Rapport définitif - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1603 (Canada) - Date de la plainte: 31-OCT. -91 - Clos

1. 57. En comunicaciones de fechas 31 de octubre y 6 de diciembre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CLC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Colombia Británica), en nombre del Sindicato Nacional de Trabajadores de los Gobiernos Provinciales (NUPGE) y el Sindicato de Trabajadores del Gobierno Provincial de la Colombia Británica (BCGEU). La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) apoyaron la queja en comunicaciones de fechas 8 y 12 de noviembre de 1991, respectivamente.
2. 58. El Gobierno federal, en comunicaciones de fechas 13 de mayo y 14 de septiembre de 1992, presentó las observaciones e informaciones suministradas por el Gobierno de la Colombia Británica.
3. 59. El Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 60. En su comunicación de 31 de octubre de 1991, la organización querellante alegó que el Gobierno de Colombia Británica violó los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al promulgar, en marzo de 1991, la ley sobre la equidad en las remuneraciones (proyecto de ley núm. 82, 1991), que vulnera los derechos de libre negociación colectiva de los funcionarios públicos de aquella provincia. No es la primera vez que los trabajadores de la función pública de Colombia Británica se ven afectados por disposiciones legales de esta índole, puesto que en 1982 y 1983 ya se habían promulgado otras leyes restrictivas en materia de aumentos salariales.
2. 61. Sin embargo, la ley de 1991 que se impugna excede con creces el rigor de la legislación previa. En efecto, si bien en la ley no se fijan límites al índice porcentual de aumento salarial, los reajustes quedan supeditados a la "capacidad" de las empresas para asumir la carga salarial, materia que, en virtud de la ley, incumbe conjuntamente a los empleadores y al Comisionado que el Gobierno designe a tal efecto. En la noción de "capacidad" para asumir la carga salarial se han de incluir todas las medidas tributarias o financieras que el Gobierno adopte y que se repercutan en las remuneraciones. En virtud de esta ley, la definición del concepto de "remuneraciones" supera el marco de los salarios y prestaciones diversas, y se amplía para comprender las modalidades y reglamentos laborales, las condiciones y la organización del trabajo, así como el reajuste del escalafón y la atribución de nuevas funciones. Por otra parte, sus disposiciones tienen carácter retroactivo a partir de una fecha indeterminada.
3. 62. La ley de 1991 confiere al Comisionado atribuciones de vasto alcance para desconocer los convenios alcanzados mediante la libre negociación colectiva; además, sus decisiones son inapelables. El Comisionado tiene plena autoridad para:
   • - reducir los salarios a niveles anteriores;
   • - ordenar que los trabajadores restituyan la parte de salarios que considere excesiva;
   • - aplicar de manera irrestricta la retroactividad del control de salarios;
   • - anular los laudos pronunciados por los mediadores;
   • - desestimar las decisiones de los árbitros;
   • - imponer unilateralmente arreglos salariales o cualquier otra cuestión que considere pertinente incluir en el conjunto de disposiciones relativas a las remuneraciones;
   • - imponer unilateralmente los criterios de ponderación de los salarios, las condiciones de trabajo y las prestaciones diversas en el concepto de "remuneraciones";
   • - ordenar qué procedimiento se ha de utilizar para calcular las remuneraciones;
   • - dictar ordenanzas, de igual fuerza legal que las emanadas de los tribunales, ante las cuales la ley no prevé recursos de apelación.
4. 63. El querellante menciona decisiones previas del Comité con relación a conflictos similares que se han presentado en la provincia de Colombia Británica. Al examinar el caso núm. 1173, el Comité observó que un sistema cuya aplicación interfiere con la negociación colectiva "no sólo tiende a disuadir el recurso a la negociación colectiva voluntaria sino que es incompatible con el principio de no injerencia de las autoridades públicas en el proceso de negociación colectiva" (230.o informe, párrafo 578, d)). En un examen ulterior del mismo caso, el Comité manifestó su confianza en que el Gobierno respetaría los acuerdos equitativos concluidos por las partes (234.o informe, párrafo 91, c), ii)). Sin embargo, el Gobierno no aplicó las recomendaciones del Comité a este respecto, y procedió por el contrario, en 1985, a dictar nuevas disposiciones restrictivas en materia de salarios del sector público, que motivaron la presentación de una nueva queja, el caso núm. 1329, en ocasión de cuyo examen el Comité reiteró sus recomendaciones. Al demorar su respuesta a esta queja, el Gobierno consiguió evitar que el conflicto se incluyera en el programa de actividades de la misión de información y estudio que se envió a Canadá en 1985.
5. 64. Un aspecto importante de la ley es su aplicación ilimitada en el tiempo. Por lo tanto, el Gobierno de Colombia Británica no podría fundamentar su promulgación en la necesidad de contar con instrumentos jurídicos adecuados para afrontar un período de crisis económica. La ley hace tabla rasa del procedimiento de libre negociación colectiva, reemplazándolo por directrices obligatorias en materia de salarios cuya elaboración y aplicación incumben al Comisionado a cargo de la puesta en práctica de la ley sobre la equidad en las remuneraciones. La creación de la Comisión ad hoc no es sino la expresión de la arbitrariedad con que el Gobierno pretende imponer políticas salariales que no podría hacer aceptar mediante el mecanismo de la negociación colectiva. En otras palabras, el Gobierno decidirá cuál será el índice de aumento salarial (en el caso de que lo haya) que se aplicará a los trabajadores del sector público, comunicándolo a la Comisión que velará por su observación estricta; de esta manera, la Comisión actúa como un simple portavoz del Gobierno-empleador.
6. 65. El título segundo, que contiene las disposiciones más restrictivas de la ley, define las directrices que regirán en materia de remuneraciones. Las directrices relativas a la equidad en las remuneraciones emanan del Consejo Ejecutivo y determinan, además de las categorías de trabajadores que estarán sujetos a la ley, las circunstancias y modalidades de su aplicación. Aunque el artículo 12 autoriza a cualquiera de las partes a solicitar los servicios de un mediador, éste no puede actuar de manera neutral y libre para formular recomendaciones con plena imparcialidad, ya que, en virtud del mismo artículo, está sujeto a ajustarse a un plan de remuneraciones que observe las disposiciones de la ley de 1991. En consecuencia, no existe la libertad necesaria para negociar acuerdos. Según lo dispuesto por el artículo 14, "al concertar o establecer un plan de remuneración para los empleados del sector público, las partes en el plan o el empleador del sector público que establezcan el plan atribuirán una importancia primordial a la capacidad del empleador del sector público para pagar esta remuneración". Mediante el artículo 15 se obliga a los empleadores del sector público a presentar un plan de remuneraciones ante el Comisionado dentro de un plazo de 10 días a partir del momento de su elaboración. El Comisionado procede a continuación a revisar el plan a fin de determinar si respeta o no las directrices en la materia; si el Comisionado llega a la conclusión de que el plan no se ajusta a dichas directrices, puede devolverlo a las partes para que procedan a modificarlo y lograr su conformidad con la ley.
7. 66. El título 3 de la ley confiere autoridad al Gabinete del Gobierno Provincial para elaborar reglamentaciones relativas a las remuneraciones. Estos reglamentos son de carácter muy general y pueden establecer límites a los aumentos de remuneraciones, exigir que se apliquen reducciones, o simplemente prohibir que se otorguen aumentos. Dichos reglamentos abarcan todos los aspectos de la relación de trabajo, ya que, por ejemplo, si un empleador del sector público está dispuesto a entablar negociaciones con sus empleados a fin de mejorar el plan de remuneraciones y condiciones de trabajo, no está autorizado a modificar el escalafón o la atribución de funciones y tareas del personal.
8. 67. Las amplias competencias conferidas al Comisionado quedan una vez más puestas de relieve por los párrafos 2) y 3) del artículo 23, cuyas disposiciones lo autorizan a fijar los términos del plan de remuneraciones que se presentará a las partes. En vez de recurrir al procedimiento de negociación colectiva, el Comisionado impone lisa y llanamente un plan a los trabajadores. Además, en virtud del artículo 24, el Comisionado está facultado para aplicar medidas coercitivas destinadas a poner en ejecución sus decisiones.
9. 68. El querellante alega, por otra parte, que la ley de 1991 infringe los términos del Convenio núm. 87 puesto que, si bien no impide directamente que los trabajadores ejerzan el derecho de sindicación, en la práctica les impide gozar de las ventajas que debería aportarles la afiliación sindical, es decir, la constitución de organizaciones a efectos de la negociación colectiva por intermedio de un agente negociador. De esta manera, en virtud de la ley de 1991, los sindicatos no serían sino clubes sociales sin ningún derecho efectivo a la negociación colectiva.
10. 69. El Comité ha declarado en repetidas ocasiones que los empleadores gubernamentales no deberían emplear la autoridad de la cual están investidos para desconocer los acuerdos ya negociados. Por otra parte, el hecho de que la ley tenga una vigencia indefinida contradice conclusiones previas del Comité en el sentido de que este tipo de disposiciones debería tener un carácter circunstancial (véase 241.er informe, caso núm. 1172, párrafo 115).
11. 70. La ley de 1991 infringe también el Convenio núm. 98, puesto que desconoce el principio de la negociación colectiva voluntaria, al investir al Comisionado con la autoridad para imponer modalidades y condiciones de trabajo a las partes, lo que contradice resoluciones previas del Comité (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 639, 640 y 643).
12. 71. Además, la ley viola el Convenio núm. 151, dado que prevé un tratamiento discriminatorio aplicado a las personas que participan en las negociaciones, por una parte, y a los directores de empresa por otra. La elaboración de la ley se efectuó sin ninguna discusión previa con los sindicatos, y sus disposiciones no prevén ningún procedimiento independiente e imparcial para la solución de conflictos. Además, los fundamentos subyacentes y el contenido de la ley son completamente incompatibles con el Convenio núm. 154.
13. 72. El querellante concluye declarando que la ley que se promulgó en marzo de 1991 es contraria a los principios del derecho internacional del trabajo por cuanto priva a los trabajadores del derecho de libre negociación colectiva, y solicita en consecuencia su derogación.
14. 73. En su comunicación de 31 de octubre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá señaló que quejas similares se habían presentado en cinco provincias diferentes y solicitaba que se las examinara por separado. El CLC hacía notar, que no obstante estas iniciativas, a juicio del movimiento sindical y de la mayoría de los expertos independientes en relaciones laborales, las relaciones de trabajo vigentes en el sector público en el Canadá se estaban deteriorando rápidamente a consecuencia de la premura con que los gobiernos provinciales promulgan leyes que niegan o restringen severamente el derecho de negociación colectiva en la función pública. El CLC sostenía que, a fin de que el Comité de Libertad Sindical de la OIT obtuviera una descripción precisa de la amplitud del deterioro que había alcanzado el clima de las relaciones del trabajo en Canadá, sería necesario que se enviara una misión independiente en el curso de los próximos meses. En consecuencia, proponía que el Comité estudiara seriamente esta medida como una opción adecuada y plenamente necesaria a fin de apreciar los graves problemas que afectan las relaciones laborales en el sector de la función pública en el Canadá. El CLC reiteró su solicitud por comunicación de 6 de diciembre de 1991, en la que indicaba que pronto se sometería al Comité una nueva queja contra la ley promulgada por el Gobierno federal que dispone el regreso al trabajo de los funcionarios públicos en caso de acción laboral directa. Según el CLC, lo dispuesto por la legislación federal o las leyes provinciales priva de derechos básicos o restringe gravemente su ejercicio a más de medio millón de trabajadores en el Canadá.

B. Respuesta del Gobierno

1. 74. Tras las elecciones generales de octubre de 1991, el nuevo Gobierno declaró que se comprometía a restaurar la libre negociación colectiva en el sector público, promesa que reiteró al presentar su presupuesto, el 26 de marzo de 1992. En su comunicación de 14 de septiembre de 1992, el Gobierno informó a la OIT que había derogado la ley sobre la equidad en las remuneraciones (proyecto de ley 82-1991), adjuntando una copia del decreto respectivo.

C. Conclusiones del Comité

1. 75. El Comité observa que el presente caso trataba de determinadas restricciones impuestas al derecho de negociación colectiva de los trabajadores del sector público en la provincia de Colombia Británica (Canadá); el Comité remite a las observaciones que ya formulara en este informe al examinar el caso núm. 1616 (Canadá), en lo concerniente al contexto general en que se presentó la queja que se atiende, así como a los criterios del Comité con relación a las restricciones de la negociación colectiva por motivos económicos.
2. 76. El Comité señala que, a partir de 1982, en la provincia de Colombia Británica ya se habían aplicado restricciones similares (directas o indirectas) en materia de negociación colectiva, y que los objetivos y la filosofía que sustenta la ley de 1991 se conforman en gran medida con las disposiciones de la ley sobre la estabilización de las remuneraciones vigente en esa provincia entre 1982 y 1988, legislación que fue analizada en detalle en el contexto de los casos núms. 1173, 1329 y 1350. En realidad, el texto de los artículos fundamentales de la ley de 1991 era idéntico al de los artículos análogos de la ley sobre la estabilización de las remuneraciones, que el Comité estudió en detalle durante el examen del caso núm. 1173 (véase el 234.o informe, párrafo 85, aprobado por el Consejo de Administración en su 226.a reunión). En el presente caso, la imposición en la práctica de límites salariales máximos no negociables y la institución de una Comisión interventora investida de la autoridad definitiva en materia de fijación de salarios, ante la cual se han de someter todos los acuerdos negociados, demuestran que la ley de 1991 es un instrumento de injerencia de las autoridades públicas en el procedimiento de libre negociación colectiva.
3. 77. El derecho de negociar libremente con los empleadores es un elemento esencial de la libertad sindical, por lo que las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención que restrinja o ponga obstáculos a su legítimo ejercicio. En numerosas oportunidades, el Comité ha hecho hincapié en la importancia que atribuye al principio de autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva, principio que fue unánimemente reconocido durante los debates preparatorios que condujeron a la adopción del Convenio sobre la negociación colectiva (núm. 154) durante la Conferencia Internacional del Trabajo de 1981.
4. 78. El Comité ha reconocido que, cuando por razones apremiantes de interés económico nacional y en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salario no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación, op. cit., párrafo 641). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones adoptó un criterio similar al respecto (Estudio general, 1983, Libertad Sindical y Negociación Colectiva, párrafo 315). El Comité recuerda que se debería encontrar la forma de persuadir a las partes en la negociación colectiva para que tengan presentes a título voluntario en sus negociaciones aquellas consideraciones relativas a la política económica o social del Gobierno y a la salvaguardia del interés general. Para conseguir tal fin es necesario, ante todo, que los objetivos reconocidos como de interés general se analicen a fondo por todas las partes a escala nacional, de conformidad con el principio recogido en la Recomendación sobre la consulta (ramas de actividad económica de ámbito nacional), 1960 (núm. 113); asimismo, cabría la posibilidad de prever un procedimiento mediante el cual, en ciertos casos, podría señalarse a la atención de las partes las consideraciones de interés general que podrían requerir un nuevo examen de los términos del convenio. Ahora bien, siempre será preferible la persuasión a la imposición (véase caso núm. 1329, 243.er informe, párrafo 184, aprobado por el Consejo de Administración en su 232.a reunión).
5. 79. Ahora bien, el Comité observa que el nuevo Gobierno, inmediatamente después de su elección en octubre de 1991, se comprometió a restaurar la libre negociación colectiva en la provincia y a derogar la ley impugnada, lo que se hizo por decreto el 31 de julio de 1992.
6. 80. El Comité toma nota de que la ley núm. 82 ha sido abrogada y de que el Gobierno ha transmitido una copia de la ley derogatoria. Teniendo en cuenta esta evolución, el Comité estima que el presente caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 81. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.