Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 283, Juin 1992

Cas no 1584 (Grèce) - Date de la plainte: 20-MAI -91 - Clos

1. 147. El 20 de mayo de 1991, la Confederación General del Trabajo de Grecia (CGTG) presentó una queja contra el Gobierno de Grecia por violación de los derechos sindicales.
2. 148. El Gobierno presentó sus comentarios en una comunicación de fecha 10 de febrero de 1992.
3. 149. Grecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 150. La CGTG alega en su queja restricciones al derecho de huelga y la injerencia del Gobierno en el funcionamiento normal del movimiento sindical de los trabajadores por medios financieros.
2. 151. La CGTG alega en primer lugar que los artículos 1 a 6 de la ley núm. 1915 de diciembre de 1990 sobre "la protección de los derechos sindicales, los derechos de la población en general y sobre la autonomía financiera del movimiento sindical" establecen nuevas límitaciones graves al ejercicio del derecho de huelga. La organización querellante indica que esta ley antihuelga constituyó la respuesta del Gobierno a la ola de huelgas declaradas dos meses antes en torno a un proyecto de ley que entrañaba un deterioro considerable de la seguridad social de los asalariados y una reducción de las rentas de los jubilados.
3. 152. La CGTG también alega que el Gobierno decidió al mismo tiempo sofocar el movimiento sindical en el plano financiero. Resume primero el historial del régimen de financiación de los sindicatos en Grecia. La CGTG señala que durante decenios existió un régimen anormal de financiación de los sindicatos. La intervención financiera de los diversos gobiernos en el movimiento sindical por medio del fortalecimiento de las organizaciones sindicales de base se fundamenta en la ley núm. 5204 de 1931 que estableció el Hogar Obrero (sigla griega: OEE) y que disponía la prestación de apoyo financiero por este organismo al movimiento sindical. Durante mucho tiempo, el Hogar Obrero no recibió ningún apoyo financiero del Estado. Ulteriormente, también lo financiaron los empleadores. Desde la entrada en vigor de la ley núm. 678 de 1977, el OEE se financia exclusivamente con contribuciones de los asalariados mediante un descuento de 0,25 por ciento de su salario y una contribución de los empleadores de igual monto. La CGTG estima que esta ley condujo a una mejora progresiva de los criterios de financiación de los sindicatos por el OEE. Sin embargo, la posibilidad que tuvieron los Ministros de Trabajo sucesivos de administrar sin control ni transparencia el 8 por ciento de los recursos del Hogar Obrero continúa existiendo y ha impulsado la intensificación de las intervenciones del Gobierno en el movimiento sindical.
4. 153. La organización querellante declara que entre julio de 1989 y septiembre de 1990 la democratización del OEE se aceleró considerablemente: los criterios de financiación de los sindicatos por los trabajadores cobraron en su conjunto un carácter más objetivo en virtud de la ley núm. 1876 de 1990 que suprime la posibilidad para los ministros de trabajo de administrar sin control el 8 por ciento de los recursos del OEE. La orientación general del OEE ha consistido en consignar el 40 por ciento de sus recursos, de conformidad con la ley núm. 1876 de 1990, para prestar un apoyo multilateral al movimiento sindical con arreglo a criterios claros y objetivos. Este apoyo consiste en: a) conceder una subvención periódica a los sindicatos de cada grado en función del número de sus afiliados con derecho de voto; b) sufragar los gastos de funcionamiento de las federaciones y de las bolsas de trabajo; c) los gastos de personal de las federaciones y de las bolsas de trabajo; d) los gastos de alojamiento de los sindicatos de cada grado; e) los gastos de calefacción de los sindicatos de cada grado, y, f) los gastos de mobiliario y material para equipar los locales sindicales de todos los grados.
5. 154. La queja de la CGTG se centra más específicamente en la ley núm. 1915 de 1990 cuyo artículo 7 dispone una reducción del 50 por ciento de todas las formas de apoyo financiero a los sindicatos a contar del 1.o de abril de 1991 y la supresión de esta financiación a partir del 1.o de enero de 1992.
6. 155. La CGTG declara que los recursos del OEE liberados de esta forma por la ley núm. 1915 de 1990 (40 por ciento) se consignan en virtud de la misma ley para otros objetivos del Hogar Obrero (política social, actividades de esparcimiento de los trabajadores, etc.); alega que el objetivo del Gobierno es transferir sin transición la mayor parte de estos recursos a cuentas "congeladas" en los bancos y que, si este es el caso, se utilizarán para favorecer opciones partidistas. La organización querellante estima que este objetivo se comprueba además con el hecho de que recientemente el Gobierno trató de establecer en el OEE una dirección que le fuera leal, aumentando en virtud de la ley el número de sus miembros. Estos nuevos miembros son empleados del Ministerio de Trabajo elegidos por este último.
7. 156. La CGTG estima que, para impedir el restablecimiento de la autonomía financiera de los sindicatos, el Gobierno se ha apresurado a hacer votar el artículo 8 de la ley núm. 1915 de 1990 con arreglo al cual interviene sin autorización en las relaciones entre empleadores y sindicatos y frustra de nuevo la garantía de autonomía financiera de las organizaciones profesionales elegidas libremente. Según la CGTG, el Gobierno ha fijado con carácter limitativo la posibilidad de conservar la contribución del empleador, mientras que sería al contrario necesario restablecerla, y considera que ello equivale a una injerencia del Gobierno en cuestiones relativas a la libertad de elección y de acuerdo entre las organizaciones de empleadores y los sindicatos.
8. 157. La CGTG señala que aun cuando un convenio colectivo general firmado en 1991 dispone el mantenimiento de la contribución sindical, la aplicación de sus disposiciones en la práctica precisará un período mínimo de tres años. Estima que, con arreglo a la ley núm. 1915 de 1990, cuyas disposiciones transitorias son insignificantes, el Gobierno trata de sofocar financieramente el movimiento sindical y poner término a la financiación de los sindicatos por los trabajadores, así como de utilizar los recursos de los trabajadores con fines propios.
9. 158. La organización querellante describe luego las consecuencias de la ley núm. 1915 de 1990 que permite que el Gobierno conserve injustamente los recursos principales de los sindicatos procedentes del dinero de los trabajadores por medio del OEE. Estima que las posibilidades de funcionamiento de los sindicatos de base, de las federaciones y de las bolsas de trabajo se verán reducidas o incluso anuladas; ello entrañará el despido de empleados ocupados en las federaciones - la CGTG declara verse obligada a despedir a por lo menos la mitad de su personal -, comunicaciones difíciles entre los sindicatos y los trabajadores, una limitación de los medios de transporte de que dispone la CGTG para establecer comunicaciones con los sindicatos en todo el país, una limitación de los viajes con ese fin, y una limitación de las relaciones mínimas que deben mantenerse con los sindicatos extranjeros.
10. 159. Un tercer alegato se refiere a los locales de la CGTG. Esta organización declara que se había comprado con el dinero del OEE un edificio contiguo al de la CGTG, que se terminó en 1989 un estudio sobre la unificación, reconstrucción y ampliación de los dos edificios y que se habían iniciado las obras con ese fin. El OEE sufragó una tercera parte de los gastos de la CGTG para los años 1989-1990. La organización querellante estima que con la ley núm. 1915 de 1990 el Gobierno trata de aniquilar la restauración de estos edificios. Estima asimismo que el Gobierno reveló su intención cuando, a fines de 1990, pagó con los créditos congelados una cantidad de 100 millones de dracmas en lugar de decidir que continuaría financiando las obras. Es evidente, según la CGTG, que si esta táctica del Gobierno continúa, es posible que nunca se edifique el edificio de la CGTG. Señala que ha informado de ello con detalle al Ministro de Trabajo.
11. 160. Por último, la organización querellante declara que la CGTG y las organizaciones de empleadores han acordado elaborar y presentar una propuesta común con vista a la adopción de una nueva reglamentación encaminada a garantizar la plena responsabilidad del OEE respecto de los que aseguran sus ingresos y modificar y ampliar sus objetivos para que abarquen actividades que sirvan mejor a los trabajadores y al movimiento sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 161. En su comunicación de 10 de febrero de 1992, el Gobierno presenta primero sus observaciones sobre los artículos 1 a 6 de la ley núm. 1915 de 1990. Declara que la finalidad esencial de esta ley no es imponer limitaciones al ejercicio del derecho de huelga sino proteger la sociedad en general contra las huelgas abusivas e ilegales que se declaran sobre todo en el sector público en el sentido amplio de esta expresión. Los artículos 1 a 6 de la ley no modifican de ninguna manera el régimen jurídico existente del derecho de huelga, sino que tienden a completarlo y esclarecerlo. El Gobierno reconoce que la lista existente de empresas públicas y de utilidad pública mencionadas en el párrafo 2 del artículo 19 de la ley núm. 1264 de 1982 se ha ampliado de conformidad con la ley núm. 1915 de 1990 y abarca ahora servicios y organismos como los de recolección y transporte de desechos, el Banco de Grecia, la aviación civil y los servicios encargados del pago de los salarios del personal del sector público en el sentido amplio de la expresión. Se ha estimado que esta ampliación era oportuna en vista del carácter esencial de los servicios que prestan estos organismos para satisfacer necesidades vitales de la población, cuyo funcionamiento defectuoso podría tener consecuencias graves y nefastas para la economía del país que vive un período difícil. Entre estas consecuencias, el Gobierno cita los peligros para la salud de la población, la paralización de los transportes, la amenaza que las huelgas suponen para los bienes perecederos y las materias primas, la suspensión o el retraso en el pago de los salarios y demás prestaciones a los trabajadores, etc. El Gobierno declara que, en general, la nueva ley núm. 1915 de 1990 no limita el derecho de huelga, sino todo lo contrario, y esclarece y completa la ley núm. 1264 de 1982 al incluir disposiciones que los tribunales nacionales estiman necesarias.
2. 162. En lo que se refiere a los alegatos con arreglo a los cuales los artículos 7 y 8 de la ley núm. 1915 de 1990 tienen por objeto sofocar financieramente el movimiento sindical, el Gobierno señala que los artículos de que se trata completan el artículo 31 de la ley núm. 1876 de 1990 en virtud de la cual se suprime a partir del 1.o de enero de 1991 la ayuda financiera prestada por el Hogar Obrero (OEE) a las organizaciones sindicales. El Gobierno también indica que los artículos 7 y 8 de la ley núm. 1915 de 1990 han sido adoptados para garantizar la independencia financiera de las organizaciones y liberarlas de toda dependencia o injerencia por parte del Gobierno; manifiesta asimismo que la independencia financiera constituye desde hace mucho tiempo una reivindicación constante de los círculos sindicales. Añade que una serie de quejas relativas a este tema presentadas por organizaciones sindicales griegas han sido examinadas por los órganos de control de la OIT.
3. 163. El Gobierno desea recalcar que el artículo 7 de la ley núm. 1915 de 1990 no dispone la supresión inmediata de la asistencia financiera normalmente prestada a las organizaciones sindicales, sino una disminución progresiva de la misma hasta fines de 1991. Este plazo se ha fijado para que las organizaciones de que se trata tengan la posibilidad de resolver el problema de su autofinanciación y de la repartición de los recursos financieros procedentes de las contribuciones de sus miembros, de conformidad con las disposiciones de sus estatutos y las decisiones de sus órganos de dirección, ya sea por medio del mecanismo de los convenios colectivos o procedimientos de mediación y arbitraje en virtud de las disposiciones de la ley núm. 1264 de 1982 y del artículo 6 de la ley núm. 1876 de 1990. El Gobierno añade que con la nueva ley se cumplen los votos formulados por el movimiento sindical en materia de garantía de su independencia financiera y se ponen al mismo tiempo a su disposición los mecanismos necesarios que permiten su autofinanciación. Según el Gobierno, este marco jurídico cumple los criterios y la jurisprudencia de la OIT.
4. 164. En lo que atañe a los alegatos relativos a la no financiación por parte del OEE de la continuación de las obras de restauración del edificio de la CGTG, el Gobierno señala que, en virtud del artículo 31 de la ley núm. 1876 de 1990 se suprime, a partir del 1.o de enero de 1991, el párrafo 4 del artículo 14 del decreto ley núm. 3755 de 1957 por el que se prevé, entre otras cosas, la posibilidad de una asistencia financiera especial del OEE. El OEE financió en el pasado, con recursos considerables, obras realizadas en el edificio de la sede de la CGTG. El Gobierno también indica que en la actualidad no hay ninguna fuente de recursos que podría financiar estas obras por conducto del OEE.
5. 165. Sin embargo, al considerar que era necesario garantizar la financiación de la continuación de las obras del nuevo edificio, la adición de un piso, etc., al edificio tradicional de la CGTG, el Gobierno ha incluido en el texto de la ley núm. 2008 de 1992, adoptada recientemente, una disposición con arreglo a la cual esta cuestión se resuelve. En virtud de la misma, el OEE asegura la financiación de las obras en el edificio de la CGTG, así como de sus gastos de equipo y mantenimiento.
6. 166. En cuanto a la propuesta común de las organizaciones de empleadores y de la CGTG para que la administración y la gestión del OEE (que ha funcionado hasta ahora bajo la tutela del Estado) se confíen a las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores, el Gobierno indica que este tema constituye actualmente un asunto que se discute entre el Gobierno (Ministerio de Trabajo) y las organizaciones profesionales representativas, a saber, la Federación de Industrias Griegas y la CGTG. El Gobierno informará al Comité en el momento en que se llegue a un resultado final en esta discusión.

C. Conclusiones del Comité

1. 167. El Comité toma nota de que los alegatos de la organización querellante se refieren a lo siguiente: 1) las nuevas limitaciones que los artículos 1 a 6 de la ley núm. 1915 de 1990 imponen al ejercicio del derecho de huelga; 2) el estrangulamiento financiero del movimiento sindical por los artículos 7 y 8 de la misma ley; y 3) la no financiación por el Hogar Obrero de la continuación de las obras de restauración del edificio de la CGTG.
2. 168. En lo que se refiere a los artículos 1 a 6 de la ley núm. 1915 de 1990 que amplían la lista de empresas públicas y de utilidad pública mencionadas en el párrafo 2 del artículo 19 de la ley núm. 1264 de 1982, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual se trata de servicios que presentan un carácter esencial, que son necesarios para atender necesidades vitales de la población y cuyo funcionamiento defectuoso podría tener consecuencias graves y nefastas para la economía del país que se encuentra en un período difícil.
3. 169. El Comité siempre ha considerado que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, e incluso prohibido en la administración pública, siendo funcionarios públicos aquellos que actúan como órganos del poder público, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 394). Estima asimismo legítimo que un servicio mínimo pueda establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro. Para ser aceptable, un servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas (véase Recopilación, op. cit., párrafo 415).
4. 170. El Comité constata que la lista de servicios declarados esenciales en la legislación, va más allá de la definición de servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Algunos de esos servicios no podrían, desde el punto de vista del Comité, ser objeto de una interdicción del derecho de huelga. Sin embargo, según se infiere del presente caso, la legislación no prohíbe la huelga en los servicios considerados como esenciales en Grecia. Sólo impone ciertas condiciones al ejercicio del derecho de huelga en estos servicios: la presentación de un aviso previo de cuatro días y el establecimiento de un servicio mínimo. Por consiguiente, el Comité estima que en lo que se refiere a esta cuestión las disposiciones de que se trata no constituyen una violación de los principios de la libertad sindical.
5. 171. Conviene, sin embargo, examinar cómo se definen y garantizan estos servicios mínimos. A ese respecto, el Comité toma nota de que en la memoria que envió en junio de 1991 a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, el Gobierno indica que no significa una restricción al derecho de huelga el artículo 4 de la ley núm. 1915 de 1990 con arreglo al cual la designación de un personal mínimo en caso de huelga en el sector público o los servicios de utilidad pública corresponde al empleador, que asume la responsabilidad de ello. Sólo se trata, según el Gobierno, del ejercicio del derecho del empleador a garantizar el funcionamiento de su empresa, como exige la necesidad de atender necesidades fundamentales de la sociedad en general que se ven afectadas por la huelga. Por consiguiente, al constatar que las organizaciones de trabajadores no parecen participar en la definición de los servicios mínimos, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar, tanto de hecho como de derecho, la participación de las organizaciones de trabajadores en la definición de los servicios mínimos que deben asegurarse en caso de huelga en los servicios enumerados en el artículo 4 de la ley núm. 1915 de 1990 y tenga a bien mantenerle informado de toda decisión adoptada en ese sentido.
6. 172. El Comité advierte que un segundo alegato se refiere a los artículos 7 y 8 de la ley núm. 1915. Según la CGTG, esta ley tiende a sofocar financieramente el movimiento sindical puesto que su artículo 7 suprime, a partir del 1.o de enero de 1992, todas las formas de apoyo financiero a los sindicatos. El Comité toma nota de que antes de que entrara en vigor la ley núm. 1915, los sindicatos gozaban del apoyo financiero del Hogar Obrero (OEE), organismo bajo tutela del Estado que destinaba el 40 por ciento de sus recursos a la prestación de apoyo al movimiento sindical con arreglo a criterios objetivos y claros. Desde 1977, el OEE se financiaba con contribuciones de los asalariados mediante un descuento de 0,25 por ciento de su salario y una contribución de los empleadores de igual monto.
7. 173. El Comité advierte asimismo que la CGTG alega que el Gobierno, por medio del artículo 8 de la ley núm. 1915, interviene en las relaciones entre empleadores y sindicatos. Toma nota de que, de conformidad con este artículo, el monto de las cotizaciones sindicales descontadas y sus modalidades de repartición entre las organizaciones sindicales de diferentes grados se determinan por las asambleas generales o los comités de dirección de las diferentes organizaciones, de conformidad con sus estatutos; el descuento de cuotas no puede efectuarse sin el consentimiento de los trabajadores; por otra parte, las cuotas descontadas han de ser reembolsadas por el empleador a la organización sindical de primer grado, a nivel de la empresa, que se encarga de repartirlas. La CGTG alega que el artículo 8 fija con carácter limitativo la posibilidad de mantener la contribución del empleador en los lugares de trabajo cuando lo deseable es lo contrario, a saber, restablecerla.
8. 174. El Comité recuerda que desde hace numerosos años, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones presenta comentarios sobre el sistema de financiación del movimiento sindical que ponía a las organizaciones sindicales bajo la dependencia financiera de un organismo público. Esta Comisión ha estimado que toda forma de control del Estado debía ser abolida y que no era compatible con los principios de la libertad sindical puesto que permitía una injerencia de las autoridades en la administración financiera de los sindicatos y un sistema de seguridad sindical que no era el resultado de disposiciones libremente aceptadas por sindicatos y empleadores. Al adoptar la ley núm. 1915 de 1990, el Gobierno parece ajustarse a los comentarios de la Comisión de Expertos. Sin embargo, se comprueba que como consecuencia de la entrada en vigor de la nueva ley y hasta el establecimiento de un sistema de autofinanciación, las organizaciones sindicales pueden tropezar con graves problemas financieros. Por lo tanto, pide al Gobierno que estudie detalladamente la propuesta común de la CGTG y de la Federación de Industrias Griegas para confiar la administración y la gestión del OEE a las organizaciones más representativas con miras a lograr una solución satisfactoria para todas las partes interesadas y en conformidad con los principios de la libertad sindical, y que tenga a bien mantenerle informado de toda evolución en la materia.
9. 175. Respecto del tercer alegato relativo a la no financiación por parte del OEE de la continuación de las obras de restauración del edificio de la CGTG, el Comité toma nota de que el Gobierno señala que la ley núm. 2008 de 1992 resuelve esta cuestión al disponer que el OEE asume la financiación de las obras así como los gastos de equipo y mantenimiento del edificio. Por consiguiente, el Comité estima que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 176. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar, tanto de hecho como de derecho, la participación de las organizaciones de trabajadores en la definición de los servicios mínimos que deben garantizarse en caso de huelga de servicios considerados como esenciales en la legislación griega. El Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de toda medida adoptada en ese sentido;
   • b) el Comité pide al Gobierno que estudie detalladamente la propuesta común de la CGTG y de la Federación de Industrias Griegas de confiar la administración y la gestión del OEE a las organizaciones más representativas con miras a lograr una solución satisfactoria para todas las partes interesadas y en conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de toda evolución en esta esfera, y
   • c) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el aspecto legislativo de este caso.