Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1607 (Canada) - Date de la plainte: 31-OCT. -91 - Clos

1. 549. En sus comunicaciones de fecha 31 de octubre y 6 de diciembre de 1991, el Congreso del Trabajo del Canadá (CLC) presentó una queja por violación de la libertad sindical contra el Gobierno del Canadá (Terranova) en nombre de la Unión Nacional de Funcionarios Provinciales (NUPGE) y de la Asociación de Empleados Públicos de Terranova (NAPE). La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) declararon que apoyaban la queja en sendas comunicaciones de fecha 8 y 12 de noviembre de 1991.
2. 550. En una comunicación de 10 de abril de 1992, el Gobierno federal transmitió las observaciones y las informaciones proporcionadas por el Gobierno de Terranova.
3. 551. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni tampoco el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 552. En su comunicación del 31 de octubre de 1991, la organización querellante alega que el Gobierno de Terranova ha infringido los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 al promulgar, el 31 de marzo de 1991, la ley sobre las medidas de restricción en el sector público (proyecto de ley núm. 16), denominada de aquí en adelante "la ley". (Para facilitar las referencias, se transcriben en el anexo del presente documento las principales disposiciones de fondo de la ley, en particular aquellas que citan tanto los querellantes como el Gobierno o en las cuales se basan.)
2. 553. Los querellantes afirman que la ley en cuestión es un nuevo ejemplo de legislación antisindical en Terranova, donde la adopción de leyes que restringen los derechos de los trabajadores del sector público constituye una larga tradición.
3. 554. El primer ataque contra los trabajadores del sector público data del 6 de noviembre de 1981, fecha en que se promulgó una ley por la cual se les prohíbe el derecho de huelga (ley núm. 111), tras un conflicto entre la Asociación de Hospitales de Terranova y los técnicos y especialistas de laboratorio y de radiología de los hospitales. En el transcurso de la cuarta semana de huelga, el Gobierno dejó de negociar e hizo votar el proyecto de ley núm. 111, por el cual se designaba a un tercio de los técnicos y especialistas de laboratorio y de radiología de la provincia como agentes esenciales, aunque no tenían a su cargo servicios esenciales. Dicha ley privaba así a esta categoría de empleados de la posibilidad de recurrir eficazmente a la huelga.
4. 555. Un año más tarde, el Gobierno introdujo medidas de carácter restrictivo que limitaban los aumentos salariales para los trabajadores del sector público en una época en la que la tasa de inflación era del 12 por ciento. Transcurrido un año de aplicación de dichas medidas, el Gobierno decidió, en noviembre de 1983, prorrogarlas por dos años.
5. 556. El Gobierno presentó también el proyecto de ley núm. 59, por el cual se modifica la ley de 1973 sobre la negociación colectiva en la función pública, que dio lugar a una queja ante la OIT, en 1984, y fue una de las cuestiones examinadas por la misión de información y estudio del Comité de Libertad Sindical efectuada en Canadá en el año 1985. El objetivo de la ley núm. 59 era el control de la inflación. El Comité llegó a la conclusión de que el recurso a la legislación con esa finalidad había deteriorado, al parecer, el proceso consultivo (véase el 241.er informe, párrafo 221, Terranova).
6. 557. Aunque reconoció que la lucha contra la inflación era una función legítima de un gobierno, el Comité destacó, no obstante, que había que recurrir a medidas a corto plazo para controlar la situación económica en lugar de poner en práctica estructuras de carácter más permanente. Puso de relieve, también, lo importante que es la consulta cuando el Gobierno presenta un proyecto de ley que modifica el equilibrio entre las partes (véase el 241.er informe, párrafo 229, Terranova).
7. 558. Después de finalizada la misión de la OIT en Canadá, el Gobierno se comprometió a derogar la ley núm. 59. No obstante, ésta siguió en vigor y, tan sólo diez meses después de la misión, fue utilizada nuevamente en contra de sindicalistas en huelga en Terranova. El presidente de la NAPE fue condenado a cuatro meses de detención y dos años de control judicial después de haber sido declarado culpable de haber infringido un mandato judicial por el cual se prohibían los piquetes de huelga. La NAPE, por su parte, fue condenada a pagar una multa de 110.000 dólares (canadienses) a causa de la huelga realizada en 1986.
8. 559. El año 1990 se caracterizó por un nuevo período de agitación en el sector público de Terranova. El sindicato fue condenado a pagar una vez más una multa y su presidente recibió amenazas de encarcelamiento. Los trabajadores de los servicios hospitalarios y los técnicos de laboratorio y de radiología emprendieron una huelga lícita, al mismo tiempo que continuaron atendiendo los servicios de urgencia. Tras seis semanas de huelga, el empleador ofreció someter el conflicto a una solución de arbitraje, tras lo cual los trabajadores reanudaron voluntariamente su trabajo. El laudo arbitral estipuló en favor de los trabajadores un acuerdo colectivo válido por dos años que prevé condiciones favorables por lo que atañe a los salarios y a los beneficios sociales. Ahora bien, la ley suprime el aumento del 12,5 por ciento que debían percibir los trabajadores en el segundo año de aplicación del acuerdo, así como otros beneficios previstos en el laudo, particularmente los subsidios de alimentación y de transporte.
9. 560. En 1990, cuando 6.200 empleados de los servicios hospitalarios se declararon en huelga, la asamblea adoptó una ley por la cual se declara el estado de emergencia. En virtud de esta ley, el caso debía someterse al arbitraje obligatorio y los trabajadores debían reanudar su labor. El laudo arbitral pronunciado posteriormente anuló las suspensiones impuestas a algunos de los huelguistas y concedió un acuerdo colectivo de tres años de duración. Pero por la ley núm. 16 se suprime el año intermedio de aplicación del laudo arbitral, privando así a los trabajadores de los aumentos salariales y de los subsidios que esperaban percibir.
10. 561. Según la organización querellante, el Gobierno estaba desconforme con esos dos laudos arbitrales favorables al sindicato y fue por ello que promulgó la ley de que se trata, anunciada poco después de que el árbitro pronunciara su decisión. Así, el Gobierno no sólo suprimió más de 2.600 puestos (es decir, más de 13 por ciento del total de los funcionaros provinciales sindicados), sino que, además, hizo votar esta ley que le permite hacer caso omiso de todos los convenios colectivos concluidos anteriormente de buena fe con sus empleados, y suscritos por él, y congelar los salarios durante un año, a partir del 1.o de abril de 1991, para todos los trabajadores del sector público. En virtud de esta ley, el Gobierno puede también desconocer el compromiso que había asumido de garantizar la retroactividad de los acuerdos relativos a la equidad en materia de salarios, negociados precedentemente y por los cuales reconocía la necesidad de corregir la discriminación sistemática en detrimento de las trabajadoras. Estos acuerdos debían aplicarse a partir del 1.o de abril de 1988. Al hacer caso omiso de los acuerdos relativos a la equidad en materia de salarios, la ley deja sin efecto disposiciones que habrían mejorado en gran medida los salarios del personal femenino de los servicios públicos.
11. 562. El Gobierno ha hecho votar esta ley inspirado por motivos de mala fe. Cuando aceptó que las diferencias que fueron causa de la huelga de los hospitales en 1990 fueran zanjadas por una tercera parte independiente, no tenía evidentemente nada que perder pues podía luego promulgar una ley que dejara sin efecto el laudo arbitral, y así lo hizo. Además, intentó convencer a una unidad de negociación que no representaba a la NAPE de que no tuviera en cuenta el resultado de cualquier acción judicial que pudiera incoarse contra la ley. Esto podría indicar que el Gobierno sabe que no se apoya en bases muy seguras por lo que atañe a la constitucionalidad de la ley.
12. 563. La organización querellante afirma más precisamente que la ley infringe los artículos 3 y 8 del Convenio núm. 87. El hecho de aceptar el recurso al arbitraje obligatorio y de hacer adoptar posteriormente una ley que desestima el laudo arbitral constituye, por parte del Gobierno, una intervención del tipo de las previstas en el artículo 3, 2), del Convenio. Las partes que acepten someter sus diferencias a una tercera parte deberían estar dispuestas a aceptar las consecuencias resultantes de su decisión.
13. 564. Además, la organización querellante se pregunta seriamente si el gobierno/empleador concluyó con buena fe los convenios colectivos en cuestión. El Comité ha evocado la necesidad de la buena fe en las negociaciones y ha destacado, en el pasado, "la importancia que el Comité da al principio de que tanto los empleadores como los sindicatos deberían negociar con buena fe, realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo, particularmente cuando los sindicatos no pueden recurrir a la huelga en los servicios públicos o esenciales. La Comisión de Investigación y de Conciliación insistía en su informe en que la existencia de relaciones de trabajo satisfactorias depende primordialmente de la actitud recíproca de las partes y de su confianza mutua" (véase el 139.o informe, párrafo 279, Japón).
14. 565. Según la organización querellante, podría argumentarse que es aceptable que un gobierno/empleador no exponga sus preocupaciones con relación a la economía durante las negociaciones y que solicite que sean tomadas en consideración en las negociaciones salariales. Sin embargo, esto no fue lo que ocurrió en Terranova en 1991. El Gobierno mantuvo con ciertos sindicatos reuniones improvisadas e informales, en el curso de las cuales indicó que la provincia debía hacer frente a un déficit y que el empleador acogería toda sugerencia que los sindicatos pudieran hacerle para remediar esa situación. Durante esas entrevistas, el Gobierno no advirtió a los sindicatos que tenía la intención de hacer adoptar la ley.
15. 566. El presidente del Consejo de Hacienda comunicó esta intención a los altos mandos de la función pública. A estas alturas, se trataba fundamentalmente de un hecho consumado puesto que, aunque los sindicatos hubieran propuesto un método mejor para remediar el déficit, la situación habría sido la misma. La intención del Gobierno era, sin duda alguna, aplicar un plan que fuera bien acogido en la escena política en lugar de un plan que estuviera de acuerdo con la posición de la OIT por lo que atañe al proceso de consulta entre las partes.
16. 567. La organización querellante argumenta, además, que la adopción de la ley denota un total menosprecio del Convenio núm. 98, que afirma la importancia que la OIT atribuye a la libertad de negociación colectiva.
17. 568. Además, al adoptar una ley que desconoce los acuerdos negociados anteriormente sin posibilidad de recurrir a otro mecanismo para la solución de los conflictos, el Gobierno ha cometido un acto de injerencia contrario al artículo 5 del Convenio núm. 151. Por otra parte, del texto del artículo 7 de dicho Convenio se desprende que, cuando el Gobierno debe hacer frente a problemas que afectan a la provincia, por ejemplo problemas de índole económica, el gobierno/empleador debería dar participación a los representantes de la otra parte de las negociaciones en el estudio de posibles soluciones.
18. 569. La organización querellante afirma que es evidente que no hay equilibrio entre las partes en la función pública, puesto que el empleador está facultado para hacer anular simplemente por el legislador los convenios colectivos que ha aceptado firmar. Ahora bien, el Comité ha declarado en el pasado que "las facultades presupuestarias reservadas a la autoridad legislativa no deberían tener por resultado impedir el cumplimiento de los convenios colectivos celebrados directamente por esa autoridad o en su nombre" (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, tercera edición, párrafo 604). Esta negación de convenios colectivos negociados anteriormente, incluidos los acuerdos relativos a la equidad en materia de salarios, denota una profunda falta de respeto por el principio planteado por la OIT según el cual las partes deben cumplir los convenios negociados previamente.
19. 570. Por último, la organización querellante declara que la ley infringe el Convenio núm. 154, en el cual se reafirma una vez más la posición de la OIT en favor de la negociación colectiva libre.
20. 571. La organización querellante concluye que la ley de que se trata es contraria a los principios del derecho internacional del trabajo y supone un trato desigual para con los miembros de la NAPE. No le es posible predecir las repercusiones que tendrá esta ley en los salarios de los trabajadores del sector público de Terranova dado su carácter indefinido. Comoquiera que sea, e independientemente de lo que pueda ocurrir o no en el futuro, las sumas que se pierdan en el transcurso del período de aplicación de la ley no podrán recuperarse jamás. La organización querellante invita al Comité a solicitar al Gobierno que deroge dicha ley.
21. 572. En su comunicación del 31 de octubre de 1991, el CLC indica que se han presentado quejas similares con relación a cinco provincias diferentes y solicita que sean examinadas por separado. Pone de relieve, sin embargo, que en opinión del movimiento sindical y de la mayoría de los especialistas independientes, las relaciones laborales en el sector público canadiense se degradan rápidamente porque los gobiernos adoptan sin más leyes que suprimen o restringen seriamente la negociación colectiva en ese sector. El CLC considera que para hacerse una idea exacta del alcance de esta degradación, el Comité de Libertad Sindical deberá enviar una misión independiente al Canadá en el transcurso de los próximos meses. Invita, pues, al Comité a examinar seriamente la posibilidad de organizar tal misión, necesaria para poder apreciar plenamente las preocupaciones que suscitan las relaciones laborales en el sector público en Canadá. El CLC reiteró su solicitud en su comunicación del 6 de diciembre de 1991, en la que indica que próximamente se presentará al Comité otra queja, relativa a una ley federal que obliga a los funcionarios federales a reanudar el trabajo. Según el CLC esto significa que la legislación federal o provincial canadiense suspende o impone graves limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de más de 1,5 millones de trabajadores canadienses.

B. Respuesta del Gobierno

1. 573. En su comunicación del 10 de abril de 1992, el Gobierno de Terranova niega que la ley en cuestión viole los principios y los convenios de la OIT y constituya un acto de represalia contra los sindicatos del sector público. Por el contrario, se trata de una medida dictada en función de las responsabilidades del Gobierno en materia presupuestaria y de los imperativos económicos. Se prevén medidas análogas para 1992-1993 y 1993-1994, pues el Gobierno se dispone a hacer votar una nueva ley que impone medidas restrictivas.
2. 574. El Gobierno explica que en la primavera de 1991 la provincia se enfrentaba con graves dificultades financieras, en particular, por las razones siguientes: las compensaciones que el Gobierno federal asigna a la provincia iban a reducirse; las deudas de la provincia ascendían al máximo de su capacidad de empréstito; no era posible recurrir a los impuestos para obtener ingresos fiscales suplementarios porque la tasa de impuestos sobre las ventas al por menor de la provincia era ya la más elevada de todo el Canadá; la recesión nacional había acarreado una disminución de los ingresos fiscales y un aumento de los gastos.
3. 575. Ante estas dificultades, el Gobierno consideró múltiples posibilidades, incluida una restricción de los salarios en el sector público, para reducir los gastos manteniendo, no obstante, un nivel razonable de servicios a la población. Los salarios y las prestaciones sociales constituyen alrededor del 55 por ciento del total de los gastos gubernamentales destinados a programas y servicios, y por cada punto porcentual de aumento de los salarios se necesitaba una suma adicional de 11,5 millones de dólares. En vista de las dificultades mencionadas más arriba, el Gobierno no podía justificar un gasto de tal magnitud como el que requería la aplicación de los convenios colectivos, que habría ascendido a unos 60 millones de dólares.
4. 576. La adopción de la ley no es más que una de las diversas medidas de restricción que se tomaron (enunciadas en la presentación al presupuesto para 1991-1992 que se adjunta a la comunicación del Gobierno). Entre esas medidas, cabe señalar en particular la supresión de 2.500 puestos de trabajo. Para poder aplicar los convenios colectivos, habría sido necesario despedir a otras 1.600 personas, lo cual habría comprometido seriamente la prestación de servicios esenciales.
5. 577. El Gobierno explica que la negociación colectiva en el sector público de Terranova ha sido una práctica constante desde 1970 y que, aunque ha habido altibajos en el transcurso de este período, las partes se han esforzado por cooperar a fin de solucionar los problemas delicados que entrañan las relaciones laborales. La adopción de la ley de que se trata no era pues una decisión fácil de tomar, pero sí una medida necesaria que redundaba en interés de la provincia. La persistencia de los problemas económicos ha obligado al Gobierno a presentar una nueva ley que anula todos los aumentos de las retribuciones negociados, prevé que no haya aumentos en el período de 1992-1993 y autoriza aumentos totales del 3 por ciento, como máximo, para 1993-1994. El Gobierno afirma que esta legislación tiene una duración bien definida y lo más corta posible.
6. 578. Además, la ley no ha sido concebida en modo alguno con la intención de penalizar a los sindicatos del sector público, ya que se aplica no sólo a los funcionarios sindicados sino también a las otras categorías de empleados, tales como el personal de dirección de los niveles medios y superior, los ministros y los diputados. En realidad, sus efectos se extienden más allá del sector público a otros ámbitos, algunos de ellos financiados con fondos públicos y otros no.
7. 579. El Gobierno sostiene que la ley en cuestión constituye una medida de excepción, puesto que en el pasado solamente una vez, en 1984-1985, se congelaron los salarios del sector público. Además, la ley no suspende la negociación colectiva; sólo suprime el derecho de negociar las cuestiones pecuniarias. Los sindicatos conservan el derecho de negociar todas las demás cuestiones y, por otra parte, varios sindicatos, entre ellos la NAPE, han proseguido la negociación de sus convenios y han llegado a concluir acuerdos con posterioridad a la adopción de la ley. Además, la ley no menoscaba el nivel de vida de los asalariados. La mayoría de los sistemas de remuneración de la función pública son escalonados, de modo que permiten a los empleados beneficiarse de aumentos en función de la antigüedad, a los cuales no afecta la ley.
8. 580. La idea de que la ley constituye simplemente una reacción a un laudo que recibió una mala acogida carece de fundamento y hace caso omiso por completo del contexto financiero en el cual el Gobierno tenía que actuar. El Gobierno negoció efectivamente con buena fe. Los resultados de los laudos arbitrales pronunciados en el otoño de 1990 fueron inscritos en los convenios colectivos y se pagaron los aumentos salariales durante el primero de los tres años durante los cuales estaban previstos. Todas las demás disposiciones de los convenios han sido, por lo demás, respetadas y se siguen cumpliendo. No fue sino en la primavera de 1991 cuando la situación económica comenzó a transformarse en una verdadera crisis presupuestaria. Es cierto que justo antes y después de la adopción de la ley continuaron celebrándose negociaciones relativas a otros convenios que preveían aumentos salariales. En esa fecha, no obstante, ambas partes estaban al corriente de las restricciones previstas por la ley y adoptaron el texto de esos convenios teniendo en cuenta este hecho.
9. 581. El Gobierno declara que las actas de los debates acerca de la ley en la Asamblea de Terranova (que acompañan la documentación presentada por la organización querellante) reflejan fielmente la posición del Gobierno por lo que respecta al alcance y al tenor de los contactos que se mantuvieron con los sindicatos antes de votarse la ley. No cabe duda de que se consultó a los sindicatos y de que el Gobierno puso en su conocimiento la gravedad de la situación, pero éstos no quisieron creerle.
10. 582. Por lo demás, el Gobierno ha dado pruebas de su fidelidad al principio de la equidad en materia de salarios en el sector público puesto que ha sido uno de los primeros empleadores del sector público del Canadá que ha negociado por su propia voluntad un acuerdo sobre la materia con los sindicatos. La mayoría de las otras provincias del Canadá han introducido en su sistema el principio de la equidad en materia de salarios por la vía legislativa o no se han ocupado para nada de la discriminación salarial en el sistema. No obstante, los problemas que se plantean en esa materia se derivan del hecho de que las partes no pudieron ponerse de acuerdo sobre la evaluación y el valor relativo de los puestos. El proceso de evaluación se había emprendido hace ya varios años y la puesta en práctica de sus resultados implicaría una obligación financiera del orden de los 24 millones de dólares. En opinión del Gobierno, destinar 24 millones de dólares para ciertos trabajadores y suprimir 900 empleos para poder disponer de las sumas necesarias a tales efectos no habría tenido ningún sentido. La ley no suprime la equidad en materia de salarios, sino solamente la obligación financiera inherente a la aplicación retroactiva del programa. Además, desde que se adoptó la ley, las comisiones de evaluación han reanudado sus trabajos y sus deliberaciones han sido mucho más productivas. La supresión de la retroactividad ha creado una urgencia que ha sido beneficiosa para el programa de equidad en materia de salarios en general. Los pagos con vistas a establecer la equidad en materia de salarios ya han comenzado a efectuarse para la primera categoría de personal de los servicios de salud.
11. 583. Por último, el Gobierno hace notar que los principios y los convenios de la OIT reconocen que los gobiernos deben poder disponer de un cierto margen de acción para hacer frente a las crisis económicas. Recuerda que el Comité ha concluido, en el pasado, que: "Si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores" (Recopilación, op.cit., párrafo 641).
12. 584. El Gobierno había esperado que la ley pudiera ser una solución a corto plazo para un problema de recesión también de corto plazo. Ahora bien, la recesión se prolongó y va a durar, previsiblemente, mucho más tiempo del que se contaba inicialmente. Por eso, el Gobierno se vió obligado a adoptar una solución a más largo plazo y anunció, al presentar el presupuesto para 1992, que tenía la intención de proponer una nueva ley que impone restricciones salariales. El Gobierno señala, como conclusión, que la primera ley sobre restricciones salariales y la ley posterior constituyen medidas totalmente necesarias y justificables, que limitan la negociación colectiva únicamente con relación a las cuestiones pecuniarias, y esto de total conformidad con los principios y los convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 585. El Comité toma nota de que en el presente caso se trata de las restricciones impuestas a la negociación colectiva para los trabajadores del sector público y de la provincia de Terranova (Canadá) y de la anulación de aumentos negociados anteriormente en su favor por sus agentes de negociación. El Gobierno argumenta, esencialmente, que su intervención era y sigue siendo necesaria dadas las dificultades presupuestarias y económicas de la provincia.
2. 586. Antes de examinar el fondo de la queja de que se trata, el Comité se remite a los comentarios que formula a propósito del caso núm. 1616 (Canadá) por lo que respecta al contexto general en el cual se presentó la queja y a la utilización de argumentos económicos para justificar las restricciones que se imponen a la negociación colectiva. Dichos comentarios se aplican igualmente en este caso con las adaptaciones pertinentes.
3. 587. En materia de medidas de estabilización económica que limitan los derechos de negociación colectiva, el Comité ha reconocido que cuando por razones imperiosas determinadas por el interés económico nacional, un gobierno considera, en virtud de su política de estabilización, que las tasas de los salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse excepcionalmente, limitándola a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañadas por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. (Recopilación, op. cit., párrafo 641.) La Comisión de Expertos ha adoptado el mismo enfoque a este respecto (véase el Estudio general de 1983, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 315).
4. 588. Por lo que respecta a los aspectos particulares del presente caso, el Comité observa que entraña varios factores que, agrupados, lo distinguen de otras quejas análogas presentadas contra gobiernos provinciales o contra el Gobierno federal del Canadá.
5. 589. En cuanto a los antecedentes de la negociación colectiva en Terranova, el Comité comprende difícilmente la afirmación del Gobierno según la cual la ley constituye una medida de excepción y la negociación colectiva se ha desarrollado normalmente con respecto a todos los problemas inherentes a las relaciones laborales desde 1973. Si nos remitimos a la breve cronología de los hechos suministrada por los querellantes, así como a las conclusiones de la misión de información y estudio efectuada en Canadá el año 1985 con relación al caso núm. 1260 relativo a Terranova, las relaciones de negociación en la función pública no pueden de modo alguno considerarse normales. El Comité debe señalar que el recurso reiterado a tales restricciones legislativas de la negociación colectiva sólo puede tener, a largo plazo, un efecto nefasto y desestabilizador sobre el clima de las relaciones laborales si el legislador interviene con frecuencia para suspender o anular el ejercicio de los derechos reconocidos a los sindicatos y a sus miembros. Además, esto puede minar la confianza de los trabajadores en el significado de la afiliación a un sindicato. Los posibles miembros o adherentes pueden verse así inducidos a considerar que es inútil adherirse a una organización cuya finalidad principal es representar a sus miembros en las negociaciones colectivas si comprueban que los resultados de las mismas se anulan a menudo por vía legislativa.
6. 590. En segundo lugar, la ley de que se trata anula todos los aumentos salariales negociados en el sector público, mientras que las leyes impugnadas en los otros casos sólo retardan los aumentos negociados por un año o dos según el caso. Además, la ley suprime la retroactividad de los acuerdos concernientes a la igualdad en materia de salarios entre hombres y mujeres.
7. 591. En tercer lugar, el Comité toma nota de que, según las observaciones del propio Gobierno, las restricciones salariales impuestas por la ley debían aplicarse inicialmente sólo durante un año, es decir hasta el 31 de marzo de 1992. Ahora bien, el Gobierno presentó una vez más una ley análoga que anula todos los aumentos de las retribuciones negociados y no prevé ningún aumento para el ejercicio de 1992-1993 y sólo autoriza un aumento máximo del 3 por ciento para el ejercicio de 1993-1994. El Gobierno declara que esta nueva intervención es necesaria en vista de la persistencia de los problemas económicos y que las medidas restrictivas tienen una duración limitada. Aunque ignora si la nueva ley ha sido efectivamente adoptada, puesto que no ha sido informado al respecto, el Comité considera que las medidas anunciadas en la presentación del presupuesto de 1992 confirman las preocupaciones de los querellantes en cuanto al carácter indefinido de la legislación por lo que respecta a las restricciones salariales, que podrían así prorrogarse de año en año.
8. 592. La organización querellante declara que la ley sobre las medidas de restricción en el sector público fue adoptada sin consulta previa, mientras que el Gobierno afirma haber consultado a los sindicatos para informarles acerca de la gravedad de la crisis económica y recoger sus sugerencias. Como esas dos afirmaciones son contradictorias, el Comité se limitará a recordar las observaciones finales que se hicieran al respecto en el informe de la misión de información y estudio efectuada en Canadá: "... la importancia de esta consulta es doble cuando el Gobierno trata de modificar las estructuras de negociación en las que interviene real o indirectamente como empleador. El tiempo dispuesto para la consulta debe ser adecuado, respetándose evidentemente los límites impuestos por la gravedad de los problemas económicos. La actitud que adopten los sindicatos interesados puede disminuir la eficacia de tal consulta. No cabe la menor duda de que es necesario examinar y aclarar en forma abierta las proposiciones y disipar las dudas, las sospechas y los malentendidos antes de que la ley adquiera su forma definitiva." (Véase el 241.er informe, párrafo 224.)
9. 593. Por todas esas razones, el Comité considera que la ley de 1991 sobre las medidas de restricción en el sector público va más allá de lo que ha considerado anteriormente como los límites normalmente aceptables que pueden imponerse temporalmente a la negociación colectiva ya que anula acuerdos negociados anteriormente y en la medida en que el Gobierno ha dado a conocer su intención de prolongar el período de restricciones salariales, que debía ser inicialmente de un año, al promulgar una nueva ley. El Comité invita al Gobierno a entablar nuevamente consultas amplias y constructivas con los sindicatos interesados con miras a restablecer la negociación colectiva libre, de conformidad con los principios de la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 594. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a aprobar las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité estima que la ley de 1991 sobre las medidas de restricción en el sector público va más allá de lo que anteriormente se considera como los límites normalmente aceptables que pueden imponerse temporalmente a la negociación colectiva;
   • b) el Comité invita al Gobierno a que entable nuevamente consultas amplias y constructivas con los sindicatos interesados, con miras a restablecer la negociación colectiva, de conformidad con los principios de la libertad sindical;
   • c) el Comité destaca la importancia de llevar a cabo las consultas necesarias antes de introducir la ley por la cual el Gobierno se propone modificar las estructuras de negociación en las cuales participa efectiva o indirectamente como empleador, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de la evolución de la situación de las relaciones laborales en el sector público de la provincia de Terranova y que le comunique si, tal como ha manifestado tener la intención, ha promulgado efectivamente una nueva ley restrictiva.

ANEXO

1. LEY SOBRE LAS MEDIDAS DE RESTRICCION EN EL
2. SECTOR PUBLICO
3. (EXTRACTOS)
4. Definiciones
5. 2. Para los efectos de la presente ley:
6. a) la expresión "convenio colectivo" designa un convenio
7. celebrado por escrito
8. entre un empleador del sector público y un agente negociador
9. que contiene
10. disposiciones relativas a las escalas de salarios y a las
11. condiciones de
12. empleo de los agentes del sector público, en el que se incluye
13. un laudo o una
14. decisión arbitral;
15. b) la expresión "escalas de salarios" designa los distintos niveles
16. escalonados de los salarios y las demás prestaciones
17. pecuniarias pagadas o
18. garantizadas, directa o indirectamente, por un empleador del
19. sector público, o
20. por cuenta de éste, a un agente del sector público o en su
21. beneficio,
22. incluidas las prestaciones pecuniarias previstas en el Acuerdo
23. del Labrador,
24. firmado el 7 de mayo de 1990 entre el Estado y diversas partes;
25. c) la expresión "agente del sector público" designa a toda
26. persona empleada
27. por:
28. i) el gobierno de la provincia;
29. ii) todo servicio, consejo, comisión, oficina u otro organismo del
30. Estado
31. financiado, total o parcialmente, con los créditos votados
32. periódicamente por
33. la Asamblea Legislativa, con exclusión del personal de las
34. municipalidades o
35. de las ciudades de la provincia;
36. iii) una sociedad en la que por lo menos el 90 por ciento de
37. todas las
38. acciones ordinarias emitidas pertenezcan al Estado a título de la
39. provincia;
40. iv) una sociedad creada por una ley en virtud de la cual esa
41. sociedad se
42. instituye como agente del Estado a título de la provincia;
43. v) una sociedad, un organismo o una oficina que tiene a su
44. cargo la
45. administración de un hospital, que figura en el anexo de la ley
46. de 1971 sobre
47. los hospitales;
48. vi) la "Memorial University" de Nueva Escocia y todo servicio,
49. consejo,
50. comisión u otro organismo financiado por esa Universidad o que
51. pertenezca a la
52. misma;
53. vii) un instituto provincial creado o regido en virtud de la ley
54. sobre las
55. instituciones provinciales;
56. viii) un colegio comunitario instituido en virtud de la ley sobre los
57. colegios
58. comunitarios;
59. ix) un empleador al cual se aplica la ley de 1973 sobre la función
60. pública
61. (negociación colectiva);
62. x) un consejo de enseñanza confesional objeto de la ley de
63. 1990 relativa al
64. Ministerio de Educación;
65. xi) una oficina encargada de los impuestos escolares, creada en
66. virtud de la
67. ley sobre los impuestos escolares locales;
68. xii) un consejo de establecimiento escolar o un grupo de
69. consejos de
70. establecimiento escolar creado o regido por la ley sobre los
71. establecimientos
72. escolares, o en aplicación de dicha ley, incluido todo docente al
73. cual se
74. aplique la ley de 1973 sobre el personal docente de Terranova
75. (negociación
76. colectiva);
77. ...
78. e) la expresión "período de restricción" designa el ejercicio
79. fiscal que
80. comienza el 1.o de abril de 1991 y termina el 31 de marzo de
81. 1992.
82. ...
83. Imposibilidad de aumentar las remuneraciones
84. 5. 1) No obstante lo que haya podido estipularse en cuanto a
85. las condiciones
86. de empleo en un convenio colectivo, mediante otras
87. disposiciones contractuales
88. relativas al empleo o de cualquier otra forma, no se aplicará
89. ningún aumento
90. en las escalas de salarios de los agentes del sector público
91. durante el
92. período de restricción.
93. 2) Cuando una disposición de un convenio colectivo u otro tipo
94. de disposición
95. contractual relativa al empleo prevea que las escalas de salarios
96. aplicables
97. durante el período de restricción serán más elevadas que las
98. que estaban en
99. vigor el 31 de marzo de 1991, dicha disposición será
100. considerada nula y sin
101. efectos.
102. 3) Cuando un convenio colectivo u otro tipo de disposición
103. contractual
104. relativa al empleo prevea aumentos de las escalas de salarios
105. después del
106. período de restricción, las escalas salariales se ajustarán de
107. conformidad con
108. el presente artículo; el primer aumento se aplicará a los niveles
109. salariales
110. en vigor el 31 de marzo de 1991, y cada aumento posterior se
111. aplicará a los
112. niveles salariales que hayan sido recalculados y que estén en
113. vigor
114. inmediatamente antes de la fecha en la cual deben hacerse
115. efectivos.
116. Prórroga de los convenios colectivos
117. 6. 1) No obstante lo dispuesto en el artículo 5, el agente
118. negociador que
119. represente a los empleados del sector público sujetos a un
120. convenio colectivo
121. en vigor el 1.o de abril de 1991 podrá optar por prorrogar el
122. convenio
123. colectivo por un año tras la fecha de expiración prevista en el
124. convenio; las
125. escalas de salarios que, de no existir la ley, habrían sido
126. efectivas a partir
127. del 31 de marzo de 1991, comenzarán a regir, en ese caso, un
128. año después de la
129. fecha prevista en el convenio colectivo.
130. 2) No obstante las condiciones estipuladas en cualquier
131. convenio colectivo, no
132. se aplicará ningún aumento durante el período de restricción en
133. las escalas de
134. salarios de los empleados del sector público cuyo representante
135. en las
136. negociaciones haya optado por prorrogar el convenio colectivo
137. en virtud del
138. párrafo precedente.
139. ...
140. Laudos arbitrales
141. 8. A pesar de lo dispuesto en cualquier otra ley, cuando el
142. gobernador
143. provincial en consejo considere que un laudo o una decisión
144. arbitral fue
145. dictado en previsión del período de restricción o para
146. compensarlo, aunque no
147. esté previsto ningún aumento de las remuneraciones durante el
148. período de
149. restricción, el gobernador provincial en consejo puede
150. desestimar o modificar
151. el laudo o la decisión a fin de respetar el espíritu y la finalidad de
152. la
153. presente ley.
154. Equidad en materia de salarios
155. 9. 1) No obstante las condiciones de un acuerdo relativo a la
156. equidad en
157. materia de salarios incluido en un convenio colectivo o
158. agregado de común
159. acuerdo a un convenio colectivo existente, ningún acuerdo
160. sobre la equidad en
161. materia de salarios podrá contener disposiciones que prevean
162. su aplicación de
163. manera retroactiva.
164. 2) Cuando una disposición de un acuerdo relativo a la equidad
165. en materia de
166. salarios prevea que dicho acuerdo será aplicado de manera
167. retroactiva, tal
168. disposición será considerada nula y sin efecto.
169. 3) No obstante las demás disposiciones de la presente ley,
170. podrán negociarse o
171. ponerse en práctica acuerdos relativos a la equidad en materia
172. de salarios,
173. pero la fecha del primer ajuste de los salarios en virtud del
174. criterio de la
175. equidad en materia de salarios será la fecha en que el ajuste
176. haya sido fijado
177. de común acuerdo.
178. 4) Las disposiciones del presente artículo serán aplicables
179. independientemente
180. del hecho de que se haya concluido un acuerdo sobre la
181. equidad en materia de
182. salarios o de que el ajuste de los salarios en virtud del criterio de
183. la
184. equidad en materia de salarios haya sido fijado de común
185. acuerdo, antes o
186. después de la fecha de entrada en vigor de la presente ley.
187. 5) Para los efectos del presente artículo, la expresión "acuerdo
188. relativo a la
189. equidad en materia de salarios" designa un acuerdo celebrado
190. entre un
191. empleador del sector público y un grupo de agentes del sector
192. público con
193. miras a reconocer la práctica en materia de remuneración que
194. se basa
195. esencialmente en el valor relativo del trabajo efectuado,
196. independientemente
197. del sexo de los trabajadores, y que incluye la obligación del
198. empleador de no
199. establecer o mantener diferencia alguna entre las
200. remuneraciones de los
201. agentes de ambos sexos que emplea y que efectúan un trabajo
202. de igual valor o
203. de valor comparable.
204. Entrada en vigor
205. 10. Se entenderá que la presente ley entró en vigor el 31 de
206. marzo de 1991.