Rapport intérimaire - Rapport No. 283, Juin 1992

Cas no 1596 (Uruguay) - Date de la plainte: 31-JUIL.-91 - Clos

1. 356. El Centro Unión de Obreros Papeleros y Celulosa (CUOPYC) presentó una queja por violación de la libertad sindical en una comunicación de 31 de julio de 1991. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 10 de enero de 1992.
2. 357. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 358. El Centro Unión de Obreros Papeleros y Celulosa (CUOPYC) informa que este sindicato nuclea a los trabajadores de la Fábrica Nacional de Papel (FNP), una de las empresas más dinámicas y modernas de la industria del papel. El CUOPYC explica que el convenio colectivo (septiembre de 1985) regulaba diversos aspectos de la relación laboral (régimen de trabajo en algunos sectores, licencia anual, prima por asistencia, etc.), e incluía una previsión expresa sobre regulación de la huelga, estableciéndose que en caso de huelga existiría la mejor buena voluntad para mantener en funcionamiento los sectores vitales o críticos de la empresa, realizando el trabajo a marcha reducida (a un 70 por ciento de capacidad máxima de la planta), para que una vez finalizada la huelga pudieran reiniciarse las tareas a ritmo normal.
2. 359. La organización querellante manifiesta que, en el mes de agosto de 1990, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dio a conocer las pautas que habrían de constituir el marco de la negociación salarial en los Consejos de Salarios, proponiendo acuerdos a largo plazo (12, 14 ó 16 meses), que permitieran la recuperación del salario real. El querellante agrega que, a partir de mayo de 1990, se negoció con la empresa sin obtener resultado favorable, por lo que en el mes de agosto se dispusieron paros parciales que implicaron el ejercicio del derecho de huelga, ajustándose a lo dispuesto en el convenio colectivo de septiembre de 1985.
3. 360. El querellante añade que, en respuesta a las medidas adoptadas, la FNP, además de negarse a negociar aumentos de salarios, decidió suspender las tareas en distintos sectores de la fábrica (Continua II;III y bobinadora JAGEMBERG), incluidos los sectores no "críticos". Asimismo, el querellante informa que, a continuación de estas medidas, la empresa decidió el cierre del establecimiento del 22.8.90 hasta el 24.8.90, y a continuación dispuso diferentes suspensiones de tareas en distintos sectores de la empresa.
4. 361. El CUOPYC manifiesta que las condiciones que pretendía imponer la FNP para negociar eran excesivas (limitación al derecho de huelga, trabajar los feriados nacionales, etc.), y que finalmente ante la resolución del Ministerio de Trabajo de fecha 6.12.90, se firma un acta en la cual se comprometen ambas partes a procurar un clima de relaciones acorde con las necesidades de funcionamiento de la empresa y sin represalias derivadas de la situación conflictiva existente hasta la fecha. El querellante agrega que, pese a la previsión expresa contenida en el acta suscrita en el Ministerio de Trabajo de abstenerse de efectuar represalias, el 28.12.90 se les comunica a 117 trabajadores que están despedidos (15 por ciento de la totalidad del personal), encontrándose entre éstos cinco titulares de la comisión directiva del sindicato, cinco suplentes de dicha comisión y cuatro miembros de la comisión fiscal, lo que representa el 50 por ciento de la comisión directiva del sindicato. El querellante añade que, simultáneamente a los despidos de la mayoría de la directiva del sindicato, la empresa da a conocer, a través de un folleto explicativo, la situación por la que atraviesa y un estudio realizado por una consultora.
5. 362. El querellante señala que en el Uruguay, en cuanto al respeto a la actividad sindical, no existen suficientes garantías desde el punto de vista legislativo, no existiendo legislación interna de protección contra la discriminación antisindical. Asimismo indica que se advierten signos de retroceso en el tratamiento de estos temas por parte de la Suprema Corte de Justicia. Por último, el querellante informa que ha iniciado ante el Ministerio de Trabajo el reclamo de reinstalación de los dirigentes despedidos y la aplicación de las sanciones del decreto núm. 93/68 y demandas ante los tribunales jurisdiccionales por salarios caídos durante el lock-out y por daño moral ocasionado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 363. En su comunicación de fecha 10 de enero de 1992, el Gobierno informa que, durante el tiempo que duró el conflicto entre el CUOPYC y la FNP, el Ministerio de Trabajo, a través de la Dirección Nacional de Trabajo, actuó en forma permanente como instancia conciliatoria, para permitir el avenimiento de las partes, y que posteriormente, ante la denuncia de violación de los derechos sindicales, intervino en la instrucción de una investigación administrativa, en la cual las partes han aportado pruebas, encontrándose aún en curso la instrucción de este procedimiento administrativo, que culminará con una resolución ministerial calificando el mérito de las denuncias y disponiendo las medidas del caso. La actuación administrativa se lleva a cabo con independencia de las acciones judiciales ordinarias que las partes tienen a su alcance.
2. 364. El Gobierno declara que deplora situaciones como la que ha dado lugar esta queja en donde el despido de un importante número de trabajadores presenta una coincidencia en el tiempo con la lucha para obtener una negociación salarial y determinar colectivamente las condiciones de trabajo. El Gobierno añade que esa reacción es el resultado de la adopción de medidas de huelga articuladas que provocan notables distorsiones en la actividad y con frecuencia daños irreparables a la capacidad productiva. Las consecuencias de conflictos colectivos de esta índole perduran en el tiempo mucho más allá de las medidas de lucha y ponen en riesgo notable el mantenimiento de los puestos de trabajo habida cuenta de la especial vulnerabilidad de la economía uruguaya. Por otra parte, el Gobierno pone de relieve que la presente queja está referida también a la negación de los empleadores de negociar colectivamente e indica que la falta de una norma legal sobre el deber de negociar es una carencia grave que existe en el derecho uruguayo (el Gobierno indica que ha procurado por diversas formas establecer reglas consensuadas para los convenios colectivos y en los trabajos preparatorios realizados se incluye esta obligación).
3. 365. El Gobierno añade que la queja presentada es un caso particular que deja ver hasta qué punto es necesaria la determinación de reglas que encaucen el conflicto colectivo. A este respecto, debe señalarse la especial circunstancia del régimen jurídico uruguayo donde no existen normas legales o no existen normas adecuadas sobre procedimientos de solución de conflictos, negociación colectiva, protección de la actividad sindical, cierre patronal, efectos de la huelga, representación del personal en la empresa, etc. El movimiento sindical uruguayo se ha opuesto tradicionalmente a toda intervención legislativa en estas materias, haciendo de ello una de las cuestiones básicas en su plataforma de lucha y su agenda de reivindicaciones. A esta situación se añade una jurisprudencia escasa sobre las cuestiones mencionadas que no alcanza a señalar todavía criterios de actuación para los actores profesionales.
4. 366. En estas circunstancias, el Gobierno declara que confía en que el Comité coincidirá que es conveniente y necesario en Uruguay la determinación de reglas claras y precisas sobre derecho colectivo del trabajo. A este respecto, el Gobierno indica que: 1) las carencias actuales han sido reconocidas muchas veces como uno de los factores que ha venido impidiendo un aumento de las inversiones tanto de capitales nacionales como extranjeros; 2) Uruguay es un país de frágil economía dependiente y con necesidad impostergable de prepararse para el proceso de integración con Brasil, Argentina y Paraguay, y que esta coyuntura determina la movilidad de los esfuerzos productivos hacia sectores que presenten mejor ventaja comparativa respecto del nuevo espacio comunitario; 3) la Constitución uruguaya reconoció el derecho de huelga desde hace mucho tiempo y manda reglamentar su ejercicio, cosa que no se ha hecho hasta la fecha por ningún gobierno democrático; 4) el Gobierno actual, que tuvo en su plataforma electoral la aprobación de normas sobre las relaciones colectivas, ha enviado al Parlamento un proyecto conteniendo algunas reglas sobre el ejercicio del derecho de huelga, que había sido previamente examinado por diversos téçnicos de la OIT, cuyas recomendaciones fueron atendidas; desde el primer momento, la central sindical planteó una cerrada oposición a todo intento de aprobar normas legales; cabe señalar que en el mencionado proyecto se pedía la reincorporación de los despedidos por ejercer el derecho de huelga, así como reglas y garantías por el conflicto colectivo que actuaban supletoriamente respecto de las normas de autorregulación bilateral que las partes pudieran establecer por sí mismas; 5) una misión técnica de la OIT estudió en 1986 el sistema de relaciones de trabajo en Uruguay y en su informe se pronunció expresamente en el sentido de confeccionar una regulación que sea confiable y eficaz.
5. 367. Sobre protección de la actividad sindical en el país, cabe destacar el decreto núm. 93/968 de 3 de febrero de 1968 que presenta similitud de redacción con el Convenio núm. 87, aunque tiene varios giros diversos, utilizando fórmulas más categóricas. Esa norma - que rige actualmente - no establece nulidad del despido en casos de discriminación o violación de garantías sindicales, y como sanción contra la empresa impone multas de 1 a 50 jornales. Se trata de una multa por responsabilidad frente a la administración pero se puede afirmar que el trabajador individual tiene un derecho propio derivado de la violación del contrato. De otra parte es de aplicación la ley núm. 15903 sobre sanciones en general por infracciones al cumplimiento de normas laborales - entre las cuales se incluyen también los Convenios internacionales del trabajo - que dispone apercibimientos, clausura del establecimiento o multas.
6. 368. El Gobierno añade que la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha confirmado las decisiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dirigidas a ordenar el reintegro de los militantes sindicales injustamente despedidos por su acción gremial y a la imposición de multas por incumplimiento de tales intenciones. Uno de los fallos de este tribunal, al pronunciarse sobre la negativa de la empresa a reintegrar a los despedidos por razones sindicales (noviembre de 1990), determinó la cuantía del asunto en base al salario de todo el personal ya que el bien tutelado es el derecho de sindicalización que involucra a todos y no el derecho individual a agremiarse. En cambio, la justicia laboral ordinaria ha tenido una jurisprudencia diversa en la medida que no existen normas expresas de origen legal ni de origen convencional que impongan la obligación al empleador de reintegrar forzosamente al dirigente sindical despedido por sus actividades. Si bien según un fallo, la reinstalación no procede desde el momento que la ley núm. 12030 estableció multas por incumplimiento de los convenios internacionales que ratifica y no menciona a la reinstalación, otro fallo de la justicia laboral ordinaria, no dio lugar a la reinstalación en el caso concreto porque existían rencillas entre el personal que haría difícil la convivencia si se dispusiese la vuelta al trabajo - pero no por imposibilidad jurídica - y condena al pago del triple de la indemnización tarifaria que era la pretensión subsidiaria. A veces la jurisprudencia uruguaya ha considerado los despidos ilícitos con ocasión de una huelga como abusivos (susceptibles de una indemnización especial del daño, distinta a la tarifariamente establecida por ley). Según el Gobierno, la solución correcta parece que fuera el dejar librado a la apreciación judicial la eventual extinción del contrato si existen razones para considerar incompatible la continuación del vínculo (personal de confianza, enfrentamientos derivados del conflicto, etc.) evitando de esa forma que el reingreso provoque mayores desencuentros y deteriore la armonía básica que debe presidir todo ambiente de trabajo.

C. Conclusiones del Comité

1. 369. El Comité observa que los alegatos presentados por la organización querellante se refieren, por una parte, al despido de trabajadores (117), incluidos 14 dirigentes sindicales, de la Fábrica Nacional de Papel (FNP), y a la insuficiencia de garantías legislativas contra los actos de discriminación antisindical.
2. 370. En lo que respecta a los 117 trabajadores despedidos (incluidos 14 dirigentes sindicales), inmediatamente después de que se firmara el acta entre el CUOPYC y la FNP dando fin a la huelga y al conflicto existente entre ellos, el Comité toma nota de que se halla en curso una investigación administrativa al respecto, que culminará con una resolución ministerial calificando el mérito de las denuncias y disponiendo las medidas del caso. El Comité desea poner de relieve que en el presente caso existen indicios sólidos del carácter antisindical de los despidos: 1.o) se produjeron después de acciones de huelga legal; 2.o) los despidos afectaron a la mitad de la junta directiva y a numerosos trabajadores; y 3.o) en el acta suscrita entre las partes para levantar el conflicto la empresa se había comprometido a no tomar represalias contra los trabajadores huelguistas. El Comité toma nota también de que el Gobierno declara que deplora situaciones como la que ha dado lugar a la presente queja, en donde el despido de un importante número de trabajadores presenta una coincidencia en el tiempo con la lucha para obtener una negociación salarial y determinar colectivamente las condiciones de trabajo.
3. 371. En estas condiciones, el Comité lamenta que la investigación administrativa emprendida no haya concluido todavía a pesar de que los despidos datan de noviembre de 1990 y pide al Gobierno que tome medidas para que esta investigación y las que se presenten en el futuro concluyan con rapidez. El Comité pide asimismo al Gobierno que le informe sobre los resultados de la investigación administrativa y que si la misma confirma - como los indicios parecen mostrar - que los despidos fueron por motivos sindicales, tome medidas urgentes con miras a la reintegración de los despedidos y a la rigurosa aplicación de las sanciones previstas en la legislación.
4. 372. En cuanto al alegato relativo a la falta de garantías legislativas sobre la protección contra la discriminación antisindical, el Comité consideró en su reunión de febrero de 1990 que el sistema de protección contra actos de discriminación antisindical actualmente en vigor (que incluye multas severas en caso de despidos antisindicales, intimación administrativa al reintegro y posibilidad de clausura de la empresa) "no era contrario al Convenio núm. 98, aunque podría mejorarse en lo relativo a la rapidez de los procedimientos" (véase 270.o informe, caso núm. 1460 (Uruguay), párrafo 60).
5. 373. El Comité ha tomado nota de las razones por las que el Gobierno declara conveniente y necesaria la determinación de reglas claras y precisas sobre las diferentes materias de derecho colectivo del trabajo, que en la actualidad son objeto de muy escasas normas legales. A este respecto, el Comité desea señalar que su mandato consiste en determinar si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los Convenios sobre estas materias, y que no le corresponde pronunciarse sobre cuál debe ser el modelo o las características - incluido el grado de reglamentación legal - que debe tener el sistema de relaciones profesionales en un país dado. El Comité pide al Gobierno que someta a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones todo proyecto de ley sobre libertad sindical y negociación colectiva a fin de que los examine a la luz de los Convenios núms. 87 y 98.

Recomendación del Comité

1. 374. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que le informe sobre los resultados de la investigación administrativa emprendida a raíz del despido de sindicalistas y dirigentes sindicales y que, si la misma confirma - como los indicios parecen mostrar - que los despidos fueron por motivos sindicales, tome medidas urgentes con miras a la reintegración de los despidos y a la rigurosa aplicación de las sanciones previstas en la legislación;
   • b) el Comité lamenta que la mencionada investigación administrativa no haya concluido todavía a pesar de que los despidos datan de noviembre de 1990 y pide al Gobierno que tome medidas para que esta investigación y las que se presenten en el futuro concluyan con rapidez, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que someta a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones todo proyecto de ley sobre libertad sindical y negociación colectiva a fin de que los examine a la luz de los Convenios núms. 87 y 98.