas a los asalariados se entregan a las instituciones de beneficencia enumeradas en anexo (en aplicación del artículo 20 de la ley núm. 160); en virtud del decreto núm. 1474 quedan sustituidas, modificadas o suprimidas algunas disposiciones del convenio colectivo (en aplicación del artículo 9 de la ley núm. 160); en virtud del decreto núm. 1475, todo asalariado pierde un año de antigüedad por cada día o fragmento de día durante el cual esté ausente del trabajo por motivo de huelga, a partir del 8 de septiembre de 1989.
9. 229. Unas 30.000 enfermeras afiliadas a la FIIQ soportaron y soportan aún las sanciones establecidas en los artículos 20 a 23 de la ley núm. 160, habiendo perdido algunas de ellas hasta cuatro años de antigüedad. La aplicación de estas sanciones les causa un perjuicio grave e irreparable, puesto que la antigüedad es el criterio determinante para el derecho a las vacaciones, la obtención de un puesto, las posibilidades de reemplazo y la elección de algunas guardias, sin contar las pérdidas pecuniarias importantes que ello supone. La FIIQ y los sindicatos afiliados a la misma soportaron y soportan aún las consecuencias de la suspensión automática de la deducción de las cuotas sindicales, sanción impuesta por un lapso de 96 semanas y que atenta contra la libertad sindical, pues priva a los sindicatos de su financiación y a los sindicalistas de los servicios a que tienen derecho.
10. 230. La ley núm. 37, que ya limita considerablemente las disposiciones del Código de Trabajo sobre la negociación colectiva en los sectores público y parapúblico, elimina a los efectos prácticos el derecho de huelga en los establecimientos del sector de los hospitales al fijar un muy alto porcentaje de asalariados que deben cumplir con los servicios esenciales y que quedan, por lo tanto, excluidos de la huelga (el 90 por ciento para los establecimientos que dispensan cuidados de larga duración, el 80 por ciento para los demás centros de hospitalización, el 60 por ciento para los centros locales de servicios comunitarios, y el 55 por ciento para los centros de servicios sociales). La ley núm. 160 refuerza las disposiciones de la ley núm. 37 con sanciones sumamente severas; los asalariados del sector de la salud y de los servicios sociales y, más concretamente, las enfermeras, no pueden acudir a ningún mecanismo de compensación, como puede serlo un procedimiento imparcial de conciliación y de arbitraje obligatorio.
11. 231. En conclusión, los querellantes estiman que el Gobierno pone en peligro el derecho a la libertad sindical, intenta debilitar las organizaciones sindicales de Quebec, obstaculiza la libre negociación colectiva y perturba gravemente la red de la salud y de los asuntos sociales. Por último, la CSN manifiesta el deseo de que una misión de la OIT se traslade a Quebec para entrevistarse con la CSN y las demás organizaciones sindicales sobre quienes recaen los efectos de la ley núm. 160.

B. Respuesta del Gobierno

1. 232. En su comunicación de 6 de junio de 1991, el Gobierno de Quebec hace una reseña histórica de las relaciones profesionales en el sector de la salud de 1960 a 1991, describe el marco legislativo vigente, el diferendo y las huelgas ilegales de 1989, así como sus efectos en los establecimientos del sector de la salud. Como la CSN y la FIIQ incoaron recurso ante el Tribunal Supremo de Quebec para que la ley núm. 160 fuese declarada inconstitucional por incompatibilidad con las cartas de derechos y libertades del Canadá y de Quebec (en especial, con el artículo 3 de la carta de Quebec que, entre otras cosas, consagra la libertad de sindicación), el Gobierno invita al Comité a aplazar el examen del caso, en espera de la sentencia que será pronunciada y que, a su entender, aportará nuevos elementos de información. Por otra parte, el Gobierno envía las observaciones que se reproducen en los párrafos siguientes, en caso de que el Comité juzgue oportuno proceder inmediatamente al examen de la queja.
2. 233. El régimen jurídico por el que se rigen actualmente las relaciones de trabajo en Quebec fue elaborado al término de una larga serie de difíciles negociaciones colectivas que, entre 1960 y 1985, dieron lugar a perturbaciones importantes y repetidas en los servicios públicos, incluidos algunos servicios esenciales, sobre todo en el sector de la salud; a lo largo de los años se constituyeron distintas comisiones consultivas, y sobre la base de sus informes se promulgaron varias leyes, algunas de carácter general y otras en respuesta a circunstancias específicas.
3. 234. Las reglas de carácter general por las que se rigen las relaciones de trabajo en Quebec emanan del Código de Trabajo, cuyas principales características son las siguientes: el monopolio de la representación sindical lo posee la organización que agrupa a la mayoría absoluta de los asalariados de una unidad negociadora; las cuotas sindicales se deducen directamente de los salarios; las partes están obligadas a negociar con diligencia y de buena fe; se establecen mecanismos para la solución de los conflictos (conciliación y arbitraje); se prohíbe hacer huelga o declarar un cierre patronal durante la vigencia del convenio colectivo; se prohíbe al empleador contratar a otras personas o recurrir a los servicios de otros asalariados de la empresa para sustituir a los trabajadores que han ido a la huelga legal o al cierre patronal; se prevé el arbitraje final y ejecutorio de los hechos a que dé lugar la interpretación o la aplicación de los convenios colectivos. Las disposiciones del Código se aplican a las relaciones de trabajo en los sectores público y parapúblico, bajo reserva de algunas adaptaciones. Por ejemplo, en estos sectores las negociaciones se llevan a cabo sobre una base sectorial, lo que constituye una derogación del régimen general de negociación en cada empresa.
4. 235. Por otra parte, el Código establece algunos mecanismos destinados a asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales durante un conflicto de trabajo que ocurra en los servicios públicos, como en las compañías de gas o de electricidad, o en los servicios dispensados por los sectores público o parapúblico (lo que atañe, en particular, al sector de la salud y de los servicios sociales). En 1982 se creó el Consejo de Servicios Esenciales (CSE), encargado de velar por la aplicación de estos mecanismos, ayudando sobre todo a las partes a decidir acerca de los servicios que deban mantenerse durante un conflicto. El CSE está compuesto por ocho miembros: un presidente y un vicepresidente, dos miembros procedentes de las asociaciones de asalariados más representativas en las áreas de los servicios públicos y de la salud y de los servicios sociales, dos procedentes de las asociaciones de empleadores más representativas de estas mismas áreas, y otros dos miembros elegidos previa consulta a la Comisión de Derechos de la Persona, a la Oficina de Minusválidos de Quebec, al Defensor del Pueblo, y a otras personas u organismos.
5. 236. La ley sobre el régimen de negociación de convenios colectivos en los sectores público y parapúblico (conocida como "ley núm. 37"), promulgada en junio de 1985 previa consulta parlamentaria a todas las partes interesadas, instauraba mecanismos nuevos para hacer frente a las características específicas del sector público. Dicha ley establece especialmente la creación del Instituto de Investigación e Información sobre la Remuneración ("el Instituto"), y consagra la posibilidad de una de las partes de solicitar la intervención de un mediador. Las estipulaciones del convenio colectivo que se refieren a los salarios son objeto de negociaciones nacionales válidas para un período de un año. Para cada uno de los dos años subsiguientes, a falta de acuerdo entre las partes, los salarios se determinan por vía reglamentaria, previa publicación del informe del Instituto. En ningún caso los salarios podrán ser inferiores a los del año precedente, y estos salarios forman parte del convenio colectivo. Existe la posibilidad de entablar negociaciones de carácter local sobre los asuntos que decidan las partes durante las negociaciones de nivel nacional. Por lo que se refiere a los establecimientos de la red, tienen la facultad de decidir acerca de arreglos locales sobre determinados temas estipulados en un anexo de la ley. Por último, se mantiene el derecho de huelga, sujeto a la negociación de un acuerdo sobre los servicios esenciales o, en su defecto, a la presentación de una lista en la que se prevea la prestación de un porcentaje mínimo de servicios y que ha de ser aprobada por el CSE; este Consejo está facultado para corregir todo incumplimiento de estas obligaciones.
6. 237. El Gobierno señala una excepción previa en lo que respecta a los alegatos de los querellantes sobre la ley núm. 37, pues sostiene que el Comité ya examinó estas disposiciones al estudiar el caso núm. 1356, en cuya oportunidad las había considerado en su conjunto conformes a las normas internacionales. Llega a la conclusión de que los argumentos que esgrimen los querellantes sobre el particular son inadmisibles, puesto que el Comité ya los trató y no debería volver a abrir el caso.
7. 238. En noviembre de 1986, como consecuencia de las huelgas ilícitas, la Asamblea Nacional votó la ley sobre el mantenimiento de los servicios esenciales en el sector de la salud y de los servicios sociales (conocida como "ley núm. 160"), con el fin de asegurar el respeto de las disposiciones de la ley núm. 37. A tales efectos, la ley núm. 160 prevé medidas severas (suspensión del cobro de las cuotas sindicales en nómina, reducciones salariales, pérdida de la antigüedad y modificación de los convenios colectivos) que traducen la importancia que el legislador concede a las huelgas ilícitas en este sector. El Gobierno recalca que la finalidad de la ley núm. 160 no es establecer un régimen de negociación especial en el sector de la salud y de los servicios sociales, sino prescribir tan sólo medidas destinadas a asegurar el respeto de los servicios esenciales en este sector, en caso de huelga ilícita. Para que esta ley surta efecto, es preciso que se haya declarado una huelga o una interrupción del trabajo en infracción de los artículos del Código de Trabajo cuyos textos disponen que previamente debe cursarse un preaviso de huelga al Ministro de Trabajo y obtenerse la aprobación del CSE sobre el entendimiento de las partes respecto de los servicios esenciales o, en su defecto, presentarse una lista de los servicios esenciales que deberán mantenerse mientras dure la huelga. Estas son exigencias razonables y admisibles frente a las normas internacionales del trabajo. Si se respetan estas disposicioes del Código de Trabajo y se mantienen los servicios esenciales, no pesa ninguna interdicción absoluta y general del derecho de huelga sobre el sector de la salud y de los servicios sociales.
8. 239. En 1988-1989, las negociaciones colectivas para la red de la salud y de los servicios sociales se desarrollaron dentro del mismo marco jurídico. Estuvieron marcadas por importantes huelgas ilícitas que duraron entre uno y ocho días y desencadenaron la aplicación de las medidas establecidas en la ley núm. 160. Los medios de presión y las huelgas ilícitas evolucionaron de la manera siguiente:
   • - del 25 de abril al 15 de mayo de 1989: negativa de los asalariados representados por la FIIQ de trabajar horas extraordinarias;
   • - del 15 de mayo al 22 de junio de 1989: incumplimiento, por parte de estos mismos asalariados, de las listas de disponibilidad de los empleados inscritos en las listas de llamamiento (el CSE dictó órdenes en las que se asimilan estos dos medios de presión a las huelgas ilícitas);
   • - del 23 de junio al 7 de agosto de 1989: consulta y rechazo por parte de los miembros de la FIIQ de un acuerdo de principio celebrado en junio;
   • - del 7 de agosto al 5 de septiembre de 1989: la FIIQ sigue aplicando medios de presión;
   • - del 5 al 12 de septiembre de 1989: huelga ilícita de la FIIQ;
   • - del 12 al 17 de septiembre de 1989: huelga ilícita de los asalariados representados por la Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN);
   • - el 13 y 14 de septiembre de 1989: huelga ilícita de los asalariados representados por la Central de la Enseñanza de Quebec (CEQ);
   • - el 20 de septiembre de 1989: huelga ilícita de los asalariados representados por el Cartel de Profesionales de la Salud (CPS).
9. 240. Estas huelgas tuvieron muchas repercusiones graves en toda la red:
   • - la amplia mayoría de los centros locales de servicios comunitarios (CLSC), que prestan servicios médicos, de enfermería y psicosociales corrientes, los servicios domiciliarios y los servicios de atención a los grupos de riesgo, debieron cerrar sus puertas por falta de personal;
   • - en los centros de servicios sociales (CSS) se mantuvieron únicamente los servicios de urgencia social (protección de los jóvenes y violencia familiar);
   • - en los centros de alojamiento y en los centros de hospitalización donde se imparten cuidados de larga duración, es decir, 377 y 72 establecimientos, respectivamente, cuyos pacientes son personas de edad muy avanzada (un promedio de más de 82 años) y poco autónomas, la orden de ir a la huelga fue seguida por la mayoría del personal, lo que tuvo como consecuencia, entre otras cosas, que quedaran suspendidos los baños por períodos de hasta tres días y se retrasaran los servicios de comidas, a veces hasta dos o tres horas, sirviéndose tan sólo comidas frías. A los voluntarios y a los familiares de las personas internadas, que habían acudido a algunos establecimientos para ofrecer a los pacientes los servicios de base, se les negó la entrada, pues los sindicalistas habían puesto piquetes;
   • - en los 140 centros de readaptación (que ofrecen servicios de adaptación o de readaptación a una clientela múltiple, constituida por jóvenes contraventores e inadaptados por motivos sociales y afectivos; personas que presentan una deficiencia intelectual, física o sensorial; alcohólicos o toxicómanos; madres jóvenes que tienen dificultades de adaptación) se mantuvieron muy pocos servicios. Los sectores más afectados fueron los de los servicios alimentarios, la limpieza y los servicios psicosociales. En los centros de readaptación no se respetó en lo más mínimo el mantenimiento de los servicios esenciales, habiéndose encargado el personal directivo de cada establecimiento de efectuar las operaciones indispensables;
   • - los 143 centros de hospitalización reciben personas que acuden por motivos de prevención, diagnóstico, tratamiento médico y readaptación física o mental. Están repartidos en tres grupos: los hospitales generales y especializados, los hospitales e instituciones universitarias, y los hospitales psiquiátricos. Los establecimientos de esta categoría fueron los más afectados por los medios de presión y las huelgas de 1989. Con el fin de limitar los efectos de estas interrupciones de trabajo en los beneficiarios y preservar un mínimo de calidad en los cuidados impartidos, cada administración debió reducir las admisiones electivas, es decir, la de los pacientes que esperan ingresar en el centro de hospitalización para ser atendidos. Esta medida implicó la supresión de las camas llamadas "de corta duración", es decir las que se reservan para internamientos de menos de 60 días.
     • El Gobierno adjunta un cuadro completo de la evolución de la medida de inutilización de las camas y de otras consecuencias que tuvo la falta de personal (cierre de los quirófanos, situación en las salas de urgencia, etc.).
   • 241. Durante las huelgas de 1989, las organizaciones sindicales violaron todas las disposiciones relativas a los servicios esenciales. En vez de negociar con los empleadores un acuerdo respecto de los servicios que se deben mantener en caso de huelga y de someter este acuerdo a la aprobación del Consejo de Servicios Esenciales, conforme a la ley, o, a falta de acuerdo, de presentarle para su aprobación la lista de los servicios que se deberán mantener en tal caso, los sindicatos determinaron unilateralmente los servicios esenciales que, a su entender, era necesario mantener. Los sindicatos controlaban toda la situación: decidían sobre los asalariados que vendrían a trabajar y el puesto que ocuparían, sin permitir siquiera al empleador que opinara sobre este asunto. En caso de que este último considerara que los servicios eran insuficientes, habida cuenta de las disposiciones legislativas aplicables y de la situación real del establecimiento, estaba obligado a pedir a los sindicatos que añadieran servicios esenciales y, llegado el caso, éstos decidían respecto del curso que darían a dicha petición. En algunos casos, los sindicatos no asignaban necesariamente a los trabajadores a su puesto habitual. A título ilustrativo, en uno de los mayores hospitales psiquiátricos el sindicato no había autorizado a ningún asalariado a trabajar en las cocinas ni en la limpieza. Además, en la lavandería, donde 100 trabajadores lavan diariamente 12.000 toneladas de ropa, el sindicato asignó tan sólo 12 personas a la ejecución de esta tarea.
10. 242. Algunos sindicatos rechazaron el proceso de mediación instituido por la ley núm. 37, el cual constituye una condición previa para hacer uso del derecho de huelga. A esto cabe añadir que los sindicatos no dieron el preaviso de huelga. Por consiguiente, el CSE intervino en reiteradas oportunidades para asegurar que se cumplía con los servicios esenciales en el sector de la salud y de los servicios sociales. El Gobierno adjunta a su respuesta seis de estas decisiones.
11. 243. Atendiendo a la jurisprudencia del Comité, está claramente establecido que el derecho de huelga podrá ser objeto de restricciones, e incluso prohibirse "en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población". El Comité admitió en varias ocasiones que el sector de la salud y de los servicios sociales constituía, siguiendo este criterio, un servicio esencial. En una reciente decisión, el Comité también señaló (265. informe, caso núm. 1421 (Dinamarca), párrafo 95) que durante una huelga se debían mantener todos los servicios esenciales. La situación estaba agravada por el hecho de que los sindicalistas no habían buscado en ningún momento la ventaja de recurrir a los procedimientos de negociación establecidos en la ley núm. 37; en cambio, contraviniendo el artículo 8 del Convenio núm. 87, habían preferido salir del marco de la legalidad declarando una huelga sin mantener la prestación de servicios esenciales a la población y sin presentar los avisos exigidos. Esta actitud los exponía de lleno a las consecuencias de la ley núm. 160, que el Gobierno comenta de la manera siguiente.
12. 244. Por lo que se refiere a la suspensión de la deducción de las cuotas sindicales en nómina, trátase de una medida transitoria (doce semanas por cada día o fragmento de día de huelga) tomada a raíz de una huelga ilícita, que no impedía a los sindicatos ponerse directamente en contacto con sus miembros para cobrar por sí mismos las cuotas. El Gobierno se extraña de que una organización sindical que pretende actuar en bien de los intereses de las personas que representa y según la voluntad de las mismas se siente amenazada en su solvencia económica si debe cobrar por sí misma a estas personas el dinero destinado a financiar sus actividades, y que invoque a tales efectos las ventajas que para ella se derivan de algunas disposiciones del Código de Trabajo, lo cual no le impide colocarse en una situación de ilegalidad frente a otras disposiciones del mismo Código. El Gobierno ha optado por responsabilizar a las organizaciones sindicales, pues deben medir las consecuencias de sus propios actos, así como de los de sus miembros.
13. 245. Respecto de las reducciones salariales, la jurisprudencia interna en materia de relaciones de trabajo reconoce que es pertinente suspender, e incluso despedir, según las circunstancias, a un trabajador que haga una huelga ilícita. Son éstas, por otra parte, las medidas disciplinarias que se aplican en general. Respecto del sector de la salud y de los servicios sociales, dado el carácter esencial de los servicios que presta, el legislador conservó el aspecto pecuniario de la suspensión, pero sin aplicar la segunda opción, es decir, la ausencia del trabajador de su puesto. A ello cabe añadir que en este sector específico es prácticamente imposible aplicar medidas tales como la suspensión o el despido en caso de transgresión en masa, pues éste sería un remedio peor que la transgresión que intenta evitar o detener. Efectivamente, era impensable suspender a los 110.849 trabajadores de la red durante un lapso equivalente al de la huelga ilícita. El Gobierno optó más bien por una medida adaptada a la realidad de los establecimientos interesados y proporcional a la transgresión que se reprochaba: no se pagó a los asalariados por los períodos de huelga ilícita y se les redujo el salario en un monto equivalente al salario que habrían cobrado si hubieran trabajado durante los días de la huelga ilícita. Toda desavenencia sobre la aplicación de esta medida podrá someterse al arbitraje. En caso de confirmarse la medida, las sumas descontadas se entregarán a una obra de caridad designada por decreto oficial. En la práctica, los decretos de los días 6 y 13 de septiembre designaban organismos que actúan en favor de los beneficiarios de la red de la salud y de los servicios sociales. En opinión del Gobierno, estos recortes de los salarios no constituyen una violación de la libertad sindical, dado el contexto en el que se efectuaron. Es una medida mucho menos severa que el despido por participación en una huelga ilícita, que el Comité ya admitió en el caso de la huelga de los controladores del aire de los Estados Unidos, aun cuando pensaba que una medida extrema como ésta no era propicia para favorecer el fortalecimiento de unas relaciones de trabajo armoniosas.
14. 246. Respecto de la pérdida de la antigüedad, el artículo 23 de la ley núm. 160 dispone que el trabajador que participe en una huelga ilícita perderá un año de antigüedad por cada día o fragmento de día de huelga. Esta medida no se aplica de manera automática, sino recién a partir de la fecha fijada por decreto oficial. Por lo tanto, el legislador había pedido al Gobierno que estudiara la situación y determinara el momento oportuno para que esta medida entrara en aplicación, asegurándose de que se respetaría cierta progresión en la aplicación de las medidas. En los hechos, el Gobierno decidió que la medida relativa a la antigüedad se aplicaría desde el momento en que se hizo evidente, tras algunos días de huelga ilícita, es decir, los 6 y 13 de septiembre de 1989, respectivamente, para los miembros de la FIIQ y de la CSN, que las demás medidas (suspensión de la retención de las cuotas sindicales en nómina, reducciones salariales y hasta la eventualidad de aplicar sanciones penales) no bastarían, y que el movimiento de huelga ilícita se prolongaba, adquiriendo incluso amplitud y ejerciendo un efecto de incitación en otras organizaciones sindicales y en sus miembros. Por tanto, el legislador actuó con moderación al prever una medida proporcional a la transgresión: un año por cada día o fragmento de día, en vez de una pérdida total de la antigüedad. Ahora bien, aunque los trabajadores y sus organizaciones estaban enterados del riesgo que corrían, prosiguieron con el movimiento de huelga ilícita, pues pretendían ser los más competentes, cuando no los únicos capaces de decidir cuáles eran los servicios que se debían mantener. En este caso específico, las organizaciones sindicales ni siquiera intentaron negociar, recurriendo a los medios de presión lícitos aplicables al mantenimiento de los servicios esenciales. Efectivamente, como las organizaciones sindicales no lo intentaron, no quedó demostrado que una huelga lícita carecería de efectos sobre su poder de negociación, o que no sería un medio eficaz para hacer valer los intereses de los trabajadores representados por dichas organizaciones sindicales. Es verdad que la promoción de los intereses de los trabajadores está considerada con todo fundamento como muy importante; pero, en una sociedad democrática, nadie está por encima de las leyes, y quienes violan estas leyes públicamente y con total conocimiento de causa quebrantan los propios fundamentos de dicha sociedad. Este es precisamente el tipo de comportamiento que busca proscribir el artículo 8 del Convenio núm. 87.
15. 247. En cuanto a la modificación de los convenios colectivos, el Gobierno hace hincapié en que el artículo 9 de la ley núm. 160 permite, pero sólo en caso de huelga ilícita, sustituir, modificar o suprimir toda disposición de un convenio colectivo aplicable en la red a fin de subvenir al modo según el cual el empleador cubre un puesto, procede a la contratación de nuevos empleados y a todo lo que se refiere a la organización del trabajo, únicamente con miras a asegurar el cumplimiento de los servicios esenciales. Esta facultad se concede al Gobierno a partir de la fecha, por el período y en las condiciones que él determine. Siguiendo este procedimiento se dictaron dos decretos, los días 6 y 13 de septiembre de 1989, referentes a los miembros de la FIIQ y de la CSN. El texto de dichos decretos estipula que los mismos permanecerán en vigencia hasta que los sindicatos interesados y los trabajadores se atengan a la ley. Pero perderán vigencia cuando se celebre un nuevo convenio colectivo entre las partes habilitadas para esta negociación. Por consiguiente, ésta era una medida limitada en cuanto a su objeto y temporal en cuanto a sus efectos, puesto que las huelgas ilícitas finalizaron el 17 de septiembre de 1989 y se firmaron efectivamente convenios colectivos el 10 de noviembre de 1989 con la FIIQ, el 27 de abril de 1990 con la FAS (CSN) y el 11 de mayo de 1990 con la FPPCQ (CSN). Como el lapso transcurrido entre la promulgación de los decretos y la finalización de las huelgas fue breve, el Gobierno subraya que estos decretos no surtieron efecto en la práctica.
16. 248. El Gobierno recalca, por otra parte, que si bien los artículos 10 a 17 de la ley núm. 160 establecen sanciones penales, no se intentó ninguna acción penal contra los trabajadores o sus organizaciones, aun cuando las medidas concertadas eran graves y la población quedaba expuesta a distintos peligros. Las medidas impuestas a las organizaciones sindicales y a los trabajadores que interrupieron el trabajo en forma ilícita son de corte meramente disciplinario, habituales en derecho laboral, y no constituyen sanciones criminales ni penales. Las medidas establecidas en la ley núm. 160 estaban justificadas y eran proporcionales a los actos ilegales cometidos por los trabajadores y sus organizaciones sindicales, en perjuicio de la vida y de las condiciones normales de existencia de los beneficiarios de los servicios de salud y de los servicios sociales.
17. 249. En conclusión, el Gobierno pide al Comité:
    • - que aplace el examen del caso en espera de la decisión de carácter interno que, a su entender, aportará nuevos elementos de información;
      • o, en su defecto,
    • - que considere que la queja no merece un examen más detenido;
    • - que inste a los asalariados y a las organizaciones sindicales a respetar las normas internacionales del trabajo y a cumplir con el mantenimiento de los servicios esenciales en los establecimientos de la red de la salud y de los servicios sociales.

C. Conclusiones del Comité

1. 250. En el presente caso, los querellantes critican el contenido de la ley núm. 160 de 11 de noviembre de 1986, promulgada por Quebec con el fin de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales en el sector de la salud y de los servicios sociales. Alegan que dicha ley viola las garantías judiciales establecidas en las cartas de derechos y libertades del Canadá y de Quebec, y que las sanciones que prevé por motivo de huelga no son compatibles con las exigencias del Convenio núm. 87. A su entender, la única finalidad de esta ley es sancionar las violaciones de la ley sobre el régimen de negociación de convenios colectivos en los sectores público y parapúblico (conocida como "ley núm. 37").
2. 251. Por lo que se refiere a la petición de que se aplace el examen del caso, el Comité señala que cualquiera que sea el resultado de las acciones judiciales intentadas por la CSN y la FIIQ ante los tribunales nacionales, no tendrá verdadera incidencia en la presente queja, la cual se inscribe en un orden jurídico completamente diferente y debe analizarse en relación con los principios y las normas internacionales en materia de libertad sindical. Además, las partes presentaron al Comité comentarios e informaciones muy detallados y corroborados por una documentación abundante (sólo la respuesta del Gobierno y sus anexos ocupan más de 200 páginas) sobre la legislación tanto como sobre los hechos. Dadas las circunstancias, el Comité no considera oportuno diferir el examen del caso, puesto que los juicios pendientes no podrán aportar nuevos elementos de información relevantes en el contexto de la presente queja.
3. 252. En lo tocante a los hechos, el Comité ha notado cierta contradicción entre los alegatos de las organizaciones querellantes, según las cuales se habría mantenido o previsto un nivel suficiente de servicios esenciales, y las observaciones del Gobierno, según el cual se habrían producido graves perturbaciones en los hospitales durante el período considerado. A este respecto, el Comité ha tomado nota de las decisiones emanadas del Consejo de Servicios Esenciales cuando éste debió intervenir en los distintos movimientos de presiones y huelgas, en junio y septiembre de 1989.
4. 253. El Consejo pronunció varias decisiones (los días 4, 8, 13 y 21 de septiembre) en las que dispuso que las huelgas, ya fueran anunciadas o en curso, eran ilegales. Ordenó a los sindicatos y a las federaciones interesadas que tomaran todas las medidas pertinentes para que sus miembros se reintegraran al trabajo, y ordenó a estos últimos que reanudaran el trabajo. Por otra parte, el Consejo estudió pormenorizadamente la situación en varios de los grandes hospitales de Quebec durante todo este período, especialmente en sus decisiones de 8 y 21 de septiembre, en las que el Comité destaca los considerandos y conclusiones siguientes: No sólo el modo de uso del derecho de huelga (en los sectores público y parapúblico) difiere completamente del régimen general prescrito en el Código de Trabajo, sino que el ejercicio del derecho de huelga está supeditado a normas estrictas e imperativas. Es evidente que la interrupción del trabajo orquestada por la Federación es ilegal. No se ha respetado absolutamente ninguna de las prescripciones del Código de Trabajo en lo que concierne a los avisos ni a los servicios esenciales que se deben mantener durante la huelga. Tratándose de una huelga ilícita, no es posible evaluar los servicios como si se tratara de una huelga lícita, según pretende hacerlo un sindicato. Ninguna disposición del Código de Trabajo establece que un sindicato puede declarar una huelga ilícita y, acto seguido, ir prestando servicios según las necesidades, caso por caso y en función de su propia evaluación, como pretende hacerlo el sindicato en el presente caso. Los testimonios escuchados y el examen de las listas presentadas, en las que se describen los servicios de cuidados que se mantendrán, nos obligan a concluir que si se declara el conflicto, ello redundará en perjuicio de los servicios de salud a que tiene derecho la población. Las enfermeras desempeñan una función primordial en la organización de los cuidados que se imparten en los hospitales. Sus actividades están reglamentadas y son exclusivas de su corporación profesional. Su ausencia de los hospitales y de los centros de acogida puede perjudicar un servicio a que el público tiene derecho. Las supresiones de camas a que se vieron obligados los empleadores, el rechazo de admisiones antes de que se declarara la huelga, y una relación enfermeras/pacientes muy por debajo de las normas usuales son los factores que imponen estas conclusiones (páginas 12 y 13 de la decisión del 8 de septiembre). La decisión del 21 de septiembre tiene apreciablemente el mismo efecto.
5. 254. El Comité toma nota de que el Consejo escuchó a las partes, las cuales pudieron presentar sus argumentos antes de que éste pronunciase su decisión. En definitiva, habida cuenta de su composición y de los elementos informativos de que dispone, el Consejo es sin duda el órgano más apto para evaluar objetivamente la situación. Al parecer, las huelgas de septiembre de 1989 causaron efectivamente graves perturbaciones a los servicios de salud de Quebec, imponiendo en varios casos la necesidad de tomar distintas medidas: supresión de camas, rechazo de admisiones no urgentes, cierres de clínicas externas, etc.
6. 255. Respecto de la legislación, las críticas de las organizaciones querellantes van dirigidas a la ley núm. 160 y a la serie de medidas que introduce para asegurar la aplicación de la ley núm. 37. El Gobierno sostiene que los argumentos de las organizaciones querellantes en relación con la ley núm. 37 son inadmisibles, puesto que el Comité ya examinó estas disposiciones en el caso núm. 1356, considerándolas en su conjunto conformes a las normas internacionales. Por consiguiente, el Gobierno sostiene que el Comité no debería volver a abrir el caso, pues ya ha formulado recomendaciones definitivas sobre el particular. Antes de proseguir con el examen del fondo de esta cuestión, el Comité desea rectificar esta idea y la conclusión que de la misma saca el Gobierno.
7. 256. La ley núm. 160 existe y tiene sentido únicamente en relación con la ley núm. 37; por esta razón, el Comité no puede analizarla en forma aislada. Dicho en otras palabras, resultaría ilógico e inadecuado examinar la ley accesoria (ley núm. 160) sin tener en cuenta las disposiciones de la ley principal (ley núm. 37). Lo que el Comité debe preguntarse es si la unidad legislativa que forman las leyes núms. 37 y 60 es compatible con los principios de libertad sindical dimanantes de los convenios internacionales sobre esta cuestión. Al hacerlo, el Comité no está abriendo por segunda vez un mismo caso, sino que se limita a examinar los diferentes elementos de un régimen jurídico de negociación, lo que puede llevarle a verificar que las conclusiones y recomendaciones anteriores sobre una ley determinada han tenido consecuencias o no.
8. 257. No es la intención del Comité detenerse en el análisis de la ley núm. 37 que había hecho al tratar el caso núm. 1356. (248.o informe, párrafos 67-147, aprobado por el Consejo de Administración en su 235.a reunión.) Desea, empero, aclarar que en dicho caso se trataba sobre todo de organizaciones de personal docente, mientras que la presente queja se refiere exclusivamente al sector de la salud y de los servicios sociales, que el Comité y la Comisión de Expertos consideraron en todo momento como servicios esenciales en el sentido estricto del término, en los que es posible limitar el derecho de huelga, e incluso prohibirlo. El Comité reitera, por otra parte, los comentarios que había añadido, citando para ello una jurisprudencia establecida de muy antiguo: "... si el derecho de huelga es objeto de restricción o de prohibición en la función pública o en los servicios esenciales, deben concederse las garantías apropiadas para proteger a los trabajadores, privados de un medio esencial de defensa de sus intereses profesionales. Las restricciones deben compensarse mediante procedimientos de conciliación y arbitraje apropiados, imparciales y rápidos, en cuyas diversas etapas puedan participar los interesados, las decisiones arbitrales deben ser obligatorias para ambas partes y los fallos emitidos deben ser ejecutados rápidamente y de manera completa." (Ibíd., párrafo 144.) En consecuencia, había formulado, entre otras, la recomendación siguiente: "Con respecto a la fijación de los salarios para el segundo y tercer año de vigencia de un convenio colectivo en el sector público, el Comité sugiere al Gobierno que, dada la exclusión del derecho de recurrir a la huelga, en el caso de que el mecanismo instaurado por la ley no dé resultado, prevea la posibilidad de instituir más allá del citado mecanismo un procedimiento que permita a las dos partes apelar a un mediador o a un árbitro independiente para que zanje el conflicto, cuyas decisiones deban acatar obligatoriamente ambas partes". (Ibíd., párrafo 147, b).)
9. 258. El Comité tomó debidamente nota de las explicaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las razones que le habían impulsado a establecer el sistema de negociación existente y sobre las limitaciones, especialmente de carácter económico, a las que debe hacer frente. No obstante, el Comité comprueba que, finalmente, los salarios del sector de la salud se fijan en el plano nacional por vía reglamentaria. Tras la publicación del informe del Instituto, el Consejo del Tesoro entabla negociaciones con las asociaciones de asalariados a fin de llegar a un acuerdo (artículo 53). El Presidente del Consejo del Tesoro debe elevar ante la Asamblea Nacional, en el mes de marzo de cada año, un proyecto de reglamento en el que se fijan las escalas salariales correspondientes al año en curso; antes de que este proyecto de reglamento pueda ser sometido al Gobierno para su adopción, las partes deben ser escuchadas ante una comisión parlamentaria (artículo 54); las escalas salariales, que no han de ser inferiores a las del año precedente, quedan fijadas en el reglamento adoptado por el Gobierno (artículo 55).
10. 259. Por consiguiente, los trabajadores del sector de la salud no siempre están amparados por un mecanismo compensatorio de solución de diferendos imparcial e independiente, sobre todo cuando se trata de cuestiones salariales. Por otra parte, si bien es cierto que gozan del derecho de huelga, éste pierde toda su eficacia real frente a la obligación de mantener unos porcentajes mínimos de servicios esenciales elevados (90, 80, 60 y 55 por ciento en función del carácter del establecimiento). Por lo tanto, el Comité invita nuevamente al Gobierno a establecer un procedimiento para los casos en que los trabajadores no gozan del derecho de huelga o lo tienen tan limitado que carece de toda eficacia real, que confiera a cada una de las partes la posibilidad, en caso de que las negociaciones lleguen a un punto muerto, de recurrir a un procedimiento de conciliación y de mediación y después poder apelar ante un árbitro independiente para que zanje el conflicto, teniendo las decisiones arbitrales carácter obligatorio para ambas partes y siendo ejecutadas completa y rápidamente. A tales efectos, el Comité reitera que "se considera esencial que todos los miembros de los organismos investidos con funciones de conciliación y arbitraje no sólo sean imparciales, sino que sean considerados como tales por los interesados si quieren ganar y conservar su confianza, de la cual depende realmente el éxito de estos procedimientos". (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 370.)
11. 260. Al proceder de esta manera, el Comité recalca que lo que se impugna no es la ley núm. 37, sino únicamente la falta de un mecanismo compensatorio, imparcial e independiente para la solución de los conflictos, sobre todo de los que se planteen en materia salarial, en caso de llegarse a un punto muerto en las negociaciones. Los demás aspectos del mecanismo de negociación instituido en la ley núm. 37 no plantean problemas de principio desde el punto de vista de la libertad sindical. En especial, el Comité ha tomado nota del papel atribuido al Instituto de Investigación e Información sobre la Remuneración, organismo paritario que, a su mandato de investigación y análisis de la remuneración suma "la función (de) ... informar al público del estado y la evolución comparados de la remuneración global de los asalariados de la Administración ..., por una parte, y de la remuneración global de los demás salariados de Quebec ..., por otra". (Artículo 19, ley núm. 37.) El Comité también tomó nota con interés del párrafo extraído de una decisión del Consejo de Servicios Esenciales, en que este último explica la manera en que percibe su función: El Consejo tiene el mandato de intervenir durante un conflicto, cuando estima que se está perjudicando un servicio a que el público tiene derecho; ésta es su primera misión. El Consejo permanece completamente ajeno a las negociaciones que se desarrollan entre las partes, siendo su único cometido el de velar por que la población siga recibiendo los servicios de salud a que tiene derecho. En reiteradas oportunidades el Consejo comunicó a las partes, por medio de sus decisiones, que creía firmemente que el mejor modo de asegurar la continuidad de los servicios era mantener un buen clima de relaciones de trabajo en los establecimientos de la red de la salud y dar a las partes la posibilidad de elaborar un convenio de trabajo negociado. Esta es la filosofía que adoptó el Consejo en el ejercicio de su mandato (página 4 de la decisión del 19 de junio).
12. 261. En cuanto a la ley núm. 160 propiamente dicha y a los argumentos de carácter constitucional esgrimidos por los querellantes, el Comité estima, en primer término, que no es competente para formular una opinión sobre la compatibilidad de esta legislación con las cartas de derechos y libertades del Canadá y de Quebec, asunto que incumbe a los tribunales nacionales.
13. 262. Los demás argumentos de los querellantes se refieren, en realidad, a la severidad de las sanciones establecidas por la ley núm. 160 con el fin de incitar enérgicamente - por no decir obligar - a los sindicatos y a los miembros a respetar la ley núm. 37:
    • - artículo 9: modificación de los convenios colectivos en todo lo concerniente a la organización del trabajo, únicamente con el fin de asegurar los servicios esenciales;
    • - artículos 10 a 17: posibilidad de acciones penales castigadas con multas (25-100 dólares; 5.000-25.000 dólares para los dirigentes sindicales; 20.000-100.000 dólares para los sindicatos). Las personas que ayudan a sabiendas o instigan a otras a cometer una infracción a la ley son pasibles de las mismas sanciones;
    • - artículos 18 y 19: suspensión de las retenciones de las cuotas sindicales en nómina; doce semanas por cada día o fragmento de día de infracción;
    • - artículos 20 a 22: privación de salarios mientras dura la huelga ilícita; reducción complementaria del salario por una duración equivalente;
    • - artículo 23: pérdida de un año de antigüedad por cada día o fragmento de día de huelga ilícita.
14. 263. El Gobierno admite que éstas son, efectivamente, sanciones severas. El Comité observa también que con motivo de los acontecimientos que rodearon las negociaciones colectivas de 1989, no se intentó ninguna acción penal contra los trabajadores y sus organizaciones, y que no se aplicaron las disposiciones que prevén la modificación de los convenios colectivos. Igualmente, el Comité señala que la ley núm. 160 es un texto de carácter permanente y que, como tal, sus disposiciones podrían invocarse con motivo de un futuro diferendo. En el caso que nos ocupa quedan las otras tres medidas.
15. 264. En lo concerniente a los recortes salariales, el Comité señala que se descomponen en dos elementos: el salario impagado por los días de huelga, lo cual no constituye una verdadera sanción, puesto que el trabajo no se efectuó; un recorte complementario equivalente a las horas durante las cuales no se trabajó y que constituye, efectivamente, una sanción monetaria, pero dotada de un carácter proporcional, pues su severidad va en función de la duración de la infracción.
16. 265. En lo tocante a la suspensión de las deducciones de las cuotas sindicales, el Gobierno señala que el sindicato puede seguir percibiendo las cuotas, dirigiéndose para ello directamente a los miembros. Aunque sea teóricamente posible, esta opción plantea en la práctica y particularmente en el contexto de este caso grandes dificultades, aún si tales medidas tienen carácter temporal. Trátase, pues, de una verdadera sanción, que agota las fuentes de financiación del sindicato, obstaculiza su capacidad de funcionamiento y reduce los servicios prestados a los miembros.
17. 266. Respecto de la pérdida de la antigüedad, ésta es quizá, a juicio del Comité, la medida que podría acarrear más dificultades a medio y a largo plazo, pues puede perturbar en forma duradera el clima de las relaciones de trabajo en los establecimientos del sector de la salud. La antigüedad es, efectivamente, el criterio decisivo para obtener muchos derechos o ventajas: elección de los puestos, derecho preferencial para las fechas de las vacaciones, traslados, etc. Es fácil prever que tendrá consecuencias negativas en las relaciones entre los empleados, así como entre éstos y los empleadores. En cuanto a las sanciones, particularmente por motivos de huelga, el Comité estima que debe existir una cierta proporcionalidad entre las sanciones impuestas y las infracciones cometidas si se desea reestablecer un clima de relaciones profesionales armonioso una vez terminado el conflicto. Este principio se aplica principalmente en relación con la pérdida de la antigüedad prevista en la ley núm. 160.
18. 267. Los querellantes citan una decisión anterior del Comité sobre una legislación (ley especial núm. 111), promulgada en 1983 por el Gobierno de Quebec, que contenía disposiciones semejantes: reducción de salarios a razón de dos días de remuneración por cada día de huelga, pérdida de tres años de antigüedad por cada día de huelga, supresión del derecho de deducción de la cuota sindical, etc. (230.o informe, caso núm. 1171, párrafos 114-171.) El Comité aclara, no obstante, que la queja antedicha implicaba fundamentalmente a personal docente, mientras que en el caso que nos ocupa se trata de servicios esenciales en el sentido estricto del término.
19. 268. El Comité recuerda, sin embargo, que los empleados privados del derecho de huelga porque realizan servicios esenciales deben beneficiarse de garantías apropiadas destinadas a salvaguardar sus intereses: negativa del derecho de cierre patronal, establecimiento de un procedimiento paritario de conciliación y, cuando la conciliación no logre su finalidad, la creación de un sistema paritario de arbitraje. Por lo que se refiere a las características de dicho sistema, el Comité ha señalado ya que la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente. (Recopilación, op. cit., párrafo 397.)

Recomendación del Comité

1. 269. En vista de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité invita una vez más al Gobierno a que, en los casos en que los trabajadores interesados no gozan del derecho de huelga o en que éste se halla tan limitado que carece de toda eficacia real, establezca un procedimiento que, al producirse un impase en las negociaciones, permita a las dos partes recurrir a un procedimiento de conciliación y mediación y luego poder apelar ante un árbitro independiente para zanjar el conflicto, siendo las decisiones arbitrales obligatorias para ambas partes y debiendo ser ejecutadas completa y rápidamente;
   • b) recordando que las sanciones desproporcionadas en relación con las infracciones cometidas no favorecen un clima de relaciones profesionales armoniosas, el Comité invita al Gobierno a que tenga en cuenta el criterio de la proporcionalidad en la aplicación de la ley núm. 160 a los trabajadores y a los sindicatos del sector de la salud y de los servicios sociales. Le sugiere, con el fin de reestablecer unas relaciones laborales armoniosas, que reexamine o modifique las medidas y las sanciones ya impuestas, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación en materia de relaciones laborales en los sectores público y parapúblico.