Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 295, Novembre 1994

Cas no 1771 (Pakistan) - Date de la plainte: 26-AVR. -94 - Clos

1. 482. En una comunicación de 26 de abril de 1994, la Federación Nacional de Trabajadores del Pakistán (NLF) presentó una queja contra el Gobierno del Pakistán por violaciones de los derechos sindicales. La NLF proporcionó informaciones complementarias sobre los alegatos presentados en este caso en una comunicación recibida el 6 de junio de 1994. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación fechada el 24 de julio de 1994.
2. 483. El Pakistán ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 484. En su queja de 26 de abril de 1994, la NLF alega que el Gobierno ha violado los Convenios núms. 87 y 98 por lo que se refiere a los trabajadores de las empresas Pakistan Steel, Pakistan Railways y Pakistan International Airlines.
   • Pakistan Steel
2. 485. En nombre del Sindicato de Trabajadores de la Siderurgia del Pakistán, afiliado a la NLF, el querellante alega que la nueva dirección de la empresa Pakistan Steel anuló de manera unilateral en 1992 dos convenios colectivos firmados el 5 de noviembre de 1988 y el 17 de octubre de 1990, respectivamente, así como un convenio complementario firmado el 26 de octubre de 1989. Además, la NLF sostiene que, simultáneamente, más de 7.000 trabajadores recibieron un ascenso a la categoría de "personal directivo", lo cual les impide afiliarse a cualquier sindicato de la compañía y desestabiliza el movimiento sindical. De resultas de ello, pese a las peticiones de los sindicatos para que se proceda a una votación en la que se elija al negociador, no se ha ultimado la lista de votantes, de modo que se ha impedido la elaboración de nuevos convenios colectivos. La NLF afirma que, a efectos prácticos, se han prohibido las actividades sindicales y se ha obstaculizado el proceso de negociación colectiva. Treinta y tres dirigentes sindicales de ocho sindicatos de la siderurgia que empezaron a movilizarse por la restauración de los derechos sindicales fueron despedidos (la lista de estas personas se adjunta a la queja).
3. 486. Según las informaciones complementarias que proporcionó el querellante en otra comunicación posterior, debido a los ascensos artificiales, la plantilla del personal directivo y la de los trabajadores en la empresa pasó a ser de 12.000 y 12.000, respectivamente, con lo cual están en una proporción de uno a uno.
   • Pakistan Railways
4. 487. Por lo que se refiere a los trabajadores de Pakistan Railways, el querellante facilitó una copia de la circular núm. E-I/91-ACT/2 que expidió el Ministerio de Ferrocarriles con fecha 18 de octubre de 1993, por la que se recurre al artículo 1, 3) a) de la ordenanza sobre relaciones laborales para excluir de la aplicación de dicho texto a los trabajadores ferroviarios empleados en ferrocarriles del Ministerio de Defensa. En la circular se recomienda a esos trabajadores que no participen en las actividades de ningún sindicato y se les advierte que, de hacerlo, se verán expuestos a todas las medidas legales y disciplinarias previstas por la ley y los reglamentos pertinentes. Según el querellante, la disposición de la circular afecta a casi el 90 por ciento de los trabajadores de las empresas ferroviarias de plena vía. El querellante añade que esos trabajadores siempre habían podido ejercer sus derechos sindicales, incluso antes de la independencia.
   • Pakistan International Airlines
5. 488. Por último, el querellante indica que por una orden administrativa que expidió el 6 de abril de 1994 el Director General de PIA se limitan las negociaciones a las cuestiones relativas a los salarios, las prestaciones y las gratificaciones y se confían todas las demás decisiones sobre las condiciones de servicio al Consejo de Dirección. Si bien la organización querellante ha indicado que la dirección ha echado marcha atrás a este respecto, desea manifestar su temor de que se repitan esos intentos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 489. En su comunicación de 24 de julio de 1994, el Gobierno recuerda que Pakistan Steel es una empresa a la que se aplica la ordenanza sobre relaciones laborales, en la que se establecen los procedimientos de solución de diferencias. El Gobierno afirma que la NLF no es un órgano representativo de los trabajadores de Pakistan Steel y que por lo tanto no tiene capacidad de comparecencia. El Gobierno también indica que la NLF presentó el caso ante el Tribunal Superior de Sindh, el cual desestimó la demanda, por no tener la NLF capacidad de comparecencia.
2. 490. Por lo que se refiere a la prohibición de las actividades sindicales de los trabajadores de Pakistan Railway, el Gobierno indica que el Sindicato presentó una demanda ante el Alto Tribunal de Lahore que actualmente está en instancia ante el Tribunal.
3. 491. Por último, por lo que se refiere a Pakistan International Airlines, el Gobierno sostiene que la orden administrativa por la que se limitan las cuestiones que han de tratarse por negociación colectiva estaba destinada únicamente a garantizar la aplicación de una política uniforme y fue tergiversada por la asociación y los representantes sindicales. El Gobierno también recuerda que la orden se retiró antes de su aplicación para acabar con el malentendido.

C. Conclusiones del Comité

1. 492. El Comité observa que en la presente queja los alegatos se refieren a medidas adoptadas a nivel de varias empresas y a nivel nacional para impedir que los trabajadores ejerzan sus derechos sindicales y de negociación colectiva, en violación de los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva.
2. 493. En cuanto a Pakistan Steel, el Comité observa que los alegatos se refieren a las trabas impuestas al proceso de negociación colectiva que en 1992 provocaron la anulación de los convenios vigentes y en la práctica han impedido la negociación de nuevos convenios. Además, el querellante proporcionó una lista de 33 altos dirigentes sindicales que fueron despedidos recientemente y alega también que ha habido un número exorbitante de ascensos artificiales.
3. 494. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual en la ordenanza sobre relaciones laborales de 1969 se establecen los procedimientos utilizados para la solución de diferencias y la tramitación de quejas, y según la cual la demanda que presentó la NLF fue desestimada porque dicha organización no tiene derecho a recurrir ante los tribunales. El Comité recuerda que en el artículo 4 del Convenio núm. 98 se dispone que deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar entre los empleadores y los trabajadores el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. El Comité estima que la anulación unilateral de acuerdos colectivos concluidos libremente es contraria a los principios fundamentales de la negociación colectiva y puede perjudicar el desarrollo de relaciones laborales armoniosas. Dado que el Gobierno no ha rechazado este alegato, el proceso de negociación colectiva ha sido en cualquier caso obstaculizado. El Comité desea igualmente llamar la atención sobre la importancia que presta al principio de que "tanto los empleadores como los sindicatos deberían negociar de buena fe para llegar a un acuerdo, y que la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes" (véase, 284.o informe, caso núm. 1629 (Reino Unido), párrafo 360).
4. 495. El Comité toma nota de la declaración del querellante según la cual un número importante de dirigentes sindicales fueron despedidos. Sin embargo, el Gobierno no ha proporcionado ninguna información a este respecto. Por esta razón, el Comité recuerda los principios según los cuales: todos los trabajadores y los empleadores deben tener la posibilidad de constituir con plena libertad organizaciones de su elección y afiliarse libremente a ellas, y ninguna persona debe ser objeto de discriminación en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafos 222 y 538). El Comité insta al Gobierno a que adopte medidas para que se inicie una investigación imparcial que permita determinar las verdaderas razones de esos despidos y, si se demuestra que las personas afectadas fueron despedidas debido a sus actividades sindicales, a garantizar que se reincorporen en sus empleos. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de los resultados de la investigación.
5. 496. Por lo que se refiere a los ascensos en masa que inhabilitan a los trabajadores para formar parte de los sindicatos, el Comité examinó un problema similar en otro caso anterior contra el Gobierno del Pakistán (véanse 278.o y 281.er informes, caso núm. 1534). El Comité consideró que las políticas de ascensos examinadas en ese caso aumentaban anormalmente la proporción de personal directivo frente a la de trabajadores y que era evidente que estaban destinadas a disminuir los efectivos de los sindicatos de trabajadores. El Comité concluyó que esas acciones violaban los principios de la libertad sindical (véase 278.o informe, párrafo 470). En sus conclusiones finales, el Comité recordó que correspondía al Gobierno garantizar en la legislación y en la práctica la aplicación de los principios de la libertad sindical y, en particular, de los convenios que ha ratificado (véase 281.er informe, párrafo 171). En este sentido, tanto el Comité como la Comisión de Expertos, tras examinar la aplicación del Convenio núm. 87, instaron al Gobierno a que adoptara medidas para mejorar la aplicación de las medidas de protección de la ordenanza sobre relaciones laborales (IRO), de 1969, a fin de impedir una desestabilización de las organizaciones de trabajadores mediante ascensos artificiales (véase Recopilación op. cit., párrafo 172).
6. 497. El Comité recuerda asimismo que en enero de 1994 se envió una misión de contactos directos a Pakistán. La misión indicó que se había constituido un grupo de estudio sobre cuestiones laborales encargado, entre otras cosas, de subsanar los fallos, las ambigüedades y las deficiencias de la legislación laboral. Sobre este punto, la misión señaló que la definición del término "trabajador" que figura actualmente en la ordenanza es inadecuado y da pie a abusos porque limita la categoría de personas que pueden afiliarse a un sindicato. La misión de contactos directos recomendó que se modificara esa definición e instó a que se tuvieran en cuenta los principios de la OIT al redactar la nueva definición. En vista del importante número de ascensos en la empresa Pakistan Steel que se indica en la queja, el Comité insta una vez más al Gobierno a que proceda a los cambios necesarios para garantizar la protección adecuada a los trabajadores contra el recurso abusivo a ascensos destinados a desestabilizar el movimiento sindical y le pide que lo mantenga informado de la situación de los sindicatos en Pakistan Steel. Señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones este aspecto del caso.
7. 498. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual un tribunal se está ocupando de la demanda introducida a raíz de la circular por la que se excluye del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones laborales - que garantiza el derecho fundamental de sindicación y de negociación colectiva - a todos los trabajadores de las líneas ferroviarias que dependen del Ministerio de Defensa. También toma nota de la afirmación del querellante según la cual esas empresas emplean a más del 90 por ciento de los trabajadores de las empresas ferroviarias de plena vía y que los mismos siempre han podido ejercer sus derechos sindicales, incluso antes de la independencia.
8. 499. En primer lugar, el Comité recuerda que en el artículo 2 del Convenio núm. 87 se prevé que los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. Si bien en el artículo 9 del Convenio se autorizan excepciones a la aplicación de estas disposiciones en el caso de la policía y de las fuerzas armadas, el Comité recuerda que debería darse una definición restrictiva de los miembros de las fuerzas armadas que pueden ser excluidos de la aplicación del Convenio (véase 238.o informe, caso núm. 1279, párrafo 137). Además, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado que, habida cuenta de que este artículo del Convenio prevé únicamente excepciones al principio general, en caso de duda los trabajadores deberían tener consideración de civiles (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 55). Habida cuenta de que la disposición de la circular del Gobierno parece afectar a la casi totalidad de los trabajadores ferroviarios del país, quienes hasta el momento siempre habían podido ejercer sus derechos sindicales, y de que, por esta razón, nada parecía indicar que fueran miembros de las fuerzas armadas a los efectos del Convenio, el Comité señala a la atención del Gobierno la necesidad de garantizar en la legislación y en la circular ministerial el derecho de sindicación y de ejercer actividades sindicales de todos los trabajadores que no son miembros de las fuerzas armadas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado del fallo del Alto Tribunal de Lahore acerca de este caso.
9. 500. Por último, el Comité toma nota de la información que proporcionaron tanto el querellante como el Gobierno, según la cual se revocó la orden administrativa por la que se limitan las cuestiones que se pueden tratar por negociación colectiva en Pakistan International Airlines. Por esta razón, el Comité considera que no cabe seguir examinando este punto. Sin embargo, en vista de que el querellante manifestó su temor de que se repitan esos intentos de limitar los derechos sindicales, el Comité recuerda que no deben considerarse fuera del ámbito de la negociación colectiva realizada en un atmósfera de buena fe y confianza mutua, cuestiones primordiales o fundamentales de las condiciones de trabajo.

Recomendación del Comité

1. 501. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando los principios según los cuales: todos los trabajadores deberían tener la posibilidad de constituir con plena libertad organizaciones de su elección y afiliarse libremente a ellas, y ninguna persona debe ser objeto de discriminación en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítimas, el Comité insta al Gobierno a que adopte medidas para que se inicie una investigación imparcial que permita determinar las verdaderas razones de los despidos de los dirigentes sindicales de Pakistan Steel y, si se demuestra que esas personas fueron despedidas debido a sus actividades sindicales, a garantizar que se reincorporen en sus empleos. Pide al Gobierno que lo mantenga informado de los resultados de la investigación;
   • b) recordando su recomendación anterior al Gobierno para que adoptara medidas para mejorar la aplicación de las medidas de protección de la ordenanza sobre relaciones laborales de 1969, a fin de impedir una desestabilización de las organizaciones de trabajadores mediante ascensos artificiales, y tomando nota de la recomendación que formuló la misión de contactos directos para que se modifique la definición del término "trabajador" en la IRO, el Comité insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar de manera eficaz el ejercicio del derecho de asociación de todos los trabajadores, y a que lo mantenga informado de la situación de los sindicatos en Pakistan Steel;
   • c) recordando que en el artículo 9 del Convenio núm. 87 sólo se autorizan excepciones a la aplicación de sus disposiciones a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, el Comité señala a la atención del Gobierno la necesidad de garantizar en la legislación, así como en las circulares ministeriales, el derecho de todos los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción, incluidos los trabajadores ferroviarios, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones. El Comité confía en que la sentencia del Alto Tribunal de Lahore resolverá el problema de los trabajadores ferroviarios y pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos del caso en lo que respecta al Convenio núm. 87.