Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 283, Juin 1992

Cas no 1610 (Philippines) - Date de la plainte: 06-DÉC. -91 - Clos

1. 212. La Confederación para la Unidad, el Reconocimiento y el Progreso de los Empleados del Estado (COURAGE) presentó una queja contra el Gobierno de Filipinas por violación de los derechos sindicales en una comunicación de fecha 6 de diciembre de 1991.
2. 213. El Gobierno envió sus observaciones sobre estos alegatos en una comunicación de fecha 28 de febrero de 1992.
3. 214. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la Confederación querellante

1. 215. En su comunicación de fecha 6 de diciembre de 1991, la organización querellante alega actos de discriminación antisindical contra empleados del Estado de Filipinas, la prohibición de recurrir a la huelga para estos trabajadores y restricciones impuestas a sus derechos sindicales.
2. 216. El querellante declara que en 1986 varias organizaciones profesionales integradas por empleados del Estado constituyeron la Confederación con miras a hacer frente en forma concertada a la reorganización de la administración del Estado que, sin la protesta de los trabajadores afectados habría conducido a un número elevado de despidos. La acción emprendida por la Confederación condujo a la adopción de la ley núm. 6656 cuyas disposiciones garantizan la protección de la estabilidad en el empleo de los funcionarios y empleados públicos dentro del marco de la reorganización de la administración del Estado. Según la organización querellante, este primer resultado convenció a los empleados del Estado de la utilidad de constituir organizaciones profesionales para luchar contra las restricciones impuestas a sus derechos sindicales y de recurrir a la huelga para conseguir mejores condiciones de empleo.
3. 217. La organización querellante declara que la respuesta del Gobierno a la movilización cada vez mayor de los empleados del Estado y su reivindicación cada vez más enérgica del derecho de huelga consistió en adoptar la orden ejecutiva núm. 180. Declara que este texto, firmado por la Presidenta antes de la reunión de la Asamblea y con fuerza de ley, reconoce el derecho de asociación de los empleados del Estado pero limita su campo de acción al prohibir el derecho de huelga. Esta orden se completó con el Memorándum-circular núm. 6 de la Comisión del Servicio Público que también prohíbe que los empleados del Estado recurran a la huelga y limita más aún sus medios de acción.
4. 218. La organización querellante indica que la adopción de esos textos no impidió que sus afiliados recurrieran a actos concertados para expresar la inquietud de los trabajadores del sector público, sino todo lo contrario. Reanudaron con nuevo impulso su lucha por la protección de los derechos fundamentales y constitucionales de asociación, de negociación colectiva y de recurso a medios de acción pacíficos.
5. 219. La organización querellante alega que se abrieron expedientes administrativos contra 122 empleados del Estado que habían reivindicado sus derechos económicos y democráticos y que este procedimiento condujo a sanciones como suspensiones y despidos. Más especialmente, los días 4 y 14 de septiembre de 1990, 113 empleados del Comité Nacional para el Desarrollo de los Parques Nacionales fueron despedidos por haber participado en una manifestación de protesta organizada el 30 de julio de 1990 con el fin de conseguir la aplicación de la ley sobre unificación de los salarios. Por decisión de la Comisión del Servicio Público, de fecha 8 de septiembre de 1990, se ordenó la reintegración en sus puestos, sin pérdida de derechos, de los 46 asalariados despedidos el 4 de septiembre de 1990.
6. 220. La organización querellante también se refiere a la suspensión con carácter preventivo durante 90 días de nueve empleados de la Comisión Nacional de la Vivienda, todos dirigentes sindicales, por haber organizado una semana sindical y presionado a la dirección para conseguir el pago de los complementos de remuneración que se debían a los empleados. Indica que la dirección incoó simultáneamente un procedimiento civil contra los empleados y que, tras haber incoado estos procedimientos civiles y administrativos, las reivindicaciones de los empleados fueron satisfechas. Indica asimismo que la fecha de la queja, el 6 de diciembre de 1991, 76 de las personas de que se trata (los 67 asalariados del Comité Nacional para el Desarrollo de los Parques Nacionales, despedidos el 14 de septiembre de 1990, y los nueve empleados de la Comisión Nacional de la Vivienda) todavía se encontraban en situación de despido o de suspensión.
7. 221. Otro alegato se refiere a la negativa por parte de la autoridad de la ciudad de Manila a reconocer la SAKAMAY (Asociación de Empleados de la ciudad de Manila que representa a los barrenderos y basureros) como único copartícipe en la negociación colectiva, violando así una resolución adoptada el 14 de marzo de 1991 por el Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector Público, organismo al que corresponde, en virtud de su mandato, la solución de los conflictos de trabajo en el sector estatal. Según esta resolución, la SAKAMAY "es el único y exclusivo agente de negociación ante la autoridad de la ciudad de Manila al que deben concederse todos los privilegios e inmunidades de una organización reconocida". La organización querellante también señala que la SAKAMAY ha denunciado a menudo la dirección de la autoridad de la ciudad de Manila por corrupción, abuso de poder, prácticas indebidas de trabajo y actos de discriminación antisindical.
8. 222. La organización querellante declara en términos más generales que la Constitución garantiza los derechos de asociación y de recurso a la huelga para todos los trabajadores. Aun cuando, según indica la Comisión del Servicio Público, el Memorándum-circular núm. 6 tenga por objeto establecer un marco temporal de acción por no existir una legislación que aplique las disposiciones de la Constitución, la organización querellante estima que se trata únicamente de una forma de engañar a los empleados del Estado y convencerles de que las leyes necesarias se adoptarán en un futuro próximo. Advierte que la Constitución ha sido ratificada desde hace cinco años y que ninguna ley se ha adoptado para proteger los derechos sindicales constitucionales. Por consiguiente, pide que se adopten a la mayor brevedad las leyes necesarias para aplicar la Constitución.

B. Respuesta del Gobierno

1. 223. En su comunicación de 28 de febrero de 1992, el Gobierno responde citando textualmente las observaciones del presidente de la Comisión del Servicio Público relativas a ese asunto:
   • "En primer lugar, la Comisión formula objeciones contra la queja de COURAGE y sostiene enérgicamente que bajo la dirección actual no hay restricciones para los derechos sindicales de los empleados del Estado, sino todo lo contrario. Con arreglo a la resolución núm. 89204, la Comisión del Servicio Público, en su calidad de oficina central del personal del Estado, reconoce el derecho de sindicación de los empleados del Estado y promueve la creación, el crecimiento y el desarrollo de un sindicalismo responsable en el sector público. Con ese fin, ha emprendido un amplio programa de educación obrera para informar a los empleados del Estado de sus derechos en materia de organización y de afiliación sindical y convencer a los órganos de dirección de la administración de que los sindicatos no constituyen un obstáculo para los programas de gestión, sino todo lo contrario, es decir, que son copartícipes en el progreso social y económico. Análogamente, la Comisión incita a los sindicatos y a los órganos de dirección a utilizar los servicios que ofrece, en especial en la esfera del examen de las quejas y de la negociación colectiva. Con ese fin, el Memorándum-circular núm. 45 de 1989 prevé el establecimiento o restablecimiento, en todas las dependencias del Gobierno, de mecanismos para examinar las quejas y garantizar un trato adecuado de toda queja de los empleados del Estado. Los Memorándums-circulares núms. 47 y 55 contienen asimismo directrices relativas a la asistencia en materia de conciliación y al procedimiento previsto para ejercer oportunamente el derecho de negociación colectiva en el sector público.
   • La Comisión no está enterada del acoso de empleados huelguistas por parte de las autoridades, según alega COURAGE. Las actas de la Comisión demuestran que solamente unos cuantos de más de 100 conflictos de trabajo no se han resuelto mediante conciliación y están pendientes de examen ante el Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector Público. La mayor parte de los casos se han resuelto mediante procedimientos de conciliación que han conducido a una solución satisfactoria para las dos partes. Así se han restablecido y mantenido entre las mismas relaciones de trabajo armoniosas.
   • En segundo lugar, la Comisión reconoce plenamente la necesidad de aplicar las disposiciones de la Constitución relativas al ejercicio del derecho de huelga en el sector público, así como la obligación de la Asamblea de adoptar leyes que permitan esta aplicación. En el transcurso de los últimos dos años, la Comisión sometió varias veces a la Asamblea proyectos encaminados a integrar en el nuevo Código del Servicio Público, disposiciones que garanticen, en ciertas condiciones, el derecho de huelga a los empleados del Estado.
   • Finalmente, como la Asamblea actual suspenderá próximamente sus sesiones, es poco probable que se promulgue el nuevo Código del Servicio Público. Sin embargo, puede creerse que gracias al esfuerzo combinado de la OIT, la Comisión del Servicio Público y el Departamento de Trabajo y Empleo, el nuevo Código se adoptará en la próxima legislatura.

C. Conclusiones del Comité

1. 224. El Comité observa que los alegatos en el presente caso se refieren esencialmente a la denegación del derecho de huelga a los empleados del Estado y a prácticas de discriminación antisindical por participación en una huelga y otros actos sindicales de protesta.
2. 225. En lo que atañe a la prohibición de la huelga para los empleados del Estado, el Comité toma nota de que el Gobierno reconoce que no se han adoptado todavía medidas legislativas para aplicar las disposiciones de la Constitución que garantizan el derecho de huelga a todos los trabajadores. El Comité advierte en especial que la Comisión del Servicio Público trata de poner a la disposición de las autoridades y de los asalariados del servicio público procedimientos y mecanismos para la solución de los conflictos de trabajo y que declara reconocer la necesidad de aplicar las disposiciones de la Constitución que prevén el ejercicio del derecho de huelga en el sector público, así como la obligación de la Asamblea de adoptar leyes que permitan esta aplicación. El Comité toma nota asimismo de que, en el transcurso de los últimos dos años, la Comisión sometió varias veces a la Asamblea proyectos encaminados a integrar en el nuevo Código del Servicio Público disposiciones que garanticen, en ciertas condiciones, el derecho de huelga a los empleados del Estado.
3. 226. Si bien acoge con agrado estas intenciones, el Comité estima conveniente recordar que, en su reunión de mayo de 1991, examinó ya una queja sobre la prohibición de huelgas y actos de protesta en el sector público. El Comité lamenta que el Gobierno no haya adoptado las medidas que pedía en sus recomendaciones sobre el particular (véase 278.o informe, párrafo 173) y se ve obligado a señalar de nuevo que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales (véase, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 363). En lo que concierne a la denegación del derecho de huelga a los empleados del Estado, el Comité recuerda que ha señalado que el derecho de huelga sólo podría ser objeto de restricciones, incluso prohibido en la función pública, siendo funcionarios públicos aquellos que actúan como órganos del poder público, o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) (véase, Recopilación, op. cit., párrafo 394). Por consiguiente, el Comité insta de nuevo al Gobierno a que adopte las medidas legislativas necesarias para que se aplique el artículo XIII, 3) de la Constitución, que confiere el derecho de huelga a todos los trabajadores y establezca las modalidades de ejercicio de ese derecho de conformidad con los principios de la libertad sindical.
4. 227. En lo que se refiere a los alegatos con arreglo a los cuales se abrieron expedientes administrativos contra 122 empleados del Estado porque habían reivindicado sus derechos económicos y democráticos y que estos procedimientos han conducido a sanciones contra los mismos como suspensiones y despidos, el Comité lamenta que el Gobierno se limite citar a la Comisión del Servicio Público que declara no estar al corriente de casos de acoso de las autoridades contra empleados del Estado huelguistas.
5. 228. Respecto del despido, los días 4 y 14 de septiembre de 1990, de 113 empleados del Comité Nacional para el Desarrollo de los Parques Nacionales por haber participado en una manifestación de protesta organizada el 30 de julio de 1990 con el fin de conseguir la aplicación de la ley sobre unificación de los salarios, así como la suspensión provisional por un período de 90 días de nueve empleados de la Comisión Nacional de la Vivienda, todos dirigentes sindicales, por haber organizado una semana sindical, el Comité toma nota de que, según la organización querellante, 76 personas continúan estando en situación de despido o de suspensión. El Comité advierte asimismo que una decisión de la Comisión del Servicio Público de 8 de septiembre de 1990 ordena la reintegración en sus puestos, sin pérdida de derechos, de 46 asalariados despedidos el 4 de septiembre de 1990.
6. 229. El Comité estima que el recurso a medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber participado en una huelga y rehusar su reingreso implican graves riesgos de abuso y constituyen una violación de la libertad sindical (véase, Recopilación, op. cit., párrafo 444). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tenga a bien adoptar las disposiciones necesarias para que las autoridades competentes revisen las decisiones de despido y de suspensión y reintegren a los asalariados que hubieran sido sancionados por actividades de carácter sindical. Pide asimismo que tome las medidas necesarias para aplicar la decisión de la Comisión del Servicio Público de 8 de septiembre de 1990 que ordena la reintegración de 46 asalariados del Comité Nacional para el Desarrollo de los Parques Nacionales despedidos el 4 de septiembre de 1990. Ruega al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de toda medida adoptada en ese sentido.
7. 230. En lo que se refiere al alegato relativo a la negativa por parte de la autoridad de la ciudad de Manila de reconocer a la SAKAMAY (Asociación de Empleados de la ciudad de Manila que representa a los barrenderos y los basureros) como único copartícipe autorizado para negociar colectivamente en este organismo, violándose así una resolución adoptada el 14 de marzo de 1991 por el Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector Público, el Comité lamenta que el Gobierno no presente ningún comentario sobre este alegato. Pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar a la SAKAMAY su reconocimiento como copartícipe a los efectos de la negociación colectiva, de conformidad con la resolución del Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector Público, y tenga a bien mantenerle informado de toda evolución al respecto.

Recomendación del Comité

1. 231. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) respecto a la denegación del derecho de huelga a los empleados del Estado, el Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales y que este derecho sólo podría ser objeto de restricciones incluso de prohibición en la función pública, entendiendo por funcionarios públicos aquellos que actúan como órganos del poder público, o en los servicios esenciales, en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). El Comité insta al Gobierno a que adopte las medidas legislativas necesarias para aplicar las disposiciones de la Constitución que confieren a todos los trabajadores el derecho de huelga y establezca las modalidades de ejercicio de este derecho de conformidad con los principios de la libertad sindical;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las disposiciones necesarias para que las autoridades competentes revisen las decisiones de despido y de suspensión y reintegren a los asalariados que hubieran sido sancionados por actividades de carácter sindical. También le pide que adopte las medidas necesarias para aplicar la decisión de la Comisión del Servicio Público, de 8 de septiembre de 1990, por lo que se ordena la reintegración de los 46 asalariados del Comité Nacional para el Desarrollo de los Parques Nacionales despedidos el 4 de septiembre de 1990;
   • c) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar el reconocimiento de la SAKAMAY, de conformidad con la resolución del Consejo de Relaciones de Trabajo del Sector Público, como copartícipe a los efectos de la negociación colectiva;
   • d) el Comité pide al Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de toda medida adoptada en relación con los puntos mencionados en los apartados a), b) y c), y
   • e) el Comité somete el aspecto legislativo del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.