Rapport définitif - Rapport No. 295, Novembre 1994

Cas no 1743 (Canada) - Date de la plainte: 06-DÉC. -93 - Clos

1. 39. La Confederación de Sindicatos Nacionales (CSN) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de Canadá (Quebec) por comunicaciones de 6 de diciembre de 1993 y 22 de junio de 1994.
2. 40. Por comunicación de 9 de agosto de 1994, el Gobierno de Canadá transmitió las observaciones del Gobierno de Quebec de fecha 2 de agosto de 1994.
3. 41. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); pero no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 42. En su comunicación de 6 de diciembre de 1993, la CSN sostiene que la ley por la que se modifica el Código de Trabajo, que entró en vigor el 19 de mayo de 1994 (de ahora en adelante denominada "la ley"), contraviene lo principios de libertad sindical garantizados por los Convenios núms. 87, 98 y 154 y por la Constitución de la OIT.
2. 43. La CSN, fundada en 1921, agrupa a 2.200 sindicatos y a más de 240.000 trabajadores, principalmente de la provincia de Quebec. Estos sindicatos están a su vez agrupados en nueve federaciones sindicales, repartidas por sectores de actividad, en el sector privado y en los servicios públicos. La mayoría de los sindicatos afiliados a la CSN resultarían perjudicados por este proyecto de ley, tanto en el sector privado como en los servicios públicos (por ejemplo los municipios). Sin embargo, los sectores públicos y parapúblicos (hospitales, comisiones escolares y funcionarios) no son alcanzados por las medidas legislativas impugnadas en la queja.
3. 44. En su versión anterior, el Código de Trabajo preveía que los convenios colectivos debían tener una vigencia mínima de un año y máxima de tres (artículo 65). Se disponía además, que el período en que podía solicitarse la acreditación estaba comprendido entre el 90.o y 60.o día anterior a la fecha de expiración del convenio colectivo: este texto permitía verificar la representación de la asociación acreditada al menos una vez cada tres años, cuando otro sindicato pretendía ostentar la representatividad correspondiente. En virtud de las nuevas disposiciones, la entrega de un certificado de acreditación al sindicato más representativo de una unidad determinada, asegurando el reconocimiento como agente exclusivo a efectos de negociación y de representación del conjunto de los trabajadores de la unidad, no podrá cuestionarse durante un período de hasta seis años y medio.
4. 45. Estas nuevas disposiciones, hacen que para los convenios colectivos de más de tres años de vigencia, el período durante el cual puede verificarse la representatividad de un sindicato se sitúe entre el 180.o y el 150.o día anterior a la expiración del convenio colectivo. Por ejemplo, si el empleador y la asociación acreditada concluyese un convenio colectivo de siete años, ninguna otra organización puede solicitar ser acreditada como representante del mismo grupo hasta transcurridos seis años y medio desde la firma del citado convenio colectivo. Esto supone una violación del derecho de los trabajadores a elegir la organización representativa que deseen en un plazo razonable (todas las demás jurisdicciones del trabajo del Canadá reconocen el derecho de cambiar de asociación acreditada al menos una vez cada tres años).
5. 46. La CSN sostiene que los nuevos plazos impuestos por el Código de Trabajo de Quebec son claramente poco razonables con respecto a una serie de principios enunciados por el propio Comité, concretamente en los casos núms. 533 (India), 559 (Trinidad y Tabago) y 1385 (Nueva Zelandia).
6. 47. Por otra parte, en virtud del artículo 15 de la ley, y en consonancia con el artículo 2 de la misma, el miembro de una asociación acreditada tendrá prohibido ser miembro de otra asociación o de afiliarse a la misma, durante un período de hasta seis años y medio, según la duración del convenio colectivo concluido entre la asociación acreditada y el empleador. Anteriormente, esta prohibición no podía ser superior a tres años, al estar prohibidos los convenios colectivos que tuviesen un período de vigencia superior al citado lapso de tiempo. Este artículo vulnera pues el derecho de afiliación a la organización de su elección y contraviene concretamente lo dispuesto en los artículos 2, 5, 8 y 11 del Convenio núm. 87.
7. 48. Además, el hecho de que una asociación acreditada y un empleador puedan concluir convenios colectivos de larga duración sin que ninguna otra asociación pueda presentar una solicitud de acreditación antes de transcurrido un largo período (de hasta seis años y medio), no asegura una protección adecuada contra los actos de injerencia en la medida en que esta posibilidad misma incita a los empleadores, que así lo deseen, a crear una organización sindical dominada y a asegurarse así, un período de "paz" de seis años y medio, sin llevar a cabo ninguna negociación auténtica. Los trabajadores que desearan constituir un sindicato no dominado por el empleador quedarían, en la práctica, obligados a esperar a que transcurriera el plazo de seis años y medio antes de poder aspirar a la representatividad y a negociar. Ello vulnera el derecho a una protección adecuada contra todo acto de injerencia, en violación del artículo 2 del Convenio núm. 98.
8. 49. Por último, la nueva ley permite a las partes negociar convenios colectivos por períodos más extensos (de 5, 10, 20 años y más), sin que ellos puedan ser denunciados por una de las partes. Esto puede convertirse al cabo de unos años de aplicación, en una obligación de la que una de las partes no podrá liberarse negociando simplemente condiciones de trabajo adaptadas a la realidad, sino eligiendo una nueva asociación representativa, para lo cual deberán aguardar los cinco a seis años y medio de vigencia del convenio colectivo. Estas disposiciones menoscaban pues el derecho de negociación.
9. 50. En su comunicación de 22 de junio de 1994, la CSN subraya que la modificación introducida entre la presentación del proyecto de ley y su adopción incorpora una excepción en cuanto al primer convenio colectivo, cuya vigencia no puede superar un período de tres años. En virtud de esta modificación, cuando se trate de un primer convenio colectivo, el período durante el cual los trabajadores tendrán permiso para solicitar un cambio de pertenencia sindical, cuando otra asociación ostente el carácter representativo requerido, se situará entre uno y tres años, según la duración del convenio (artículo 22, d) del Código de Trabajo y artículo 2 de la ley). En cambio, siempre que se proceda a la renovación de un convenio colectivo las partes podrán acordar prolongar el plazo durante el cual otra asociación pueda solicitar ser acreditada hasta cinco a seis años y medio a partir de la fecha de renovación del convenio colectivo (artículo 22, e) del Código de Trabajo). Esta modificación sólo garantiza el respeto de los principios de libertad sindical cuando se trate de un primer convenio colectivo, pese a lo cual la queja inicial no pierde fundamento en lo relativo a los demás convenios.

B. Respuesta del Gobierno

1. 51. En su comunicación de 2 de agosto de 1994, el Gobierno de Quebec sostiene que las disposiciones criticadas por la organización querellante no menoscaban en modo alguno los principios de libertad sindical de la OIT y, antes de responder específicamente a los alegatos, describe las principales características del régimen de relaciones profesionales.
2. 52. Las reglas relativas a la acreditación permiten a una asociación que pretende representar a la mayoría absoluta de los asalariados de un grupo determinado de empleados de un mismo empleador (unidad de acreditación) solicitar ser reconocida como agente exclusivo del conjunto de los asalariados de la unidad de que se trate para la negociación y la aplicación de un convenio colectivo (artículos 21 y 67). Esta acreditación compete a un organismo especializado e independiente, cuya decisión se basa en criterios objetivos conocidos de antemano. Sólo puede cuestionarse en períodos bien definidos que coincidan con la fecha de expiración del convenio colectivo. Antes de introducirse las modificaciones por medio del proyecto de ley núm. 116, esta fecha podía situarse, según la duración acordada del convenio colectivo, al cabo de uno a tres años, o sea atendiendo a los límites mínimos y máximos impuestos por la ley.
3. 53. La imposibilidad de cuestionar la acreditación fuera de estos períodos no significa sin embargo que resulte imposible descalificar un sindicato que no represente verdaderamente los intereses de los trabajadores. Por una parte el Código prevé que no se concederá la acreditación a un sindicato dominado (artículos 12, 29 y 31) y, por otra, que en cualquier momento podrán presentarse quejas en los casos en que una asociación se deje dominar y obtener la disolución de la misma (artículos 12, 143, 145 y 149). Como consecuencia de una orden de disolución proveniente de un acta judicial de dominio, la asociación disuelta se ve privada de su acreditación. Tratándose de un atributo esencial del que no puede prescindir una asociación de asalariados para concluir convenios colectivos, estos quedan desprovistos de todo fundamento jurídico. Es más, aunque ello no incida en modo alguno en la acreditación y el Código no lo mencione expresamente, todo grupo de asalariados conserva, en función de los estatutos que rigen el funcionamiento de la asociación de que se trate, la posibilidad de cambiar los dirigentes sindicales incluso durante el período de vigencia del convenio colectivo.
4. 54. Una vez concedido el reconocimiento legal, la asociación acreditada y el empleador han de entablar y de proseguir las negociaciones oportunas con diligencia y buena fe con miras a la conclusión de un convenio colectivo (artículos 53, inciso 2, 141 y 144). Para ayudarles, la ley pone a su disposición los medios necesarios para resolver sus diferencias: la conciliación (artículos 54 y 55) o el arbitraje (capítulo IV, secciones 1 y 1.1 del Código, y artículo 15 de la ley sobre el Ministerio de Trabajo, L.R.Q., c. M-32.1). La ley no dicta el contenido del convenio colectivo, pero otorga libre curso a la negociación, en la medida en que ésta no verse sobre las condiciones de trabajo latu sensu, y no se vulneren ni el orden público ni la propia ley (artículo 62). Sólo puede haber un convenio colectivo por grupo acreditado (artículo 67), y su firma queda subordinada a la celebración de una votación (secreta) de aceptación por parte de los miembros del sindicato (20.3).
5. 55. En el Código se dispone que toda desavenencia derivada de la interpretación o de la aplicación del convenio de que se trate deberá someterse al procedimiento de arbitraje de conflictos (artículos 100 y ss.). Las huelgas y el lock-out quedan prohibidos durante la vigencia del contrato, salvo cuando se reanuden negociaciones en virtud de alguna cláusula del convenio (artículo 107). Estos importantes medios de presión sólo pueden utilizarse, previo aviso, entre dos convenios colectivos o - fenómeno menos frecuente, ya que sólo puede haber arbitraje sobre un primer convenio colectivo a instancia de parte - durante la primera negociación (artículos 58 y 93.1 y ss.). Durante toda la duración de la huelga o el cierre patronal, el empleador tiene prohibido, en razón de las disposiciones del Código denominadas "esquiroles", sustituir en sus puestos a los asalariados huelguistas o a los que han sido objeto de medidas de cierre patronal, ya sea por otros asalariados suyos que no hayan entrado en el conflicto, o por cualquier persona contratada después de iniciarse las negociaciones, bien por un empresario o una persona contratada por otro empleador. La ley prohíbe también utilizar los servicios de los asalariados disidentes. Además, el empleador no puede, en el establecimiento en que se declara una huelga utilizar a cuadros de sus demás establecimientos, salvo si los asalariados de estos últimos también forman parte de la unidad de negociación en huelga o en lock-out. El empleador que desee mantener sus actividades pese al conflicto no tiene más remedio que recurrir a sus cuadros, con la reserva precitada, o que ceder su producción a un subcontratista exterior al establecimiento en huelga o sometido a lock-out. El Código prevé asimismo que los huelguistas no perderán sus empleos como consecuencia de la huelga y que gozarán de un derecho preferencial de reintegrarse a su puesto de trabajo al final del conflicto (artículos 110 y 110.1).
6. 56. En el plano individual, los asalariados quedan a resguardo de toda actuación antisindical de su empleador (artículos 13, 143 y 14 y ss.) y tienen la posibilidad de interponer recursos contra el sindicato (del que pueden no ser miembros) por incumplimiento de su deber de representación del conjunto de los asalariados de la unidad acreditada (artículos 47.2, 144 y 47.3 y ss.). Por último, el Código dispone que los cambios que afecten a la empresa (enajenación, concesión total o parcial, división, fusión o cambio de estructura jurídica) no presupondrá la desaparición de la acreditación, ni tampoco del convenio colectivo de esta última, pues el nuevo empleador seguirá vinculado jurídicamente por los compromisos contraídos por su antecesor (artículo 45).
7. 57. En lo relativo a las enmiendas introducidas por la ley, sólo las disposiciones relativas a la duración de los convenios colectivos no fueron aceptadas por unanimidad o motivaron alguna queja, se trata de los artículos 2, 13, 15 y 35. El artículo 13, del cual se derivan los otros tres, modifica el presente artículo 65 del Código de Trabajo al eliminarse el tope máximo de tres años impuesto al período de vigencia de los convenios colectivos. De ahora en adelante, las partes que así lo deseen podrán acordar un contrato que atienda a sus necesidades, con el único límite que supone una duración determinada de un año como mínimo. Las modificaciones introducidas por los artículos 2 y 15 del proyecto están acordes con la disposición referente a la duración de los convenios, pues en ella se especifican los períodos de cambio de pertenencia sindical ("merodeo" (Práctica tendiente al reclutamiento de afiliados para un sindicato, entre los trabajadores que ya forman parte de otro sindicato existente.)) y de afiliación sindical en el marco de un convenio colectivo de larga duración.
8. 58. La fecha de expiración del convenio colectivo siempre ha servido de punto de referencia para determinar el período en que los asalariados pueden expresar su deseo de cambiar de representante colectivo. Pero era imposible salvaguardar la libertad sindical sin modificar primero esta regla con la perspectiva de un contrato a largo plazo de más de siete años. En efecto, cuesta imaginar que en el caso de un convenio colectivo de diez años de vigencia no sea posible impugnar el carácter representativo del sindicato acreditado hasta las vísperas del décimo año. También era deseable que durante este período dicho cambio de pertenencia sindical se produjera antes de entablarse la negociación con miras a la renovación del convenio colectivo, que en cambio sí puede iniciarse 90 días antes de expirar el mismo.
9. 59. Así, en virtud del párrafo e) del artículo 22 del Código, tal como se anuncia en el artículo 2 de la ley, para todo convenio colectivo de más de tres años de vigencia se adelantará el período de cambio de pertenencia a fin de que éste se produzca entre el 180.o y 150.o día antes de la fecha de expiración del contrato. Asimismo, en el caso de los contratos cuya duración supere los siete años se agregará un período intermedio de "merodeo" entre el 180.o y 150.o día anterior al sexto aniversario del convenio y, en lo sucesivo, a cada segundo aniversario. En el cuadro que figura a continuación se ilustra la aplicación de este texto de nueva planta en función de la duración acordada del convenio colectivo.
   • Intervalos de "merodeo" en función del período de vigencia del convenio
     • ------------------------------------------------------------------
   • Duración Inicio del (de los) Regla aplicable período(s) de "merodeo" ------------------------------------------------------------------
10. 3 años y medio 2 años 9 meses (concluye) 180-150 día
11. 4 años 3 años 6 meses (concluye) 180-150 día
12. 6 años 5 años 6 meses (concluye) 180-150 día
13. 6 años y medio 6 años (concluye) 180-150 día
14. 7 años 6 años 6 meses (concluye) 180-150 día
15. 7 años y 1 mes 5 años 6 meses (intervalo de 6 años) + 6 años 7 meses (concluye) 180-150 día
16. 7 años y 2 meses 5 años 6 meses (intervalo de 6 años) 6 años 8 meses (concluye) 180-150 día
17. 8 años 5 años 6 meses (intervalo de 6 años) 7 años 6 meses (concluye) 180-150 día
18. 9 años y 1 mes 5 años 6 meses (intervalo de 6 años) 7 años 6 meses (intervalo de 8 años) 8 años 7 meses (concluye) 180-150 día
19. 10 años 5 años 6 meses (intervalo de 6 años) 7 años 6 meses (intervalo de 8 años) 9 años 6 meses (concluye) 180-150 día ------------------------------------------------------------------
20. 60. En lo que respecta a los períodos en que está permitido cambiar de afiliación sindical (artículo 73 del Código, modificado por el artículo 15 del proyecto de ley), la ley se limita tan sólo a mantener la regla anterior adaptándola al contexto de los convenios de larga duración. Esta modificación permite por tanto que, al igual que antes, para los convenios cuya duración sea inferior o igual a tres años, el cambio de afiliación se produzca dentro de los 90 días anteriores a la fecha de expiración del convenio y, para los convenios cuyo período de vigencia sea más largo, dentro de los 180 días siguientes al inicio de todo período de "merodeo".
21. 61. Según el Gobierno, la organización querellante no está tan preocupada por la merma de la duración máxima de los convenios colectivos como por las medidas accesorias indispensables de que ésta deberá ir acompañada, a saber: la modificación de los plazos de cambio de pertenencia y de afiliación sindicales, de los cuales depende a su vez la periodicidad de la negociación. Para la CSN, los plazos propuestos son demasiado dilatados atendiendo a los principios establecidos en la materia por el Comité de Libertad Sindical. El Gobierno sostiene sobre el particular que estos principios no pueden aplicarse literalmente a la ley núm. 116 si no se ha considerado previamente el contexto social, económico y jurídico en que interviene esta ley modificadora, así como la filosofía y el contexto de las decisiones pronunciadas por los órganos de control de la OIT.
22. 62. En lo que respecta al contexto socioeconómico, el Gobierno subraya que en los cinco últimos años la economía de Canadá, que era relativamente cerrada, se ha abierto al mundo, lo cual ha propiciado la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y, en fechas muy recientes, del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. La reestructuración de los mercados que siguió a la suscripción de estos Tratados, junto con la realidad económica de principios del presente decenio, condujo a los interlocutores de empresa, empleadores, sindicatos y asalariados de Quebec, teniendo en cuenta su madurez, a iniciar nuevas experiencias de relaciones de trabajo más centradas en la colaboración que en el enfrentamiento. Así, sin el menor dirigismo de Estado, se fue forjando un modelo de relaciones laborales denominados "contrato social" que caracteriza a la provincia de Quebec en el conjunto norteamericano. Con ánimo de coadyuvar este proceso, el Gobierno de Quebec apoyó la negociación y la conclusión de estos tratados rebasando el marco de la negociación colectiva tradicional, ya sea en razón de las materias reguladas (garantías de inversión), o bien atendiendo al período de validez del entendimiento en juego, teniendo en cuenta generalmente el tiempo necesario para cumplir los objetos del acuerdo alguno. En lo esencial, estos acuerdos podrían haberse enmarcado en el convenio colectivo de no haber sido por la duración máxima prevista en el artículo 65 del Código de Trabajo.
23. 63. Para paliar la caída en desuso de un interdicto legislativo, las partes que intervinieron en la negociación elaboraron una serie de herramientas, a saber: un acuerdo paralelo; la firma anticipada de dos convenios colectivos de ejecución sucesiva, no debiéndose presentar el segundo hasta la fecha de entrada en vigor prevista; o el medio, más prosaico, consistente en concluir un contrato de cuatro, cinco, seis o más años pese al interdicto legislativo. Hoy día se han concluido ya unos cuarenta acuerdos de este tipo, de los cuales unos veinte han sido al parecer negociados por sindicatos afiliados a la CSN. Como evidencian las decisiones aparentemente contradictorias del Tribunal Superior (que el Gobierno anexara a sus observaciones), el valor jurídico de estos acuerdos plantea dificultades, pues si fuese preciso acogerse al contenido de la primera sentencia, cabría incluso sostener que tan sólo constituyen como mucho un convenio amistoso cuyo valor, después del tercer año, o sea, del tiempo máximo legalmente previsto, sólo descansa en la buena fe de las partes interesadas. Con respecto a terceros o a cualquier parte que deseara forzar el respeto del acuerdo, la situación equivaldría a que no existiese acuerdo. El "merodeo" sería pues posible, y si se otorgase la acreditación al sindicato "merodeador", éste podría incluso negarse a aplicar el contrato de larga duración suscrito por su antecesor y reclamar una nueva negociación, en virtud de lo estipulado en el artículo 61 del Código. En este caso, desaparecerían para las empresas todas las ventajas derivadas de la estabilidad de las condiciones de trabajo, consignadas en un contrato de larga duración y para las cuales éstas hayan hecho quizás un cierto número de concesiones consideradas a partir de entonces como adquiridas. Lo mismo ocurre con las concesiones y las ventajas anticipadas del sindicato anterior, si bien en menor medida ya que la sustitución de la asociación es el fruto de la decisión de los asalariados. La situación podría sin embargo ser igual de problemática para el sindicato y los miembros a quienes éste representa si se produjese un cambio de empleador en la dirección de la empresa. En este supuesto, las reglas relativas a la transmisión de empresas (artículos 45 y 46) no podrían entrañar la vinculación del nuevo empleador a las condiciones de un contrato firmado más de tres años antes. La aplicación y, sobre todo, la interpretación del contrato también podrían suponer inconvenientes en la medida en que una de las partes podría pretender con éxito, que ningún árbitro puede conocer conforme a derecho de una queja durante el cuarto año del convenio colectivo.
24. 64. Semejantes fluctuaciones, engendradas por el Código de Trabajo y la jurisprudencia, despertarían la desconfianza de las partes deseosas, no obstante, de comprometerse a la negociación y a la conclusión de un convenio colectivo de duración más larga. Resulta pues imposible a estas partes responder a las necesidades de estabilidad y modernidad de sus relaciones que aconseja el entorno económico actual. En este contexto, la intervención del Estado está pues justificada en pro del mantenimiento de un equilibrio entre la estabilidad de los interlocutores patronales y sindicales, por una parte, y el derecho de los asalariados a elegir periódicamente a sus representantes sindicales, por otra. Las enmiendas introducidas mantienen este equilibrio.
25. 65. En el plano jurídico, el Gobierno sostiene que el Código de Trabajo continúa asegurando el fomento y el ejercicio de los derechos de asociación y de negociación colectiva. En realidad, las disposiciones que motivaron la queja sólo apuntan a infundir seguridad jurídica a los interlocutores, empleadores y sindicatos (incluidos aquéllos afiliados a la organización querellante CSN) respecto de la firma de los contratos de larga duración, realidad ésta cada vez más patente y a la que la legislación no había logrado amoldarse. Esta seguridad mutua de los interlocutores hubiera podido conseguirse sólo con eliminar el tope máximo de tres años correspondiente a la duración de los convenios colectivos (artículo 65 del Código de Trabajo). Así, la sustitución eventual del interlocutor social al expirar el contrato hubiera podido aplazarse, en función de la duración del contrato considerado, a fechas muy ulteriores a aquéllas propuestas en virtud de las modificaciones introducidas. Ello justifica la incorporación al artículo 22 del Código de una enmienda por la cual se autoriza, en el caso de un contrato de larga duración de más de siete años, un período intermedio de cambio de pertenencia sindical (artículo 2 del proyecto, por el cual se agrega un nuevo párrafo e) al artículo 22 del Código). Si bien hasta la fecha el efecto combinado de los artículos 22, párrafo d), 61 y 45 del Código ha vinculado a los empleadores y a los asalariados a los términos del contrato de trabajo hasta la expiración del mismo, la enmienda favorecerá a los asalariados, dado que serán los únicos en poder denunciar antes de término, un contrato de larga duración, reemplazando a su asociación. Según el Gobierno, al fijarse este primer período de cambio de pertenencia en seis años y medio, a más tardar, desde el inicio del contrato, se ha alcanzado el equilibrio justo entre la necesidad de seguridad de los interlocutores parte de la negociación y el respeto del derecho de asociación de los asalariados.
26. 66. En comparación la mayoría de los demás legisladores del país (provinciales o federal), al no fijar límite alguno a la duración de los convenios colectivos, también admiten la posibilidad de que se produzcan cambios de pertenencia sindical en algún momento del contrato colectivo a largo plazo. En un caso concreto (el de Ontario), todo contrato vigente deja de aplicarse automáticamente como consecuencia de la acreditación de una nueva asociación de asalariados, mientras que en otros el sindicato que reemplaza al firmante inicial puede denunciar el convenio vigente (por ejemplo, federal, de las provincias de Alberta o de Colombia Británica). Este cambio de interlocutor sindical puede surgir por primera vez entre el 18.o y 35.o mes de aplicación del convenio colectivo, según la jurisdicción competente en la materia. Hubiera resultado pues fácil adoptar una fórmula análoga, salvo que para el Gobierno, autorizar una fecha cualquiera para la primera operación de "merodeo" podría entrañar la fijación indirecta de un nuevo tope máximo para el período de vigencia de los convenios colectivos. Así, cabía temer que pocos empleadores y sindicatos se vieran tentados de hacer las concesiones que impone todo contrato de larga duración ante la constante y omnipresente posibilidad de que un nuevo interlocutor sindical pudiese sustituir a corto plazo al firmante del convenio y hacer caso omiso en lo futuro de este contrato a largo plazo. Sólo en el plano estadístico la experiencia vivida fuera de las fronteras canadienses confirma este recelo, por cuanto la inmensa mayoría de los convenios colectivos se negocian por una duración correspondiente al primer período autorizado para el "merodeo".
27. 67. El Gobierno subraya que el querellante no ha presentado el menor indicio táctico de que los nuevos períodos previstos para los cambios de pertenencia sindical sean poco razonables y excesivamente largos, hasta el punto de entrañar una violación sistemática de los derechos de los asalariados a elegir la asociación que les represente. El querellante tampoco facilita el menor dato que demuestre que los nuevos plazos, escalonados entre dos años y nueve meses y seis años y seis meses (véase el cuadro presentado anteriormente), sean especialmente inadecuados considerando la experiencia o la práctica vivida en Quebec respecto a la frecuencia de los cambios de pertenencia sindical. Nada obliga a elegir la cifra tres antes que dos, cuatro o seis para fijar el lapso de tiempo limitado durante el cual pueda cuestionarse la representatividad de un sindicato acreditado. El legislador tenía obligación de trazar una línea de demarcación y la tarea de arbitrar reivindicaciones divergentes de distintos grupos de la colectividad en torno a lo que ha de ser el período ideal para cuestionar la representatividad de un sindicato. A este respecto, el Gobierno considera que no ha utilizado de manera poco razonable el margen de maniobra de que goza cuando aborda las cuestiones de política social y procura conciliar intereses opuestos. Antes bien, estima que gracias a estas nuevas disposiciones relativas al período de cambio de pertenencia se ha logrado un equilibrio justo entre la necesidad de seguridad de los interlocutores partes de la negociación y el respeto del derecho de los asalariados. Estas disposiciones se ajustan a la necesidad de modernizar el Código de Trabajo teniendo presente las nuevas realidades del mercado del empleo, asegurando al mismo tiempo una paz industrial durante la vigencia del convenio negociado y velando por que los asalariados elijan la asociación que deseen para representarles gracias a la posibilidad de cambiar con suficiente frecuencia de pertenencia sindical.
28. 68. Por otra parte, la duración de los convenios colectivos sigue siendo, como siempre lo ha sido, uno de los elementos de la negociación. Es decir, al igual que las demás condiciones de trabajo, el período de vigencia de un convenio puede negociarse y la conclusión de los convenios colectivos, sea cual fuere su término, sigue constituyendo una gestión voluntaria. Es más, la firma de los contratos siempre está subordinada a la expresión del deseo de los asalariados miembros de la asociación (artículo 20.3 del Código).
29. 69. En la queja también se da a entender que para un sindicato dominado resultaría más fácil instalarse y mantenerse en la empresa teniendo en cuenta el plazo de espera necesario para su expulsión. Deseando evitar esta situación y consciente del problema, el legislador enmendó el proyecto de ley de suerte tal que prohibiese a los interlocutores que interviniesen en su primera negociación colectiva concluir convenios de más de dos años de vigencia, al ser éste el período de mayor vulnerabilidad para toda asociación de asalariados: la situación anterior sigue vigente con respecto a ellos. Tanto para estos últimos como para los demás, el Código también sigue contemplando en cualquier momento la posibilidad de que se presente una queja por la que se alegue el dominio de una asociación por el empleador (artículos 12 y 143 del Código). La instancia competente para conocer de esta queja será un tribunal judicial independiente, de cuya decisión desembocará una condena al pago de una multa, a la que cabrá agregar una solicitud de orden de disolución de la asociación dominada (artículo 149). Si el tribunal pronunciare una orden de disolución, los asalariados podrán constituir una nueva asociación, solicitar su acreditación y negociar un nuevo convenio colectivo para sustituir el contrato anulado a raíz de la disolución de la asociación signataria.
30. 70. En el plano individual, la ley no priva tampoco a los asalariados de los recursos y mecanismos de protección contra la arbitrariedad sindical que se ponen a su disposición en el Código de Trabajo. Además de conceder a los miembros de la asociación el derecho a expresar mediante votación secreta su acuerdo por la firma del convenio colectivo, también les otorga el acceso a los estados financieros de su asociación y la posibilidad de denunciar, sean o no miembros del sindicato, el incumplimiento por el mismo de su deber de representación con respecto a ellos (artículos 20.3, 47.1, 47.2 y 144). Si el incumplimiento sindical se produce en un contexto de despido o de imposición de una sanción disciplinaria, el asalariado de que se trate dispondrá de un recurso particular que en un inicio le permitirá dar constancia del incumplimiento (por ejemplo, negación del sindicato a proceder al arbitraje de su queja por despido) y obtener acto seguido que el caso de despido sea sometido a un arbitraje (artículos 47.2 a 47.6). A continuación, en el proceso intervendrán sucesivamente un investigador del Ministerio de Empleo, si así lo solicitare el asalariado, el Tribunal de Trabajo Laboral y el árbitro de quejas.
31. 71. El Gobierno subraya que estos mecanismos sólo tienen eficacia si se traducen en una presencia sindical importante. Ahora bien, la tasa de sindicación correspondiente a Quebec es una de las más elevadas de América del Norte, sean cuales fueren los sectores considerados, y la representación está diversificada. En efecto, la inmensa mayoría de los asalariados cubiertos por un convenio colectivo está representada por un sindicato afiliado a una de las cuatro grandes centrales de Quebec, sobre las cuales el Estado no ejerce control alguno. Por su parte, un porcentaje elevado de los demás asalariados se reagruparon en federaciones sindicales independientes. En Quebec el dinamismo sindical no se ve pues en absoluto menoscabado por la legislación laboral, sino todo lo contrario, y esta es una realidad que nada en la ley núm. 116 permite cuestionar. Tras varios decenios, el Código de Trabajo sigue reconociendo el derecho de asociación (artículo 3), así como el derecho a asegurar su protección mediante prohibiciones y mecanismos de impugnación adecuados ante instancias independientes (artículos 12 y ss.); a permitir que toda asociación representativa sea acreditada una vez comprobado su carácter representativo por un organismo independiente y con arreglo a criterios precisos, objetivos y conocidos de antemano (artículos 21 a 44), a favorecer la negociación y la conclusión de un convenio colectivo (artículos 52 a 73); a propiciar, mediante mecanismos idóneos e independientes (arbitraje de controversias y arbitraje de conflictos) la solución de desavenencias relativas a la negociación o a la interpretación de un convenio colectivo (artículos 74 a 102); a autorizar huelgas para respaldar la negociación de un convenio colectivo, dotándola de mecanismos de protección cuyo alcance no tiene equivalente en América del Norte y que pueden revestir la forma de prohibiciones impuestas al empleador a fin de que no recurra a una mano de obra de sustitución (medidas "antiesquiroles", artículo 109.1 y ss.) y, por último, a permitir que la violación de sus disposiciones pueda motivar quejas y condenas a pagar las multas que fije un tribunal judicial independiente, a saber, el Tribunal de Trabajo (artículos 118, apartado 2, 141 y ss.).
32. 72. El Gobierno considera que las disposiciones que son objeto de la queja se ajustan a los principios de libertad sindical. La versión enmendada del Código de Trabajo no altera ni el derecho de todo asalariado a no asociarse, ni al de participar en cualquier momento en la formación o en las actividades de otra asociación, o a ser miembro de la misma. La modificación introducida no impone duración de pertenencia sindical obligatoria, la cual se deducirá del período de vigencia del convenio colectivo libremente negociado por las partes (sindicatos y empleadores). Se trata en cierto modo de una garantía de estabilidad del interlocutor sindical autorizada por la ley por un período más dilatado, garantía que no resulta en un sistema de monopolio sindical contrario a los principios de libertad sindical (OIT, La libertad sindical, tercera edición, 1985, párrafo 248; 259.o informe, caso núm. 1385 (Nueva Zelandia), párrafo 551; OIT: RCE, Libertad sindical y negociación colectiva, Estudio general, Informe III (Parte 4B), CIT, 69.a reunión, 1983, párrafos 144 y 145). Dicho de otro modo, la enmienda impugnada, relativa al cambio de pertinencia sindical, sólo rige la periodicidad de estos cambios.
33. 73. El Gobierno ruega al Comité que examine la ley núm. 116 a la luz de la decisión de los órganos de control de la OIT de dejar "a la práctica y a la reglamentación de cada Estado la tarea de decidir si conviene garantizar a los trabajadores... el derecho de no adherirse a una organización profesional o, al contrario, de autorizar y, en su caso, regular el uso de cláusulas y prácticas de seguridad sindical" (Estudio general, op. cit., párrafo 142).
34. 74. Por último, el Gobierno de Quebec considera que los precedentes mencionados por la CSN no se aplican al caso. En efecto, en lo referente al caso núm. 533 (India), los dos sindicatos que habían concluido el acuerdo de cinco años con la compañía habían actuado sin el consentimiento de la mayoría de los trabajadores y sin que éstos lo supieran. En este caso, los sindicatos no eran representativos del conjunto de los trabajadores y no podían representar a estos últimos a efectos de las negociaciones colectivas y de la conclusión del acuerdo quinquenal. Además, el reconocimiento sindical correspondía en aquel caso al empleador, mientras que en el que nos ocupa dicha decisión corresponde a un órgano independiente. Por último, y contrariamente a lo que da a entender la CSN, no consta en dicha decisión ninguna declaración en que el Comité afirme que el plazo de cinco años para la sustitución eventual del interlocutor sindical sea poco razonable. Respecto al caso núm. 559 (Trinidad y Tabago), en una disposición legislativa se exigía que todo convenio colectivo tuviera un período de vigencia acordado entre las partes y mínimo de tres años. Además, en la ley se garantizaba al sindicato representativo de la mayoría de los trabajadores que representaría a estos últimos durante el período fijado en el convenio colectivo. En este caso, la ley protegía al interlocutor sindical durante un período mínimo de tres años. Si se corresponde bien la decisión del Comité, particularmente el párrafo 132, la falta de intervalo de "merodeo" fue determinante en dicha decisión. Ahora bien, no ocurre lo mismo con la enmienda que supone la ley núm. 116.
35. 75. El Gobierno agrega que en virtud de una enmienda al proyecto de ley se ha comprometido a someter a una comisión de la Asamblea Nacional, a saber, la Comisión Permanente de Economía y Trabajo, un informe de evaluación de las nuevas medidas (período de vigencia de los convenios y nuevos intervalos de "merodeo") antes del año 2000 inclusive. Todos los ciudadanos y las asociaciones sindicales de Quebec podrán expresarse sobre el particular y, de ser necesario, proponer reajustes a estos efectos.

C. Conclusiones del Comité

1. 76. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a algunas modificaciones legislativas introducidas en el Código de Trabajo de Quebec por la ley núm. 116, y en especial por el artículo 13 de la misma, mediante el cual se suprime la duración máxima de los convenios colectivos y del que se derivan otras disposiciones criticadas. Según la CSN, estas enmiendas entrañan una violación de los principios de libertad sindical, por cuanto pueden dar lugar a la fijación de plazos poco razonables, concretamente en lo relativo a la verificación de la representatividad de los sindicatos, a las posibilidad de afiliación a otra organización, a la creación de sindicatos dominados por el empleador y a la negociación colectiva. Para el Gobierno, esta supresión del tope máximo resulta necesaria para garantizar la seguridad jurídica de los convenios colectivos de larga duración, fenómeno contractual surgido en fechas recientes en respuesta al nuevo contexto socioeconómico.
2. 77. El antiguo texto del artículo 65 del Código de Trabajo, disponía que: "La duración de los convenios colectivos varía de un año, como mínimo, a tres, como máximo.", y se ha sustituido por el siguiente: "Los convenios colectivos deben tener una duración determinada de un año como mínimo y de tres como máximo si se trata de un primer convenio colectivo para el grupo de asalariados beneficiarios del reconocimiento legal."
3. 78. Las nuevas disposiciones del Código de Trabajo, tal como las explican tanto el Gobierno como la organización querellante, tienen por consecuencia la prolongación de los plazos durante los cuales está permitido cambiar de pertenencia o de afiliación sindicales y, por consiguiente, la periodicidad de las negociaciones colectivas. La CSN considera que estos plazos son poco razonables y presentan el riesgo de que se constituyan sindicatos dominados por el empleador.
4. 79. Según el Comité, las dificultades señaladas por la organización querellante se derivan de las particularidades del régimen de relaciones profesionales de Quebec, y más concretamente del derecho de representación exclusiva de los asalariados de la unidad de negociación (miembros o no del sindicato) concedido al sindicato más representativo por un período determinado en función de la duración del convenio colectivo.
5. 80. El Comité ya hizo notar a este respecto que el reconocimiento de la condición jurídica de agente de negociación exclusivo del sindicato más representativo no tiene por qué ser incompatible con el tenor del Convenio núm. 87, en tanto en cuanto se prevean garantías que aseguren: "a) que el otorgamiento de la certificación sea realizado por un organismo independiente; b) que la organización representativa sea elegida por el voto de la mayoría de los trabajadores de la unidad interesada; c) que la organización que no obtenga un número de votos suficiente tenga derecho a solicitar una nueva elección después de un período determinado; d) que toda organización que no sea la que hubiera obtenido el certificado tenga derecho a solicitar nueva elección una vez transcurrido, desde la elección anterior, un período determinado, a menudo de 12 meses" (Recopilación, op. cit., párrafo 237).
6. 81. Las dos primeras condiciones mencionadas no se ponen en cuestión, pero en cuanto a los otros dos criterios, que son en realidad dos facetas de un mismo derecho, merece la pena subrayar varios aspectos considerando el peculiar contexto legislativo de la presente queja. Primero, y quizás sea éste el aspecto principal, la duración de los convenios colectivos (que, conviene recordar, condiciona los plazos y la periodicidad de los cambios de pertenencia y de afiliación sindicales) sigue siendo uno de los elementos de la negociación voluntaria. De esta forma, sería posible que un comité sindical de negociación estuviese dispuesto a concluir un convenio cuya duración superara el máximo antes previsto por el Código a cambio de ventajas de orden financiero o de otra índole. Además, de una serie de datos facilitados al Comité se desprende que se han concluido unos cuarenta acuerdos de esta naturaleza, unos veinte de ellos por sindicatos afiliados a la CSN. Asimismo, las partes permanecen libres de discutir cláusulas para reanudar negociaciones sobre algunos aspectos del convenio, siempre y cuando se reúnan ciertas condiciones o haya transcurrido cierto tiempo. Asimismo, la firma del convenio queda sujeta a ratificación mediante votación secreta por los miembros de la asociación acreditada, lo cual confiere a estos últimos un derecho de veto sobre los proyectos de convenio que consideren inadmisibles manifestando, al propio tiempo, su desconfianza respecto del equipo de negociación y, por ende, del sindicato constituido. Resultaba comprensible, en semejante contexto de negociación colectiva voluntaria, que el Gobierno desease reflejar en los textos legales una práctica que ya había empezado a desarrollarse, asegurar la condición jurídica de los convenios de más de tres años de vigencia, y evitar así que éstos sean cuestionados por alguna parte deseosa de sustraerse a sus obligaciones invocando su contratación por un período superior al máximo previsto por el Código.
7. 82. En lo que respecta al caso del primer convenio colectivo, es decir cuando los sindicatos son más vulnerables a las tentativas de injerencia y de dominio y se hallan en inferioridad de condiciones para negociar, la ley mantiene el tope máximo de tres años y la situación permanece igual a este respecto.
8. 83. En lo referente a los alegatos de la organización querellante relativos a los riesgos de dominio e injerencia por un empleador, el Comité observa que los mecanismos previstos en el Código de Trabajo para remediarlos, y concretamente el recurso a un órgano judicial independiente, siguen aplicándose tanto en el momento de la solicitud inicial de acreditación como después. Si bien es cierto que los riesgos de representación inadecuada de los asalariados afectados aumentan con el alargamiento de la periodicidad para la renovación de los contratos colectivos, no lo es menos que siguen siendo aplicables los comentarios formulados a continuación sobre el carácter voluntario de la negociación: la ley no impone la conclusión de convenios de larga duración, sino que la permite, y cuando las partes aceptan esta última mediante negociación, fija a plazos (ciertamente más largos que aquellos establecidos por las disposiciones anteriores), pero que sin embargo permiten cambios de pertenencia y de afiliación sindicales.
9. 84. En vista de cuanto antecede, el Comité considera que las enmiendas relativas a la supresión del tope máximo impuesto a los convenios colectivos y sus consecuencias en los plazos fijados para la verificación de la representatividad, la negociación colectiva y el cambio de pertenencia y de afiliación sindicales, no constituyen una violación de los principios de libertad sindical. No obstante, el Comité es consciente de que, al menos potencialmente, la posibilidad de que se admitan convenios colectivos de muy larga duración entraña el riesgo de que un sindicato cuya representatividad apenas alcance el mínimo exigido se vea tentado a consolidar su posición aceptando un convenio de larga duración en detrimento de los verdaderos intereses de los trabajadores.
10. 85. El Comité observa a este respecto que el Gobierno ha declarado haberse comprometido a elevar a una comisión de la Asamblea Nacional, "en el año 2000 a más tardar" un informe de evaluación de las nuevas medidas y a velar por que todos los ciudadanos, incluidas las organizaciones sindicales, puedan pronunciarse sobre si la ley ha alcanzado sus objetivos y, de ser necesario, proponer los ajustes oportunos. El Comité considera que este período es demasiado largo para que los problemas derivados de la aplicación práctica de las nuevas disposiciones puedan concretarse en la forma y con la amplitud evocadas por la organización querellante. El Comité recomienda al Gobierno que informe a dicha Comisión en un plazo más breve, por ejemplo, durante los tres años siguientes a la entrada en vigor de la ley, a fin de que todos los interlocutores sociales puedan realizar en un contexto tripartito un balance de la aplicación práctica de estas nuevas disposiciones y proponer las modificaciones que juzguen necesarias.

Recomendación del Comité

1. 86. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité considera que las enmiendas legislativas referentes a la supresión del tope máximo correspondiente a la duración de los convenios colectivos y sus consecuencias en los plazos necesarios para la verificación de la representatividad, el cambio de pertenencia y de afiliación sindicales, y la negociación colectiva no vulneran los principios de libertad sindical, y
   • b) consciente sin embargo de que el plazo de evaluación de las nuevas medidas es sumamente dilatado, el Comité recomienda al Gobierno que informe a la Comisión Permanente de Economía y Trabajo en un plazo más breve que el considerado, por ejemplo, durante los tres años subsiguientes a la entrada en vigor de la ley, a fin de que los interlocutores sociales puedan efectuar un balance tripartito de la aplicación práctica de las nuevas disposiciones y proponer las modificaciones que juzguen oportunas.