Rapport définitif - Rapport No. 279, Novembre 1991

Cas no 1592 (Tchad) - Date de la plainte: 29-MAI -91 - Clos

1. 151. La queja de la UNST figura en una comunicación de fecha 29 de mayo de 1991. El Gobierno envió sus observaciones sobre los alegatos presentados en una comunicación de fecha 30 de septiembre de 1991. Ulteriormente, la organización querellante envió informaciones complementarias sobre este asunto en una comunicación de 8 de octubre de 1991.
2. 152. El Chad ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 153. La UNST presenta la queja contra el Gobierno del Chad por violación al Convenio núm. 87, por la promulgación de un comunicado del Consejo de Ministros, de 23 de mayo de 1991, por medio del cual se disuelve la mencionada central sindical querellante.
2. 154. El querellante indica que el Gobierno invoca, para justificar su posición, la Decisión núm. 001/PR/CE/MPS/90 del Movimiento Patriótico de Salvación (MPS), la cual fue tomada, después de la llegada al poder del MPS, el 1.o de diciembre de 1990. Dicha Decisión del 3 de diciembre de 1990, suspende la Constitución, disuelve el Gobierno, la Asamblea Nacional y la Unión Nacional para la Independencia y la Revolución (UNIR) (partido único anteriormente en el poder), así como sus órganos afiliados.
3. 155. Hasta la fecha de la presente queja, señala el querellante, el MPS dejó funcionar normalmente a la UNST, la cual, a pesar de haber adoptado una resolución de afiliación a la UNIR, durante su Congreso constitutivo de noviembre de 1988, se mantuvo como una organización profesional a diferencia de otras organizaciones. Sin embargo, el 17 de diciembre de 1990, el Gobierno informó verbalmente a la central sindical que ésta estaba disuelta en virtud de la Decisión núm. 001/PR/CE/MPS/90.
4. 156. El querellante continúa señalando que aparte de las disposiciones de normas internacionales del trabajo que son contrarias a la disolución por vía administrativa de las organizaciones sindicales, existen normas internas en el país, como es el artículo 40 de la ley núm. 7/66 del Código de Trabajo que prescribe que una organización sindical sólo puede ser disuelta por vía judicial. La disolución de una organización de trabajadores decidida por un partido o movimiento político es ilegal y arbitraria.
5. 157. Sin embargo, señala el querellante, en un espíritu de compromiso y para eliminar cualquier pretexto del Gobierno, la UNST convocó, del 29 de abril al 2 de mayo de 1991, un Congreso que adoptó dos resoluciones, una de ellas derogando la resolución de afiliación a la UNIR, y la otra reafirmando la independencia de la UNST, en relación con cualquier partido o moviminto político. De esta forma, entiende el querellante, se ponía a la organización en conformidad con las disposiciones del artículo 40 de la ley núm. 7/66 del Código de Trabajo y Previsión Social, el cual estipula que "compete al Procurador de la República y al Inspector del Trabajo invitar a los dirigentes de los sindicatos a modificar o a rectificar las disposiciones ilícitas o ilegales de los estatutos..." aún si la afiliación a la UNIR no se mencionaba en los estatutos.
6. 158. Luego de este Congreso se depositaron los estatutos y la lista de dirigentes de la UNST en la Prefectura, de conformidad con lo previsto en el artículo 38 y siguientes de la ley núm. 7/66. La Prefectura dio un recibo de depósito de estos documentos, por medio del cual, según el artículo 49 de la ley núm. 7/66, se obtiene sin otra condición la personalidad civil.
7. 159. El querellante indica que el Gobierno, por su parte, estima que los sindicatos se rigen por el reglamento núm. 27/INT/SUR, del 28 de julio de 1962 que reglamenta las asociaciones y, en virtud del cual, dichas asociaciones no pueden existir legalmente si el Ministerio del Interior no le otorga una autorización de funcionar. El querellante observa que esto es un abuso de poder ya que si el legislador adoptó una ley para regir a los sindicatos, esto significa que la reglamentación en cuestión no se les aplica. Cualquiera que sea la situación cuando se está en presencia de dos textos legales, que el Gobierno pretende aplicar a una misma organización, debe prevalecer el texto más reciente, según los principios generales del derecho.
8. 160. El querellante anexa a su comunicación una larga lista de documentos, entre ellos los textos legales a que hace referencia y sus estatutos.
9. 161. El querellante, en su comunicación de 8 de octubre de 1991, informa que el Gobierno ha reconocido la nueva central sindical (la Unión de Sindicatos del Chad (UST)) otorgándole la autorización de funcionar en virtud del reglamento núm. 27/INT/SUR sobre las asociaciones. Sin embargo, el querellante aduce que dicha autorización debió haber sido otorgada en virtud de la ley núm. 7/66 del Código de Trabajo y Previsión Social y no en base al mencionado reglamento.

B. Respuesta del Gobierno

1. 162. Por comunicación de fecha 30 de septiembre de 1991, el Gobierno indica que en la lista de documentos que anexa el querellante no se incluyen los estatutos originales de la UNST, sino que se anexan los estatutos enmendados adoptados en un Congreso extraordinario, realizado después de la disolución de la organización sindical.
2. 163. El Gobierno explica que la ex UNST fue creada en noviembre de 1988 de la fusión de dos antiguas centrales sindicales: la Unión Nacional de Trabajadores del Chad (UNATRAT) y la Confederación Sindical del Chad. El artículo 1.o de los estatutos originales de la UNST reconoce que la organización se rige por el reglamento núm. 27/INT/SUR del 28 de julio de 1962, el cual reglamenta las asociaciones en el Chad y, por la ley núm 7/66 del 4 de marzo de 1966 del Código de Trabajo y Previsión Social.
3. 164. En virtud del artículo 3 del reglamento núm. 27/INT/SUR, las asociaciones de personas podrán formarse mediante declaración y autorización, pero sólo se beneficiarán de la capacidad jurídica si lo solicitan expresamente. En el caso de la UNST, el Ministerio del Interior y de la Administración del Territorio de esa época no recibió ni declaración ni solicitud de autorización de funcionar. Además, los dirigentes nunca solicitaron que su organización se pudiera beneficiar de la capacidad jurídica
4. 165. Es evidente que la UNST sólo conoció una existencia de hecho y el movimiento político de la época, la Unión Nacional por la Independencia y la Revolución (UNIR), le servía de padrino.
5. 166. La comunicación del Gobierno continúa señalando que los dirigentes de la ex UNST sostienen que los estatutos y la lista de sus dirigentes fueron depositadas en la Prefectura y que se les otorgó un recibo de depósito, ignorando deliberadamente la verdadera significación jurídica de dicho recibo de depósito que no es más que el reconocimiento administrativo de la Prefectura de haber recibido la declaración de asociación de la ex UNST. Sería ilusorio pensar que el recibo pueda conferir cierta legitimidad a su organización sindical. Es importante denunciar, indica el Gobierno, el silencio de los mismos dirigentes de la ex UNST, con relación a la Nota de Servicio núm. 481/PCB/91 del 17 de mayo de 1991, que anula dicho recibo por vicio de procedimiento.
6. 167. El Gobierno señala además que en relación a la fundación de un sindicato es conveniente recordar que el artículo 38 del Código de Trabajo y Previsión Social obliga a los fundadores de todo sindicato a depositar los estatutos y la lista de los dirigentes en el lugar de la Prefectura o de la Subprefectura donde el sindicato se ha constituido. En cuanto a las asociaciones creadas en la capital, el artículo 1.o, párrafo 2, del decreto núm. 165/INT/SUR del 25 de agosto de 1962 sobre las modalidades de aplicación del reglamento sobre las asociaciones dispone que siempre en lo que concierne especialmente a la ciudad de Fort-Lamy (actualmente N'Djaména) las declaraciones de asociación deben ser recibidas en la dirección de la Sûreté National, siendo competente para el resto de su circunscripción el Prefecto del Chari-Baguirmi. De conformidad con esta disposición, un cierto número de organizaciones, particularmente el Consejo Nacional Patronal Chadiano (CNPT), respetaron el procedimiento, por lo que el Ministerio del Interior de la Administración del Territorio les otorgó la autorización de funcionar. Los dirigentes de la ex UNST no respetaron el procedimiento violando así los textos legales citados.
7. 168. El artículo 42 del Código de Trabajo y Previsión Social impone ciertas condiciones para ser miembro dirigente de una organización sindical. En virtud de esta disposición, los dirigentes de una organización sindical deben ser objeto de una investigación sobre la moralidad que debe ser efectuada por los servicios del Ministerio del Interior en colaboración con el Departamento de Justicia. Los dirigentes de la ex UNST no cumplieron jamás con esta formalidad, creyendo que por su adhesión a la UNIR estaban dispensados de cualquier formalidad administrativa en la materia. Algunos dirigentes ni siquiera pertenecían a una organización sindical de base.
8. 169. El Gobierno indica además que los dirigentes de la ex UNST violaron no solamente los textos nacionales sino también los textos internacionales relativos a la libertad sindical, ya que el Convenio núm. 87 reconoce a los empleadores y a los trabajadores el derecho de organizarse sin autorización previa, pero también impone la obligación de respetar la legalidad. Así, la pretensión de esos dirigentes de querer a posteriori escoger los textos que les rigen, constituye en sí misma una violación a la legalidad. Además, contrariamente a las disposiciones del Convenio, los dirigentes de la ex UNST se adhirieron a la UNIR alienando así la libertad e independencia de su central sindical. En efecto, no sólo los estatutos de la ex UNST fueron redactados bajo la dirección del comisariado de orientación, de información y de organización de masas de la UNIR sino que también, después de su constitución, dicha organización se afilió a la UNIR mediante la resolución núm. 5 del 17 de noviembre de 1988. Algunos de sus dirigentes fueron nombrados miembros del Comité Central y de la Mesa Ejecutiva de la UNIR.
9. 170. Los dirigentes de la ex UNST pretenden haber denunciado esa afiliación después de los acontecimientos del MPS, el cual sucedió al difunto régimen. Es necesario recordar que mediante la decisión núm. 001/PCE/MPS/90 del 3 de diciembre de 1990, el presidente del Comité Ejecutivo del MPS disolvió la UNIR y sus órganos afiliados y la ex UNST siendo un órgano afiliado cae indudablemente en el marco de esta decisión. Además, _cómo se puede hablar de desafiliación a un movimiento político que ya no existe? La decisión tomada es un acto de salvación pública que disuelve no solamente al movimiento político de la época sino también la Constitución y todas las instituciones relacionadas. La controversia sobre este asunto no tiene objeto
10. 171. El Gobierno del Chad declara que está comprometido, de conformidad con los objetivos de la Carta Nacional a respetar los convenios y acuerdos internacionales y asegurar la libertad sindical en el país. En este espíritu se autorizó, considerando el vacío creado por la disolución de la UNST, la convocación de un congreso extraordinario de las federaciones de base bajo una bandera neutra con el fin de crear una nueva organización sindical. Pero los dirigentes sindicales no mantuvieron su palabra, los debates que tuvieron lugar sobre los temas de la agenda lograron el mantenimiento de la UNST, como una forma de crítica al Gobierno.
11. 172. En conclusión, indica el Gobierno, hay que reconocer que las resoluciones del susodicho segundo congreso de la ex UNST no comprometen al Gobierno. Manifiestamente existe una tentativa de reconstitución de una asociación disuelta oficialmente y por tanto pasibles de las penas previstas por la reglamentación nacional en la materia. El Ministerio de la Función Pública y del Trabajo subraya que fuera de la UNST disuelta, los sindicatos de base continúan a ejercer normalmente sus actividades; algunos de ellos se han constituido en una central sindical denominada Confederación Libre de los Trabajadores del Chad (CLTT), la cual ha recibido la autorización de funcionar de parte del Ministerio del Interior. Luego de esa situación, los antiguos dirigentes de la organización sindical disuelta, se reunieron en un congreso extraordinario, el 23 de junio de 1991, para crear la Unión de Sindicatos del Chad (UST), nacida de las centrales de la ex UNST. De conformidad a las disposiciones del Código de Trabajo y Previsión Social y del reglamento núm. 27/INT/SUR, la nueva organización sindical sometió una solicitud de autorización de funcionar ante los servicios competentes.
12. 173. El Gobierno indica finalmente, que se ha comprometido sobre una vía democrática al diálogo social, lo que implica el mantenimiento de las relaciones de cooperación entre todos los copartícipes sociales. Por otra parte, la preservación de la independencia de las organizaciones sindicales es prioritaria para el Gobierno en una perspectiva del desarrollo armonioso de las instituciones nacionales.

C. Conclusiones del Comité

1. 174. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la disolución, por medio de una decisión administrativa, de la UNST, conjuntamente con la suspensión de la Constitución, la disolución del Gobierno, la Asamblea Nacional y el movimiento político UNIR, al cual estaba afiliada la UNST.
2. 175. El Comité recuerda, en primer lugar, la importancia que atribuye al derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, la UNST sólo conoció una existencia de hecho durante el antiguo régimen por no haber cumplido con ciertos requisitos legales para obtener su personalidad jurídica, a saber una declaración o solicitud ante el Ministerio del Interior. Asimismo, sus dirigentes no cumplieron con ciertos requisitos legales (artículo 42 del Código de Trabajo) exigidos para ser dirigente sindical en el Chad, como es una investigación de moralidad realizada por el Ministerio del Interior y el Departamento de Justicia.
3. 176. Por otra parte, el Comité nota que el Gobierno no reconoce la desafiliación hecha por la UNST del movimiento político UNIR Y argumenta que la UNST siendo órgano afiliado a la UNIR y al ser ésta disuelta, la disolución de la UNST cae en el marco de esta decisión. Asimismo nota, además, que los ex dirigentes de la UNST han creado una nueva organización, la UST y han solicitado autorización de funcionar.
4. 177. En relación a la disolución de la UNST por medio de una decisión ejecutiva, el Comité desea subrayar al Gobierno que la disolución por vía administrativa de organizaciones sindicales constituye una violación manifiesta del artículo 4 del Convenio núm. 87, ratificado por el Chad. Además, el Comité estima que la disolución de una organización sindical es una medida que sólo debe producirse en casos de extrema gravedad; una tal disolución sólo debería ser pronunciada por decisión judicial a fin de garantizar plenamente el derecho a la defensa.
5. 178. Por otra parte, el Comité desea señalar que en interés del desarrollo normal del movimiento sindical, sería deseable que las partes interesadas se inspiren en los principios enunciados en la resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en su 35.a reunión (1952), que prevé especialmente que "la misión fundamental y permanente del movimiento sindical es el progreso económico y social de los trabajadores, y que, por consiguiente, cuando los sindicatos decidan, de conformidad con las leyes y costumbres en vigor en sus respectivos países, y por la voluntad de sus miembros, establecer relaciones con un partido político o llevar a cabo una acción política conforme a la Constitución para favorecer la realización de sus objetivos económicos y sociales, estas relaciones o esta acción política no deben ser de tal naturaleza que comprometan la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que puedan sobrevenir en el país".
6. 179. En cuanto al requisito de que los dirigentes sindicales en virtud del artículo 42 del Código de Trabajo y Previsión Social, deben ser objeto de una investigación sobre la moralidad, la cual es efectuada por el Ministerio del Interior y el Departamento de Justicia, el Comité estima que esta medida constituye una aprobación previa por parte de las autoridades sobre los candidatos a la dirección de un sindicato con lo que se correría el riesgo de constituirse en una injerencia en el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores, incompatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87 que les reconoce el derecho de elegir libremente a sus representantes.
7. 180. En cuanto a la nueva organización, la UST, formada por los ex miembros de la UNST que ha solicitado autorización para funcionar, el Comité toma nota de que dicha autorización de funcionar les ha sido otorgada en virtud del reglamento núm. 27/INT/SUR y no en base a la ley núm. 7/66 del Código de Trabajo como debería haber sido según alega el querellante. El Comité ha examinado el texto del reglamento núm. 27/INT/SUR, que según la declaración del Gobierno, rige las actividades de las organizaciones sindicales. Constata que varias disposiciones del reglamento no están en conformidad con el Convenio núm. 87, como es el caso del artículo 5 (sobre la competencia del Ministerio del Interior para otorgar o negar la autorización de funcionar a una asociación), artículo 8 (disolución administrativa inmediata de un sindicato por una decisión del Ministerio del Interior) y artículo 11 (derecho de tutela de las autoridades administrativas cuando éstas han subvencionado una asociación). El Comité, en consecuencia, pide al Gobierno que reexamine los textos legislativos y reglamentarios que se aplican a las organizaciones sindicales con el fin de asegurar la plena aplicación del Convenio. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos.

Recomendación del Comité

1. 181. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda la importancia que atribuye al derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes;
   • b) en cuanto a la disolución de la UNST por medio de una decision ejecutiva, el Comité subraya al Gobierno que la disolución por vía administrativa de organizaciones sindicales constituye una violación manifiesta del artículo 4 del Convenio núm. 87, ratificado por el Chad. El Comité estima que la disolución de una organización sindical es una medida que sólo debe producirse en casos de extrema gravedad; en consecuencia, una tal disolución sólo debería ser pronunciada por decisión judicial a fin de garantizar plenamente el derecho a la defensa;
   • c) en relación al requisito de que los dirigentes sindicales deben ser objeto de una investigación sobre la moralidad, el Comité señala a la atención del Gobierno que esta medida constituye una aprobación previa por parte de las autoridades sobre los candidatos a la dirección de un sindicato, con lo que se correría el riesgo de constituirse en una injerencia en el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores, incompatible con el artículo 3 del Convenio núm. 87;
   • d) en cuanto a la solicitud de la autorización para funcionar de la nueva organización sindical UST, el Comité toma nota de que dicha autorización de funcionar les fue otorgada en virtud del reglamento núm. 27/INT/SUR, el cual, según la declaración del Gobierno, rige las actividades de las organizaciones sindicales. El Comité, observando que dicho texto contiene disposiciones que no están en conformidad con el Convenio núm. 87 pide al Gobierno que reexamine los textos legislativos y reglamentarios que se aplican a las organizaciones sindicales con el fin de asegurar la plena aplicación del Convenio, y e) el Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.